（公共管理专业论文）湘江流域水污染综合整治政策研究.pdf

工作 的地 包含 共同 学位论文版权使用授权书 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文并根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文， 允许学位论文被查阅和借阅：学校可以公布学位论文的全部或部分内 容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文。同时授权中国科 学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：j 遂导师签期：趋卫年旦月卫白 摘要 湘江是湖南境内最重要的河流，但随着流域工农业生产的迅猛发 展、城镇化加快、人口的增长等因素，使得湘江流域的水污染问题日 渐突出，对流域经济社会的可持续发展，乃至流域千万百姓的饮用水 安全构成威胁。为进一步加强湘江流域水污染防治，湖南省政府出台 了湘江流域水污染综合整治实施方案，决定投资1 7 4 亿元，用3 年时间对湘江流域8 5 1 家污染企业进行集中整治，到2 0 1 0 年，实现 湘江流域水环境质量功能达标。由于方案涉及面广、企业多、时 间长、情况复杂，且方案本身更多的是采用行政手段来解决环境 污染问题，并对整治工作所导致的税收减少、人员下岗未提出解决措 施，导致方案在执行效果及环境目标实现方面可能受到影响。 正是在这样的背景下，为了帮助湖南省建立起一套有效的生态和 环境保护长效机制，文章综合运用数据统计及比较分析法，深入探讨 此次整治行动的目的、影响，针对整治过程中存在的问题，深刻剖析 整治工作对湖南经济社会的影响，积极探索有效的公共政策，提出要 进一步做好湖南省环境及生态保护工作，必须要以地方政府为主体、 以目标考核为手段，以生态补偿与排污权交易为制度，建立起一套有 利于湖南省环境及生态保护的长效机制。本论文对维护社会稳定、落 实节能减排目标、探讨建立湘江流域生态环境保护长效机制有积极意 义。 关键词：湘江流域，节能减排，环境保护，经济发展，长效机制 x i a n g ii a n gh a d ad e c i s i v ep o s i t i o ni no u rp r o v i n c e h o w e v e r , d u et o t h er a p i dd e v e l o p m e n to fu r b a n i z a t i o n ，i n d u s t r i a l i z a t i o na n dp o u l t r y i n d u s t r yi nt h i sw a t e r s h e d ，e n v i r o n m e n t a li s s u e sa n ds e c u r i t yp r o b l e m s r i s k s ，w h i c hm a d e i tb et h em o s tp o l l u t e dr i v e ri no u rp r o v i n c e t h ew a t e r e n v i r o n m e n ti nx i a n g ji a n gw a t e r s h e dw a sr e l a t e dt os e c u r i t yo fd r i n k i n g w a t e ri nm o s tp a r t so fo u rp r o v i n c e ，g o v e r n a n c es h o u l db ed o n ew i t h o u t a n yd e l a y t od oag o o dj o bi nt h ew o r ko fw a t e rp o l l u t i o nc o n t r o li n x i a n g i i a n gw a t e r s h e d ，t oa c h i e v et h eg o a l so fe m i s s i o nr e d u c t i o n , t o e n s u r et h a tt h ee c o n o m ys u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta n dp e o p l ec o u l dd r i n k p u r ew a t e ri nt h i sw a t e r s h e d ，t h ep r o v i n c i a lg o v e r n m e n ti n t r o d u c e dt h e ” i m p r o v e m e n tp r o g r a mo fx i a n g j i a n gw a t e rp o l l u t i o n ”t h ep r o g r a m d e c i d et oi n v e s t17 4b i l l i o nt oc o n c e n t r a t em a n a g e d18 4p o l l u t e d c o m p a n i e si n3y e a r s ，a n dt om a k e s u r et h a tt h eg o a lo fw a t e re n c i r o n m e n t q u a l i t yc o m et r u ei n2 0 10 a st h ep r o g r a mr e l a t et ot h ew i d ea r e a ，t h e e x c e s s i v ec o r p o r a t i o n ，t h el o n gt i m ea n dt h ec o n p l e xs i t u a t i o n ，p r o t e c t i o n a c t i o n sw i l ld oi m p a c t si nf i n a n c ei n c o m ea n de x p e n s e s ，p e o p l e s l i f e ，i n d u s t r yp r o d u c e ，t h e nd or e t r o a c ti np r o t e c t i o na c t i o n si t s e l f i ti si ns u c hb a c k g r o u n d ，i no r d e rt oe s t a b l i s ht h el o n g - t i m ee c o l o g i c a l a n de n c i r o n m e n t a lp r o t e c t i o no fh u n a np r o v i n c e ，t h i st h e s i sw i l lu s et h e w a yo fd a t aa n a l y s i sa n ds t a t i s t i c sc o m p a r i s o nt os t u d yt h ep u r p o s e ，t h e i l i m p a c t sa n dt h ep r o b l e m so ft h i sc a m p a i g n i tw i l lg i v e sap r o f o u n d a n a l y s i so fi t si m p a c tt oh u n a n se c o n o m ya n ds o c i e t ya n de x p l o r e e f f e c t i v ep u b l i cp o l i c y a n dt h e s ew i l lh a v ep o s i t i v es i g n i f i c a n c ei ns o c i a l s t a b i l i t y a n da c h i e v e m e n to f e n e r g y - s a v i n gt a r g e t s ，a l s o i nt h e e s t a b l i s h m e n to fl o n g t e r me c o l o g i c a la n de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n k e yw o r d s ：x i a n g j i a n gw a t e r s h e d ，e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，e n e r g y - s a v i n g a n de m i s s i o n r e d u c t i o n ，al o n g - t e r mm e c h a n i s mo fe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n m 第一章 1 1 1 2 1 3 1 3 3 比较研究法5 1 4 研究框架5 1 5 研究意义5 第二章湘江流域水污染问题及成因分析8 2 i 湘江流域水污染基本情况8 2 2 湘江流域重点污染区域情况9 2 3 湘江流域水污染成因分析1 1 第三章湘江流域水污染综合整治政策背景分析1 3 3 1 湘江流域水污染综合治理政策议程设定过程1 3 3 1 1 政策议程设定过程的理论分析1 3 3 1 2 湘江政策议程设定的必要性1 4 3 1 3 湖南省政府在湘江政策议程设定的角色分析1 7 3 2 湘江流域水污染综合整治的政策意义1 8 3 2 1 有利于湘江流域水环境保护1 8 3 2 2 有利于湖南经济的可持续发展1 9 第四章湘江流域水污染综合治理政策目标分析2 0 4 1 公共政策目标概述2 0 4 1 1 公共政策目标概念2 0 4 1 2 公共政策目标群体理论分析2 0 4 2 湘江流域水污染整治政策目标分析2 1 4 2 1 我国经济增长与节能减排目标分析2 l 4 2 2 湘江流域水污染整治政策目标分析2 5 第五章湘江流域水污染综合治理政策执行分析2 7 5 1 公共政策执行2 7 5 1 1 政策执行模型2 7 5 1 2 政策执行影响因素2 8 5 2 湘江流域水污染综合整治政策执行现状2 9 5 2 1 湘江流域水污染综合整治规划的调整完善2 9 5 2 2 采取的主要措施3 0 5 2 3 目前工作进展情况3 2 第六章湘江流域水污染综合治理政策效果分析3 3 6 1 湘江流域水污染综合整治政策效果3 3 i v 6 2 湘江流域水污染综合整治政策存在的主要问题3 3 6 2 1 税收影响问题3 4 6 2 2 社会保障问题3 4 6 2 3 淘汰落后产能问题3 5 6 2 4 区域发展问题3 5 6 2 5 企业搬迁问题3 5 6 3 对建立湘江流域水环境保护长效机制的政策建议3 6 6 3 1 统一发展规划3 6 6 3 2 建立以地方为主的污染整治模式3 6 6 3 3 构建治污社会保障制度3 6 6 3 4 加大财政转移支付力度3 7 6 3 5 探索建立排污权交易和区域生态补偿机制3 7 结语4 1 参考文献4 2 致谢4 5 攻读学位期间主要的研究成果4 6 v 化学需氧量、二氧化硫排放量分别增长1 2 和1 8 ，与2 0 0 5 年增幅相比，分别 回落了4 4 和1 1 3 。节能减排工作虽然取得积极进展，但没有实现年初确定的 主要污染物排放总量减少2 的目标。为切实保障“十一五”减排目标实现，2 0 0 6 年，受国务院委托，国家环保总局和3 1 个省市区政府、5 个电力公司分别签订 了两项污染物减排责任书。2 0 0 7 年，我国主要污染物化学需氧量、二氧化硫排 放总量近年来首次出现双下降，分别下降3 1 4 和4 6 6 。2 0 0 8 年，我国实施 了主要污染物总量减排统计监测考核办法，建立完善了减排计划审核备案、工程 核查调度、数据会审考核及发布等一系列制度。经过努力，2 0 0 8 年全国化学需 氧量和二氧化硫排放继续保持双下降。 湖南省“十一五期间节能减排的形势十分严峻。一是2 0 0 6 年全省主要污 染物二氧化硫和化学需氧量的排放总量不降反升，增幅均高于全国水平，减排任 务很重。2 0 0 6 年全省单位g d p ( g r o s sd o m e s t i cp r o d u c t ) 能耗虽然比2 0 0 5 年 降低了3 3 9 ，但没有实现降低4 的年度目标；二氧化硫和化学需氧量排放与 2 0 0 5 年相比，分别增加了1 6 和3 1 ，进一步加大了“十一五 后四年节能 减排工作的压力。二是经济增长方式仍然粗放，产业结构调整进展缓慢，特别是 重化工型的产业结构短期内难以根本转变，结构性高耗能和结构性污染已成为实 现节能减排的最大障碍。2 0 0 7 年上半年，占全省规模工业增加值比重达5 3 9 的九大高耗能行业生产和投资保持快速增长，在拉动工业快速发展的同时，也增 加了节能减排工作的难度。三是环保投入不足。据了解，湖南省“十五 计划确 定的重点环保项目1 0 8 个，总投资1 1 2 8 7 亿元，实际有4 2 7 的计划投资没有 落实，导致重点治污工程进展缓慢，直接影响减排成效。 湖南省为完成本地区“十一五 确定的节能降耗和污染减排目标，将一系列 有利于节能减排及生态保护的政策措施写入了湖南省“十一五 政府工作报告。 湖南省节能减排出现“拐点”，湖南日报，2 0 0 8 ( 1 ) 1 硕士学位论文 第一章导论 2 0 0 7 年初，洞庭湖周边刮起一场猛烈的小纸厂污染整治“风暴 。至当年3 月底， 2 3 4 家高能耗、高污染的小纸厂已被全部关停，一举削减化学需氧量排放8 5 万 吨、二氧化硫排放1 2 万吨。注入长江的湖水，污染物减少了一半。同年，一条 条落后的小水泥生产线停止转动。以结构调整为目标，湖南省对小火电、小冶炼、 小水泥厂等高能耗、高污染企业实施关停并转。到2 0 0 7 年底，全省共关停小火 电机组4 5 万千瓦，合关闭小煤窑5 1 6 处，6 0 家6 6 万吨以下的小水泥厂相继退 出，岳阳、益阳、常德以外的全省5 0 0 家造纸厂被责令停产整顿。2 0 0 8 年4 月， 湖南省人民政府出台了湘江流域水污染综合整治实施方案( 以下简称“方案 ) ， 标志着湘江流域综合治理实施工作的正式启动。方案重点对湘江流域内金属 采选冶炼、化工、造纸、制药等行业的污染进行治理。 从2 0 0 7 年、2 0 0 8 年湖南省二氧化硫、化学需氧量排放数据( 经国家核定， 2 0 0 7 年全省能耗和排污双双下降；2 0 0 8 年，全省二氧化硫、化学需氧量排放较 2 0 0 7 年分别下降7 0 6 、2 0 9 ，完成了国家下达的年度减排任务) 可以得出， 剧变式的污染整治方式通过在短期内大量关停污染企业而迅速减少污染源，可以 发挥显著的减排效应。而这种短期行为之后，湖南省面临的是一系列经济增长模 式的转变，即从传统的高污染高能耗向资源节约环境友好型转变。本选题将具体 运用公共政策运行过程理论( 包括政策制定、政策执行、政策评价、政策调整) ， 研究分析与湘江流域水污染综合整治工作相配套的公共政策，为湖南省顺利实现 “十一五 减排目标，化解经济发展与环境保护之间的矛盾，走上一条可持续发 展的道路提供参考途径。 1 2 研究现状 1 。2 1 国内研究现状 目前国内对水环境综合整治的研究主要从完善法律制度、加大监督力度、探 讨生态补偿及排污权交易等方面展开。 一、完善法律制度。当前，我国缺乏统领规划工作全局的、对规划普遍性问 题做出详细规定和说明的“基本法，在资源立法体系中也没有综合性的“自然 资源法 。中华人民共和国水污染防治法和中华人民共和国水法都是部门 主导立法，在各项规划之间的配合、协调问题规定得比较模糊，例如两部法律并没 有规定水污染防治规划与水资源规划的关系及其协调方式，中华人民共和国水 湖南省节能减排出现“拐点”，湖南日报，2 0 0 8 ( 1 ) 2 硕士学位论文第一章导论 法也没有将污染防治作为专项规划看待。另外，我国在流域法规建设方面几乎 空白。鉴于流域规划是影响流域可持续发展的重要因素，应赋予流域规划法律效 力，违反流域规划应负法律责任。因此，我国应通过制定相关自然资源规划的基本 法、完善已有的中华人民共和国水法、中华人民共和国水污染防治法或借 鉴发达国家经验，效仿密西西比河、科罗拉多河制定流域法规等来加强水污染防 治规划的法律地位和法律效力，使水污染防治规划真正成为水污染防治工作的基 本依据。 二、加大监督执法力度。重点是完善监测指标技术体系，一是提高水质监测 技术及在线监测能力；二是要从规划制定的技术方法入手，充分运用计算机技术 和新计算方法，推动水污染防治规划的发展：三是规范不同类型污染源的污染负 荷核定方法，构建流域、区域和污染源3 个层次下的污染物排放总量核定技术体 系，得到准确的污染物排放负荷数据：四是制定合理的规划分级体系，将一个整体 规划合理地分解为不同层次的局部规划，使得规划与相应层次的管理职能相一致， 从而有利于规划实施与监督管理。其中流域级规划应根据省界水体水质管理标准， 制定各个支流流域或者省的污染物排放总量控制方案：区域级规划依据污染物排 放总量控制目标，制定辖区内水污染防治规划，将总量控制方案落实到污染源治 理和污水处理上，确保水环境保护目标的实现。 三、探讨生态补偿机制。我国目前的生态补偿主要是通过中央财政纵向转移 支付，国家是唯一的补偿主体，而流域性和相邻性区域间的生态补偿尚处于空白。 流域性水污染通常涉及上、下游相关主体的利益，为了协调各方利益，应以法律 的形式明确上、下游相关主体所享有权利和义务。因上游的单位或个人造成水污 染从而给下游带来危害时，应当责令上游的单位或个人给予下游利益主体相应的 补偿；而下游若作为受益主体享受由上游出资所创造的有利条件时，下游的受益 主体就应当给予上游相应的补偿。具体的补偿标准、程序等事项，目前的做法是 由双方协商解决，但若双方发生纠纷或均不愿承担补偿责任时，则需要设立国家、 地方生态补偿事务协调机构，对跨区域的水污染补偿问题进行管理。圆 四、探讨排污权交易。排污权是排污权交易的标的，给予排污权法律上的确 认和保护是如排污权交易管理条例等相关排污权交易的法律法规颁布的首要 基本工作。水排污权是排污权的一种，它是指单位和个人在正常生产和生活中向 水体环境排放污染物的权利，它与向水体排放污染物的排污许可证的不同点就在 于水排污权是一项由国家对环境的所有权派生出来的、可以自由转让的排他权。 从法律上对这些权利确认与保护正是水排污权交易制度顺利进行的最基本的保 张远，王西琴我国流域水污染防治规划问题与对策研究，环境污染与防治，2 0 0 7 ( 1 1 ) 郭恒哲，城市水污染生态补偿法律制度研究，中国地质大学，2 0 0 8 年 3 硕士学位论文第一章导论 障。 1 2 2 国际研究现状 一、欧洲莱茵河治理经验。莱茵河经历了一个“先污染，后治理的过程， 治理的代价是非常大的。莱茵河水质在2 0 世纪5 0 年代初还是很好，但到了5 0 年代末起，水质开始恶化。1 9 7 1 年，从德国美茵茨河支流汇入莱茵河河口到科 隆这段大概2 0 0 公里长的河段，鱼类完全消失，水中溶解氧几乎为零。莱茵河流 域5 个国家耗资6 0 0 亿美元，通过建设和改进污水处理厂、制定严格的水排放标 准、建立有效的在线监测系统、上下游各国签署一系列环境保护公约等手段。目 前，莱茵河水质得到很好的恢复，莱法州大部分河段达到二类水质标准，服合饮 用水标准；生态功能得到恢复，鱼类品种不断增加，其中包括鲑鱼等名贵鱼种； 流域内的社会经济得到健康和持续发展。莱茵河治理的主要经验：一是加强流域 国际合作，共同协力承担污染治理责任。二是科学制定水质标准，严格执行环保 法律法规。三是完善环保基础设施，控制污染物排放总量。四是充分调动企业的 积极性，实行清洁生产和废物再利用。五是采用先进的监测手段，统一监控莱茵 河水质变化。六是制定治理长远规划，促进流域的可持续发展。 二、日本琵琶湖的治理经验。琵琶湖日本第一大淡水湖，位于日本近 畿地区滋贺县中部，邻近日本古都京都、奈良，横卧在经济重镇大阪和名古屋之间， 地理位置十分重要。自2 0 世纪6 0 年代以来，随着日本经济高速发展，社会生产 活动和人类生活方式发生了较大改变，洪涝灾害问题、水环境恶化问题、水资源 紧缺问题成为琵琶湖的主要水问题。1 9 7 2 年，滋贺县政府开始加强对琵琶湖的综 合治理，开展公害防治工作，取得了明显成效。2 0 0 1 年1 1 月，世界第九次湖沼大 会在日本召开，在水资源一体化管理( i n t e g r a t e dw a t e rr e s o u r c e m a n a g e m e n t ，i w p 4 ) 的国际环境下，日本各界人士积极响应1 9 9 7 年修改的“河川 法 ，努力恢复湖泊生态水环境。治理琵琶湖的基本思路为：源水保护、入水处理、 湖水治理、生态恢复、立法管理、意识同步。 1 3 研究方法 包秀华，浅论我国水捧污权交易相关的法律制度构建) ，【j 】中国地质大学政法学，2 0 0 7 1 1 王同生，莱茵河的水资源保护和流域治理 ，水资源保护，2 0 0 2 伍立等，日本琵琶湖治理经验对洞庭湖的启示，水利经济，2 0 0 7 4 1 3 2 调查统计法 本文在研究湘江流域水环境综合整治时应用了大量调研，包括对湖南省湘江 流域各市县人员、税收等真实数据进行实证计量分析。 1 3 3 比较研究法 本文将国r 勾# l - 水污染治理经验与湖南省湘江流域水污染治理方案进行比较， 以获得对湖南省水污染治理财政支持政策的启示。 1 4 研究框架 本文按照“问题及成因一政策背景一政策目标一政策执行一政策效果 的研究框 架撰写。每个章节先做相关理论解释及分析，再结合湖南省实际做深入探讨，最 后，通过理论结合实际，推导出湘江环境综合治理的政策建议。 1 5 研究意义 近年来，我国越来越重视环境保护工作，中央财政投入越来越多的资金用于环境保护事 业的发展。但环境保护工作在我国尚处于起步阶段，无论是上述的环保理论或者国内研究现 状，与实际相结合的应用案例还非常之少。如何将成熟的理论应用于实际，解决湖南省乃至 我国的环境保护问题，这是值得我们探讨思考的问题。同时，由于体制与国力的不同，对于 国外的经验，我们也只能是借鉴参考。我国迫切需要一些成功的将环保理论应用于解决实际 环境污染问题的案例。本文正是从公共政策支持对促进湖南水环境保护工作的角度出发，提 供适合我国环境保护发展的公共政策研究案例分析。 5 硕士学位论文 第二章湘江流域水污染问题及成因分析 第二章湘江流域水污染问题及成因分析 2 1 湘江流域水污染基本情况 湘江发源于广西，流经湖南省的永州、衡阳、株洲、湘潭、长沙至湘阴县濠 河口注入洞庭湖。湘江在湖南省境内全长6 6 0 公里，流域面积8 5 万平方公里。 湘江流域人口占全省的5 7 1 ，g d p 占全省的7 2 4 ，工业增加值占全省的6 4 3 ， 形成了湖南省的经济走廊，在全省发展中具有十分重要的战略地位。 湘江水质在8 0 年代基本能保持在二、三类水质，除洪水期外，河水基本清 澈。但8 0 年代末期，湘江的酚、氰污染和重金属污染变得越来越突出。9 0 年代 后，省政府采取了一系列严格措施加强湘江流域的酚、氰污染和重金属污染的整 治力度，并取得了明显的效果。2 0 0 0 年后，因有色金属冶炼及废水的非法排放， 造成了湘江水质的镉超标，湖南省通过有针对性的工艺改革与污染治理，使得重 金属污染得到有效控制。但随着社会经济的发展和城市人口的不断增加，特别是 农村生产方式的改变和畜禽养殖业的大力发展等因素的影响下，新的污染因子不 断出现，湘江水质目前仍然处于四、五类水平。湘江流域水污染源主要包括工业 污染源、城市生活污水及农业面源污染三种： 工业污染源包括各市工业企业生产废水排放，2 0 0 7 年，湘江流域排放工业 废水9 5 2 亿吨，占全省的6 0 5 8 ；工业废水中排放汞1 1 8 吨、镉1 6 8 4 吨、 铅8 2 1 4 吨、砷8 3 9 吨、化学需氧量1 2 5 1 万吨，分别占全省总排放量的9 9 1 6 、 8 4 5 4 、8 9 0 9 、8 9 7 6 、1 3 9 9 。郴州三十六湾、衡阳水口山、株洲清水塘、 湘潭岳塘、竹埠港、长沙坪塘等工矿区排污是湘江干流主要工业污染源。 城市生活污水在湘江污水排放中占较大的比重，2 0 0 7 年，湘江流域排放生 活污水1 1 1 9 亿吨，占全省的6 8 9 7 ；排放化学需氧量3 9 7 9 万吨，占全省总 排放量的4 4 4 8 。城市生活污水、生活垃圾污染是湘江有机污染负荷逐年提高 的主要原因。 农业面源污染主要为农田化肥、农药施用流失所致。湘江流域每年施用农药 4 万吨左右，化肥2 2 0 万吨左右，每年经雨水冲洗带入径流，辗转汇入湘江的农 药、化肥量分别为7 0 0 吨和2 2 万吨左右。随着养殖业的发展，畜禽养殖污染比 重也不断上升。 根据对干流1 9 个省控及国控断面2 0 0 5 - - 2 0 0 7 年水质监测数据的分析，湘江 流域呈工业废水污染、生活污水污染和农业面源污染等多重污染相结合的局面， 8 硕士学位论文第二章湘江流域水污染问题及成因分析 流域主要污染物为氨氮、石油类、总氮以及粪大肠菌群，这些指标基本全线都有 超标，超标较为严重的河段为株洲段和湘潭段，其中超标最为严重的为总氮和大 肠杆菌，超标率接近或为1 0 0 ；特征重金属污染物为砷、汞、镉，主要超标河 段为衡阳段、株洲段、湘潭段，超标较为严重的为砷和镉，超标率接近3 0 。城 市饮用水源特别是下游长株潭核心区饮水水源水质不能得到保证，流域水环境质 量亟待改善。 2 2 湘江流域重点污染区域情况 湘江流域范围内分布的重点工业区有郴州三十六湾、衡阳水口山、株洲清水 塘、湘潭竹埠港、长沙坪塘等，各工业区基本情况如下： 一、郴州三十六湾工业区。共有5 3 个矿山，矿点1 0 6 个，选厂6 3 家，毛毯 厂8 7 9 家。一些企业环保审批手续不全、环保措施滞后，毛毯厂和矿山采选排出 的大量工业废水，对环境造成严重污染，存在很多的安全隐患，严重影响甘溪河 及下游两岸老百姓的生产生活。近年政府对三十六湾地区进行环境综合整治，关 停整治了一批企业，要求工业企业合法生产、排放达标、环境友好。但目前工业 区环境污染问题依然严峻。 二、衡阳水口山工业区。是我国有名的有色金属之乡，主要污染源为有色金 属采、选、冶企业，包括一批以水口山有色金属有限责任公司为代表的百年老企 业。该地区利用水口山冶炼技术和冶炼废渣新建了一批化工、冶炼企业，如利用 选矿副产品硫精矿生产硫酸，利用冶炼废渣继续回收有价金属。2 0 0 7 年，该地 区废水排放总量为1 5 0 0 万吨，重金属排放量铅、镉、砷分别为8 0 吨、3 0 吨、 3 8 吨，该地区湘江松柏断面重金属监测指标时常超标，对衡阳及下游长株潭等 城市的饮用水源安全构成威胁；工业废气排放量为8 0 亿m 3 ，废气中二氧化硫排 放量达1 8 0 0 0 吨，烟粉尘排放量达1 5 0 0 0 吨。 三、株洲清水塘工业区。位于株洲市清水塘盆地内，东、西、北三面环山， 南濒湘江，总面积约2 7 k m 2 ，是建国以后发展起来的工业密集区，区内有7 0 余家 工业企业，以“一五 、“二五期间国家建设的株洲冶炼集团、株洲化工集团、 株洲玻璃集团、湘氮等骨干企业为主体，形成以有色、冶金、化工、建材为特征 的重工业基地。经过近5 0 年的发展，清水塘工业区已成为湖南省( 甚至全国) 有影响的重工业区，铅锌等有色金属产品在国际市场有较大的份额。清水塘工业 区资源消耗多，“三废”排放量大，环境污染严重。工业区的工业废气等标污染 负荷约占全株洲市的6 0 ，工业废水等标污染负荷约占全市的7 0 ，是全市、 全省环境污染最为严重的区域。由于长株潭三市沿湘江而布，以湘江为饮用水水 源和纳污体，三市湘江干流流程不足2 0 0 k m ，城区距离更近，其中株洲清水塘排 9 硕士学位论文 第二章湘江流域水污染问题及成因分析 污口距湘潭市的城市水厂取水口不到l o k m 。清水塘工业区经多年治理，虽然环 境质量有所改善，但仍未从根本上解决排污总量大、环境质量未达国家标准的问 题，排放的废水中重金属和有机物排放总量均较大，严重危及下游长沙、湘潭两 市饮用水水源安全，需进一步加强生态环境治理，推进国家循环经济工业区建设， 尽快取得突破。 四、湘潭竹埠港工业区。位于湘潭市东北郊区，西面毗邻湘江，距离下游长 沙市饮用水源3 5 k i n 。工业区占地6 4 k m 2 ，沿湘江狭长分布。自6 0 年代以来一直 是化工生产基地，以化肥、农药、染料等化工产品为主，产值低，利润空间小， 污染物排放量大。不少企业科技含量低、缺乏竞争力，纷纷破产，而后又被一些 小私营企业主租赁，造成小化工生产泛滥，污染严重。废水中主要污染物有化学 需氧量、氨氮、硝基苯、苯胺、硫化物、锰、镉、铅、砷、锌、镍等几十种，大 部份是超标排放或直接排放；废气以二氧化硫、烟尘、酸雾、苯系物、氟化物、 氯气、氨气等为主，基本是超标排放；废渣大部分都是化工、冶炼废渣，含有毒 有害有机物和重金属，基本属国家严格控制的危险废物，堆放处置场地很多不符 合环保要求，一度成为全省挂牌督办的污染重灾区。2 0 0 3 年，由湘潭市高新区 对竹埠港工业园进行统一管理和整治，已经取得了初步成效，形成了以电化学材 料、冶金化工、有机和无机颜料、染料及化工、医药中间体、高分子材料、耐高 温材料等为主体的产业结构。到2 0 0 7 年年底，工业园累计强制关停高能耗、高 污染、低效益企业1 3 家，淘汰落后生产线7 条，否决不符合环保条件的拟入园 项目l o 个。园区电力等能源消耗下降了1 9 2 ，工业废水排放量从2 0 0 3 年的每 天3 万多吨下降到目前的每天7 3 0 0 吨。2 0 0 7 年，竹埠港工业区从“湖南省污染 重点监控区域 名单中剔除；2 0 0 8 年，继续关停重污染企业，改造和建设企业 环保设施，一批符合“两型 要求的高新技术产业在园区落户。目前工业区有大 小企业3 8 家，其中化工3 1 家，冶炼3 家。 五、长沙坪塘工业区。属长沙市岳麓区的工业重镇，集中了省、地、市级企 业8 9 家，形成了以建材、化工、建筑、包装四大支柱，传统工业为水泥生产、 石灰石矿、石灰生产、氧化铁红系列、香精系列、白碳黑系列、纸制包装生产线、 铸造业、汽车配件业等。2 0 0 7 年工业产值2 3 5 亿元，在赢得“利税大镇 美名 的同时，给环境造成较大污染。目前，根据坪塘工业园各企业的实际运行情况和 长沙大河西先导区建设整体规划，制订了坪塘老工业基地的转型升级方案和“退 二进三 计划，将分批次关、停、转移“三高一低企业，着力发展高效、低能、 环保、科技含量高的新型工业和现代服务业。 1 0 硕士学位论文第二章湘江流域水污染问题及成因分析 2 3 湘江流域水污染成因分析 湘江流域水污染原因较复杂，呈多因素交叉、叠加影响的态势，具体原因如 下： 一、工业结构与布局不够合理 全省冶金、化工、建材、轻工、食品2 h i 、机械等行业大多分布在该区域， 特别在株洲、湘潭、衡阳三个主要工业城市尤为集中，形成了株洲清水塘、衡阳 水口山、湘潭岳塘( 含竹埠港) 、坪塘四个重要工矿区。产业结构偏重与布局不 合理相互作用，使污染问题更加突出。 二、污染治理欠账多 冶金、化工、食品加工、建材是区域内主导产业，这些行业里多是有几十年 历史的国有大中型企业，历史包袱沉重，设备陈旧、工艺落后，原材料及水资源 利用率低，治理设施欠帐多，不仅难以实现稳定达标排放，而且污染应急设施缺 乏。 三、城市环保设施建设滞后 截止2 0 0 7 年底，流域内建成城市污水处理厂1 5 座，处理能力为1 0 8 7 万吨 日，实际处理量5 7 9 7 万吨日，流域内城镇生活污水处理率仅2 1 8 3 ，大量 未经处理的城市生活污水直接排入河流，成为湘江流域水污染的重要来源。城市 垃圾无害化处理率仅3 9 3 ，也是造成湘江流域水污染的主要原因之一。 表l ：2 0 0 7 年湖南省湘江流域生活垃圾处理现状表 序 市、 总入口 城镇城镇 日产生量( 万吨) 日处 实际日 处理 州数人口 理能 处理量率 号 ( 万人) 设市 力 名称( 个)( 万人) 合计县城 ( 万吨)( ) 城市 ( 吨) 1 长沙 6 2 8 853 5 5 2 71 0 3 3 08 5 1 01 8 2 02 2 6 07 8 8 07 6 2 8 2 株洲 3 7 961 1 9 8 55 5 3 03 9 3 01 6 0 08 0 02 3 2 04 1 9 5 3湘潭2 9 1 441 3 2 74 4 0 04 2 o o2 0 06 0 0 2 4 6 05 5 9 1 4 衡阳 7 2 6 5 082 6 8 8 18 6 1 05 3 1 03 3 0 06 3 03 2 5 03 7 7 5 6 郴州 4 6 3 0 21 01 7 9 6 86 7 0 02 9 0 03 8 0 05 0 01 8 2 52 7 2 4 7 永州 5 7 7 5 01 01 7 4 4 16 3 6 02 2 6 04 1 0 00o0 8 娄底 4 1 2 0 451 3 3 9 15 3 7 03 4 7 01 9 0 00o 0 流域合计3 4 7 8 2 64 81 3 6 4 6 34 7 33 0 5 81 6 7 24 7 9 01 7 7 3 52 9 8 9 附注：1 、城镇指设市城市和县城所在镇，不含县城以下镇。 2 、数据摘自湖南省湘江流域生态环境综合整治规划 硕士学位论文第二章湘江流域水污染问题及成因分析 四、农业面源污染影响较大 随着农村经济的发展，化肥、农药使用量逐年增加，农村规模化养殖数量增 加，而畜禽养殖废水处理率极低，农业面源污染成为不可忽视的重要污染源。 五、环境监测和环保执法监管能力不足 湘江流域环境监测、预警、应急处置和环境执法能力薄弱，有些地区有法不 依、执法不严现象较为突出，环境违法处罚力度不够。 1 2 3 1 1 政策议程设定过程的理论分析 一、政府议程概念的分析 任何一个社会都面临着各种各样的挑战( 即公共问题) ，但政府应付挑战的 资源是有限的，这些资源既包括财政资源，也包括人力资源、信息资源、时间资 源和其他资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些 挑战有所取舍。政府议程是一个主体指向不甚明确且涉及面很广的概念，具体是 对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定时间认真关注的问题进 行的编目。可以说，政府议程就是在众多社会问题中加以筛选，缩小真正能够成 为关注焦点的问题的范围。 公共政策的议程设置一般分为三大类：传媒议程、公共议程和政策议程。传 媒议程( m e d i aa g e n d a ) 是指大众传媒频频报道和讨论的问题，公共议程( p u b l i c a g e n d a ) 是引起社会大众广泛关注的问题，政策议程( p o l i c ya g e n d a ) 是指决 策者认为至关重要的问题。经验证据表明，在许多情况下，政策程序是由政府成 员而不是社会团体启动的。圆 二、政府议程设定中的相关影响因素 政府议程的主体直指政府官员和与其密切相关的政府外人员，因而，设定议 程的过程即是各方参与主体利益博弈的较量。一般来说，当谈到政策制定时，很 多人会把注意力集中于决策过程，而忽略了一个至关重要的问题：政府在面对甚 多社会问题时的抉择过程。有两位美国学者：政治学家巴查赫( p e t e rb a c h a r a c h ) 和巴热兹( m o r t o nm r a t z ) 发表了一篇文章，题为“权力的两方面 。这篇短短六 页的论文很快成为政治学的经典之作，它指出了一个显而易见、但人们往往视而 不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响政府议事日程 的设置则是权力更为重要的另面。大体上，根据议程设定参与主体和政府的关 系，我们把这些影响议程设置的参与者分成两类，政府内部的角色，包括行政部 孙军军浅析大众传媒与政府议程设定内蒙古农业大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 8 ，0 5 迈克尔豪利特，公共政策研究一政策循环与政策子系统，三联书店，2 0 0 6 1 3 硕士学位论文 第三章湘江流域水污染综合整治政策背景分析 门、全国人大；政府外部的角色，包括各种利益集团、专业学者、大众媒体以及 社会舆论。湘江流域水污染综合整治政策主要是体现政府内部部门在政府议程设 定中所扮演的角色，因而，我们将详细考察影响湖南省政府部门做出湘江整治决 定的原因及其在政府议程设定中的角色定位。 3 1 2 湘江政策议程设定的必要性 一、近年来湖南环境污染整体趋势加剧 环境污染伴随着人类社会的发展，所有的人类活动都会产生污染，人类无法 “停止 污染。从哲学的角度上讲，经济增长与环境污染的关系，归根到底是人 与自然的关系，二者之间既相互制约又相互促进。经济增长必定要求大规模的物 质消耗和能源消耗，导致环境污染和生态破坏，反之，环境恶化又会阻碍经济增 长的质量和速度。另一方面，经济增长又会带动科技进步，进而有效改善环境。 这与环境库兹涅茨环境曲线假说相符合。环境库兹涅茨环境曲线假说 ( e n v i r o n m e n tk u z n e t sc u r v e ，e k c ) 是由c r o s s m a n 和k r u e g e r 于1 9 5 5 年提出， 一般意义上的e k c 是指，在经济增长的初期，环境污染会随着经济的增长而加重， 直至达到最大，而后经济继续增长，环境污染程度会随之下降，生态环境逐步改 善，即拟合曲线呈现“倒u 型 。通过对湖南省1 9 8 5 - - 2 0 0 6 年人均g d p 与工业废 水、工业废气、工业固体废物排放量构建计量模型，得出湖南省的e k c 曲线不完 全符合传统的e k c 曲线，工业废气、工业固体废弃物则与人均g d p 呈正相关，符 合传统e k c 曲线；而工业废水与人均g d p 呈现负相关，导致此结果的原因在于近 年来湖南省不断加大对工业废水治理的投入力度，2 0 0 4 年为2 1 0 7 6 万元，2 0 0 5 年为3 5 2 9 0 万元，2 0 0 6 年为4 8 7 0 6 万元，且增长幅度与日俱增，直接导致废水 排放量增加速度减慢。再者，湖南省工业废水排放达标率不断提高，截至2 0 0 6 年，工业废水处理率已达到9 1 6 。从湖南e k c 曲线可以看出，湖南省经济增 长与环境污染之间存在着长期稳定的均衡关系，且除了工业废水情况排放量有所 减少外，其它两个指标都处于不断恶化状态。故要获得湖南省长期的经济增长， 就要控制好环境污染，不断加大环境保护投入力度。如图l 所示： z t 童 蠢 - 趸 人均。计( 元 一1z 童t 永棒麓与人均a 霉i 盼筑曩 张兰兰论政府议程设定中的大众传媒现代商贸工业，2 0 0 8 ，0 9 1 4 硕 利用湖南省环保局1 9 8 1 - - - - 2 0 0 0 年水质监测数据、环境质量报告书和环境统 计资料，选取湘江超标严重和危害较大的1 0 种主要的污染物监测数据：总大肠 茵群、高锰酸盐指数、挥发酚、石油类、总磷、氨氮、总汞、总镉、总铅和总砷， 通过计算获得的各年度每种污染物的污染指数及综合污染指数，分析每种污染物 及湘江总体水质近2 0 年来变化趋势，得出以下结论： l 、高锰酸盐指数、总大肠茵群、氨氮和总磷这四类污染物主要来自生活污 染和农业污染。其中上升趋势明显、上升幅度大且污染指数高的是总大肠菌群和 总磷。总大肠菌群在前1 0 年污染不严重，后1 0 年污染严重；总磷在1 9 9 7 年污 染加重。氨氮上升趋势不明显，污染指数也不高。 近年来总大肠菌群和总磷指数的急剧上升，说明湘江流域在此期间随着经济 和社会的发展，消费水平的提高，城市人口增加，城市生活废水污染日趋严重， 同时农业污染也在加剧。 2 、挥发酚和石油类这两类污染物是有毒有机污染物，来自工业污染。挥发 酚变化比较平稳，且污染指数不高；石油类在前1 0 年污染不严重，但在