（公共管理专业论文）社会转型与干部人事制度变迁.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文 中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或 撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作 了明确的声明并表示了谢意。 作者签名：选醴日期：兰! 虫：! ：翊 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，i 1 1 , 学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：! 三! 坠导师签名； 中文摘要 根据新制度经济学的定义，制度是一系列由利益相关者参与博弈的被用以规 范社会成员和组织的行为及其相互关系的规则体系制度形成后有较强的稳定性， 但并非一成不变，会随着组织的行为变化、以及组织与社会环境之间的相互关系 变化而发生变化，称之为制度变迁。干部人事制度的改革，是在寻求一套能够将 社会中单个的人组织成为一个生产生活的群体的有效机制。在社会转型过程中， 社会生产方式、政府功能定位、社会人才结构都发生了变化，干部人事制度为适 应这些变化必然要进行改革。 本文的研究课题：是透过社会转型这一视角，运用制度变迁理论分析我国干 部人事制度变迁，进而为市场经济社会中干部人事制度改革指明方向。对于社会 转型，本文是在现代化的语境中，市场经济的模式下，经济全球化的大视野里， 立足本国国情的地域性与本土化等大背景下进行思考的，文中所指的中国社会转 型不是从改革开放以来的社会转型，而是从中国共产党为夺取新政权建设新中国 的新民主主义革命开始。在这一段历史进程中，中国社会发生了两次大的社会转 变，经历三个社会时期：即从革命型社会向国家生产型社会转变，从国家生产型 社会向市场经济型社会转变。社会类型的变化，使得政府( 或政党) 功能需要不 断地被重新定位，进而干部人事制度也经历了波澜起伏的变迁 我国干部人事制度改革与中国大规模社会变革紧密联系在一起。在革命型社 会时期，党的干部人事制度为适应秘密活动的需要，将意识形态淘汰机制确立为 主要机制。在国家生产型社会时期，国家与社会结合的仍比较紧密，干部人事制 度与社会配置人才资源机制合一，干部人事制度的管理对象几乎涵盖了所有的成 年公民。在我国进入市场经济社会后，国家与社会分开，干部人事制度改革受政 府意志和市场机制双重因素制约，改革过程是在政府控制与市场动力之间的博弈 过程中进行的。回顾整个干部人事制度变迁过程，我们不难发现我国干部人事制 度变迁存在明显的路径依赖。当前，我国干部人事制度改革需要突破路径依赖， 对公共部门人事管理要引入竞争机制和有选择地建立合同聘用制度，对数量巨大 的社会人才则是坚持党管人才的原则，充分发挥市场在人才配置中的基础性作用， 发挥政府对人才的宏观管理和引导作用。 关键词：制度变迁、社会转型、党管干部、党管人才 中图分类号：c 9 3 a b s t r a c t b a s eo nt h ed e f i n i t i o no fi n s t i t u t i o nw h a tn e o i n s t i t u t i o ne c o n o m i c a l t h e o r yi n v o l v e s ，t h ei n s t i t u t i o ni sat o t a lo fr u l es y s t e mw h i c ht h ep e r s o n s w h o s eb e n e f i ti si n t e r a c t i v ee s t a b l i s hb yt h e i rp a r t i c i p a t i o na n dw i t h w h i c hs t i p u l a t et h ea c t i o no fs o c i a lm e m b e ra n ds o c i a lo r g a n i z a t i o n a l t h o u g hi n s t i t u t i o ni sa b l et om a i n t a i nv e r ys t r o n gs t a b i l i t y ，i td o e s n o tm a i n t a i nn o n - v a r i a t i o n ，w i t hv a r i a t i o no fo r g a n i z a t i o na c t i o na n d i n t e r a c t i o no fb e t w e e no r g a n i z a t i o na n ds o c i a le n v i r o n m e n ti tv a r i e s ，w h i c h i sr e g a r d e dt ob ei n s t i t u t i o nc h a n g e i nt h ep r o c e d u r eo fs o c i a lt r a n s i t i o n ， i n s t i t u t i o nc h a n g ei si n e v i t a b l e ，c a d r ep e r s o n n e li n s t i t u t i o n ，t o o i nt h e d i f f e r e n c es o c i a lt y p e ，w i t ht h ev a r i a t i o no ff u n c t i o na n ds t r u c t u r eo f g o v e r n m e n t ( o rp a r t y ) ，c a d r ep e r s o n n e li n s t i t u t i o nv a r y ，t o o t h em a i np u r p o s eo ft h et h e s i si st h a tw ea n a l y z eo u rc h i r ec a d r e p e r s o n n e li n s t i t u t i o nc h a n g eb yu s i n gi n s t i t u t i o nc h a n g et h e o r y ，i n d i c a t e t h ed i r e c t i o no fc a d r ep e r s o n n e li n s t i t u t i o nc h a n g ei nm a r k e te c o n o m i c a l s o c i e t y ，w h i c hb a s eo nt h ev i e w p o i n to fs o c i a lt r a n s i t i o n a sf a ra ss o c i a l t r a n s i t i o ni sc o n c e r n e d ，i nt h e s ee x t e r i o re n v i r o n m e n t ，s u c ha s m o d e r n i z a t i o na n dm a r k e te c o n o m i ca n de c o n o m i cg l o b a l i z a t i o n ，b a s eo no u r s t a t es i t n a t i o n t h es o c i a lt r a n s i t i o nw h a tt h et h e s i sh a ss a i di sn o tf r 锄 r e f o r m a t i o na n do p e n i n go fc h i n a ，b u tf r o mn a n d e m o c r a c yr e v o l u t i o nw i t h w h i c he s t a b l i s hn e wc h i n 乱i nt h ep r o c e d u r eo fs o c i a lt r a n s i t i o n c h i n a u n d e r g ot w i c eb i gs o c i a lc h a n g e ，i n v o l v et h r e ek i n d so fs o c i a lt y p e s ，t h a t i st os a y ，c h i n au n d e r g of r o mr e v o l u t i o ns o c i e t yt op r o d u c t i o ns o c i e t y ， f r o mp r o d u c t i o ns o c i e t yt om a r k e ts o c i e t y t h ev a r i a t i o no fs o c i a lt y p e m a k e st h ec h a n g ew h i c hw en e e dd e f i n eg o v e r n m e n tf u n c t i o na g a i n ，c a d r e p e r s o n n e li n s t i t u t i o nc h a n g e ，t o o c h i r ec a d r ep e r s o n n e li n s t i t u t i o nc h a n g el i n k st oc h i n ab i gs o c i a l r e f o r m a t i o n i nr e v o l u t i o ns o c i e t y ，t h ei n s t i t u t i o no fp a r t ys u p e r v i s i o n o v e rc a d r ei sb e c a u s et h a ti to u g h tt ob ea d a p t a t i o nt on e e do fs e c r e c y a c t i v i t y ，i d e o l o g yi sr e g a r d e da sm a i n l yi n s t i t u t i o n i np r o d u c t i o ns o c i e t y ， t h er e l a t i o ni ss t i l lv e r ys t r o n gb e t w e e ns t a t ea n ds o c i e t y 。c a d r ep e r s o n n e l i n s t i t u t i o ni n t e g r a t ei n t os o c i e t ya l l o c a t i n gh u m a nr e s o u r c e ，a l m o s tt h e w h o l ec i t i z e na r es u p e r v i s e d i nm a r k e te c o n o m i cs o c i e t y ，s o c i e t yd i v e r g e 2 f r o ms t a t e ，c a d r ep e r s o n n e li n s t i t u t i o ni sr e s t r i c t e db yt h ew i l lo f g o v e r n m e n ta n dm a r k e ti n s t i t u t i o n ，r e f o r m a t i o ni st h eo u t c o m eo fg a m e b e t w e e nc o n t r o lo fg o v e r n m e n ta n de f f e c to fm a r k e t w et h i n ko v e rt h e p r o c e d u r eo fc h i n ac a d r ep e r s o n n e li n s t i t u t i o nc h a n g e ，i ti se a s et of i n d o u tt h ef a c t t h a to b v i o u sp a t hd e p e n d e n c ee x i s ti nc a d r ep e r s o n n e l i n s t i t u t i o nc h a n g e a tp r e s e n t ，c a d r ep e r s o n n e li n s t i t u t i o nc h a n g en e e d t oo v e r c o m e p a t hd e p e n d e n c e ，t h es u p e r v i s i o no fh u m a nr e s o u r c e o f g o v e r n m e n ta n dc o m m u n i t yn e e dt oi m p o r tc o m p e t i t i o ni n s t i t u t i o na n d e m p l o y m e n ti n s t i t u t i o n ，f o ran u m b e ro fh u m a nr e s o u r c e ，w ep e r s i s tw i t h t h er u l eo fp a r t ys u p e r v i s i o no v e rc a d r e ，u s et h ef o u n d a t i o ne f f e c to f m a r k e ti na l l o c a t i n gh u m a nr e s o u r c e ，a c h i e v et h es u p e r v i s i o na n dd i r e c t i o n o fg o v e r n m e n ti ns u p e r v i s i n gh u m a nr e s o u r c e k e y w o r d s ：i n s t i t u t i o n a lc h a n g e ，s o c i a lt r a n s f o r m a t i o n ，p a r t ys u p e r v i s i o no v e r c a d r e p a r t ys u p e r v i s i o no v e rh u m a nr 档o u r c e 5 c l a s s i f i c a f i o nc o d e ：c 9 3 i 、问题的提出 导论 制度和人才是影响中国现代化进程的两个重要因素在过去革命战争年代和 长期的计划经济条件下形成的干部人事制度，为了迎接和适应急剧变革的社会转 型的时代要求，急需完善和建构一套新型的干部人事制度。原有的干部人事管理 制度，已经与人才资源有效开发的要求不相适应，已经与政府公共服务的要求不 相适应，已经与社会主义市场经济的要求不相适应。因而，改革干部人事制度， 有利于实现人才资源最优化配置，进而提高政府的社会管理能力和服务水平，为 构建新型的民主、法治、服务型政府提供人才保证和组织保障。因而，干部人事 制度改革也构成我国当前急需要解决的重要的政治和社会问题。 我国干部人事制度改革进程与中国大规模社会变革紧密联系在一起。本文描 述中国社会转型是从中国共产党为夺取新政权建设新中国的新民主主义革命开始 的。在这一段历史进程中，中国社会发生了两次大的社会转变，经历三个社会时 期：即从革命型社会向国家生产型社会转变，从国家生产型社会向市场经济社会 转变。社会转型过程中干部人事制度也经历了相应的发展进程。 纵观中国干部人事制度的变迁，核心是制度创新。在社会转型的时代大背景 下，在这个动态过程中，考量制度变迁的动因、路径选择和目标规划，现在几乎 成为所有社会科学领域共同关注的话题。因此，本文的研究课题将制度变迁理论 延用到干部人事制度领域，以制度( 主要是制度变迁理论) 分析为视角，对社会 转型与人事制度变迁的内在联系进行分析从这个角度上讲，本文研究的课题既 具有重要的现实意义又是一个学界争论的热点理论问题。因而，具有重大的研究 价值。 2 、本文基本假设 基本假设：人才首先是一种社会资源，从单个人组成一个生产生活群体是通 过制度来实现干部人事制度的改革。是在寻求一套能够将社会中单个的人组织 成为一个生产生活的群体的有效机制。人事制度要与社会生产方式相适应，社会 转型引发社会生产方式、政府功能定位、社会人才结构的变化，进而推动干部人 事制度变革。社会转型与干部人事制度改革之间的关系如下图所示： 4 我国社会转型经历从社会革命型社会向国家生产型社会转变，从国家生产型 社会向市场经济型社会转变。在革命型社会时期，党的干部人事制度为适应党秘 密活动的需要，将意识形态淘汰机制确立为主要机制。在国家生产型社会时期， 国家与社会高度统一，干部人事制度与社会配置人才资源机制合一，干部人事制 度的管理对象几乎涵盖了所有的成年公民( 农民由于被固定在土地上而没有纳 入) 在我国进入市场经济社会后，国家与社会分开，干部人事制度改革受政府 意志和市场机制双重因素制约，改革过程是在政府控制与市场动力之间的博弈过 程中进行的。此时，干部仅指国家机关公职人员，为实现政府对人才资源的宏观 管理，政府对党政机关、事业单位人才管理则是部分引入竞争机制和有选择地建 立合同聘用制度，对数量巨大的社会人才则是在坚持党管人才原则下发挥市场在 人才配置中的基础性作用。主要观点： l 、干部既是国家机器的组成部分，又是一种社会资源。进入市场经济社会， 干部人事管理制度既要服从人才资源在社会中的配置规律，又要服从政府意志执 行的需要 2 、我国干部人事制度变迁存在明显的路径依赖。中国共产党创立时的环境导 致了政党组织结构分化的起始点是自上而下的权力向外辐射，即中央权力是党内 权力的核心，其他所有权力都来源于中央，高度集权不可避免党内结构的分化、 制度的创设，一般就以集权与服从、纪律刚性为框架，形成了党中央的权力与领 袖权力为基础的制度结构与利益群体。进入市场经济社会后，干部人事制度创新 必须打破路径锁定。 3 、中国干部人事制度变迁是由政府命令、法规引入和决定来进行的制度变迁， 其主体是国家，属于“强制性制度变迁”。 3 、相关概念的界定 鉴于本文课题研究的目的在于理解社会转型与干部人事制度变迁的内在联 系，因此，结合本课题研究的需要，将有关概念界定做出界定是非常必要的 首先一个概念是包含很多歧义的“制度”尽管许多古典社会科学家早已认识 到制度的极其重要性，但真正把制度纳入经济学分析则始于1 9 世纪末z 0 世纪初 并延续至今的美国制度学派，又称老制度经济学此后，重现和扩展古典主义、 新古典主义以及奥地利经济学中的制度主义又使制度成为经济分析的中心，通常 被称为新制度经济学根据制度产生的方式( 自发或设计) ，可以将制度主要分为 两类：一是内在制度，即在群体内随着经验演化的规则，它主要包括习惯、习俗 和传统、内化的规则；二是外在制度，是由一个主体设计出来并强加于共同体的， 主要包括外在行为规则，具有特殊目的的指令、程序性规则等 在界定了制度的概念后，就需要适当解释一下制度变迁这个概念。制度变迁 既是一个经济学范畴，也是一个社会关系范畴，它既包括经济领域或企业部门的 制度变迁，也包括整个社会的各个具体领域的制度变迁；它既涉及到经济利益的 调整，也包括人们权利和价值、文化观念的调整。因此制度变迁一般用以表达制 度创立，变更及随着时同变化的动态过程，也可以被定义为一种特定的组织的行 为变化、这一组织与环境之间的相互关系变化、在一种组织的环境中支配行为与 相互关系规则的变化。在本文中，我们试图把这两方面的变化都称之为制度变迁 最后，我们有必要对社会转型的含义作一下描述。社会转型就是社会形态的 转换，从大的方面说，包括社会政治形态、社会经济形态和社会文化形态的转换 一般地说，社会转型是由政治、经济和文化的转换此起彼伏，互相影响，从而使 整个社会呈现出一种总体转型态势的过程笔者认为社会转型具有社会进化的意 义，可以理解为是人类社会从一种存在类型( 形态) 向另一种更高的存在类型( 形态) 的转变，它意味着社会系统内在结构的整体性变迁，意味着社会的生产方式、生 活方式、交往方式、价值观念等全面而又深刻的变革。 4 、本文选择的理论资源和主要的观点 ( 1 ) 中国特定的社会转型所需求的干部人事制度的变迁。 社会转型理论主要来自社会学，主要从传统社会与现代社会对比的角度来理 解现代化进程中的变革。在西方现代化理论中，“西方社会向现代世界的发展一直 就是经典社会学的中心课题：现代性是工业革命和政治革命的结果，是新制度和 新价值观念的化身，同时它又是无穷变迁的一个新阶段“到2 0 世纪5 0 年代，在美 国形成了一种以西方社会现代化历史和经验为蓝本来研究那些落后不发达的非西 方国家和地区社会发展道路的现代化理论，即所谓“狭义的现代化理论”据查普 夫所说：“现代化理论首先是在二战后的美国建立起来的根据这种理论，不 发达社会应该以一种有计划、有控制、加速度的方式重现西方的发展。在亚非拉 各国尚不存在西方体制及传统时，应引进或通过功能等同物来加以替代。”2 这 种理论把非西方国家落后、贫困、不发达的原因归诸于这些国家存在的传统因素 的作用而要改变落后、贫困和不发达的状况，唯一可以通行的道路就是以发达 西方国家现代化的历史和经验为标准和蓝本，通过对本国内部传统因素的批判和 否定，对西方社会现代化模式、内容和经验的学习和模仿，来实现社会由传统向 现代的跃迁和转型。 在我国学术界，对社会转型这一概念的使用概括起来大致也有特指和泛指两 层涵义社会转型这一概念成为社会学用来描述和解释中国改革开放以来社会结 1 沃尔夫冈查普夫现代化与社会转型 叫】北京：社会科学文献出版社，1 9 9 8 ：6 3 2 沃尔夫冈查普夫现代化与社会转型 i 】北京；社会科学文献出版社1 9 9 8 ：8 6 构变迁的重要理论范式和分析框架社会学家更多地关注社会结构的变动，转型 的主体是社会结构的整体。如李培林在“另一只看不见的手”：社会结构转型 一文中比较早地探讨了社会转型的有关理论问题，认为社会转型是一个整体性发 展，也是一种特殊的结构性变动，还是一种社会学的数量关系分析框架。与西方 社会学的现代化理论一致，社会结构的整体性变迁被理解为社会由传统社会向现 代社会的转型。郑杭生、李强等认为，社会转型是一个有特定含义的社会学术语， 意指社会从传统型向现代型的转变，或者说，由传统型社会向现代型社会转型的 过程。在这个意义上，社会转型与社会现代化是重合的，几乎是同义的。3 社会学 家进而用社会转型来具体地描述当代中国社会变迁，如陆学艺、景天魁认为，“社 会转型是指中国社会从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭社 会向开放社会的社会变迁和发展。”可见，中国社会学家在援引社会转型这一概 念时蕴涵着由一般到个别、由抽象到具体的三个递进层次的关系：社会结构的整 体性变迁传统社会向现代社会的转型中国社会由传统向现代的变迁和发 展。 笔者所指的中国的社会转型，不是从改革开放以来的社会转型，而是从中国 共产党为夺取新政权建设新中国的新民主主义革命开始，笔者认为应在这样几个 大背景下思考：现代化的语境中，市场经济的模式下，经济全球化的大视野里， 立足本国国情的地域性与本土化。在实现现代化目标进程中，以经济建设为中心 的建设政治替代以阶级斗争为中心的革命政治，经济体制实现由计划经济体制向 市场经济体制的变迁。而与市场经济体制相适应带来公共权力控制社会方式的转 变和对人态度的转交，以服务为导向政府，不再以强制命令式的人员控制模式， 而是把人才当作资源借鉴市场资源配置方式来整合公务员队伍，实施高效的行政 管理体制，也促进国家与社会关系模式的新调整，形成“强国家与强社会”互动 的模式。立基于中国国情前提下的现代化道路接受了经济全球化带来的先进理念， 从闭关锁国到勇于学习西方的有益的现代化经验，但不是完全照搬、食洋不化， 而是既保留民族的特性又积极与国际接轨，继承和发展有中国特色的干部人事制 度，为中国的现代化转型提供充足和高质量的人才和组织保证。 ( 2 ) 制度变迁理论为干部人事制度变迁提供的理论支撑。 首先，社会转型为制度变迁提供了契机，也需要创生新的制度来适应社会变 革新的时代需要新制度经济学家吸收和借鉴了制度学派的有益成果，对于制度 提出过一些一般意义上的定义如道格拉斯c 诺斯认为。制度是一系列被制定 出来的规则、守法程序和行为道德伦理规范”5 ，他又指出，“制度是一个社会的游 3 郑杭生，事强当代中国社会结构和社会关系研究) 咖北京：首都师范大学出版社，1 9 9 7 ：1 9 4 陆学艺，景天魁转型中的中国社会 m 】哈尔滨：黑龙江人民出版社，1 9 9 4 ：2 5 道格拉斯c 诺斯经济史中的结构与变迁 ( m 上海：上海三联书店。1 9 9 9 7 戏规则，更规范地说是为决定人们相互关系的系列约束“r 科斯认为。制度是一 种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”7 把制度看作一种由规则构 成的秩序，实际上是将制度的概念从政治和经济领域扩大到社会和技术领域。当 我们把制度宽泛地理解为行为规则和规范约束，制度的生成就是人为设计和自然 演进二者合力的结果干部人事制度的创新就既包括党管干部的体制内合理调整 也包括引入市场机制配置人才资源的竞争考录制度和企业雇员制度等等，这也是 时代赋予政府新的职能和定位后，必然要求对于部人事队伍调配和重组。因为在 和平建设时期，政府除了履行作为合法暴力垄断机关的政治统治工具外，政府也 是提供公共物品的组织，尤其“服务型政府”和“企业式政府”的理念的提出， 为了更好地履行管理公共事务的职能，急需大量引入懂管理、有技术和讲效益的 政府复合型人才显然，仅从党委组织部门一手抓的传统的干部人事制度面临大 量“事物类公务员”的引入带来制度瓶颈，一个公平、公正、开放和高效的人才 竞争机制的诉求就成为目前政府人事制度改革的重要目标之一 其次，国外学术界提出了形形色色的解释制度变迁一般性模型。“诺斯模型” 是一种建构主义制度变迁理论道格拉斯c 诺斯认为，如果预期的净收益超过 预期的成本，一项制度安排就会变迁。至于制度安排的形式，从纯粹自愿的形式 到完全由政府控制的形式都有可能，在这两种极端之间也存在着广泛的半自愿半 政府结构诺斯还认为，制度安排可以分为三个层次：个人、自愿联合团体和政 府。在个人安捧中，既没有与之相联系的组织成本，也没有强制成本，但收益的 增长只限于一个人另外两种形式的安捧中，都要支付变迁的组织成本，组织的 总成本将随着参加者的人数增加而增加。其中政府的强制方案可能会产生极高的 效率诺斯同时认为，制度安捧一旦获取了利润，系统就复归均衡，这时就不再 有改变安排的任何压力，除非一些外在事件又产生新的外部利润，均衡重新被打 破。诺斯通过对制度的成本与收益分析，把个人对制度的选择和政府对制度的强 制性安捧结合起来，以利益诱因来解释制度变迁具有很好的解释力尤其在政治 世俗化浪潮影响下，肯定个人的合理利益的诉求，个人权利的表达、得以维护和 保障实施成为政府实施政治统治的合法性所在。以经济过程类比政治过程，不否 认政府是公共利益的代理人，但也难以捧除政府为恶的可能性，尤其为了谋取部 门利益和小集团的利益，以权谋私和权力寻租的腐败现象构成。政治之癌”为摔 除传统干部人事制度中的用人腐败问题，引入公正公开的利益激励和惩罚机制对 于选好人和用好人起着至关重要的作用 与诺斯的建构主义制度变迁理论相对应的，是哈耶克的演进主义制度变迁理 6 道格拉斯c 诺斯制度、制度变迁与经济绩效 i | 】上海：上海三联书店，1 9 9 4 7r 科斯 阿尔钦、d 诺斯等。财产权利与制度变迁 m 上海：上海人民出版社，2 0 0 4 8r 科斯， 阿尔钦、n 诺斯等，财产权利与制度变迁 1 i 】上海：上海人民出版社2 0 0 4 s 论，或称为自我扩展理论该理论可以归纳为以下几点：第一，制度的演进是一 个白发性的过程。第二，制度演进的方向是不明确的，最终结果具有不确定性。 第三，制度中的财产权利与自由竞争是密不可分的。第四，制度变迁是在适应性 过程中涌现的第五，政府在制度变迁过程中应该充当制度的守夜人，应该创造 和维护一个有效的竞争制度和其他制度，以激发制度变迁的源动力这是从制度 演进的角度为制度变迁提供了广阔的空间，最易于执行和保持均衡稳定最持久的 制度是自我实施和自我贯彻执行的制度，探求在传统演迸和自然生成的过程中何 种制度是自我实施的就显得很有价值，并把它呈现出来，上升为具有普遍约束力 的正式制度这类从习俗、惯例和传统到正式制度的演进，也是制度的重要来源 之一伴随自由竞争的市场机制孕育而生各种行之有效的人才配置制度，大胆地 引入到越来越复杂和广泛的公共事务的管理活动中来，是人尽其才的呼吁，也是 市场社会的必然要求。 再次，从制度变迁的路径和动力角度，诱致性制度变迁和强制性制度变迁是 两个不同的解释模式。诱致性制度变迁是指一群人在响应制度不均衡引致的获利 机会下所进行的自发性变迁。其采用供给需求分析的框架。认为制度变迁可 能是由与经济增长相联系的更为有效的制度绩效的需求所引致的有四种原因可 能会导致制度的重新安排：制度选择集合的改变；技术改变；制度服务的需求改 变；其他制度安捧的改变。”强制性制度变迁与诱致性制度变迁相对应，指的是 由政府命令、法规引入和决定来进行的制度变迁，它的主体是国家它考虑的是 维护统治者的利益，且强制推行的新制度安摔的预计收入大于或等于统治者的预 计费用。也要看到由于统治者的偏好和有限理性、官僚机构、利益集团冲突和社 会科学知识的局限性等因素会导致制度变迁的失败。“诱致性制度变迁和强制性制 度变迁就有机地把制度演进主义和制度建构主义连接起来，把制度变迁的非理性 和理性设计的因素都纳入到制度的生成中来，使得生成的制度更能保持均衡和持 久稳定，带来更好的预期收益 此外，奥尔森的利益集团制度变迁理论也广泛为人们所引用奥尔森认为， 有共同利益的个人组成的集团通常也存在“搭便车”的行为为此，利益集团， 特别是大型利益集团，一般都不是依靠所提供的集体利益来取得其成员的支持， 而是靠奖励和惩罚的作用，根据其成员的贡献来决定是否向其提供集体利益利 益集团的强大和发展会影响一个好的经济制度。利益集团的削弱和减少会有利于 一个好的经济制度的出现。基于此，奥尔森认为，制度变迁的根源取决于利益集 团的形成与发展事实上奥尔森的利益集团制度变迁理论是一种博弈观，他认为 9 哈耶克，t 自由宪章 - i 】北京：中国社会科学出版社，1 9 9 9 l or 科斯、a 阿尔钦、d 诺斯等，财产权利与制度变迁 【i 上海：上海人民出版杜2 0 0 4 1 1r 科斯， 阿尔钦，d 诺斯等，财产权利与制度变迁 i i 上海：上海人民出版社。2 0 0 4 9 “制度既不是完全由理性设计的产物，也不是演进主义的产物，而是各个利益主 体在某个阶段相互博弈的结果”“奥尔森从个人理性出发，以激励和惩罚机制来 减少“搭便车”行为，注重集体行动过程中的博弈分析，也在一定程度上解释了 制度变迁，尤其从互动的决策论所要求的相互性出发，对制度变迁的主体双方都 提出了要求，而不是把其中一方看作是高高在上的一方，不受制度的约束。 目前，国内学术界对有关制度问题的研究基本上可以分为以制度为研究对象 和以制度为研究框架两种取向主要存在的问题有：( 1 ) 作为一种研究范式，政治 学的制度研究还缺乏自主的核心概念和理论框架，已有的研究成果基本上局限于 借用制度经济学的概念和理论模型对国家与市场关系的探讨( 2 ) 新制度主义的研 究范式是在西方社会特殊背景下首先发展起来的，更多借助完全竞争的市场经济 模式比较理想化的探讨在更方自由参与博弈的条件下规则制度是如何达成的，借 鉴这一研究范式研究中国向题，还需要进一步找到二者的契合点。( 3 ) 作为研究对 象，对于中国制度变迁的研究，理论提升尚嫌不足。在宏观层面，还缺乏对于中 国制度体系内在逻辑的理解，以及在此基础上的理性分析；在微观层面，还缺乏 理论观照下的实证研究，研究工作往往止于经验描述或是就事论事的个案分析。 5 、本文的研究方法 本文采取的第一个分析方法是规范分析与实证分析相结合的方法。制度分析 的起点其本身就具备规范分析的性质。笔者在坚持规范分析的同时，针对我国干 部人事制度变革过程收集了大量实证资料进行实证分析。 本文所采用的第二个分析性工具是过程分析的方法。笔者通过对我国干部人 事制度的变迁过程中的政策变革进行论述、分析，发现我国干部人事制度存在的 根本问题是竞争机制不足和相对封闭式的管理造成不能对社会人才资源有效地整 合。 最后，定性与定量相结合的方法在本文中也有所体现笔者希图通过这一方 法，使本课题的结果既具有理论性，同时还具有事实数据的支持，并且使这些事 实数据为理论和结论服务 6 、本文的篇章结构 在对我国干部人事制度变革的研究基础上，围绕着。社会转型与制度变迁” 这一主题，本文分析的框架结构分为五个部分，分别为： 导论，该部分主要交待制度、制度变迁及社会转型的基本概念，并且对相关 的一些理论进行介绍和评述，从而确定本课题研究的论域和主题，点出有参考价 1 2 傅大友、袁勇志、芮目强行政改革与制度创新地方政府改革的制度分析 1 口上海：上海三联书店 2 0 0 4 。 i o 值的创新之处及在实践方面的现实意义 第一章，社会转型与制度变迁：一个分析性框架。本章基于导论中关于制度、 制度变迁与社会转型的基本概念，讨论了制度变迁的产生的动因、采取的路径和 遵循的原则，并探寻社会转型与制度变迁之间的内在联系，分析了我国社会转型 经历的阶段，为以后各章对我国干部人事制度变迁的制度分析提供一个分析性框 架 第二章，我国干部人事制度变迁过程。本章介绍了我国干部人事制度经历的 三个阶段：革命型社会：意识形态淘汰机制；国家生产型社会：分权分级管理体 制；市场经济社会：党管人才理念。 第三章，制度变迁的对称性原理：竞争机制的引入。本章通过综合分析的各 个社会类型中的政府( 或政党) 的干部人事制度，来呈现社会转型与干部人事制 度变迁之间的关系。最后重点分析公开考录制度，透视市场经济对干部人事制度 的影响。 结束语，该部分主要对本文研究课题作了归纳性的总结。同时指出本文研究 的未尽之处，亟待日后进一步完善 第一章幸土会转型与制度变迁：一个分析憾框架 第一节制度变迁的动因、路径和原则 1 、制度交迂理论述评 不管是诺斯的建构象义制度变迁理论，还是哈耶克的自我扩展制度变迁理论， 或者是奥尔森的集体行幼之逻辑，他们关予制度变迁的研究及其结论对于我们认 识巾国的铡度交迂，罴蠢一定斡癌发意义的。从这些制度变迁盼璎论模式中，我 懿强戮慧绩窭戳下踅条痰鬟或逻辑。 第一，利益推动制度交迁。任何制度都燎投利和利益的分黧舰则制度安捧 从一种形式的均衡过渡到另一种形式的均衡，篡形式的让渡是能够给制度变迁主 体带来利益或通过获取新的权利间接获得的。制度变迁的动力就由在于实施制度 变迁能够给变迁主体带寒外部剩滤，因为夕 郝利润的可获取性，嚣度才有变迁雏 鬟零冬揆绘，君笺缓潮发这裂象豹搀餐。簸铤度交迂发生嚣婺势帮纛满戆零l 诱嚣 富，不仅诱致性制度变逶源自予蔌乖j 益静零| 诱，面且萁缒类型驹制度交迁，如强 制饿制度变迁、自发性制度变迁，都是同样来自潜在的或现实的利益引诱。 蒴二，制度变迁过稷是不同利益主体之间长期博弈的过程。一个制度的出现 并不愿一个集团孤立的行动的产物，而是截举同集团之间讨价述价、相互博弈的 结祭。在裁度交迂豹避辍串，不同稳盏集爨溅予鑫奏效震最大弦熬缀裂，要求最 蠢稠予自己豹镄疫安簿。在经过长颓蠡搴各耱秀垂对毙溪弈惹，器个经济利益主体 最终达成制度博弈的均衡，使制度安捧重新得以均衡。在利益主体的博弈过程中， 如果双方形成相互对峙的局面，则会造成制魔变迁的停滞。但豳于在实际的制度 变迁过程中，各个利益擞体的力量是不同的，参与制度博弈的力擞瞧不停地变动， 侵露发变迁过程始终楚筏均德一不均衡一均籀鲸捱环墨中。 第三，致癀在裁爱变迁过程孛应羚演黧簧惫色。无论是鄂耱类鏊鹣裁疫交迂 理论，政府在制度变迁中的作用都是非常冀鼹的政府在制度维系和法制规则的 制订方面的作用得天独厚，因此政府在制度畿迁过程中应该扮演积极的角色。尤 其擞制度僵滞、“搭便率”盛行及市场失灵等情况下，政府应该充当制度变迁的推 动嚣，保证社会对制度变迁蛉需求和供给，巍然政府存对从自隽澍益出发，也可 魏藏失割度交迂豹主髂。 当然，这些理论也存在诸多局限性，翔；忽视裁度研究的熬体方面、强调割 度研究的非整体方面。容易使微观与宏观的分析脱节，难以实现联论的宏观整合； 无论在经济学领域，述怒在政治学领域，制魔研究派别纷呈，都缺芝一种系统的 统一理论。 2 、制度变迁的动因 制度变迁之所以具有必要性、可能性、必然性，其根据在于动力因素。制度 变迁的动因由于其背景的复杂性及形式的多样性而多种多样，概括起来可归结为 三个方面：外部动因、内部动因和主体动因。 外部动因表示的是由于社会生产力的发展而导致社会环境、经济环境等发生 变化。当生产力与生产关系的矛盾以及生产关系与上层建筑的矛盾不断积累，最 后要通过制度变革来进行调整。马克思关于制度变迁的根本动力来源于社会基本 矛盾的思想无疑为理解任何形式的制度变迁的动因分析提供了理论上的指导，即 制度变迁的基本动力来自于作为社会生产力的客观力量。我国干部人事制度改革 的外部动因是由于中国社会的转型。 内部动因则意味着，制度之所以要变迁，内在根据在于制度本身，在于制度 缺陷。所谓制度缺陷，指制度和制度结构本身的不完满而表现出的欠缺性。它的 缺陷主要表现为： 第一。制度的僵化任何一个社会的发展都离不开稳定的制度创立和有效实 施制度的稳定性、确定性和有效性，一方面有利于社会和人的发展，另一方面 又会形成一种惯性，使制度出现功能失调。制度作为一种公共的确定性准则与所 要规范的人的行为等相比较，显然在其变化的速度上滞后于行为变化的节奏即 使是成熟和完善的制度，随着时间的推移也会趋于保守并产生惰性 第二，制度的短缺。所谓制度短缺是指制度方面的社会实际供给不足的现象。 制度短缺在制度发展的过程中是一个普遍的问题。制度短缺的形成，既表现在制 度供给数量的不足，也表现在制度供给主体的制度供给的意愿和能力的不足，还 表现在制度供给主体在具体执行和实践制度安排方面的能力和意愿的不足正是 这种制度供给上的不足，使本已存在的制度供给与需求之间的矛盾进一步加深 第三，制度的非均衡制度均衡是指既定的制度结构处在帕累托最优状态， 即现存的制度安排不能给任何个体或团体带来额外的收入而制度非均衡则是指 人们对既定的制度的一种不满足或不满意状态。通常情况下，只有在维护制度的 收益大于成本，选用该项制度的净收益最大时，人们才会对这一制度产生满意感。 而当一项制度的净收益小于零或在种种可供选择的制度中净收益最小时，人们就 会产生变革这一制度的动机和行为，从而出现制度失衡一般来说，制度非均衡 是一种常态，制度均衡的帕累托最优只是一种理想状态，即使出现也不会持续存 在，影响制度均衡的诸多变量都处在连续变化之中，因此制度的均衡一制度的非 均衡一制度变迁一新的制度均衡一新的制度非均衡作为_ 种客观演变过程 这一事实是不会改变的。制度非均衡的存在为进行制度变迁提供了可能。 可以看出，制度变迁的根源在于制度本身，制度在对人的活动及社会秩序发 挥规范和调节的巨大功能的同时，由于其自身存在着僵化、短缺、非均衡等问题， 因此它也孕育了制度变迁的生成前提。 主体动因取决于人的理性能力和判断。根据新制度经济学的理论，如果预期 的净收益超过预期的成本，一项制度安排就可以变迁。任何一项制度的选择都不 是随意决定的，而是人们根据成本一收益分析权衡和选择的结果。因此制度变迁也 是出于一定的利益诉求而发生的。如果是政府作为制度变迁的主体，他不仅要考 虑经济层面的成本和效益，而且要考虑政治层面的成本和效益一项新制度得以 安排和实施，虽然从理论上说是由于新制度安捧上的收益大予成本，但实际上， 收益的大小仅是建立在一种理性的预期分析上而已 3 、制度变迁的路径 根据制度变迁的主体和诱因的不同，可以区分为诱致性制度变迁和强制性制 度变迁两种类型事实上除了在强制性制度变迁模型中政府占主导地位之外，在 诱致性制度变迁模型中政府也有着重要的影响。在自发的制度安捧、尤其是正式 的制度安排变迁中，往往需要政府的行动来促进变迁过程。既然政府是制度变迁 中难以剔除的重要因素，在上述两种制度交迁类型中都具有一定的影响和作用， 那么以政府在制度交迁中的作用为线索、来讨论制度变迁的路径，就可以区分为 政府主导的制度变迁和非政府主导的制度变迁。 政府主导型的制度变迁过程中，政府是制度变迁的创新者和主体也就是由 政府命令或法律引起的强制性制度变迁模式从制度供给与需求的层面来看，“政 府主导的制度变迁实际上是一种供给主导型制度变迁，即在一定的法律秩序和行 为规范下，权力中心提供新的制度安排的力量和意愿是决定制度变迁的主导因 素”其可有以下表现方式： 第一，根据既定目标和约束条件，同时在可能的限度内考虑非政府主体对制 度变迁的需求，对制度变迁进行规划，包括确定制度变迁的方向、原则、战略、 形式、步骤等。 第二，根据制度变迁的总体方案，调整既有政策，制定新的规则或条件，建 立一套新行为约束机制 第三，在制度供给不足的情况下，对制度变迁的需求方实行许可制，允许某 些团体进行局部、小范围的制度变迁。取得经验后再加以推广 1 3 傅大友毫勇志芮嗣蛋行政改革与制度创新地方政府改革的制度分析 【町上海：上海三联书店 2 0 0 4 i 第四，推动观念统一，建立一套为大多数人接受的意识形态，以减少新制度 安排实施