（公共管理专业论文）深圳市街道综合执法制度研究.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 醐：节 6 月又日 u 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 同 深圳市街道综合执法制度研究 专业：公共管理 硕士生：刘平 指导教师：何高潮教授 中文摘要 自2 0 0 6 年7 月以来，深圳市推行街道综合执法制度已近3 年时间。将综合 执法重心下移到街道一级，在一定程度上为解决行政执法领域和基层政府管理中 存在问题提供了独特的视角，是一次有益的创新和尝试。在推行此制度的过程中， 基层行政执法工作取得了一定的成效，同时也凸显出了不少问题，已明显地影响 了综合执法的成效。 基于中国现在政治体制改革之现状，综合执法已势在必行，但是执法过程中 的问题也在所难免。为进一步推进政府管理体制改革，提高执法办事效率，优化 完善综合执法制度，解决执行过程中的问题也成为了当务之急，因此很有必要对 现行的综合执法制度进行深入的研究。 笔者从制度建立的价值目标、执行者能力、相关方的支持等方面剖析问题存 在的深层次原因，认为街道综合执法制度的价值目标是符合目前行政管理体制改 革的方向的( 精简统一、高效便民、权责一致) ，从长期看，政府也有足够的能 力来推行。在当前政府管理思路尚处于探索阶段推行该制度也是必要的。但是由 于目前执行者能力及相关部门和法律体系的支持不够，该制度尚未达到预定的目 标。因此，政府下一步应从当前、长远两方面着手在合理界定执法范围、提高执 行者能力，强化相关支持力度等方面使该制度不断得以完善。 关键词：深圳市街道综合执法制度研究 as t u d yo ft h es t r e e t - l e v e lc o m p r e h e n s i v e l a we n f o r c e m e n ts y s t e mi ns h e n z h e n m a j o r ：m a s t e ro fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：l i up i n g s u p e r v i s o r ：p r o f h eg a o c h a o a b s t r a c t s i n c ej u l y2 0 0 6 ，t h es t r e e t so fs h e n z h e n ，t h ei m p l e m e n t a t i o no fa ni n t e g r a t e dl a w e n f o r c e m e n ts y s t e mf o ra l m o s t3y e a r s w i ub ei n t e g r a t e du n d e rt h ef o c u so fl a we n f o r c e m e n tt o s t r e e tl e v e l t os o m ee x t e n tt oa d d r e s st h ea “硒o fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ta n dg r a s s - r o o t s p r o b l e m si ng o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o nt op r o v i d eau n i q u ep e r s p e c t i v e ，i sau s e f u li n n o v a t i o n ， a n dt r y r n l ei n t r o d u c t i o no ft h i ss y s t e mi nt h ep r o c e s s g r a s s - r o o t sw o r ko fa d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n th a sm a d es o m ea c h i e v e m e n t s ，b u ta l s oh i g h l i g h t e dan u m b e ro fp r o b l e m sh a v eb e e n c l e a r l yi n f l u e n c e dt h ee f f e c t i v e n e s so fc o m p r e h e n s i v el a we n f o r c e m e n t b a s e do nt h er e f o r mo ft h ep o l i t i c a ls y s t e mo fc h i n ai sn o wt h es t a t u sq u o ，a ni n t e g r a t e dl a w e n f o r c e m e n ti si m p e r a t i v e b u tt h el a we n f o r c e m e n tp r o b l e m si nt h ep r o c e s so fi n e v i t a b l e i no r d e r t of u r t h e rp r o m o t et h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m , i m p r o v el a we n f o r c e m e n te f f i c i e n c y , a n d o p t i m i z et h es o u n ds y s t e mo fi n t e g r a t e dl a we n f o r c e m e n tt os o l v et h ep r o b l e m si nt h e i m p l e m e n t a t i o np r o c e s sh a sa l s ob e o o m eat o pp d 嘶t y , s oi ti sn e c e s s a r yt ot h ee x i s t i n gs y s t e mo f i n t e g r a t e dl a we n f o r c e m e n tt oc o n d u c ti n - d e p t hr e s e a r c h a u t h o rt oe s t a b l i s ht h ev a l u eo ft h es y s t e mo b j e c t i v e s ，t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ec a p a c i t yo f s t a k e h o l d e r st os u p p o r tt h ea n a l y s i so fp r o b l e ma r e a ss u c ha st h ed e e p s e a t e dr e a s o n st h a tt h e s t r e e tv a l u eo fa ni n t e g r a t e dl a we n f o r c e m e n ts y s t e m ，t h et a r g e ti si nl i n ew i t ht h ed i r e c t i o no ft h e c u r r e n tr e f o r i i lo ft h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mo ft h e ( u n i f o r ms t r e a m l i n e d ，e f f i c i e n tc o n v e n i e n c e 。 t h ep o w e r sa n dr e s p o n s i b i l i t i e so ft h es a m e ) ，i nt h el o n gt e r m ，t h eg o v e r n m e n th a ss u f f i c i e n t c a p a c i t yt oc a r r yo u t i d e a si nt h ec u r r e n tg o v e n m a e n ti ss t i l li nt h ee x p l o r a t o r yp h a s et h e i m p l e m e n t a t i o no ft h es y s t e mi sn e c e s s a r y h o w e v e r , d u et ot h ec a p a c i t yo fc u r r e n ta n dr e l e v a n t e x e c u t i v ed e p a r t m e n t sa n dt h el e g a ls y s t e mw a si n a d e q u a t e ，t h es y s t e mh a sy e tt or e a c hi t s i n t e n d e do b j e c t i v e s t h e r e f o r e ，t h en e x ts t e ps h o u l d b et h ec u r r e n tg o v e r n m e n t 。i nt h el o n g t w o - p r o n g e dd e f i n i t i o no fl a we n f o r c e m e n ti nar e a s o n a b l er a n g e ，t oi n c r e a s et h ec a p a c i t yo f e x e c u t o r , a n ds t r e n g t h e nt h er e l e v a n ta r e a ss u c ha ss u p p o r tf o rt h es y s t e mi sc o n s t a n t l yi m p r o v e d k e yw o r d s ：s h e n z h e nc i t y ，s t r e e t sc o m p r e h e n s i v el a we n f o r c e m e n t ，s y s t e m 2 目录 第一章导论l 第一节研究的背景与意义1 第二节基本概念3 第三节文献综述6 第四节基本思路与研究方法1 2 第二章深圳街道综合执法制度的建立与实施1 6 第一节制度建立背景与过程1 6 第二节深圳街道综合执法制度的理念与结构2 1 第三节深圳街道综合执法制度建设取得的成果2 5 第三章深圳街道综合执法制度存在的问题2 9 第一节体制方面存在的问题2 9 第二节理论及法规支持方面存在的问题3 7 第三节执法过程中存在的问题3 9 第四章深圳街道综合执法制度存在问题的原因分析4 2 第一节深圳街道综合执法制度的公共价值分析4 2 第二节深圳街道综合执法制度执行者的能力分析4 4 第三节深圳街道综合执法制度的相关支持分析4 8 第五章完善深圳街道综合执法制度的建议5 3 第一节国内外部分城市开展城市管理综合执法情况5 3 第二节长远构想5 9 第三节当前举措6 3 结语7 2 参考文献7 5 后记7 9 第一章导论 第一节研究的背景与意义 近年来，综合执法作为城市管理的新举措在全国各地迅速地开展起来，在纠 正执法中存在的职责交叉、多头执法、执法扰民、执法缺位等弊病，以及提高执 法效率和效能等方面，收到了明显成效，得到了政府和社会的肯定。但因综合执 法属于新生事物，对于执法范围界定、执行者能力的估计、执法队伍的规范管理、 法律法规、社会群体、相关部门的支持等因素的研究处于摸索阶段，各地在具体 实施过程中不可避免地出现了一些矛盾和问题。为进一步推进政府管理体制改 革，提高执法办事效率，很有必要对现行的综合执法制度进行深入的研究。 深圳市作为综合执法的先行城市，城市管理综合执法制度拥有着1 0 多年的 改革历程，其综合执法职权转变情况具体见下表： 表1 - 11 9 9 8 年一2 0 0 7 年深圳市综合执法职权转变情况 1 9 9 8 年罗湖区开展行政综合执法试点2 0 0 2 年深圳市开展相对集中行政处罚权试点工作2 0 0 6 年7 月开展街道综合执法试点，2 0 0 7 年3 月开 始全面推进街道综合执法有关执法范围转交情况如下； 序 9 8 年罗湖区2 0 0 2 年全市试点2 0 0 6 - 2 0 0 7 年街道综合执法( 注：与2 0 0 2 年比，斜体的部分为新增部分) 号 l 城市管理市容和环境卫生、园林绿化、风景区、市市容和环境卫生，园林绿化，风景区、市政设施，爱田卫生、犬类管理、 政设施、爱田卫生、犬类管理户讣广告设t 管理 2 环境卫生环境保护：社会环境生活噪声和来经批准环境保护：社会环境生活噪声和未经批准焚烧废弃物 焚烧废弃物 3文化市场水务管理：水土保持，水资源管理，河道田土、规划管理：违法建设行为，强拆不符合城市容貌标准的违法建筑物 管理( 2 0 0 4 年调整为国土规划管理)或设施、非法占有、使用、处分土地或非法转让、使用土地 4 社会医疗机卫生管理：医疗机构无证行医、无食品食品、医疗卫生管理：医疗机构无证行医、来殷殍岔菇顿劈f 卫生薛可正 构( 无证行卫生许可证 的街头流动饮食食品摊档蕾序目b ，无食品卫生许可证的街头流动饮食食品摊档和赍眉生产 医)撅i 企业 5 旅游市场工商行政管理：流动无照商贩i 蔼行敢管理t 各类无证无照经营 6 房屋租赁公安交通管理( 擅自挖掘道路，违法占用公安交通管理( 擅自挖掘道路、违法占用道路) 道路) 7 计划生育禽盲屠宰：私设屠宰场、非法屠宰膏禽禽膏屠宰：私设屠宰场、非法屠宰畜禽 8 房屋租赁( 2 0 0 5 年调整回原部门)人口与计锄生青：伪造出窭或赣取始宾证明褒两无计惫i 生育证明豹流 动人口或不覆行计劫生育证明不按规定办理我交验计韵生青迁明 9 其他职权药监管理：无证生产经营药晶鞋疗器械保健食品和无证生产化妆品 l o 食品生产：来取得t 食品生产诲- 7 i 正7 执事食品生产经营 l l 建设管理? 来取褥t 掩i 许i l 证檀自改建施it 包括二次装謦i 程) 1 2 撼气管理：来径批准或备素擅岛从事辍装枯气经营斌动和翻鼹机 动车辅或其他运输i 具作为辖存疑所镑售瓶装憾气的 序9 8 年罗湖区2 0 0 2 年全市试点 2 0 0 6 - 2 0 0 7 年街道综合执挂( 注。与2 0 0 2 年比，辩体的部分为新增部分) 号 1 4人才市场管理：未经批准扶事人才串彳 羽 1 5 文化南场管理：无证及趣时。趣受经营娱乐疑瑗。无证经营秘吧 在街头铬蔼虹瓷褒毒栏宴兜夸菲 圭出鬣镌和未经批准进 行营业性演出的 1 6 瑷l 技术鉴f ：来依 圭登记雨使焉特种 受备鹩 1 7 安全生产和矿产管理e 来按蠛定取罨许司而擅自瓿事生产经营、 髓存危硷化学晶恼花辱竹和未经批准覆售进行采石取鹩 1 3 劳动管理：不订立势动合同违反女职i 和来残年i 特殊保护规 定未经批准扶事劳务串舟瑟职业培粕帕 1 8 殡葬管理，非法玖事或趣出棱准登记经营程萤扶事殡葬骓务业务 和髌葬设备国品的生产、销售等经营 1 9 其他职权 注：资料来源于深圳市城管局、深圳市法制局综合协调处提供的四个文件，经笔者整理。 从上表可以看出，深圳市从1 9 9 8 年罗湖区开始率全国之先的综合执法试点 到2 0 0 2 年的全市相对集中行政处罚权试点工作，再到2 0 0 6 年7 月1 日，选取宝 安区民治、龙华、大浪街道和龙岗区布吉、坂田、南湾街道作为扩大城市管理综 合执法范围的试点， 1 】次年3 月1 日在总结试点经验的基础上，正式全面开展街 道综合执法工作，【2 1 深圳市在城市管理综合执法方面进行了不断地尝试和探索。 在正反两方面为透视我国行政执法体制、调整行政执法权能、消除行政执法权沉 疴，提供了非常宝贵的经验财富。 深圳市自2 0 0 6 年以来的街道综合执法工作整体上取得了良好的成效， 3 】同 时也凸显出不少影响执法成效的现实问题。如：综合执法范围过宽、执法事项过 多、执法量大、执法人员配备不够等因素导致综合执法工作量已超出执法人员的 实际承受能力；个别事项专业性太强综合执法人员无法顺利执行；执法人员因专 业修养不够、对法律法规缺乏了解导致执行力低下：个别执法人员存在渎职或腐 败现象，影响了综合执法部门的形象；执法过程缺乏完善的对应法律法规的支持； 相关管理部门及社会公众的支持度低导致执法难度大等等。 目前对街道综合执法制度进行专题研究的并不多见，因此本文借助深圳市在 此方面所积累的丰富材料，试图观照制度的现实效果和问题成因，为街道综合执 法的制度反思和纠正开辟一种新的可能。 1 深圳市人民政府关于在龙华布吉等六街道扩大城市管理综合执法范围试点工作的决定( 深府( 2 0 0 6 ) 7 2 号文) ( 2 0 0 6 年4 月2 8 日印发) 2 关于全面推进街道综合执法工作的决定( 深府 2 0 0 6 2 6 8 号) ( 2 0 0 6 年1 2 月3 0 日印发) 3 李克军，韩少俊，军霞等综合执法成效在南湾街道口渐显现深圳特区报2 0 0 7 1 1 2 8 a 0 8 2 第二节基本概念 综合执法的基本内涵 综合执法是指一个行政机关( 含具有公共事务管理职能的组织) 根据法律、 法规、规章规定，行使多个行政机关的职能及相应权力而进行的行政执法活动。 相对于上述广义的定义，本文采用了一种狭义的行政执法概念，即在特定的 场合，仅指行政监督检查和行政处罚行为，不包括行政审批、许可、行政征收、 行政给付等其他行政处理行为。 进而，本文所称的城市管理综合执法是相对于一个城市的管理机构中职能部 门各自执法、分散执法而言的，它实质上是针对行政执法的形式层面来说的。综 合执法体制是针对目前我国政府体制中存在的行政管理纵向效率低下和横向关 系矛盾突出的问题而提出的新型执法体制。 深圳市街道综合执法作为一种新的执法模式，我们把其界定为：实行执法重 心的下移，街道执法队作为行政执法主体，以区城管行政执法局的名义，依据一 定的法律程序在合理的管理范围内集中行使几个行政机关法定的行政检查、行政 处罚等职权的行政执法制度，是针对基层执法领域中存在的重叠执法、多头执法、 职责交叉、重复处罚、执法扰民、权责分割、效率不高、基层执法薄弱等问题而 设计的一种行政执法新模式，其有效实施将会有助于解决横向职权冲突、提高行 政执法效率和保障行政相对方权益。 二、概念辨析 由于在行政处罚法颁布之后，国务院相关文件中对综合执法的表述并不 一致，有时称综合执法，有时称相对集中行政处罚。在不少教科书中，综合执法 机构和联合执法机构也往往被视为同一个概念。更有学者认为“综合执法机构， 亦称联合执法机构，指在一些综合领域实施行政管理或者行政处罚的跨部门机 关。它们隶属于县级以上地方各级人民政府 。【4 】事实上，无论是联合执法还是 专业执法都和本文所称的综合执法存在较大差别，必须明确地加以区分。 4 罗许生行政综合执法相关概念辨析法制与社会，2 0 0 7 ( 7 ) ：3 8 9 3 9 0 3 所谓联合执法，是指为解决由于平时执法不力长期积累起来的问题或其他比 较突出的问题，由两个或两个以上不同职能的行政主体分别派出一定数量的工作 人员组成联合执法队伍或机构，共同进行行政管理或行政处罚的活动。这种执法 方式没有固定的机构，往往是任务一经完成即宣布解散，其实质上是一种不规范 的执法活动；这种执法活动短期内能够取得一定的效果，但由于其与法治相悖， 从长远看其效果也并不理想，因而遭到了学者们的强烈反对。 专业执法是指行政机关或者具有公共管理职能的组织依照法定权限和程序， 以专业管理法律规范为依据，单独行使其全部权力的执法制度。专业执法是计划 经济体制下的产物，其主要表现就是：“制定一部法律、法规，设立一支行政执 法队伍。”由于计划经济体制下的部门分工过细，以部门职能为基础建立起来的 专业化行政执法体制开始出现行政效率与效能不高的问题。综合执法是相对专业 执法而言的，二者是相辅相成的关系，不能互相代替。1 5 j 它们之间的不同在后面的特征描述中亦有体现。 三、综合执法的主要特征 综合执法在性质上属于行政执法，因而具有一般行政执法的特征，即法定性、 特定性、一定裁量性、单方意性、国家强制性、法律效果性和可救济性等。同时， 综合执法又是一种特殊的行政执法，是行政执法的一种特殊组织形式，综合执法 所行使的执法权，原来并非是它的，而是由国务院或者经国务院授权的省、自治 区、直辖市人民政府依据行政处罚法的规定授予它的，由此形成了一种特殊 的执法状态。故而，综合执法还具有以下四个特征：【6 j 1 综合性。是指一个综合执法机构或组织通过法定程序，综合了多个执法 主体的执法权，可以综合行使多种执法权力，具体表现在综合执法职能范围和涉 及领域相当广泛。 2 有限性。它与综合性紧密联系，主要包括两层含义：一是指综合执法机 构所行使的相关部门的执法权是有限的，并非是所有的执法权都可行使。从当前 5 罗许生行政综合执法相关概念辨析法制与社会，2 0 0 7 ( 7 ) ：3 8 9 - 3 9 0 6 赵德关论综合执法与行政审判 h t t p ：硼w w c n l a w s e r v i c e c o m c h i n e s e l a w s c i e n c e x s g j 0 3 6 2 h t m l ，2 0 0 3 0 6 0 2 4 综合执法试点情况看，集中行使的执法权主要局限于行政处罚权、行政检查权和 部分强制权。二是所涉及的部门也相对有限，主要涉及同一或相近领域的部门， 所管辖的范围也相对有限。它不像专业执法主体权力那么多样化，也不像联合执 法往往针对特定事项。研究综合执法的有限性特点，有助于科学合理配置执法职 能和确定综合执法机构具有哪些权力，具体管哪些事情。 3 独立性。主要表现在综合执法主体具有独立的行政主体地位，即除受委 托执法以外都可以自己的名义行使所授予的权力，并独立承担相应的法律责任。 它不同于联合执法既可以各自名义也可以共同的名义开展执法检查。赋予综合执 法独立的行政主体地位，这是十分必要的。综合执法只有具备了独立、合法的执 法主体资格，才能依法行使综合执法权，并独立承担法律责任。因此，研究综合 执法的独立性，对于依法确立综合执法机构的执法主体资格，明确综合执法机构 的具体设置和执法权限分工具有重要意义。但这也带来新的问题，如行政处罚及 其它执法权由专业部门移交后，原专业部门能否再行使该领域同一事项的执法 权，其在实行综合执法领域的执法主体资格是否还存在，能否对综合执法进行监 督。这些问题都值得研究。 4 长效性。即是稳定性，既指综合执法的执法主体、权力与职责固定，在 人员、设备等方面比较完善，综合执法机构一经成立后，就具有常设机构性质； 也指综合执法机构的执法活动是长期固定的，而非为追求短期效应，采取突击应 急措施。综合执法具有长效性，可以有效避免联合执法的缺陷，防止以往联合执 法完毕解散后，无人去巩固和发展集中整治的成果，“混乱一集中整治一放松管 理一再混乱一再集中整治”怪圈现象的发生。充分认识综合执法的长效性特点， 有利于推进综合执法改革，合理设置综合执法机构，促进综合执法活动的有效开 展。 7 】 以上这些特征，构成了综合执法的本质规定性。换言之，抓住了这些特征， 我们也就掌握了理解分析综合治理问题的钥匙。 7 赵德关论综合执法与行政审判 e b 0 1 h t t p ：w w w c n l a w s e r v i c e c o m c h i n e s e l a w s c i e n c e x s g j 0 3 6 2 h t ，2 0 0 3 0 6 0 2 5 第三节文献综述 综合执法在问题领域上属于现代城市的公共管理范畴。现代城市管理是一项 复杂的社会工程，它具有以下特点：第一，管理的强制性，尽管我国市场经济发 展，但强制性是行政管理得以实现的有力保障。至少目前强制性手段仍然是必不 可少。第二，管理的复杂性。城市管理要营造适合人自身生活的环境。在一些城 市，经济的优先增长必然带来大量复杂的社会问题，这些问题相互交织，矛盾相 互转化，从而增加城市管理的难度。以往那种“条条 的管理模式难以适应现实 的需要。【8 】 “几顶大盖帽管不住一顶小草帽，“一条马路几家管，一家违章多家罚 ， 这是对城管执法中存在的多头管理、重复执法等问题的形象概括。如今，一个领 域由多个部门分割管理的模式，已逐渐不适应形势发展的要求。1 9 9 7 年以来， 我国2 3 个省、自治区的7 9 个城市和3 个直辖市经批准推进了相对集中行政处罚 权的试点工作；2 0 0 2 年，国务院批准广东省和重庆市作为综合行政执法试点。 目前，全国已有北京、南宁、广州、深圳、南昌、长沙、烟台、青岛、大连、天 津、南京、苏州等1 0 0 多个城市实行了城市管理的综合执法，还有部分城市把综 合执法由城管领域扩展到文化市场、资源环境、农业和交通运输管理等适合综合 执法的领域。如今综合行政执法已成为政府行政改革的一个热点和社会关注的焦 点之一。 9 】 一、现有行政执法体制存在的问题 学界对现有行政执法体制提出的问题总体来说集中为下述三个方面： 1 行政执法权力配置不合理。第一，横向上，行政执法权力过于分散。我 国在立法工作中过于强调“条条”管理，在实践中造成制定一部法律法规就设置 一支执法队伍，行政执法权力大多分散在各部门手中，执法队伍过多、过滥，职 权交叉严重，造成多头执法、执法效率不高。第二，纵向上，行政执法权力的配 置层次不清。我国的行政法理论和立法实践对行政执法机关纵向分权的重视不 8 王学辉市场经济条件下行政法学的新视野，现代法学2 0 0 0 ，6 ：2 0 - 2 2 9 佚名综合行政执法的理论和实践，h t t p ：v r w w g d p a s g o v c n i n f o s h o w a s p ? i d = 1 2 l & p a g e = l ，广 东省行政管理学会研究动态( 6 2 ) ，2 0 0 8 0 9 - 0 7 6 够，行政执法权力配置的层次关系不清，各级行政执法机关的权限“上下一般粗 ， 中央和地方、上级部门和下级部门都管同样的事，都有同样的执法权，形成多层 执法、重复执法，财政难承重负。 1 0 】政府愈把这种力量耗费在自己成员身上， 则它剩下来所能运用在全体人民身上的力量也就愈少。行政官员的人数愈多，则 政府也就愈弱，因为这是一个带有根本性的准则”。 n l 2 执法队伍“以赔代罚”、“以罚代管 现象严重，滋生腐败。由于队伍 庞大、财政难承重负，一些执法机构经费不足，往往在行政执法过程中时常采取 “以赔代罚”、“以罚代管 方式抓经费来源。违法+ 罚款= “合法”，罚款成了 非法行为“合理的许可证费。【1 2 】又由于罚没收入名义上是“收支两条线”，实际 上按比例返还、提成，导致重罚轻管、以罚代管，甚至截留、挪用、私吞罚款或 罚没物品。这不仅造成政府收入的流失，而且容易滋生腐败现象。 3 权责规定不明确，委托执法盛行。权力的取得和责任的承担是由法律设 定的，但在我国法律和法规中，对行政机关的责任规定在一定程度上具有模糊性 和不可操作性。无论是消极的不执法行为，还是积极的乱执法行为都很难追究行 政机关的领导和相关责任人的责任。另一方面，很多单位的行政执法权是由有关 部门委托的，就会有委托者与受托者在同一违法事件上出现重复处罚与执法扰民 现象。【1 3 】 二、赞成综合执法制度的主要观点 虽然许多城市实行综合执法，但目前理论界有相当一部分学者将行政综合执 法制度与8 0 年代末9 0 年初实行的联合执法混为一谈，因此应松年教授呼吁：“理 论界应加强对行政综合执法的回应 。 1 4 1 也有人认为目前行政综合执法已由试 点向全国全面展开，因此对行政综合执法制度的研究可以说迫在眉睫。【l 副 有学者认为行政综合执法是对行政执法制度的改革，其制度的关键是相对集 中行政处罚权，其实质是原有行政处罚权的整合。对行政权进行重新配置涉及到 1 0 关保英执法与处罚的行政权重构北京：法律出版社2 0 0 4 版，2 0 一2 4 。 “( 法) 卢梭社会契约论，何兆武译，北京：商务印书馆1 9 8 0 版，8 2 。 1 2 王连昌、王学辉析行政执法的概念和基本原则，湖南政法管理干部学院学报，1 9 9 9 ，l ：5 0 5 3 。 1 3 关保英执法与处罚的行政权重构，北京：法律f 版社2 0 0 4 版，2 0 一2 4 。 【1 4 】应松年主编行政法学新论 m 】北京：中国方正出版社，1 9 9 8 3 【1 5 】韩丰，孙丽城市管理综合执法之理论分析 j 河南公安高等专科学校学报2 0 0 8 1 ( 9 8 ) ：1 2 0 1 2 2 7 行政法的许多重要理论问题。因此，行政综合执法表面上看是个实践问题，实质 上却是一个理论问题。【1 6 】 也有人认为尽管该制度还存在不少问题，但实践证明，这种改革是成功的， 值得推广，目前乃至今后一个时期，行政执法体制改革的主攻方向仍是行政处罚 体制、仍然是如何深入开展相对集中行政处罚权工作的问题。【。7 】 还有学者认为行政综合执法这一制度，是深化行政管理体制改革的重要举 措。各地开展综合执法试点以来，初步解决了城市管理领域中多头执法、重复执 法、执法扰民的问题，推行总体上已取得明显的效果。【1 8 】 认为综合执法符合国家整体发展方向。一是综合执法符合政治体制改革的精 神，二是综合执法符合“依法治市”的要求，三是综合执法符合为人民服务和为经 济建设服务的宗旨，四是综合执法符合城市管理发展的客观规律。以现代管理学 中的系统观、优化观和权变观来分析，实行综合执法有利于城市管理的协调运作 和良性循环。【1 9 】 认为综合执法推行有利于行政执法具体工作。一是明确职责，减少职责交叉、 职能重复，减少扯皮，提高工作效率。二是综合执法由一支队执法，增加依法行 政的严肃性，便于群众监督。三是综合执法队伍统一管理和一队多能，大幅度地 降低政府行政执法成本，减少开支，使政府能以较小的投入获得最大化和最优化 的社会效益。同时，可以有效地形成相互制约，相互监督的机制，促使各部门依 法行政。【2 0 】四是有利于建立一支高素质的城市管理监察队伍，树立政府良好形 象。五是执法力度增强。执法力量可以集中解决“顽症”和难点问题，达到长效 管理的目的。六是理顺执法体制，提高执法效率。综合执法不仅解决了职能交叉、 重复处罚、相互扯皮的难题，而且精简了机构和人员。 2 i 】 认为城市管理综合执法已体现出综合优势。一是综合性。执法的范围都基本 包含了城市管理的各个方面。二是长效性。综合执法追求的是长效管理。特别是， 近年来一些城市在综合执法社区网格化管理、相关部门信息共享机制等方面作了 有益的探索和实践，有效地巩固了综合执法的长效性。三是简易性。综合执法较 【1 6 】邢益民城市管理综合执法及其机构的法理解析城管天地b 8 b 1 0 【1 7 】姜红旭相对集中行政处罚权制度的反思与重构，硕士论文，郑州大学，l ，2 0 0 7 【1 8 】孟庆英城管行政综合执法制度的若干思考，理论探索，2 0 0 6 2 0 5 8 ) - 1 2 7 1 2 9 1 9 】马建章关于城市管理综合执法改革试点的考察与分析，中国法学网。 2 0 】袁种实施综合执法是现代化城市管理的必由之路，社科纵横，2 0 0 2 ，1 7 ( 5 ) ：3 6 - 3 7 2 l 】马建章关于城市管理综合执法改革试点的考察与分析，中国法学网。 好地解决了“七八顶大盖帽、管不住一顶破草帽”这个问题，简化了执法程序、 降低了执法成本。四是独立性。综合执法机构是以自己的名义独自承担相应的法 律责任，具有行政执法主体资格。这与以前的联合执法是完全不一样的，独立性 明显。五是高效性。综合执法将原来分散的专业执法有机地组合起来，形成一种 全新的模式，能做到迅速、简便、快捷，有效地提高了执法效能。f 2 2 】 三、质疑综合执法制度的主要观点 1 认为行政综合执法应该是一种过渡模式。造成各部门在行政执法中相互扯 皮，效率不高的根本原因，并不在于执法形式是综合还是分散。实施专业化管理 是城市管理的发展趋势，各专业管理部门的职能永远不会被取消。成立综合执法 队伍后，多头审批，重复执法的现象仍然大量存在，在某种程度上使行政执法体 系更加紊乱。在社会事务管理体制转换过程中，行政综合执法只是加强城市管理 的应急方策，不应该，也不可能成为一种长期固定的模式。 2 3 】 2 有人质疑综合执法机构的执法主体地位合法性。一是目前各类综合执法队 伍，大多将各部门的部分行政处罚权从中分离出来集中使用，忽略了行政执法主 体地位并没有从法律意义上予以确认。用一支没有执法主体资格的队伍去执法， 本身是否合法就成了问题。二是从委托角度，行政执法主体将执法权进行委托只 能是一次性的，不能进行二次委托。市级部门将部分行政处罚权委托给区级综合 执法机构，但由区综合执法机构再委托给街道，就违反了授权委托的法律程序。 三是从承担法律后果的视角，作为一支独立的行政综合执法队伍，其行政处罚权 分别由各部门委托而来，容易形成有权力的没责任，有责任的没权力的矛盾。 2 4 】 3 有学者认为对综合执法队伍的法律监督急需解决。综合执法权力高度集 中，一般负责一个地区多项社会事务的管理，在执法中多采取分散、流动的方式， 并有很高的自由裁量权，很容易出现执法不当或违法现象。行政综合执法涉及领 域多、法律法规多、对人员的素质要求高，但目前显然是不可能的。目前尚未寻 找出比较有效的监督制约办法。 2 5 【2 2 】陈伟明上海城市管理综合执法现状分析和对策研究h t t p ：w w w , c h i n a c i t y o r g c n c s l l 2 0 8 4 5 h t m l ，上海 法学网，2 0 0 8 1 1 5 2 3 】刘晓京对行政综合执法模式的几点思考，2 0 0 5 年中欧论坛论文集。 【2 4 】刘晓京对行政综合执泫模式的几点思考，2 0 0 5 年中欧论坛论文集。 【2 5 】同上 9 4 也有人认为综合执法制度缺乏足够法理支撑。该制度从确立之初由于沿 袭传统的政府自行设计，依靠运动式行政手段推行等治理模式，就缺乏足够的法 理支撑，制度设计和实践操作均有违行政法治的职权法定、法律优先等若干原则， 合法性与创新性的矛盾困扰其工作的开展。【2 6 】 5 还有实践者认为城市管理综合执法制度中存在一些矛盾。一是城市管理 综合执法与专业执法的关系问题：综合执法的执法职能与各专业执法部门职能分 离不可能彻底，在实际实施中仍然难以划分清晰的界限，在根本上导致综合执法 与专业执法之间的矛盾。二是城市管理综合执法与基础管理的关系问题：实践中 出现了较为严重的执法与管理的矛盾。不少管理部门忽视日常管理，把管理的责 任推向执法部门。社会舆论也把管理上的一些问题归咎于执法部门，加重了综合 执法难度。三是综合执法机构上下级管理关系问题：综合执法将管理重心下移基 层部门，而市区综合执法机构与街镇综合执法机构都是相对独立的主体。所以在 实际工作中各自为政的现象较为突出，条块矛盾较为严重，影响综合执法。【2 7 j 四、综合执法制度今后的发展 对于综合执法制度的长期发展与完善，有学者也提出不同的观念，主要如下： 1 一些人认为今后应当处理好合法性与创新性的关系，加强立法、完善配 套制度，着眼于体制、机制创新，转变理念，改进行政执法方式。在该制度的重 构上一是明确依法行政的基点，二是要规范相关行政机关的设置，合理确定综合 的程度和范围，三是排除利益干扰，坚决实施改革，四是着眼点放在体制转换和 制度创新上，五是树立现代化的行政执法理念。【2 8 】 2 认为综合执法改革试点应当积极稳妥地进行。应慎重把握两点：一是妥当 确定综合执法的范围。应有重点地探索和尝试能够在短期内解决和见效的有关领 域的综合执法问题。涉及到利益关系调整的必须慎重对待，循序渐进，与政治体 制改革和机构改革配套进行。二是要正确处理管理与处罚的关系。综合执法实行 审批权与处罚权的分离，必然会在理论和实践上引发两种权力的争执。一方面要 排除来自管罚合一体制和部门利益的阻力；另一方面要严格规范综合执法机构的 【2 6 】姜红旭相对集中行政处罚权制度的反思与重构，硕士论文，郑州大学，1 ，2 0 0 7 2 7 1 陈伟明上海城市管理综合执法现状分析和对策研究h t t p ：w w w , c h i n a c i t y o r g c n c s i l 2 0 8 4 5 h t m l ，上海 法学网2 0 0 8 1 一1 5 【2 8 姜红旭相对集中行政处罚权制度的反思与重构，硕士论文，郑州大学，1 ，2 0 0 7 1 0 职能，防止其越权或侵权；同时应强调互相配合，使同一事物的两个方面最终 达到矛盾的统一。 2 9 】 3 应进一步转变政府职能。无论是综合执法还是分散执法，都不能从根本 上解决问题，出路在于改革，在于政府职能的转变。一是各部门简政放权，二是 要积极发展中介组织，转移政府管理职能。三是要调整行政职能设置，优化资源 配置。四是要加快行政管理的法制建设。【3 0 】 4 在制度实践的过程中，应认识到：“两权”分开而非两权分家，相对集中 并非绝对集中，自由裁量并非随意裁量，“刚性”法律必须“柔性”执法等。【3 i j 【2 9 】马建章关于城市管理综合执法改革试点的考察与分析，中国法学网。 【3 0 】刘晓京对行政综合执法模式的几点思考，2 0 0 5 年中欧论坛论文集。 【3 l 】孟庆英城管行政综合执法制度的若干思考，理论探索，2 0 0 6 2 ( 1 5 8 ) ：1 2 7 - 1 2 9 第四节基本思路与研究方法 一、研究思路与论文框架 就中国当前的政治体制改革现状而言，综合执法已势在必行，但是执法过程 中的问题也在所难免，而优化完善综合执法制度，解决执行过程中的问题也成为 了当务之急。本文研究深圳市街道综合执法制度的目的就在于找出当前制度存在 的核心问题，剖析问题存在的深层次原因，对存在的问题提出一些较为可行的解 决对策，从而进一步明确街道综合执法的理念和方向，为上级深入完善深圳市街 道综合执法制度提供决策参考。 美国学者戴伊对公共政策有个界定，认为公共政策是一个政府选择要做的任 何事，或者它选择不去做的任何事。 3 2 1 美国学者戴维奥斯本和特德盖布勒 在其著名的“新公共管理 代表作改革政府一企业精神如何改革公营部门中 指出：“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段。当代西方政府改 革运动正是致力于政策工具的重新选择而获得成功。【3 3 】因此，街道综合执法作 为一项公共政策所影响下的重要制度，如果在实施中出现了一些负面效应，就可 以按照这样的思路进行反思： 1 、制度制定是否存在缺陷，其核心问题是什么? 2 、存在问题的主要原因是什么? 3 、能否通过针对性的完善制度内容使其得以顺利实施? 4 、可以从哪些方面完善该制度? 针对上述问题，本文由六部分构成，框架结构如下：第一章为导论；第二章 为深圳街道综合执法制度的建立与实践；第三章为深圳街道综合执法制度中存在 的问题：第四章为深圳街道综合执法制度存在问题的原因分析；第五章完善深圳 街道综合执法制度的建议；结语部分对论文的主要研究结论和创新点进行总结， 并提出需要进一步探讨的问题。 【3 2 】( 美) 托马斯r 戴伊自上而下的政策制定，中国人民大学出版社，2 0 0 2 ，3 【3 3 】何斌公立医院改革的关键路径与政策工具选择，肖滨、蔡立辉主编的公共管理的中国关怀：中山 大学公共管理硕士( m p a ) 论文集，广州：中山大学出版社，2 0 0 6 ，2 3 2 1 2 二、研究方法 1 研究方法 本研究采用的是定性研究方法。 ( 1 ) 为何要进行定性研究? 本研究选取定性研究方法主要基于以下考虑： 首先，本研究致力于了解深圳街道综合执法制度建立及其实施情况，阐述如 何完善深圳街道综合执法制度。定量研究所获得的资料不足以支撑研究命题的验 证和研究问题的解决。这项任务的完成只有定性研究可以胜任。 其次，本研究围绕问题研究的方式是叙述式的。这种讲述故事的方式需要大 量的定性