（公共管理专业论文）湖南省社区警务问题研究.pdf

国防科学技术大学研究生院学位论文 摘要 社会治安问题日益成为普遍关注的全球性问题，各国都在积极探索有效之策。兴起 于2 0 世纪6 0 年代的社区警务，在经历大量的理论思辩和实践验证之后，无疑已成为西 方国家目前解决社会治安问题的最佳选择。我国在总结公安工作长期坚持的群众路线的 基础上，于2 0 0 1 年提出了实施社区警务战略。纵观我省近二年的社区警务实践，不可 避免地还存在着诸多问题和不足。本文秉承系统论观点，用比较研究和实证研究的办法， 分析了我省社区警务的机制性和操作性问题，从社区警务的导向的构建，考核体系的完 善，警务体制改革和保障机制的改善四个方面提出了对策。 主题词：治安管理社区警务 第l 页 a b s tr a c t 乃ei s s u eo fp u b l i cs e c u r i t yh a sb e e ng a i n i n ga t t e n t i o nf r o mt h ew o r l dn a t i o n sw h oh a v e n o wb e e ns e e k i n ge f f e c t i v ep o l i c i e st od e a lw i t hi t c o m m u n i t yp o l i c i n g ，f i r s ta p p e a r e di n 1 9 6 0 s ，h a ss of a ru n d o u b t e d l yb e c o m et h eb e s tc h o i c eo f t h ew e s t e r nc o u n t r i e sa f t e ry e a r so f t h e o r e t i c a lr e a s o n i n ga n de x p e r i m e n t a lp r a c t i c e b a s e do nt h el o n g - a d o p t e dp c o p l e _ o n e n t e d p o l i c yo f p u b l i cs e c u r i t ya d m i n i s t r a t i o n ，c h i n ap u tf o r w a r dt h ec o m m u n i t yp o l i c i n gp o l i c yi n 2 0 0 1 b yr e v i e w i n gt h ep a s tt w oy e a r s a c t u a lp r a c t i c eo f c a r r y i n go u tt h i sp o l i c yi nh u n a n p r o v i n c e , t h ep r e s e n tr e s e a r c h e rf i n d so u tt h a tt h e r eh a v e b e e ns o m ep r o b l e m sa n dw e a k n e s s i ni t b a s e do nt h es y s t e m a t i ct h e o r ya n db ya d o p t i n gt h em e t h o d o l o g yo fc o m p a r a t i v es t u d y a n de x p e r i m e n t a ls t u d y , t h i sp a p e rm a k e sa na n a l y s i so ft h es y s t e m a t i ca n do p e r a t i v e p r o b l e m s i nt h ec o m m u n i t yp o l i c i n go fh u n a np r o v i n c e , a n da l s o s u g g e s t s s o m e c o u n t e r m e a s u r e sf r o mt h ef o l l o w i n gf o u rp e r s p e c t i v e s ：t h ed i r e c t i o nc o n s t r u c t i o no f c o m m u n i t yp o l i c i n g , t h ep e r f e c t i o no fe v a l u a t i n gs y s t e m ，t h es y s t e mr e f o r mo fc o m m u n i t y p o l i c i n g a n d 也ei m p r o v e m e n to f s u p p l ys y s t e m k e yw o r d s ：p u b l i cs e c u r i t y a d m i n i s t r a t i o n ，c o m m u n i t yp o l i c i n g 第珏贝 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究- r 作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它教育机构的学 位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文题目： 塑直鲞盐匡鳌查阅题盈壅 学位论文作者签名：纽堡亟日期：卅年，月口日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留、使用学位论文的规定本人授权国 防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档，允 许论文被查阅和借阅；可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文题目：塑直笪塾垦鳌盔间韪盈塞 学位论文作者签名：血垄丞日期：矽卸妒年，月，。日 作者指导教师签名：圣! 窆重 日期：哆年，月护日 第一章绪论 1 1 选题背景和依据 安居才能乐业，人们赖以生活和工作的社区的治安问题是人们普遍和最为关心的重 大问题，也是基本问题。党的“十六大”报告明确提出将“社会秩序良好，人民安居乐 业”作为我国建设小康社会的基本目标之一。如何找到较好解决社会治安问题的有效之 举和治本之策，我国公安机关在党委政府领导下，进行了长期的理论探索和实践。欧美 国家几次警务改革的实践证明，“社区警务”是实现社区治安秩序良好的全新的警务思想、 警务战略，也是最有效的手段、形式和载体。其基本特征是以有效预防和减少犯罪作为 警务工作的最终目标，强调警方与社区互动，共同发现和解决社区所关注的治安问题， 依靠社会公众力量抑制犯罪，使警务工作实现由被动型向主动型转变、由打击型向防范 型转变、由管理型向服务型转变，实现社会治安的良性循环。 我国建国以来的警务工作( 即公安工作) 的根本路线是群众路线，类似西方社区警 务的思想，实践中发挥了重要作用。但“社区警务”在我国作为一种正式的警务战略， 是2 0 0 1 年全国公安厅局长会议上提出的。2 0 0 2 年8 胃5 墨，公安部和民政部印发了关 于加强社区警务建设的意见，开始提出了较为明确的社区警务战路，社区警务的实践正 式开始在我国启动，但有关我国社区警务的理论研究不多，更未见有系统研究1 ，对社区 警务的深入全面和系统综合的实地调研也尚未开展。我国社区警务工作处于理论上的起 步和实践上的开始阶段。全面系统分析一个省社区警务主要问题原因和对策的更是少见。 为此，本文试图用比较研究方法、实地调查法、历史分析法等，结合犯罪社会学、管理 学有关理论，探讨我省目前社区警务的主要问题成因及对策。 1 2论文研究的理论与实践意义 犯罪的根源在社区，抑制犯罪的力量也在社区，这是社区警务的理论立足点2 。本文 通过对我省社区警务工作的深入调查，全面赔纳分析了目前我省社区警务存在的主要问 题及其表现，用系统论的观点对这些问题的原因进行综合分析，然后，通过比较研究、 系统分析、归绒推理等方法，提出了社区警务的经验与启示以及目标任务定位，进而得 出我省社区警务的对策和模式。这是本文研究的理论意义。通过此研究，可以进一步澄 清我省公安机关对社区警务内涵的正确认识。保证决策者全面客观认识羁前我省社区警 务面临的困难和挑战，增强开展社区警务工作的责任感和紧迫性；保证决策者从不角度、 不同方面全面深刻系统分析这些问题形成的原因，提高决策的针对性和有效性。同时也 1 社区警务研究，浙江省警察学会编。2 0 0 1 。1 0 ，6 2 2 约翰安德逊著+ 警务论 第3 页 里堕型兰垫查盔堂婴塞生堕堂垡丝塞 对主要对策进行归纳，构建了一个新型社区警务模式，对诊断社区警务问题，提出有效 对策具有指导意义。推动全省从社区警务体制、工作重点、工作方式、保障措施等方面 进行相应改革和强化，促进我省社区警务的健康持续发展。 1 3 国内外相关领域研究现状 1 3 1 国外相关领域研究现状 西方国家( 主要是当代欧美各国) 对社区警务的实践和研究始于2 0 世纪6 0 年代， 在控制犯罪，提升公众安全感方面显示了强大生命力，并对世界警务思想、警务体制、 警务方式的改革产生了深刻影响。与此相关的理论研究非常之多。 1 关于犯罪的根源问题研究，主要代表人物有美国著名犯罪学家达克海姆 ( d u r k h e i m s ) ，他提出了“社会混乱论”。认为“社会的变革引起社会生态平衡的破坏， 引起道德规范的多元化，从而导致犯罪上升”。 2 关于控制犯罪问题研究。代表的观点是抑制论( c o n t a i n m e n tt h e o r y ) ，该理论由 瓦特怀克莱斯( w a l t e r c r e c k l e s s ) 提出，社会中的人都不可避免地受到犯罪的诱惑， 只要社会抑制性强，犯罪就会受到制止。个人在家庭或其它较小的社会组织中寻求到满 足感、归属感、支持的力量和自我实现之后，就会适应社会的行为规范。 3 关于警察角色问题研究。警察是社会服务员( s o c i a ls e r v i c ew o r k e r ) 而不仅是 打击犯罪的战士( c r i m ef i g h t e r ) 。主要代表人物是美国罗依r 罗伯( r o yr r o k e r g ) ， 在他的代表著作警察的组织与管理行为、理论与进程中，认为警察的各项工作 都很重要，刑侦与破案仅是警察行为中诸多工作中的一种，警务工作的重点是以社区的 需要而决定的。市民的日常需要是警察应特别重视与关心的问题。 4 关于警察现代化与控制犯罪的关系研究。大幅度增加警力，实行警察装备的现代 化对抑制犯罪是无益的。1 9 7 6 年，英国德文郡警察局长约翰安德逊( j o h na l d e r s o n ) 在他的著作从人力资源到观念的转变中提出了新的警察哲学无增长改善论。他 提出：警察现代化应偏离强调高警察比例、高装备现代化的美国模式，把改革重点放到 社区，面向公众，以社会人力资源作为警力后盾，以质量胜数量。这个观念从那时起至 今，已被越来越多的人所接受。 5 关于警察管理模式的研究，代表的观点是民主警察模式。1 9 7 1 年，案哥( h n g e u ) 提出了民主警察模式，呼吁以民主警察模式代替传统的行政官僚警察模式。他提出：“面 对世代的挑战，应建立一种基于民主、弹性与伙伴式的管理方式”。警官即通才 ( g e n e r a l i s t s ) ，他们以组合与弹性的方式对待新任务，与社区服务对象密切联系。这 种模式强调警察广泛的服务职能，强调每个警官的事业心与职业成就感。 6 关于预防警务论。代表人物是英国德文郡警察局长安德逊。英国德文郡警察局长 第4 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 安德逊所提出的新警察哲学，其核心就是预防警务论。安德逊说：“一种新的预防概念正 在被创建出来。因此，新的警察哲学需要新的警务，那就是警察工作不仅仅是被看作控 制坏的事情，也包括激发好的事情”。这一观点代表了现代预防警务的战略。现代预防警 务必须与英国传统，即罗伯特比尔的模式相接近。 7 关于警务工作方面的研究。满意决定警务论( p o li c i n gb yc o n s e n t ) 。又译作公 众的满意决定警务工作方向。是西方警察学的基本理论之一。其主要观点为：在茜方自 治体警察中，警察的合法性源于地方政府，如果没有公众的支持，警察就会遭到抵制。 因此，警察不仅是维护社会治安的力量，还应成为公众的助手、向导和朋友。 8 城市中的村庄论。西方警务改革中的一种模式，是在城市中按社区建立所谓的“村 庄”或“村落”，充分调动公众加入预防犯罪的工作。 基于理论的不断创新、丰富和完善，西方国家在实践中也进行了许多有益的探索。 1 英国艾克赛特模式。英国德文郡前警察局长约翰安德逊是英国社区警务的主要 倡导人之一。他在1 9 7 6 年剑桥大学警察研讨会上提出，应特别重视市民传统与社区合作 在控制犯罪中的作用。他在艾克塞特市进行了社区警务试点。这是英国社区警务的开始。 其工作要点是( 1 ) 选择适当警区，分析调查，搞清犯罪与社区存在的问题；( 2 ) 产生在 新概念基础上的预防犯罪的新模式；( 3 ) 鼓励与导向，把警力引入预防犯罪工作；( 4 ) 年用社会支持，培养良好的市民风气，预防犯罪。 2 波兰社区警务。2 0 世纪9 0 年代初，作为一种预防行为的概念和体系，社区警务 在波兰被第一次使用。在科学界和参加防范工作的警察当中，“社区警务”这个词交得十 分风行。以致关于警察职责形成了一些新的观点。如“警察必须参与到减少民众对犯罪 恐惧工作中去”。“从熟悉处理事件的警察模式向熟悉解决问题的警察模式的转变”。后来， 波兰当地的社区警务已经变成了一场对抗和预防犯罪的全国性运动。到2 0 0 0 年，全国已 落实了2 7 9 1 个社区警务计划。 3 泰国警察的社区警务。1 9 8 7 年，泰国警察准备有组织地引进社区警务的思考方法。 其基本思想是：“警察与市民在一起”。目前，泰国警察的社区警务由四种活动组成。设 置社区警务科以社区警务科为中心，开展社区警务活动：开展对杜区居民的培训活动； 一系列宣传教育计划，如邻居犯罪警告计划等。最近，泰国为了进一步开展社区警务， 决定以居民自治的行政村为对象，设置社区警务班。但是，虽然社区警务已在全国开展， 但如何才能招集到一定人数的担任社区警务工作的警官，是当前的一个重大问题。同时， 如何在更加靠近行政村自治团体等居民的场所，配置和开展警察活动的站点，目前仍处 于探索阶段。 4 新加坡的社区警务。1 9 8 3 年，新加坡警察引进了社区警务机构。当时，引进这一 机构的目的是，加强警察与社区之间的关系；通过对社区的支援和帮助，预防犯罪；确 保公众对警察的信赖。主要活动内容有1 0 多项，其中包括听取居民向警察提出的各种要 求和愿望；作为预防犯罪等的信息中心开展活动，举办预防犯罪的各种活动和集会，开 第5 页 里堕型兰垫查盔兰堑窒生堕堂焦迨壅 展解决问题活动，以便建立更适合居民居住的社区；家访等。 5 日本的社区警务。主要是实行的“交番制”( 类似我国的派出所) 。派往“交番” 的警察称为社区警察。其工作任务是，对社区居民进行防范及交通安全指导；受理居民 的各种请求、困难咨询：交番报的发行，交番、驻在所联络协议会的召开，家访独身老 人等。目前，日本共有6 5 0 0 个交番( k o b a n ) ，约有8 1 3 万社区警察，约占总警力的3 5 。 1 3 2 国内相关领域研究现状 据笔者所知，正如我国目前对公安工作的理论研究不多、不广、不深一样，对社区 警务的研究更是少之又少。最早涉及社区警务研究的是中国人民公安大学副教授王 大伟，他在其所著的英美警察科学( 1 9 9 5 年版) 中，对英美等西方国家社区警务的 由来、概念、理论基础、主要内容等作了介绍。 1 关于社区警务的定义研究。至今尚无统一定义3 。最早和具有代表性的是王大伟给 出的定义，他认为，社区警务是欧美各国警察自2 0 世纪3 0 年代所兴起的一种警务改革 方式。核心是理性化，即警务工作还是要反朴归真，追求传统的改革。历史渊源可追朔 到古罗马的太兴保甲制，大不列颠的自我警务制。基本理论是产生犯罪的根源在社会， 抑制犯罪的根本力量也在社会。基本方法是警察与社区建立密切联系，再造社会和谐。 工作范围以社区为基本单位。工作目的不是单纯地指向犯罪，而是整个社会与广义的安 定与安宁。因此，他提出：社区警务不能理解为一定区域内的警察工作。更不能理解为 公众参与的预防犯罪的一种方法。不是一种方法，不是一种方式，而是一种理念，一种 警察哲学。 2 关于我国社区警务的理论基础问题：主要有三种观点，一是我国社区警务理论基 础是“群众路线”理论：一种观点认为我国社区警务的理论基础是“社会治安综合治理 理论”。还一种观点认为社区警务的理论基础是“治安需求论”。人民公安大学教授李健 和在关于社区警务几个问题的思考中说，治安是人的一种需求，要满足或实现一定 的治安需求，就要有相应的治安投入，而这不仅仅只指是专职人员( 警察) 的责任，社 会中的每个人都应投入，都应维护社会治安。 3 关于社区警务与社会治安综合治理的关系研究。2 0 0 0 年，王大伟副教授又对中西 社区警务作了初步的比较研究。他在中西警务改革比较( 2 0 0 0 年1 0 月版中国人民 公安大学出版社) 中说：我国自建立现代警察之日起，就有独具特色的社区警务萌芽。 1 9 8 0 年，我国提出了社会治安综合治理的概念。社会治安综合治理就是运用整个社会各 种力量，坚持“打防并举，标本兼治，重在治本”，运用打击、改造教育、建设、预防等 多种手段综合治理犯罪。包含着社区警务的理论与操作概念。 4 关于社区警务在我国社区治安工作中作用的研究。中国人民公安大学治安系主任、 3 胡家福主编，社区警务研究，公安掷办公厅研究室犏 2 0 0 2 3 ：3 第页 垦堕型兰茎查盔堂堡塞生堕堂垡堡奎 教授熊一新在社区警务在预防和控制犯罪中的作用中说：社区警务是中国预防犯罪 体系的重要组成部分；社区警务渗透贯穿于预防犯罪体系的各个层面；社区警务在社会 治安综合治理中具有特别重要的作用。 5 关于社区警务的基本特征研究。公安部办公厅研究室在大力实施社区警务战略 全面加强公安基层基础工作中对社区警务的基本特征作了阐述：( 1 ) 以减少犯罪为公 安工作的最终目标；( 2 ) 依靠社会公众力量抑制犯罪；( 3 ) 预防为主，先发制敌；( 4 ) 以小治安积大治安。 6 关于社区警务考核问题研究。中国人民公安大学副教授张光在社区警务工作绩 效考评若干问题研究中，初步提出了绩效考评的基本原则，考评指标体系的确立，指 标权重的确定，指标量化与汇总等问题。 7 关于我国社区警务运作模式的研究。江苏省警官学院副教授葛志山在社区警务 运作模式的构建与优化中提出了构建成熟社区警务模式的几点认识：( 1 ) 确立适度的 目标，建立科学的指标体系：( 2 ) 优化社区警务的动力机制，促进可持续运行；( 3 ) 关 注行为( 社区公众的行为) 的合法性与合理性；( 4 ) 提高运作的系统化水平：( 5 ) 摆正 社区警务与社区建设的关系。 我国社区警务战略的提出和实践源于我国派出所工作改革和城市社区建设过程，是 我国社区建设的重要配套措施，主要内容是警方与社区密切结合，共同努力，通过防范 和解决诱发、导致违法犯罪的问题，预防和减少违法犯罪，从而建设安全的社区环境和 良好的邻里关系。4 我国社区警务的实践大致经历了两个阶段，一是从公安部推行派出所工作改革开始， 虽未明确提出“社区警务”，但已具社区警务的雏形。1 9 9 7 年公安部在苏州和石家庄召 的全国派出所工作会议上提出了社区警务的战略目标；主要措施是改革派出所勤务方式， 建立一区警责任制；开展安全文明社区创建活动，重建强有力的社区基层组织。二是 明确提出“社区警务”战略。2 0 0 1 年初，在全国公安厅局长会议上，公安部长贾春旺提 出：要根据我国社区功能、职责范围的变化，大力推行社区警务战略根据社区规模、 地域大小、入口多少、治安状况等因素，调整警力，最大限度地配齐配强责任区民警， 明确工作责任，使派出所工作真正扎根社区，贴近群众，真正把主要精力用于治安防范 和服务群众上。2 0 0 2 年8 月5 曰，公安部、民政部印发了关于加强社区警务建设 的意见，正式以国家部委规范性文件形式提出了实施社区警务战略的意见，至此，我国 社区警务开始步入发展、创新阶段。 1 4论文研究的方法 1 系统分析。在调查社区警务存在的问题时，不仅从单方面去探究，面是从社区警 4 胡家福主编，杜区警务研究，公安部办公厅研究编。2 0 0 2 ，3 ：4 第7 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 务涉及的警方与社区双方以及双方相互作用的过程中去发现问题，在分析问题成因时， 不拘泥于问题的浅层次原因，而是从社区警务所处的社会、政治、经济、文化、警务体 制等系统环境的多个层面探究原因，在对策研究时也是从机制及技术操作层面系统地提 出了一些观点。 2 比较研究。通过中西警务工作的指导思想，社会文化习惯等比较，得出了我国更 宜开展社区警务；通过中外警务管理体制的比较，警力的比较，分析了我省社区警务警 力不够的原因：通过中外，省内外社区警务基本模式比较，得出了几点启示，进而提出 了对策。 3 通过对我国社区警务发展历程的历史分析，得出我省开展社区警务的历史必然性， 以及本人构建的社区警务基本模式的正确性和有效性。 4 调查研究。本人做了大量的调查研究，既有对全省社区警务总体情况的综合调研， 又有对个别社区的具体解剖。这也是本文诸多观点成立的主要基石。 1 5 论文研究的主要内容、思路、创新点 论文研究的主要内容分四部分，一是对社区警务的起源、基本思想、基本原理，以 及我国开展社区警务的理由与历程作一介绍，为分析社区警务问题构建理论起点和实践 起点。二是基于大量实地调查，对我省社区警务的现状进行分析和评价，这是本文的重 点。三是根据国内外社区警务工作的经验与启示，针对我省社区警务存在的主要问题， 进行对策研究。四是就一现实案例进行分析，以说明问题的客观性和对策的有效性。 论文的主要思路是，用历史研究、系统研究和比较研究的方法，介绍社区警务的背 景、起源、发展以及基本原理、理论依据，同时分析我国社区警务的历史沿革、基本精 神、主要模式等，说明我国社区警务与西方社区警务的基本原理、工作导向、主要方法 是类似的，意在说明业已成熟的西方社区警务的基本理论对我国社区警务的理论指导意 义。这是分析问题和研究对策的理论基础。然后，在实际调查基础上，着重运用公共管 理的理论，从历史背景、警务思想、警务机制、法律制度、社会经济发展水平等方面系 统分析我省目前社区警务存在的主要问题。在此基础上，分析了国内外社区警务的经验 与启示，这是研究我省杜区警务对策的基础。最后，综合上述，提出了针对性对策。对 指导我省目前正在进行的警务工作改革，更好地走公安工作与群众路线相结合的路子， 为全面建设小康社会创造和平安定的社会治安环境具有一定理论和实践意义。 主要创新点：目前，就社区警务方面，尚无对个省的情况进行深入全面系统的调 查和综合分析的。本文一是全面系统介绍了国内外社区警务研究的情况：二是对我省的 社区警务工作进行了大量的全面的实证研究，并按系统论观点，全面分析了我省目前社 区警务存在的问题及成因。这一工作此前没有入做过。三是提出实行社区民警的专业化， 警务导向的预防和服务化，考评机制的科学化，保障机制的规范化的新型社区警务獯式 第8 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 的基本设想。这一设想是目前尚未曾有人研究提出过的。 1 6 论文的章节安排 第一章绪论。介绍研究的背景、依据、现状及思路方法等。 第二章社区警务的概念界定与发展。介绍社区警务的概念、分类、基本原理，为分 析社区警务奠定理论基础；同时，介绍我国开展社区警务的理由与历程，说明开展社区 警务的必要性及与处所的宏观环境的相互变化和联系。 第三章湖南省社区警务的现状分析与评价。在客观描述我省社区警务的现状基础 上，着重分析了我省社区警务目前存在的问题及原因，这是本文的重点部分之一。 第四章完善湖南省社区警务的对策研究。首先介绍了西方国家最早的社区警务模式 一艾克塞特市社区警务，然后介绍了我国较早开展社区警务工作的南京市的社区警务模 式，从中得出了几点有价值的经验与启示，这是本文对策研究的基本依据之一。同时， 根据社区警务的基本原理及我国社区警务的基本现状，确定了我省社区警务的目标任务 定位。基于此，针对我省社区警务工作中出现的若干问题，提出主要工作对策。然后构 建一个科学合理的社区警务模式。 第五章社区警务案例分析。本文就娄底市大科派出所罗家社区这一个案进行客观科 学分析，研究其主要做法、成功经验和存在问题，提出对策建议。按局部和整体的关系， 说明本文对全省社区警务所提问题的客观性和对策的有效性。 第9 页 里堕登堂茎查丕兰堕壅生堕兰垡适塞 第二章社区警务的概念界定与发展 2 1 社区警务的产生与发展 社区警务源于英国古代的“太兴”保甲制。处于罗马帝国势力范围之内的古代不列 颠曾实行过种叫“太兴制”( t y t h i n g ) 的保甲制，每十家组成一个“太兴”，所有1 2 - - 6 0 岁的男子都必须参加，一人犯罪，十家连坐。现代西方警务改革的重要趋势一社 区警务就源于此5 。现代社区警务提出于美国。美国在警察队伍高度科技化后，犯罪率并 没有下降的情况下，美国警务工作者从2 0 世纪3 0 年代开始即酝酿进行警务改革，如开 展的美国芝加哥地区社区预防犯罪计划等，经过多年的探索，社区警务终于成了美国警 务改革的潮流6 。英国警务与其他西方国家一样，在警务工作现代化之后，犯罪率并没有 下降，英国警务工作者对历史进行了深刻反思，认为警察要真正遏制犯罪，根源在社区， 警察必须回归警务之本，回到社区，回到公众身边去。1 9 7 6 年，英国德文郡警察局长安 德逊在他的著作从人力资源到观念的转变中提出了新的警察哲学无增长改善论。 其中提到，社区警务是在警务现代化之后警务改革的必然方向。随后他在艾克赛特市创 建了英国第一个杜区警务实验区。从那时起，艾克赛特的社区警务一直延续至今，成为 英国也是世界许多国家警务改革的一面旗帜。英国为推广社区警务，进行了一系列的警 务改革，如改革巡逻方式，大力发展辘警。取得了较好效果，逐渐被评许多国家警务部 门认可与推广。成为当今世界警务战略的主要内容和发展方向。 2 2 1 社区概念界定 2 2社区警务的概念界定 1 9 8 t 年，居住在美国的华人教援、社会学家杨庆统计发现，有关“社区”的定义 有1 4 0 多种。有的从社会群体、过程的角度去界定社区；有的从社会系统、社会功能的 角度去界定社区；有的从地理区划( 自然的与人文的) 去界定社区；也有的则是从价值 观、生活方式的角度去界定社区；还有人从归属感、认同感及社区参与的角度来界定社 区。等等，定义繁多，说明在不同的历史时期和发展阶段，在不同的国家和地区，在不 同的文化背景下，社区总是多元化且不断发展变化的，没有一个单一模式的社区，也没 有一成不变的社区。只能立足于不同的历史条件和客观环境下定义社区7 。作为社会学基 本概念的“社区”，最初由德国社会思想家f 滕尼斯在1 8 8 7 年提出来的。f 滕尼斯当 5 王大伟编著英美警察科学，北京：中屋人民公安大学出版杜出版，1 9 9 5 ，2 9 7 6 岳光辉，社区警务实用程。长沙t 中南大学出版社出版，2 0 0 4 7 辕永祥。牡区发展论。上海；华东理工大学出版社出敷，7 0 0 2 ，3 l 第撕页 里堕型堂垫查盔兰型塞生堕主丝丝塞 年出版了他的成名作g e m e in s c h a f tu n dg e s e l i s c h a f t ，英文版泽为c o m m u n i t ya n d s o c i e t y ，中文可译为共同体与社会或社区与社会。而英文c o m m u n i t y 的初始含义 就是指人们生活的共同体和亲密的伙伴关系。在f 滕尼斯那里，“社区”这个概念的本 义，是指那些有着相同价值取向、人口因质性较强的社会共同体，其体现的人际关系是 一种亲密无间、守望相助、服从权威且有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系，这种共 同体关系不是社会分工的结果，而是由传统的血缘、地缘和文化等自然造成的；这种共 同体的外延主要限于传统的乡村社区。 f 滕尼斯以后，随着西方国家工业化和城市化的发展，人们纷纷涌进城市，许多传 统的东西被打破、被丢失，城市人口的高流动性和异质性，使得人际关系淡化、感性淡 漠。这种状况使得城市居民越来越远离f 滕尼斯原意的社区。另一方面，工业化和大 量的新增人口，也使得现代都市内部逐步形成了一些个性鲜明的人口居住区和功能性区 域，如城市中心的商业区，贫民居住区，富人区、黑人区、白人区、少数民族聚集区等 等。此外，工业化条件下的居民极其渴望人际的感情交流与关怀，需要社区认同和社区 参与。而后工业化社会和信息社会来临，使城乡差别逐步消失，逆城市化运动又造成富 裕阶级和中产阶级纷纷搬出城市，移居新的乡村社区，正是在这种历史背景下，社会学 界对社区的内涵与外延的纷争始终不断。这些争论大体可分为两个主题：一是社区消失 了抑或社区类型发展了? 其主导性的意见认为，城市化运动和逆城市化运动，使得现代 社区类型趋向多样化、丰富化了。少数批评家则以城市住宅的独立封闭，工作地与居住 的分离，居住区凝聚力的弱化等现象来说来社区消失了。更有人认为，高科技和信息时 代造成了一个信息获得、感情交流、文化延续愈益传媒与信息工具的“大众社会”，且“大 众社会”愈益取代社区社会。二是社区的外延，区域空间界定可以无限扩大吗? 其主导 性的观点认为，社区的地域空间划分尽管是相对的，但从人口的构成、社会分层、文化 特征及功能要素等方面，仍然可以进行相对稳定的地域划分。少数人则持相对主义的观 点，认为既然社区是一个地域性社会，那么大至一个城市及至一个国家，小到一个居住 区或村民，都可视为社区。 也正是由于理解和认识上的不同，社会学界对“社区”概念的定义也是意见纷呈， 莫衷一是。 1 9 3 6 年，美国芝加哥大学社会学系教授r 帕克在社区研究中，试图从社区的基本 特点上对社区下定义。在他看来，“社区的基本特点可概括为：一是按区域组织起来的人 口；二是这些人口不同程度地与他 f 赖以生息的土地有着密切的联系；三是生活在社区 中的每个人都处于一种相互依赖的互动关系8 。 时隔2 0 年之后，美国社会学家乔治希勒里在1 9 5 5 年通过对有关文献的研究和统 计，发现共有9 4 种社区定义。在综合这些不同定义的基础上，他自己也给出了一个较为 简单明了的定义，即“社区是指包含着那些具有一个或更多共同性要素以及在同一区域 2 拉里莱思，都市社会中的社区，多窘出版社，1 9 8 7 。5 第l l 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 保持社会接触的人群”9 。可以看出，乔治希勒里的这个定义突出了社区中人的社会 性及其在一定地域内的活动。 在我国，1 9 8 6 年为了配合城市经济体制改革和社会保障制度建设，国家民政部就倡 导在城市基层开展以民政对象为服务主体的“社区服务”，首次将“社区”这一概念引入 了城市管理；1 9 8 9 年1 2 月2 6 日全国人大通过的中华人民共和国居民委员会组织法 又明确规定，居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，第一次将“社区服务”引 入法律条文；1 9 9 1 年国家民政部又提出了“社区建设”这一概念，并在全国各个城市中 广泛地开展了社区建设活动；1 9 9 8 年国务院又将“推进社区建设”的职能赋予了民政部； 1 9 9 9 年，国家民政部正式启动了“全国社区建设实验区”工程，2 0 0 0 年1 1 月1 9 日中共 中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，至此， 社区建设在全国城市普遍推行。 民政部关于在全国推进城市社区建设的意见中，对社区进行了定义，指出：“社 区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围， 一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”一般认为，作为一个社 会实体的社区，通常包括五个基本构成要素；一是有一定数量的、以一定社会关系为纽 带组织起来的、参加共同社会生活的人群；二是有一定界限的、人群赖以从事社会活动 的地域；四是有一套完备的、可以满足社区成员基本物质需要与精神需要的社会生活服 务设施：二是有一套相应的管理机构与适合社区生活制度；五是有自己特有的文化以及 与之相联的社区居民对所属社区在感情上和心理上的认同感与归属感”。 纵观以上关于“社区”的种种定义，笔者认为，社区警务所指的社区，是具有相对 稳定的地域划分的，以如前所述的具有5 个基本构成要素的社区最为恰当。 2 2 2 餐务概念界定与分类 警务，目前尚未有专门定义，是一个外来用语，原文是p o l i c i n g ，是p o l i c e 的动 名词，p o l i c e 含义包括警察机关、警察机关人员、治安活动等。从含义上看应该是警察 从事的活动，警察机关从事的活动，或治安活动等“。我国有的人提出警务( p o l i c i n g ) 泛指警察行为，具体指警察工作“。笔者认为，这些顾名思义的解释都有道理。但如果作 为社区警中的“警务”来理解的话，其概念应该更加宽泛，主要是从事警务活动或与警 务活动有关的主体不仅指警察机关或警察，也包括社区居民，正如“社区警务”不能简 单化为“社区中的警务”。 9 乔治希勒里，社区的定义：一致的地方，乡村社会学，1 9 5 5 ：1 1 8 ”黎熙元、何肇发，现代社区概论，广州：中山大学出版社，1 9 9 1 ；5 9 ”李健和，关于社区警务几个问题的思考，浙江省公安厅编社区警务研究，2 0 0 1 。1 0 ：6 1 ”岳光辉，社区警务实用教程，长沙：中南大学出版社出版，2 0 0 4 ，3 ：1 0 “李健和，关于社区警务几个问题的思考载浙江省公安厅编社区警务研究 ，2 0 0 1 1 0 ：6 2 第1 2 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 2 2 3 社区警务 社区警务是西方国家第四次警务革命的产物。英文为c o m m u n i t yp o l i c i n y “。如同 对“社区”的定义一样，“社区警务”的定义也是仁者见仁，智者见智。 有代表性的定义有以下几条： 1 美国休斯敦警察局的定义。社区警务一存在于警方和社区之间的一种相互作用的 过程，旨在共同发现和解决社区问题。其本质就是警方对社区认识的改变。传统的警务 活动与社区的隔离的警务战略己经无法适应新的形势，不能有效地控制犯罪。而社区警 务在警方和社区之间建立了一种联盟，目的是通过双方的努力，创造更美好的邻里生活。 2 英国社区警务的旗手安德逊的定义。安德逊以“社区警务树”来阐明社区警务的 本意。其画面是一棵大树。树干是警察机关，树枝、树叶、果实是警察机关中的各个部 门与警种。树下的土壤是社区。大树的根扎在教堂、学校、工厂、企业之中。社区警务 树体弼2 t y , j 基本关系：( 1 ) 警务的成效依赖社会( 社区) 。( 2 ) 社会( 社区) 是打击与抑 制犯罪的主体，也是警察建设的主要源泉。( 3 ) 所有警察工作，包括巡逻，刑事侦察， 交通管理，都离不开社区。 3 英国莱斯特大学麦克金的定义。麦克金认为：社区警务的形式是以社区为警察工 作的导向。社区警务的本质是理性化一即在警务现代化之后按照时间、地点的具体情况， 灵活地、理性地决定警务工作。 4 公安大学教授，我国较早外派到英国从事外警警务研究的王大伟，对社区警务也 给出了定义： 社区警务是欧美各国警察自2 0 世纪3 0 年代所兴起的一种警务改革方式。它的核心 是理性化，即在警务装备现代化之后，面对日益增长的犯罪而进行的反朴归真，追求传 统的改革。它的历史渊源可追朔到古罗马的太兴保甲制，古不列颠的自我警务制。它的 基本理论是产生犯罪的根源在社会，抑制犯罪的根本力量也在社会。它的基本方法是警 察与社会建立密切联系，通过双方的努力，再造社会和谐。它的工作范围是以地区自治 为主导，以社区为基本单位。它的工作目的不是单纯地指向犯罪，而是整个社会与广义 的安定与安宁。因此，社区警务不能理解为一定区域内的警察工作，不能理解为在某一 特定人群所进行的警察工作，更不能理解为某一种由公众参与的预防犯罪的方法。社区 警务不只是一种方法，不只是一种警务方式，而是一种理念，一种警察哲学。 ”约翰安德逊警务论1 9 9 7 第- 1 3 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 2 3 社区警务的基本原理“ 2 3 1 抑制犯罪的关键在社区，而不在警察 根据犯罪学理论，产生犯罪的根源在社会。因此，有效地抑制犯罪，必须依靠社会。 著名犯罪社会学家达克海姆的犯罪学理论，如社会混乱论认为，社会变革引起社会生 态平衡破坏，社会生态平衡破坏引起道德规范的多元化，从而导致犯罪上升。 2 3 2 警察人数增长与减少犯罪、增加破案率几乎无关 美国1 9 9 1 年在堪萨斯进行警察巡逻试验。在1 5 个巡逻组中。增如两部车以上的巡 逻，与根本不巡逻的结果相等。警察在巡逻中遇到抢劫案的比率是几十年一起。快速反 应不像从前人们认识的那么重要。由于居民在报警之前总会有所耽搁，快速反应只有在 少数情况下才会发挥重要作用。刑侦工作的成功主要依据公众的信息，而不是刑侦技术。 2 3 3 公众需要的警察不是武装到牙齿的机器人 警察装备越现代化，与公众的距离就越遥远。公众需要的警察是充满同情的、助人 为乐的。根据调查，警察工作的主要内容是为社会与公众服务。以报案电话为例，8 0 的电话是为了寻求帮助和解答问题，仅有2 0 的电话与刑事发案有关。 2 3 4 具体工作方法 1 发现与了解社区的犯罪与社会问题 社区警务注重发现问题，跟踪问题。科学的调查研究是警务改革的基础。例如英国 社区导向警务的试点德文郡警察局，创造了标绘发案态势图的研究方法。把该市的市政 平面图与发案态势图合并为一，从而发现犯罪的高发区域和危险地段。系统地研究发案 成因，为科学地分配警力提供了坚实的依据。发现问题不仅在犯罪方面，更重要的是群 众生活的关注点和要求优先解决的问题，如子女课外活动、节假日娱乐等等。 2 鼓励公众参加预防犯罪工作，再造社会和谐感 采用一系列手段与措施，激发公众的参与热情，建立固定、亲密的警民伙伴关系， 如召开座谈会，组建夏令营，组织丰富多彩的文化、体育活动等。邻里守望制度是典型 的创新之一。例如英国军港普列茅斯市的水兵家属自愿组织起来，互相照顾，互相帮助。 在邻居外出时帮助照看住房的安全。公众的参与，再造了社会和谐感，有助于形成全民 皆警的局面。 ”王大伟，英美警察科，中国人民公安大学出版社，l 钟5 ，3 第l i 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 3 转变警务工作重点 社区导向警务体现了公民直接参与和全民皆警的新的警察工作观。警察局的指导思 想不仅要体现在对社会参与思想的重视上，也要体现在工作重点的转变上。刑侦工作的 重点放在邻里的重点地区、犯罪高发区域。固定步行巡逻的班次与路线，使巡逻警官与 被保护的社区有机结合在一起，当固定巡逻警官调离时，要安排过渡时间，以便接替人 熟悉社区情况。 4 警察自身体制的改革 社区警务是个复杂的系统工程，它要求警察机关的自身产生一系列体制上的变化与 调整。工作评价制度需要改变。从过去单纯注重数量的积累( 如逮捕、处理报警电话数 等) 转变为解决问题，提高为公众服务的实际能力。警务调配需要调整，所有警务都要 统一管理，一切为了方便群众，服务群众。比如，在解决居民救援电话时，警察不单纯 地派辆巡逻车一去了事，而是按轻重缓急区别对待，或复函，或面谈，或在警察的帮助 下，让群众自己解决。在培训中，新警员要学习有关社区的基本知识，掌握组织群众， 做耐心细致工作的方法与技巧。 2 4 我国开展社区警务的理由与历程 2 4 1 我国开展社区警务的理由 在一个越来越深地打上全球化烙印的时代，世界的问题和中国的问题是共同的，西 方警方的困惑和我国警方的困惑是相似的。而在美、英、日等西方国家，经过了数十年 的实践，证明了社区警务是解脱警方困惑的根本出路。我国公安机关一直推行的与西方 社区警务思想类似的公安工作的群众路线，也被反复证明是公安工作辉煌大厦的坚强基 石。在我国开展社区警务工作，既是借鉴了西方社区警务的一些先进经验，又是对公安 工作群众路线的进一步深化。特别是在目前的社会治安形势下更有理由和必要。 1 社区是违法犯罪的高发区。解决好了社区的治安问题，就解决好了整个社会的治 安问题。从主要违法犯罪案件类型分析，对公众安全感影响最大的有危害公共安全、侵 犯公民人身权利、妨害社会管理秩序、侵犯财产等类型的4 0 种罪名的犯罪，其中只有交 通肇事、重大责任事故、重大工程安全事故、决水、妨害司法、破坏环境资源保护、妨 害文物管理等7 种罪名的犯罪发生地基本不在社区，其余3 3 种罪名的犯罪基本都社区发 生，占4 0 种主要犯罪罪名的8 2 5 。从发案数量的地域分布看，本人分别统计了2 0 0 1 、 2 0 0 2 、2 0 0 3 年全省刑事发案总量，发生在居民社区的案件数分别占全省刑事发案总数的 8 5 、8 3 、8 1 。特别是入室盗窃案、入室抢劫、盗撬机动车辆、强奸发生在社区的比例 达9 6 以上。社会是由一个个社区构成的，因此，较好解决好了社区内的违法犯罪问题， 就较好解决了整个社会的违法犯罪问题。 第1 5 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 2 确保公共安全的警务资源( 警力、警用财力、物力) 增长缓慢，远远落后于各类 刑事案件、治安案件、治安事件的增长速度，必须利用社区警务这种方式调集维护公共 安全的有效资源。据统计，我省2 0 0 1 年、2 0 0 2 年、2 0 0 3 年刑事案件、治安案件总数情 况是：刑事案件分别为1 4 6 7 6 2 起、1 6 9 4 7 6 起、2 2 1 6 5 7 起，上升率分别为1