（公共管理专业论文）海关监管绩效管理研究.pdf

摘要 绩效管理作为一种改进和评价政府绩效的实用管理工具，已经引起世界各个 国家政府的普遍关注，并开始逐渐引入到我国政府管理的实践当中。海关行使国 家进出口监管权，监管水平和效率、监管质量和能力，直接影响国家对外贸易的 发展和国家形象。中国海关迫切需要建立一套完备、科学的具有海关特色的绩效 管理体系。 本文以在海关监管中引入绩效管理体系为主线，运用公共管理理论和政府绩 效管理理论，对绩效管理的相关背景、海关实施绩效管理的现状、绩效管理的制 度基础、考核指标、评估方法和评估工具选择等相关理论方法进行探讨。采取实 证分析的方法，结合天津海关实际，分析了海关实施绩效管理的特殊性，确定了 理念、原则、实施计划，对海关监管实施绩效管理进行模式设计，制定评估原则， 设定考评方法，较为全面的设计出海关监管绩效管理体系的框架。其中，采用“德 尔斐法”确定海关监管绩效管理的关键指标( k p i ) ，通过“层次分析法”( a h p ) 确定各部门的指标权重，运用了较为科学的方法提高绩效考评体系的信度和效 度。在此基础上，对在天津海关实施监管绩效管理的具体过程进行实证分析，对 基础值的生成、考评值的确定、考评结果、绩效反馈和改善等情况进行深入探讨， 并取得一定的实践成果，对海关系统实施绩效管理具有重要的理论价值和实际指 导意义。 关键词：海关监管绩效管理层次分析法 a bs t r a c t t h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti so n ek i n do fu s a b l em a n a g e m e n tt o o lf o ri m p r o - r i n ga n da p p r a i s i n gg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e t h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n th a sa i r - e a d ya r o u s e dt e a c hn a t i o n a lg o v e r n m e n t su n i v e r s a l i n t e r e s ta n db e e ni n t r o d u c e dt o t h ep r a c t i c eo fo u rg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t a sg o v e r n m e n t a la g e n c y , c u s t o m se x e 。 r c i s e st h en a t i o n a li m p o r ta n de x p o r ts u p e r v i s i n gr i g h t ，i t ss u p e r v i s i n ga n dm a n a g i n g l e v e la n de f f i c i e n c yd i r e c t l ya f f e c t st h en a t i o n a lf o r e i g nt r a d e sd e v e l o p m e n t ，c u s t o m s m a n a g e m e n tm u s tb em o r es c i e n t i f i c ，n e e d st oe s t a b l i s has e tc o m p l e t e l ya n dh a v i n gt h ec u s t o m sc h a r a c t e r i s t i cp e r f o r m a n c em a n a g e m e n ts y s t e m t h i sa r t i c l et a k e si n t r o d u c i n gt h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n ts y s t e mi nc u s t o m s s u p e r v i s i n ga n dm a n a g i n ga sam a s t e rl i n e ，a d o p t st h et h e o r yt od e l i b e r a t em e t h o d ， c a r r i e so nt h ed i s c u s s i o no ft h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n tr e l a t e db a c k g r o u n d ，t h e s y s t e mf o u n d a t i o n ，t h ep e r f o r m a n c ei n s p e c t i o nt a r g e ta n dt h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s e d m e t h o da n ds oo nt h ec o r r e l a t i o nt h e o r i e s u n i f i e st h ep r a c t i c a lw o r k ，d e s i g n st h e p a t t e r no fi m p l e m e n t i n gt h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，o u t l i n e st h ec o n s t r u c t i o na n d o v e r a l lf r a m ef o rc u s t o m ss u p e r v i s i n ga n dm a n a g i n gp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t s y s t e m u s i n g “d e l p h im e t h o d ”d e f i n e st h ek e yp e r f o r m a n c ei n d i c a t o r s ( k p i ) d e t e r m i n e sd e p a r t m e n t st a r g e tw e i g h tt h r o u g h t h ea n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s s ( a h p ) c a r r yo i lt h ea n a l y s i sf o rt h ec o n c r e t ep r o c e s so ft i a n j i nc u s t o m s ，t h e e x a m i n a t i o na n dc r i t i q u ev a l u ed e t e r m i n a t i o n ，t h ee x a m i n a t i o na n dc r i t i q u er e s u l t , f e e d b a c ka n di m p r o v e m e n t k e yw o r d s ：c u s t o m ss u p e r v i s i n g p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t a h p 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤注盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：豳 签字魄吲年拍歹日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨鲞盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权苤鲞盘茎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 缸3 导师签名： 签字日期：乙1 年c 1 月s 日 签毒日期：_ 年夕月j 7 日 第一章导论 第一章导论 绩效管理是先进的管理理念和方法，加强政府绩效管理以推进政府自身建设 和管理创新，已经被绝大多数政府机构和公共组织所接受。正如戴维奥斯本和 彼德普拉斯特里克在他们所著的摒弃官僚制：政府再造的五项战略中指出： 尽管比起其他途径而言，绩效管理改进绩效的过程通常更为缓慢，它的实施也需 要更长的时问，但是世界范围内的政府再造者都发现，使用绩效管理可以使政府 的生产效率获得显著、持续的增长。1 1 悔关行使国家进出口监管权，其监管水平 和效率、监管质量和能力，直接影响国家对外贸易的发展以及国家形象。在世界 经济一体化进程不断加快、区域经济合作深入发展、中国在更大范围更广领域融 入世界经济的形势下，海关的管理要更加科学、高效，迫切需要建立一套完备、 科学的具有海关特色的绩效管理体系。 1 1 研究背景和实践意义 提高政府绩效，是公共管理始终追求的基本目标之一。但是在实践中，政府 的“管理低效”现象却依然突出，面对这一问题，政府部门一直在找寻令人满意 的方法和工具对公共部门的绩效进行改进、测量和评价。管理者们已经逐步意识 到绩效的改进和评价问题在公共管理实践中的重要作用和地位。 1 1 1 政府绩效管理 近二十年来，随着发达国家新公共管理运动和政府再造运动的兴起，公共组 织的管理模式已产生非常大的变化，公共选择以及新管理主义思想作为一种思潮 以全新的面貌开始注入到公共管理领域。在这一过程中，绩效管理和绩效评价作 为一种评价和改进政府绩效的管理实用工具，逐渐在公共管理的实践中得到普遍 应用。 随着我国改章开放的不断加大以及政府行政改革实践的不断深人，西方发达 国家的行政改革经验引起国内政府部门以及学术界的关注。但是我国当前的行政 改革更多的着眼于宏观的“体制层面”和“结构层面”，对微观层面的政府内的 “管理问题”却很少予以更直接的关注。我们缺乏一种有效的方法来评价政府管 理水平以及效果如何，因而也就更谈不上改进和提高政府管理的水平了。在公共 第一。章导论 管理领域，我们似乎更多地凭借模糊的直觉和感性的经验来判断政府的“行政效 率”如何，甚至我们对“行政效率”一词本身的含义就存在着诸多解释和难以统 一的认识。因而，在衡量行政效率方面，我们面临的不仅仅是缺乏充分和有效的 判别信息，同时也缺乏如何利用这些信息进行有效评价的方法和工具。 在当代西方发达国家行政改革中，较为盛行的管理主义思想以及由此所采用 的大量管理技术和方法，在我国行政改革实践中仍没有引起人们的广泛关注，绩 效管理方法即是一例。因此，了解绩效管理与绩效评估的背景和制度基础、在公 共管理中的应用，并积极探讨如何在我国公共管理和海关管理实践中引入该方 法、如何具体指导海关管理实践，对于我国政府改革、对于提高中国海关管理水 平都具有十分重要的意义。 1 1 2 海关概况 海关是国家进出关境的监督管理机关，担负着行政执法的主要职能。海关监 管有一个特点，是对进出口的最后审查管理，管理活动只是限定在进出关境的环 节上。 l 、海关的主要职责 国家赋予海关的主要任务有四个方面： 一是监管进出境的运输工具、货物和物品。这是海关的基本任务，海关将承 担国家口岸的管理职能。在目前的体制下，海关管物不管人，即海关监管的对象 是进出境运输工具、货物和物品三大类。所有监管对象需要进出境时，必须通过 设立海关的地点进出境。 二是征收关税和其他税费。关税是海关代表国家根据有关法律法规对准许进 出境的货物、物品征收的一种税。其他税费指海关在进出口环节，按照关税征收 程序征收的有关国内税、费。目前主要有增值税、消费税以及船舶吨税等。 三是查缉走私。我国明确了海关是打击走私的主管部门，确立了海关在打击 走私工作中的主导地位。 四是编制海关统计。海关统计是国家进出口货物的贸易统计，是国民经济统 计的组成部分，是国家制定对外经济贸易政策、进行宏观经济调控、实施海关严 密高效管理的重要依据。 除了上述四大任务外，海关还要办理其他业务。近几年国家通过其他法律法 规赋予海关一些新的职责，如知识产权海关保护、海关对固体废物的查处、反恐 安全等。随着国家改革开放的不断深入、对外贸易的迅速增长，海关新的职责将 还会出现。 2 、海关的管理体制和机构设置 第一章导论 我国海关实行管理体制属于高度集中统一型，主要表现在： ( 1 ) 海关事务属于中央事权，由国务院直属机构海关总署统一管理伞国海 关。海关的各项业务工作以及相关事项，均由海关总署统一管理。 ( 2 ) 采取垂直领导体制。从作为国务院直属机构的海关总署到地方各级海 关实行垂直领导体制，即国务院海关总署一直属海关隶属海关。直属 海关直接由海关总署领导，负责管理一定区域范围内的海关业务，隶属海关由直 属海关领导，负责办理具体海关业务。 ( 3 ) 海关依法独立行使职权，各地方、各部门都应当支持海关依法行使职 权，不得非法干预海关的执法活动。地方各级海关“依法独立行使职权，向海关 总署负责”。 海关的机构设置与其高度集中统一的管理体制相适应。海关机构设置特点如 下： ( 1 ) 海关机构层级关系一般为海关总署、直属海关和隶属海关三级，垂直 设立、截至目前，我国共有4 1 个直属海关、3 0 4 个隶属海关。以直属海关一 天津海关为例，关区业务范围为天津市，下辖有新港海关、开发区海关、保税区 海关、机场海关、武清海关、蓟县海关6 个隶属海关。 ( 2 ) 海关的隶属关系不受行政区划的限制。完全依办理海关业务的需要而 定，即国家可以在现有的行政区划之外考虑安排海关的上下级关系海关的相互关 系。 ( 3 ) 设关原则与行政区划无必然联系。国家在两类地方设立海关：一是对 外开放的口岸，二是海关业务集中的地点，如开发区、保税区等。 1 1 3 海关监管中实施绩效管理的意义 海关实行绩效管理，对于现阶段海关工作具有非常重要的现实意义，主要表 现在： 1 、实行绩效管理是提升海关工作效能，解决海关人力资源紧张问题的需要 海关系统总体上存在人少、点多、业务杂、风险较高的情况。随着社会经济 的飞速发展和改革开放的不断深入，社会各界对海关工作提出了新的更高的要 求。其中，人力资源相对不足与监管业务量日趋攀升之间的矛盾，已经成为制约 海关全面发展的“瓶颈”之一。为此，必须想方设法在人员数量基本维持不变的 前提下，最大限度提高每名关员和每个部门的工作效能。全面实行绩效管理是一 种有效的方法，通过设定科学、合理的考核指标及进行严格、公正的检查与评比， 做到“奖励先进、带动中游、鞭策后进”，彻底消除关员和部门“干不干一个样， 干好干坏一个样”的错误思想倾向，进一步激发起关员和各个部门的工作热情和 第一章导论 主观能动性，从而带动工作效能大幅提升。 2 、实行绩效管理是体现以人为本发展理念，努力为关员成长进步提供舞台 的需要 海关实行绩效考核，做到尊重人、教育人、关心人、帮助人和造就人，充分 发挥人的主观能动性，能够建立全面、科学、透明的激励机制，真正以制度管理 队伍，用考评激励队伍，彻底改变个别单位在评优选先时“轮流坐庄”的错误做 法；能够更加有效地促进公开、公平、公正选人用人机制的形成，进一步营造良 好的成长和发展氛围。 3 、实行绩效管理是促进海关正规化管理，落实准军事化海关纪律部队建设 要求的需要 绩效管理追求的是政府组织的高效运作和高质量、高效率、高层次的公共服 务。海关系统实行绩效考核，其最终目的也是为了进一步提高管理水平和把关服 务能力。实行绩效考核可以降低海关的行政成本，通过有效提高关员工作效率， 达到削减财政支出、减少资源浪费的目的；可以加强海关的廉政建设，通过实行 科学规范的考核，最大限度避免因不作为或作风差而引发的廉政风险；还可以促 进海关业务改革，通过有针对性和有效性的检查、考核和督促，有效发现和改正 工作中出现的问题，从而对实现海关工作又好又快发展起到积极的推动作用。 1 2 研究现状 绩效管理对于提高政府效率、改进政府管理水平有着十分重要的意义，越来 越多的政府部门、公共组织开始尝试运用绩效管理的方法来改善自身管理水平。 早在1 9 世纪，脱胎于政治学的行政学一经诞生，就宣称提高政府绩效是政府的 终极追求目标。行政学创始人威尔逊在其名作行政学之研究中开宗名义地提 出：“行政学研究的目的在于政府怎样才能尽可能高的效率及在费用或能源 方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”海关系统也没有停止对运用绩效 管理理念和方法提高管理效率和水平的探索。 1 2 1 政府部门对于绩效管理的研究和实践 西方发达国家对政府绩效问题的研究，与政府管理模式的变化有着密切的关 系。在传统行政模式下，早期对政府绩效的研究由于受到科学管理运动和一般管 理理论的影响，主要采用技术效率( 机械效率) 的研究方法。他们认为，公共组 织与私人组织在管理方法的本质上没有任何区别，因而普遍的效率原则对政府和 企业都是适用的。其后，由于行为科学的出现和发展，效率研究开始关注人的因 第一章导论 素，对组织内部沟通联系、领导风格、人际关系和其他组织内部状态的评价开始 部分取代传统的技术效率测量。在这一阶段，效率研究仍然没有摆脱传统行政模 式的束缚，对政府绩效的改进和评价仍然存在着诸多困境。 二战以来，到2 0 世纪7 0 年代，西方国家对政府绩效的理论研究和实践进入 了一个新的高潮。在理论研究方面，赫伯特西蒙等行政学者对行政效率改进和 评估提出了非常有益的建议，这些思想在克拉伦斯里德利和赫伯特西蒙1 9 3 8 年合作出版的市政活动的评价以及西蒙本人1 9 4 7 年出版的管理行为一管 理组织决策过程的研究( 第一版) 的著作之中得到了集中体现。此外，这一时期 的行政效率实践活动也非常活跃。如美国二战后的两届“胡佛委员会”( t h eh o o v e r c o m m i t t e e ) 和1 9 7 3 年尼克松政府颁布的“联邦政府生产率测定方案”( t h ef e d e r a l g o v e r n m e n tp r o d u c t i v i t ym e a s u r e m e n t ) 及英国19 7 9 年奏响新公共管理运动序曲的 “雷纳评审”( r a y n e rs c r u t i n i e s ) 等，都是基于公共部门存在的效率问题而制定 的改革方案。 随着2 0 世纪8 0 年代以来英国新公共管理运动和美国政府再造运动的兴起， 新管理主义思潮成为指引西方各国行政改革的一条重要指导思想。绩效管理成为 西方各国行政改革方案中的一个重要组成部分。对政府部门的绩效研究也进人了 一个全新的发展阶段，用全新的“绩效途径 取代传统的“效率途径”，成为当 代西方各国实施“管理主义”行政改革方案的重要组成部分。绩效管理和绩效评 价方法作为一种新型的效率改进和评价技术，应用越来越广泛。 我国一直非常重视政府的行政效率问题，1 9 8 0 年，邓小平在关于党和国家 领导制度的改革的讲话中就尖锐地指出了官僚主义所带来的机构臃肿、办事拖 拉、不讲效率等弊端。1 9 8 8 年以后的历次政府机构改革，都把“精简、统一、 效能”确立为改革的基本原则之一。 在行政效率和政府绩效的理论研究方面，自2 0 世纪8 0 年代我国行政学恢复 建立以来，行政学就始终把行政效率作为一项重要研究内容。在周世述、夏书章、 黄达强等早期行政学者的研究中，对行政效率概念的确立，行政效率基本要素、 测量标准和方法都给予了专门阐述。 近几年，一些政府部门已开始尝试进行政府绩效管理和评估的实践活动。如 1 9 9 4 年山东省烟台市建委试行的“社会服务承诺制度”，1 9 9 5 年何北省政府开展 的“干都实绩考核制度”，实践证明，绩效管理和绩效评估方法在我国政府及其 他公共部门领域有着广泛的需求和应用。 1 2 2 海关实施绩效管理的现状和问题 海关系统提出了自己的改革目标，就是要形成行为规范、运转协调、公正透 第章导论 明、廉洁高效的管理体制，建设公正、廉洁、文明、高效的海关，实现依法行政、 为国把关，服务经济、促进发展的目标。“改进管理方式”、“提高行政效率”、“降 低行政成本”等，成为改革的重要内容，但在实践中始终没有形成一套切实可行 的、较为科学完备的操作体系。 近年来，海关系统围绕引入绩效管理进行了大量的实践和探索，并取得了一 定的成效。目前，海关实施绩效管理的理念深入人心，得到了绝人多数海关的认 知和理解；天津海关等1 6 个海关已经结合自身实际开始探索，初步建立起了各 具特色的海关绩效管理模式；在领域上主要涉及人力资源或者叫做公务员考核管 理，在税收征管、归类管理、价格指数、基层建设、海关信息等方面也开始了卓 有成效的探索；在方法上主要是考评打分，主观因素较大，尚未实现以客观数据 为主的目标；在时间上主要为季度或者年度的考核，日常的、常规的、持续的考 核相对较少；在实施结果上基本上得到了广大关员的认可。以下几个实例较为典 型。 1 、海关税收征管工作绩效评估体系 海关总署关税司牵头探索并建立了“海关税收征管工作绩效评估体系”，作 为在海关税收征管业务领域进行绩效评估和考核的基础。主要内容是对税收征管 工作进行职能划分，分为：审价( 含核查) 、归类、原产地等方面，见表1 1 。 表1 一l海关税收征管评价指标表 评估方 指标 面 价格指数( 价格指数离散系数) 、价格资料调研收集比率、价 格参数更新率、价格参数补充率、新商品价格调研率、审价补税率、 审价 加工贸易内销审价补税及与一般贸易价格水平同期比、移交缉私、 调查两局价格瞒骗案件占两局查获率、不正常商品比重、估价商品 复议率、核查率、核杏杏获率 归类归类差错宰、商品同名不同号差异率、归类补税率 原产地 原产地准确率 在制定评分时，采用专家( 公认的业务尖子) 打分法、评估部门打分与被评 估部门打分相结合等方法，共同进行评分，然后在剔除最高与最低评分后将评分 均值作为最终的评分标准。通过对单一方面或所有方面进行评分，将各个被评估 的同级海关进行排名，就可以确定某一个被评估对象的税收征管工作某一个方面 或整体的优劣。 第一章导论 2 、天津海关归类分中心实行电子绩效考核 2 0 0 5 年初，天津归类分中心开发完成归类分中心绩效考核系统软件，实行全 员网k 考核、电子计分，逐步建立公开、公平的激励竞争机制。 该中心通过电子绩效考核系统将职能部门的工作进行量化评分，针对化验、 归类、综合人员的不同工作职能制定相应的考核标准。考核内容包括办公纪律， 风险动态日常工作，归类问答，化验数量及时效，信息简报，服务现场和企业情 况。每月以考核表的方式公布考核分数，每位关员都可通过该系统查看当月分数。 通过绩效考核大大提高了归类化验人员的工作质量，有效缩短归类化验时限。 2 0 0 5 年，该中心平均化验时效由上年的1 6 5 小时宗提高为3 4 小时宗，列 全国四个化验中心的首位。 3 、湛江海关开发试行“绩效管理考评系统一 设立了3 3 0 个绩效管理考评指标和1 4 9 项个人工作台帐项目，制定了考评流 程、方法和配套管理制度，同时组织本关技术力量研发“绩效管理考评系统”。 该系统通过定指标、定时限、定职责，实时全程跟踪记录、评估每位海关关员、 每个基层单位的工作情况和工作绩效，以期通过考评及时发现工作中存在的问 题，查找出现问题的原因，及时调整、改进工作思路，科学调整和使用干部。 一是设定绩效管理考评指标。第一类是通用指标，反映各部门在执法、管理、 效能、廉政等方面的情况。第二类是职责指标，反映各基层单位、职能部门职责 范围内工作任务完成情况。第三类是特殊指标，反映各基层单位的突出成绩、存 在的问题和不足，内容包括奖励、惩处和有关特殊要求。 二是明确绩效管理考评方法。实行处级领导、科级领导、基层关员三级工作 台帐管理制度，处( 关、办事处) 领导、科领导、考评小组对各单位的工作分级 进行不同层次的总体考评。以关员个体为单元，以日常工作台帐为依托，通过量 化岗位职责，为部门的绩效管理考评以及各级领导班子配置人员和调度工作提供 依据。 三是规范绩效管理考评步骤。各科室领导每季度对本单位工作情况进行自 评；各基层单位、职能部门领导每半年对职责范围内工作情况进行初评；直属海 关党组成员每年对各级班子建设情况进行考评；“执法督察组”、“绩效考评小组”、 “党风廉政建设考评小组”每年联合组织对业务执法、落实党风廉政建设责任制、 综合管理等方面情况进行总评。 4 、当前海关绩效管理存在的问题 随着近年海关系统对绩效管理的实践和摸索，绩效观念已经初步确立，相关 地区和部门也分别结合自身实际开展了一定的工作。但是总体来讲，主要是对工 作指标进行量化考核或对执法水平进行检查评估，没有得到一套较为科学的方 第。章导论 法，考核僵化，而且是以公务员泫为基础设立的，更多的是符合政府部门共性的 东西，但是对海关部门的特色体现的不是很明显，一定程度上不利于调动积极性 和创造性。总体来讲还存在着以下不足： ( 1 ) 没有形成一套完备的、真正意义上的绩效管理体系 当前海关绩效管理尚未形成一条成型的、完备的体系，大都还停留在初级阶 段，内容上多是个别部门、个别领域的考核与评估，大多属于短期行为，还没有 真正形成持续、长期、有效的管理机制和模式。在现实工作中，绩效管理往往被 突击检查、月度评比或其他形式的考核、检查所代替。 ( 2 ) 绩效考核的标准还不尽科学合理 在考核内容上，现行的绩效考核内容的考察往往没有详细、客观的标准，具 有不易操作、难以量化的特点，在制定具体量化指标时很难准确把握。在考核方 式上，相当多的海关在实行绩效考核时，一般都是采取定期组织各部门的人员， 组成专题小组，集中进行打分方式，没有形成长期、稳定的考核方式和人员组织， 每次考核时的结果差异较大。 ( 3 ) 考核指标的设定不甚科学合理 目前各海关、各部门的考核评比等，在指标设定上都不是十分完善，没有考 虑到海关监管的特殊性以及各个部门间的差异性，存在不客观、不全面、不科学、 不公正的问题，导致绩效考核的结果未能真正体现各个部门、各个人的实际工作 情况和工作业绩。 ( 4 ) 绩效反馈和改进不足 绩效管理不仅是绩效测量或者评估，还是指引我们达到希望目的的系统的方 法和手段，是持续改善公共政策和公共项目的一种系统方法。绩效改进是绩效管 理的重要环节，前期绩效考核、评估的目的不仅仅是检测，不仅仅是知道目前的 现状和问题，而更重要的目的是通过绩效考核和评估，找出组织、部门、个人存 在的问题，为下一步有针对性的制定改进措施提供根据和指导。目前的绩效管理， 往往更加注重考评结果，实践来看各个部门更加关注最后的排名，而对绩效改进 关注甚少，而部分部门的改进关注重点也是如何在数值上想办法以提高绩效考评 的分值，而忽略更加重要和关键的问题的改进。 1 3 研究目的、结构安排和研究方法 本文以在海关监管中引入绩效管理体系为主线，采取理论研讨和实证分析相 结合的方法，对绩效管理的相关背景、海关概况、海关实施绩效管理的现状问题、 绩效管理的制度基础、考核指标、评估方法和评估工具选择等相关理论进行探讨。 第一章导论 结合实际工作，以天津海关为例证，对海关实施绩效管理的特殊性进行说明，使 用“专家会议法”对海关监管实施绩效管理进行整体规划、模式设计和步骤安排， 制定评估原则，设定考评方法，勾画出海关监管绩效管理体系。确定海关监管绩 效管理的关键指标和各部门的指标权重。在此基础上，对在天津海关实施监管绩 效管理的具体过程进行分析，对基础值的生成、考评值的确定、考评结果、绩效 反馈和改善等情况进行介绍。 本文结构如下： 第一章，对所研究问题的背景、意义、研究方法等相关问题的简单介绍。主 要涉及研究的理论背景和实践意义，政府部门和海关绩效管理的研究与实践，研 究目的和内容结构安排，研究方法等方面的介绍。 第二章，是对绩效管理相关理论和方法的论述，主要涉及绩效管理的基本原 理和主要方法，对绩效管理的基本问题，政府部门实施绩效管理的制度、战略框 架与评估方法等内容进行介绍。 第三章，立足天津海关海关监管实践，对海关监管中实施绩效管理进行模式 设计。就海关监管中实施绩效管理的基本理念、原则和实施步骤进行介绍，并使 用专家会议法确定海关监管绩效管理体系的整体框架，使用德尔菲法制定绩效考 核指标体系，同时还设定出具体的绩效值计算方法。 第四章，是具体实践部分，将设计好的绩效管理体系在天津海关监管实践中 推行和落实，按照既定的原则、方法、步骤和程序等进行具体推动，涉及各部门 具体基准值的确定以及结果，具体指标数值的采集，通过层次分析法确定指标权 重，对各部门进行实际考核并得出考核结果，以及相关部门持续的绩效改进等。 第五章，对本文的主要成果进行总结，并分析存在的不足以及未能进行的研 究，就未来海关系统深入实施绩效考核的前景进行分析。 在研究方法上，主要分为两个方面。一是在论证结构上，采取先规范分析、 后实证分析的方法。提出绩效管理的制度基础和战略框架和主要方法，主要采取 的是规范分析方法；结合海关实际提出在海关监管中实施绩效管理的模式设计主 要采用的是实证的研究方法，其中使用了专家会议法、德尔斐法、层次分析法等 实用方法。二是在论据采用上，采取以文献研究和案例研究并重的方法，主要以 天津海关的实际推动和落实情况为客观实例，此外还大量采用了图表和模型作为 辅助，以增强说明力和实际可操作性。 第二章绩效管理的基本原理和主要方法 第二章绩效管理的基本原理和主要方法 绩效管理已经被大多数政府部门所采用，越米越受到重视。对于组织好坏的 评价标准需要从一个更加宽泛和综合的视角来评价，这一概念不仅能够完整反映 组织的最终目标和结果，而且还必须能够在这一概念基础上，形成不断分解的、 最终能够有效衡量的指标体系。在这样的背景下，绩效管理逐渐成为公共管理者 理论研究和实践应用的主要方向。 2 1 绩效管理的基本问题 绩效管理是现代公共管理的前沿课题，作为一种新的管理理念和方法，组织 绩效管理贯穿于组织管理的全过程，对于推动组织战略计划、实现组织既定目标、 促进组织发展起到重要的作用。 2 1 1 绩效的本质 绩效( p e r f o r m a n c e ) 本身并不是一个新的概念。它在英文中是一个相当宽泛的 名词，原意为“履行、“执行”、“表现”、“行为”、“完成”等，现在也可以引申 为“性能”、“成绩”、“成就”、“成果 等。绩效概念最早在工商企业中使用。由 于当今企业所而临的外部环境瞬息万变、组织规模日益庞大、组织结构日趋复杂， 因此，早期科学管理时代的机械效率方法已无法完全表征企业的表现、行为及成 就。 绩效概念，实际上可以综合代表效率、财务指标、市场占有率、内部激励结 构、企业文化等各种指标，并且可以通过一定的有效途径整合为可以衡量或评价 组织行为的指标体系。通过这一指标体系，基本上可以反映出一个组织的整体表 现和状况。因此，自2 0 世纪8 0 年代后期和9 0 年代早期以来，“绩效”以及“绩 效管理”开始成为管理实践中一个非常流行的词语。 2 1 在人类即将进人信息社会的今天，企业管理的思想和方法业已发生了巨大的 变化，新的管理理念和工具不断涌现。而在管理主义潮流引导下的政府行政改革 中，借鉴企业的经验和做法已成为一种时尚。况且，由于公共组织面临着更为复 杂的情形，用更加全面的“绩效”概念来替代狭窄的“效率”概念，来真实反映 和全面评价公共组织的表现和状况则成为一件顺理成章的事。 第幸绩效管理的基本原理和上要方法 大量论述绩效管理的文献对绩效概念的理解不十分一致。在许多国外的研究 中，绩效经常与生产力( p r o d u c t i v i t y ) 、质量( q u a l i t y ) 、效果( o u t c o m e ) 、责任 ( a c c o u n t a b i l i t y ) 等概念相互关联，但又难以辨别它们之间的相互关系。而在国内 的研究中，许多文献又将绩效等同于一种泛化的效率概念。1 3 1 不同领域甚至是相 同领域的人，似乎都可以按照自己的理解和兴趣爱好对绩效进行界定。而在更多 研究文献中，绩效概念经常被视为无须界定的“前提”或“常识”而予以忽略。 对于这种现象，威廉姆斯认为，这或许正是一种开创性研究所存在的显然现象。 【4 】 笔者认为，绩效可以理解为“系统表征管理领域中的成就和效果”的一种概 念工具。从英文的本意来看、绩效具有“行为”、“表现”、“成就”等涵义，但后 者属于一种生活、学习和工作中的通用性范畴，均难以代表管理领域中一种新的 概念工具和理论体系。而与绩效密切相关的其他一些词汇，如效率( e f f i c i e n c y ) ， 效益( e f f e c t i v e n e s s ) 、生产力( p r o d u c t i v i t y ) 、质量( q u a l i t y ) 、效果( o u t c o m e ) 、责任 ( a c c o u n t a b i l i t y ) 等，似乎又难以体现绩效概念所要表达的一种系统的、全新的 和多层次的内涵。因此，需要“创造”一个新的词汇一“绩效”( 即“成绩”和 “效果 ) 来满足这一需要。 2 1 2 绩效管理的多重涵义 对于绩效管理的涵义，存在着各种不同的解释。在英国人力研究协会 ( i m s i n s t i t u t eo f m a n p o w e rs t u d i e s ) 对1 0 0 0 多家私人企业和公共部门的调查中发 现，“即使是在那些宣称已经采用绩效管理的组织中，对绩效管理也不存在一致 的定义”。i s l 胡雷( j o s e p hs w h o l e y ) 等人认为，绩效管理是改进公共组织和公共项目 的生产力( p r o d u c t i v i t y ) 、质量( q u a l i t y ) 、时效性( t i m e l i n e s s ) 、回应性( r e s p o n s i v e n e s s ) 以及有效性( e f f e c t i v e n e s s ) 的综合系统。1 6 j 它是一种融入多种判断价值的工具模 式。 克l 内( k e a m e y ) 和伯曼( b e m a n ) 等人则非常概括地将绩效管理定义为“面向结 果的公共项目管理”( m a n a g i n gp u b l i cp r o g r a m sf o ro u t c o m e s ) 。他们认为绩效类似 于生产力概念，但前者比后者的涵义更加广泛。生产力概念一般仅仅指效率、效 益等，而公共部门的目标远远比私人部门的目标更加复杂，因而公共绩效是“多 元的”，在效率、效益、公正等方面同等重要。1 7 1 美国国家绩效评估中的绩效衡量小组给出了绩效管理的一个经典性的定义。 所谓绩效管理，是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优 先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标 第二章绩效管理的基本原理和主要方法 的管理过程”。简而言之，绩效管理是对公共服务或计划目标进行设定与实现， 并对实现结果进行系统评估的过程。i s 中国行政管理学会联合课题组的研究成果中，对政府绩效管理也给出了一个 较为系统的表述。所谓政府绩效管理，就是运用科学的方法、标准和程序，对政 府机关的业绩、成就和实际工作作出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效 进行改善和提高。1 9 因此，在公共部门绩效管理方面，并没有界定统一的概念。出现这一现象的 主要原因在于：一方面绩效管理在实践中，通常与各国政府的管理实践和改革策 略有很大的关系，不同的改革策略可能会导致绩效管理框架的不同；另一方面， 绩效管理本身并不是单一的事物，它是在集合了多种管理思想和方法的基础上形 成的一个观念和系统。尤其在当代西方发达国家的行政改革中，绩效管理本身提 供了一套“融合多种工具”的改善和评估政府管理绩效的框架。1 1 0 1 2 1 3 传统政府绩效管理的困境 与私人组织相比，传统行政模式下的公共组织所面临的外部环境以及内部组 织结构和管理过程具有很大的特殊性。在私人组织中，市场份额、产品或服务的 价格、顾客的满意程度等都是较令人信服的、可以进行衡量的效率判断指标。 但是，在传统的公共组织中，这些指标却难以得到应用。 1 、多元化目标所导致的价值冲突 一个清晰的可以阐述的组织目标，对于组织效率的衡量而言是至关重要的， 组织目标在增进组织绩效、计划和控制、提高决策水平、合理确立组织结构、提 高激励、界定组织功能、评估变革和发展以及确立组织宗旨等各个方面都发挥着 重要的作用。 对私人组织而言，目标的确立和衡量相对比较容易。与私人组织相比，公共 组织的目标更加复杂而多样化，而且在公共组织的目标内部还存在着诸多矛盾和 冲突。其一，公共组织的目标经常是多元的，在某一特定时期或针对某些特定的 管理者而言，可能会有不同价值的优先选择。其二，对于一个其体的公共组织而 言，目标般较为笼统，难以清晰的确定，经常是定性而模糊地加以描述。其三， 即使某一个公共部门的目标能够确定，但由于目标的多样性，也会导致不同公共 部门政策之间的相互冲突和矛盾。 目标多元化给组织的效率价值会带来多方面的影响。首先是价值的衡量问 题，公共部门的目标难以通过有形的、客观的、简便的方法进行衡量。其次是效 率的价值排序问题。不同的价值标准将会导致不同的评判效率的准则。组织追求 多种目标，回应多种不同的利益要求，这就使得组织不得不在各个目标中作出选 第二章绩效管理的基本原理和主要方法 择，有所取舍或者进行优先排序。因此，公共组织的多元化目标，必然会带来组 织内部的管理者以及组织外的相关人员对组织效率所体现价值的不同认识。而统 行政模式下的效率模式并没有凸显出公共组织的这一显著特征。套用企业组织的 机械效率方法或者拘泥于微观个人和群体层面的行为效率研究方法，难以在宏观 和整体层面完全体现公共组织的多元价值观。 2 、评价产出的困境 对于公共组织的效率衡量，在投人方面一般较容易衡量，无论是劳动力、资 本、土地、设备，还是其他投人的资源，例如信息、时间等，基本上都可以转换 成金钱来衡量。但是，在衡量公共组织的产出方面，却存在着相当的困难。 首先，对公共组织产出的衡量缺乏常规的信息。由于公共物品的非排他性和 非竞争性特征，公共部门通常对自己提供的产品或服务缺少来自市场上的反馈信 息。生产多少，消费者对产品或服务的评价如何，以及他们对各种服务或服务组 合的偏好如何，这些问题，不仅公共部门难以掌握充足的信息，即使是消费者也 难以判断。 其次，对公共组织效率的衡量经常是用活动记录来替代对产出的衡量。埃莉 诺奥斯特罗姆认为，公共部门的许多活动是以无记录的方式进行的。如警察的 外出巡逻，很难通过记录的方式获得信息。即使能够记录下来这些活动，获得一 些量化的数据，也大多数不是对产出的衡量，因为，这些数据并没有提供有关这 些活动对所服务的公民的影响的信息，也不提供公民对它们的绩效所赋予的价 值。所以，如果没有把产出与活动记录相比较的衡量指标，就没有人能够准确地 评估地方政府机构的生产力。 第三，公共组织产出的非市场化特征，也导致一般公民较为关注公共产品或 服务的产出，特别是质量方面，而对产品或服务的投入成本缺乏兴趣。 第四，由于公共部门的生产具有劳动密集型的特征，因而其产出不像经常采 用机器进行生产的私人企业那样形成“标准化”产出。一般而言，对人的技能的 识别是非常困难的，比如一个领导者协调下属的能力如何，一个公务员处理文件 的好坏程度如何，医生对病人的治疗效果如何，这些结果往往都没有统一的标准 来衡量。 3 、制度结构的非市场化 在许多经济学家看来，具有市场化的制度结构安排的组织模式是最有效率 的。因此，他们认为，公共部门之所以存在着效率困境，很大程度上是由于公共 部门存在着非市场化的制度结构安排。 首先公共部门具有非生产性结构。公共部门往往不是公共产品或服务的直接 提供者，他们一般通过政策来引导企业的行为，或直接与生产企业签定购买合同 第二章绩效管理的基本原理和主要方法 再提供给公民因此，有关产品或服务方而的信息，很难通过市场上的价格信号有 效和及时地传递给公共部门的决策者。 其次，公共部门及其人员缺乏有效的激励机制。因为公共部门的管理者不像 私人部门那样对机构或者工作拥有所有权，因而也就缺乏私人部门那样的激励机 制，“用经济学家的话说，他们不是剩余权益者，不能将提高效率所获得的收 益装进自己的腰包”因此，公共部门的人员表现出来的态度经常是，“此事与我 无关”、“多一事不如少一事”、“我只求做好自己份内的事情”，等等。 再次，公共部门监督结构的间接性。对某一个公共机构产出进行监督的责任 通常被赋予另一个公共机构，如各种立法机关和审计监督部门，而不是像私人企 业那样，产出的直接消费者本身就具有非常大的监督权力。这种监督权力往往通 过消费者的选择购买或不购买的行为，对企业形成强大的外部约束力量。而在公 共领域，纳税人对公共机构的监督权力往往是间接地通过自己的民意代表来体 现，或者是通过新闻媒体等其他间接途径来表达自己的意见。这种间接的监督行 为要转化为促进公共机构产出的有效压力，往往很难和不准确。 4 、行政程序的规则化 行政程序的规则化是传统行政模式的主要特征之一。因为在传统行政模式 下，政府的管理方式主要运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理，往往运 用强制性的措施，强迫整个社会立足于公共利益的基点上。而这种强制性，正是 由于传统行政模式的规则化特征所决定的。以规则为基础的行政模式，被视为维 持公共组织连续性和能力的惟一途径。 首先，公共行政的责任机制主要体现于规则所限定的行政程序之中，而不对 结果直接负责。在规则面前，管理者的角色就成为纯粹“执行者 的角色，行动 准则就是“照章办事 。作为执行者，其责任和义务主要体现在规则执行方面， 而不是组织的最终目标和结果方面。只要不违背规则，就不会犯错误。其次规则 导向使得公共组织对效率的判断不是基于结果，而是看遵守规则的程度如何，因 而使得效率本意由于这种转化而发生了扭曲。在传统行政模式下，行政效率的衡 量和判断主要是依据规则以及由规则所衍生出来的各种标准，而不是最终的组织 目标和结果。第三，僵化而繁杂的规则体系限制了公务员思想和