（公共管理专业论文）税务部门能级管理研究.pdf

p ， p ， r 。； 原创性申明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人 和集体，均已在文中以明确方式表明。本人完全意识到本声明的法律结果由本 人承担。 黜躲蜘叩 日期：；9 口八年t 二月乜日 第1 页 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权 将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料 室被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、 缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者答名龅届邓 日期办聿叶- ；月乜e t 第1 i 页 导师签名： 日期l ：优矿哞f 二月乜日 论文题目：税务部门能级管理研究 专业：公共管理硕士( m p a ) 硕士生：胡丽娜 指导教师：寸晓刚讲师 摘要 能级管理作为公务员制度中新的人力资源管理方式之一，对目前国内政府 部门而言，仍是一个新生事物，本研究从能级管理发动的背景入手分析，通过 对各地能级管理实践模式的阐述，采用了案例分析方法和定性分析方法，主要 以广州市国税系统能级管理制度的实践为研究对象，对其中涉及的数据进行统 计分析比对，研究现行能级管理存在的问题，探究目前推行能级管理所遇到的 管理瓶颈和发展的局限性。本研究力求正视问题，在研究当前现状和提出发展 战略、实践对策方面有所突破。 本文主要分四章。第一章：导论，主要介绍了本研究的选题目的和研究意 义，以及相关概念阐述、研究状况等；第二章：当前税务部门能级管理的实践 研究，主要是介绍当前各地税务部门能级管理的实践探索，重点分析广州市国 税局能级管理的背景、相关制度、取得的成效和经验；第三章：税务部门能级 管理的瓶颈及存在问题，主要是从各地改革实践中探究存在的普遍问题以及当 前环境下存在的发展瓶颈；第四章：税务部门完善能级管理的对策研究，主要 从能级管理的宏观对策研究和微观对策探索。结语，对本研究内容的简明归纳， 希望能级管理对于其他公共部门人力资源管理改革能提供借鉴意义，促进我国 公务员队伍整体水平的提升，进而促进政府部门执政能力的大幅度提升。 【关键词】税务部门人力资源能级管理 第1 i i 页 t i t l e ：as t u d yo ft h et a xd e p a r t m e n t sc o m p e t e n c el e v e l m a n a g e m e n t m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：l i n ah u 一 、，一 s u p e r v i s o r ：天i a o g a n g 乙u n a b s t r a c t c o m p e t e n c el e v e lm a n a g e m e n t ，a san e wm e t h o do fh u m a nr e s o u r c e s m a n a g e m e n t ，i sn e w l y s p r o u t e df o rt h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o ni nc h i n a a tt h ep r e s e n tt i m e t h i st h e s i ss t a r t sw i t ht h ed e v e l o pb a c k g r o u n do f c o m p e t e n c el e v e lm a n a g e m e n ta n de x p a t i a t eo nt h er e g i o n a lc o m p e t e n c e l e v e l m a n a g e m e n tp r a c t i c em o d e s t h et h e s i s s e t st h e p r a c t i c e o f c o m p e t e n c el e v e lm a n a g e m e n ti ng u a n g z h o ut a x a t i o ns y s t e ma sa na n a l y s i s o b j e c t i tu s e sc a s e sa n a l y s i sa n dq u a l i t a t i v ea n a l y s i st oc o n t r a s t i v e l y s t u d yt h ed a t aa n dt h ee x is t e n tp r o b l e m s a n ditp r o b e si n t ot h ec h o k e p o i n t a n dt h eli m it a ti o no ft h ed e v e l o p m e n to fc o m p e t e n c el e v e l m a n a g e m e n t t h e t h e s i s s t r i v e st oe n v i s a g ep r o b l e m sa n d m a k e b r e a k t h r o u g h si ns t u d y i n gt h ea c t u a ls t a t eo fa f f a i r s ，d e v e l o p i n gt a c t i c a n dp l a n t h i sa r t i c l em a i n l yd i v i d e si n t o f i v ec h a p t e r s t h ef i r s tc h a p t e r ：t h ei n t r o d u c t i o nt e l l st h em o t i v et os e l e c tt h i s t o p i ca n dt h er e s e a r c hs i g n i f i c a n c e ，a sw e l l a st h er e l a t e dc o n c e p t e x p a t i a t i o n ，t h er e s e a r c h i n gc o n d i t i o na n d s oo n 第1 v 页 t h es e c o n dc h a p t e r ：t h ec u r r e n tt a xa f f a ir sd e p a r t m e n t sc o m p e t e n c e l e v e lm a n a g e m e n te m p i r i c a ls t u d y t h i sc h a p t e ri n t r o d u c e st h ec u r r e n t r e g i o n a lt a xa f f a i r sd e p a r t m e n t sc o m p e t e n c el e v e lm a n a g e m e n tp r a c t i c e e x p l o r a t i o n i ts t r e s st h ea n a l y s i so ng u a n g z h o ut a xb u r e a u s c o m p e t e n c el e v e lm a n a g e m e n tb a c k g r o u n d ，t h ec o r r e l a t i o ns y s t e m ，t h e o b t a i n i n gr e s u l ta n de x p e r i e n c e t h et h i r dc h a p t e r ：t h eb o t t l e n e c ka n dt h ee x i s t e n tp r o b l e m so ft a x a f f a i r sd e p a r t m e n t sc o m p e t e n c el e v e lm a n a g e m e n t ，w h i c hi n q u i r e di n t o t h ee x i s t e n tu n i v e r s a lp r o b l e ma sw e l la st h ec u r r e n td e v e l o p m e n t b o t t l e n e c kf r o mt h er e g i o n a lr e f o r mp r a c t i c e t h ef o u r t hc h a p t e r ：d e e p e n e dt h ec o u n t e r m e a s u r er e s e a r c ho f c o m p e t e n c el e v e lm a n a g e m e n t ，b yc o m p e t e n c el e v e lm a n a g e m e n ts t r a t e g i c c o u n t e r m e a s u r er e s e a r c ha n dm i c r o s c o p i cc o u n t e r m e a s u r ee x p l o r a t i o n t h ec o n c l u s i o n ，w h i c hi sac o n c i s ec o n c l u s i o no ft h et h e s i s ，h o p e s t h a tt h ec o m p e t e n c el e v e lm a n a g e m e n tc a np r o v i d eh u m a nr e s o u r c e s m a n a g e m e n tr e f o r mi no t h e rp u b l i cs e c t o rw i t ha r e f e r e n t i a ls i g n i f i c a n c e ， i m p r o v et h eo f f i c i a lt r o o pl e v e li nc h i n a ，a n dt h e nf a c i l i t a t eg o v e r n m e n t d e p a r t m e n t sr e i g n i n ga b i l i t yal a r g es c a l ep r o m o t i o n k e yw o r d s ：t a xd e p a r t m e n t ，h u m a nr e c o u r s e s ，c o m p e t e n c e l e v e l m a n a g e m e n t 第v 页 原创性申明” 目录 学位论文使用授权声明一 i 摘要”i i i a b s t r a c t “i v 目录 引言“ 第一章导论” 第一节 第二节 第三节 第四节 1 2 选题目的和研究意义2 相关理论内涵6 文献综述9 研究方法和论文框架1 4 第二章当前税务部门能级管理的实践研究 1 8 第一节各地税务部门能级管理的实践1 8 第二节广州市国税系统能级管理的实践2 2 第三章税务部门能级管理的瓶颈及存在问题“ 3 1 第一节当前环境下税务部门能级管理的瓶颈3 1 第二节税务部门能级管理存在的问题和原因分析3 4 第四章税务部门完善能级管理的对策研究4 8 第一节完善能级管理的宏观对策4 8 第二节完善能级管理的微观对策5 1 结语 参考文献 附录一 6 2 6 3 后记”“6 6 第v i 页 引言 能级管理是能本理念兴起的必然结果，也是税务部门人力资源管理的必然要 求。1 9 9 8 年底，南京市地方税务局率先在全国税务系统进行能级管理，受到了 国家税务总局和组织人事部门的高度关注。近年来，能级管理在税务系统，乃 至社会各界引起了强烈的反响。2 0 0 4 年8 月1 1 日，国家税务总局在广州市召开 了全国税务系统能级管理工作处长座谈会，期间人事司李平处长高度评价了广州 市国税局能级管理的实践工作，“理念先进、准备充分、设计合理、宣传到位、 组织严密、方法得当、初见成效”。综观各地能级管理，取得了一定的成绩，在 行政职位有限的前提下，能级管理给广大基层税务干部开辟了全新的职业发展渠 道，拓宽了追求能力提升的发展空间。2 0 0 6 年实施的公务员法明确指出： 综合管理类以外的其他职位类别公务员的职务序列，根据本法由国家另行规定。 为能级管理体制的推行留有了法律空间。人民警察以及海关、驻外外交机构公务 员根据工作特点，设置了与其职务相对应的衔级，也给税务部门推行能级管理提 供了借鉴。 但总体来说，能级管理模式仍然处于探索阶段，相关的理论研究比较匮乏， 实践模式也各有优劣。因此，对税务系统能级管理进行全面、系统的研究具有重 要的理论和实践意义，特别是对改革中遇到的瓶颈和实践中存在的问题的研究以 及解决思路的研究显得非常迫切。本研究从能级管理发动的背景入手分析，通过 对各地能级管理实践模式的阐述，主要以广州市国税系统能级管理制度的建立为 分析模型，对其中涉及的数据进行统计分析比对，研究现行能级管理存在的问题， 探究目前推行能级管理所遇到的管理瓶颈和发展的局限性。本研究力求正视问 题，在研究当前现状和提出发展战略、实践对策方面有所突破。 南京市地税局课题组能级管理一公务员管理制度改革的有益探索 j 国家行政学院学报，2 0 0 2 ，5 圆广州市国家税务局能级管理资料汇编2 0 0 4 第1 页 第一章导论 第一节选题目的和研究意义 一、选题目的和研究意义 从公务员制度产生以来便处在层级管理的组织构架中，只能依靠单一的职务 提升来获取更多的收入和社会对自身价值的认可，必然带来一定的社会弊端。我 国目前公务员管理制度的现状是领导职务比例很小，只能依靠单一的职务提升来 获取更多的收入或者获得社会对自身价值的认可，大部分公务员职务层次都在科 级以下，长期得不到晋升。因此，要树立科学的发展观和正确的政绩观，仅仅依 靠传统的人事管理制度是不够的。当代中国的管理理论和实践，反映了“能本管 理 的发展趋势，人力资源管理的能级改革是“能本管理 思想兴起的必然结果， 而公共部门能级管理制度改革是对公务员制度的探索和细化。“政府部门能级管 理的成功实践，不仅在思想上打破了官本位的陋习，促进了公务员管理机制 的改革和创新，而且极大地拓展了公务员职业生涯纵向通道，为公务员素质的提 升、价值的实现开辟了新的道路。 目前国内能级管理理念在税务系统首先得到了实践，1 9 9 8 年南京市地税局 率先推行能级管理受到了国家税务总局的高度关注和肯定。此后能级管理理念在 各地税务系统以不同的实践模式试行，见诸报端的有：山东省国税局、湖北省枝 江市国税局、湖南省怀化市国税局、甘肃省威武市凉州区国税局等等，能级管理 在税务系统乃至国内其他公共管理部门引起了广泛的关注。从我国税务系统能级 管理的实践来看，在行政职位有限的前提下，能级管理给广大基层税务干部开辟 了全新的职业发展渠道，拓宽了追求能力提升的发展空间。然而，能级管理虽然 取得了一定的成绩，但总体来说，能级管理模式仍然处于探索阶段，相关的理论 研究比较匮乏，实践模式也各有优劣，因此，对税务系统能级管理进行系统研究 具有重要的理论和实践意义。 本文的选题意义在于，在目前能级管理制度遇到了前所未有的改革“瓶颈 回丁刚，宋斌能级管理一拓展公务员职业生涯纵向通道的有效途径 j 人事人才。2 0 0 5 ，4 第2 页 的情况下，开展对能级管理体制的研究显得犹为迫切。笔者期望通过本课题的写 作和研究，能够对相关科学理论进行整合分析，对有效实践模式进行探讨建立， 提出建立新型能级管理体制的思路和对策，并对其他公共部门创新人力资源管理 模式提供可行性参考。 二、税务部门推行能级管理的现实依据 根据笔者所收集的资料，目前国内政府部门能级管理以税务部门最为广泛， 也最有代表性。当前税务行政组织的内外环境对人力资源管理提出了新的要求， 传统激励机制的有效性正在减弱。能级管理作为传统人事管理制度的有效补充， 为广大基层税务干部提升个人能力给予了现实支持，为其拓展职业生涯提供了有 效的途径。 ( 一) 有利于实现政府工作目标，履行行业职责 政府部门面临的环境是垄断性的公共产品和服务，政府部门追求效率的动力 来源于社会公众的最大利益。下表从几个方面分析政府部门和企业的差异： 表1 - 1 ：政府部门和企业的差异 彩。：”。 1 j j 1 。；。 i ： 政府部门 企业 j z 。i 。h ”：口，7 j 性质非营利性组织 营利性组织 内在动力 谋求社会公众利益的最大化 谋求企业利益最大化 外在环境 生存环境相对宽松竞争性的市场环境 产品提供肇断性的公共产品和服务 提供竞争性的产品和服务 资源 公共资源私人资源 产权 全体公民企业投资者 1 ，一、奄荔 对比企业与政府部门在追求效率动力方面的差异可以得出结论：企业为了自 己的利益追求效率，而政府部门为了社会公众的利益追求效率。因此，政府部门 第3 页 广一 由于非营利性、非竞争性、拥有公共权力，以及在可运用资源的产权状况和委托 一代理关系方面的特殊性，导致了在效率和服务质量方面的较差表现。在人力资 源管理方面反映了晋升通道的唯一性和晋升标准的不确定性等一些特殊的问题。 税务机关作为政府部门，不可避免地具有上述政府部门的属性。因此，需要引入 企业化的管理方法来提高政府部门的效率和服务质量，推行能级管理有利于更好 地实现政府工作目标。能级体系的建立，能够解决服务动力问题；能级的提高， 则有希望解决发展手段问题，有利于在政府部门真正落实为人民服务的崇高宗 旨。 ( - - - ) 符合税务机关作为专业政府部门的特殊性 在组织发展中，职业发展通道的研究至关重要，应该为工作性质不同的员工 设置不同的职业晋升渠道。在政府部门，由于中国传统“官本位 思想的根深蒂 固，工作人员大多倾向选择管理类的职业发展通道。而税务机关既是国家机关， 具有公共部门的共同属性，也是具有专业背景的执法机关，在履行岗位职责的过 程中，不仅需要具备相当的公共管理知识，而且税收专业知识发挥着越来越重要 的作用，这是与政府政务类公务员最大的区别。2 0 0 1 年1 1 月，国家税务总局下 发了税务人员执法资格与能级认证暂行办法( 试行) ，各地税务部门都在积极 探索研究能级管理实施办法，积累了一定的经验。因此，鉴于其专业知识的考虑， 单纯依靠行政职务的升迁解决职业生涯问题显然是不够的。推行能级管理，通过 能级规划，通过科学的考核方式，对工作人员的能力、绩效进行综合评述，以工 作流程和岗位标准为衡量标准，从分析工作流程入手，确立岗位分工和岗位职责， 以能力级别来“论英雄，有效地缓解了税务人员职务晋升通道狭窄的压力，创 新了业务类公务员人力资源管理机制。 ( 三) 弥补了传统公务员制度激励机制的缺失 我国公务员体系对职位的设计，有领导职务和非领导职务的区别。从激励作 。苏建新，李海以能级为中心的人力资源管理 m 企业管理出版社2 0 0 4 ：8 3 第4 页 用和实施效果来看，在政府部门，资源稀缺的领导职位的升迁仍是唯一晋升通道。 随着经济的发展、生活条件的改善、接受教育程度的提高，公务员对工作的预期 和态度也发生了很大的转变。工作不再是谋生的手段，同时也是追求事业发展、 实现自我价值的一个途径。因此，不论是在管理理论界，还是在实践领域，员工 激励机制正在受到越来越多的关注。我国从1 9 9 3 年国家公务员制度暂行条例 的颁布实施到2 0 0 6 年新公务员法的正式实施，公务员激励机制虽处于不断 完善中，但激励机制的缺失、缺位和虚设现象仍然存在。 深化干部人事制度改革，实现人的全面发展，离不开人力资源管理体制的创 新。推行能级管理符合时代发展的需要，符合中国国情发展的需要，有效地建立 了科学合理的工作绩效考核机制，是实现干部个人发展与组织发展有机统一的有 效途径，在一定程度上弥补了传统公务员激励机制的缺失，有利于形成健康积极 的员工职业生涯发展规划。 ( 四) 对创建能力型组织进行了有益的尝试 构建社会主义和谐社会，就要对目前的人事制度加以改革，建立“开放、测 评、竞争、流动、监督 的组织人事制度，还必须顺应时代发展的需要，使组织 中的亲情原则、关系原则、特权原则、金钱原则向能力原则转变。能级管理通过 提倡能力本位，构建能力管理机制，使组织在目标设定、机制设计、制度管理等 方面都呈现出能力型组织的某些特征。税务系统的能级管理对创建能力型组织， 构建能力导向社会进行了有益的尝试，取得了一定的经验。广大干部不仅在观念 上树立起能本管理理念，而且具有为组织发展自觉提高个人能力的强烈愿望和实 际行动，从而越来越多地呈现出能力型组织的某些特征。 2 0 0 3 年广州市国税局作为广东省国税系统能级管理的试点单位，引进了能 级管理机制，以“以我实践为主，专家理论辅助 的工作模式，开始了打破传统 人事管理机制的“破冰”之旅。笔者充分见证了广州市国税局能级制度改革的发 展历程，并亲身参与了基层能级制度的推行工作，积累了相关资料，为研究提供 了丰富的实践素材和分析佐证依据。 第5 页 第二节相关理论内涵 一、能本理念的兴起背景综述 能本理念是能级管理体系最基础、最核心的理念。能级管理体系的建立正是 能本理念兴起的必然结果。2 0 世纪9 0 年代，在信息技术突飞猛进的冲击之下， 极大地改变了政府部门的理念、思路，员工在组织应对环境变化的不确定性方面， 被赋予了更为重要的作用。能本理念适应了如下三方面的要求： 首先，它适应了知识经济的要求。如果说2 0 世纪孕育和发展了知识经济， 那么2 1 世纪必然是知识经济走向成熟的世纪。与此相伴随的，反映到组织中来， 如何更好地管理知识，使知识在管理中不断创新并不断地价值化，便是知识管理。 这个过程的核心是知识，而知识的载体始终要落实到人。其创新和不断价值化的 过程必然是人的能力不断体现和提升的过程。 其次，它适应了员工渴望提升自身能力的要求。知识经济时代，知识成为推 动社会经济发展的关键因素，并以惊人的速度更新、发展，一定程度上增加了人 们对未来预期的不确定性。以“组织人形式存在的员工，其关注的焦点以及被 激励的方式都较过去发生了深刻的变化。传统的激励措施，如金钱、社交等都在 不同程度上有所弱化，员工更看重自身能力的增长，或者说人力资本的增值。所 以，在今后人力资源管理体系的建立中，将会更加凸显员工能力的发掘、使用和 增值。 最后，它适应了“以人为本理念回落的要求。改革开放以来，我国吸收了 许多西方先进的管理理念。在人力资源管理方面，突破了过去人事管理的局限， 使“以人为本 的观念深入人心。但在组织实践中，“以人为本 的理念并没有 得到彻底的落实，对组织的人力资源开发乃至对经营绩效也没有产生预期的效 果。在当今组织的运营实践中，强调以人的能力为本，实际上是“以人为本”理 念的一种回落。 二、能级管理核心概念界定 呦苏建新、李海以能级为中心的人力资源管理 m 企业管理出版社，2 0 0 4 ：7 3 - 7 4 第6 页 ( 一) 能力 关于能力的界定是所有理论和实践探讨的基础。目前国内学术界的几种主要 观点： 观点一：核心能力是组织自主拥有的，能够提供独特价值的，竞争对手在短 时间内无法模仿的，各种知识、技能、技术、管理等要素的集合。 观点二：能力不同于素质，但是和素质有联系但又互相区别。“素质是能力内 化的基础和根据，能力是素质的外化的综合表现 。 观点三：能力即知识和技能。 素质包括价值观、态度、社会角色、自我形象、 个性、品质、内驱力和社会动机等。素质通常体现为工作态度，如：敬业精神、 合作态度、纪律性和积极性等。因此，在能力的构成要素中，工作态度同样也是 一个重要的决定因素。 观点四：能力的结构主要包括四个方面，一是德能，二是体能，三是技能， 四是智能。固 观点五：特指履行岗位所需要的能力，主要包括四个方面，一是体能，即人 的生理上和心理上的健全程度。二是技能，即人的基本技术与掌握各项规则的熟 练程度。三是智能，即人在各种领域中创造性地开发及其创新性含量的程度。四 是潜能，即主体通过自然遗传、文化继承、社会实践获得的处于可能状态的技能 和本领。在能级管理实践中，假设所有人具备相同的体能，而不考虑人体能的差 异。 综合以上几种观点，本文的探讨基于观点五明确的能力内涵。 能力具有以下几个特点：( 1 ) 集合性。每一个人都具有多种多样的能力。( 2 ) 层次性。每一个人都具有不同层次的能力。( 3 ) 客观性。即在某一时点，一个人 的能力总量是一个常量。( 4 ) 外溢性。个人能力获取成本有一部分由社会承担， 个人能力收益也有一部分由社会享受。 w 彭剑锋、饶征基于能力的人力资源管理 m 中国人民入学出版社，2 0 0 3 ：6 韩庆祥能本管理 m 中国发展出版社，1 9 9 9 ：9 9 苏建新、李海以能级为中心的人力资源管理c m 企业管理出版社，2 0 0 4 ：7 5 回戚鲁、杨华人力资源能本管理j j 能力建设 m 人民 版社2 0 0 3 ：2 1 固南京市地税局课题组能级管理一公务员管理制度改革的有益探索 j 国家行政学院学报，2 0 0 2 ，5 戚鲁、徐承彦能本管理：理论框架和实践探索 j 中国入力资源开发，2 0 0 2 ，2 第7 页 能本管理 理理念的建立基于“能力人 假设，在知识经济条件下的人性假设必 须充分发映“能力人 假设的要求。应包括以下几点：一是人以能力的充分发挥 和不断提高为自己的首要价值追求，在其他价值追求与其发生冲突时，个人愿意 牺牲其他价值追求来保证提高能力里这一首要价值追求的实现。二是个人把为组 织和为社会发挥能力作为其基本道德，个人有着为组织和社会贡献能力的强烈意 愿，并在发挥自身能力为组织和社会做贡献中获得满足。三是为个人提高能力和 充分发挥能力创造条件，满足人的能力提高和发挥是对个人最主要的激励手段， 是对人的最高奖赏。 能本管理主要包括四层含义：( 1 ) 把能力作为管理的首要对象，( 2 ) 把能力 本位作为管理理念，( 3 ) 把能力作为具有终极意义的管理价值目标，( 4 ) 把提高 和发挥能力作为主要激励手段。圆 ( 三) 能级 简单来说，就是能力等级。具体到组织中，即通过科学的测评和考核手段， 对员工能力进行评等分级，并最终形成一套由低到高的能力等级序列。 ( 四) 能级管理 以能级为中心的管理，强调组织中员工的能力序列，明确组织所需求、重视 的能力类别，以及能力提升的通道，从而形成整套基于战略和核心竞争能力， 不断增值人力资本、提升经营绩效的人力资源管理体系。笔者认为，能级管理， 是依据国家公务员管理各项制度，以提升员工能力和组织绩效改进为目的，通过 科学的能力评价机制评定员工能力等级，作为员工职位晋升、岗位调整、薪酬分 配、培训开发等相关人力资源管理工作的依据，是能本管理理念在我国政府部门 回赵光辉能本管理理论研究的同顾与展挈 j 】郑州经济管理干部学院学报，2 0 0 7 ，3 圆戚鲁、杨华人力资源能奉管理与能力建设 m 人民出版社，2 0 0 3 ：2 3 苏建新、李海以能级为中心的人力资源管理 m 企业管理出版社，2 0 0 4 ：7 7 第8 页 行之 薪酬 图1 - 1 - 能级管理内容 本研究笔者基于以上能级管理内容展开探讨。 第三节文献综述 一、能级管理相关研究介绍 能级管理是对国家公务员制度的创新，是一项系统工程，它涉及了公共管理 的诸多方面 前沿思维， ( 一) 自2 0 容，欧文休斯在公共管理导论一书中认为，在新公共管理的视野下，要 在公共领域引入私营部门理念、技术方法，如：合同制、绩效工资等。随后，西 方公共管理研究领域大师们强调要以企业家的精神改造政府。能力模型( 素质模 型) 理论最早由美国心理学家麦克利兰( m c c l e l l a n d ) 提出。1 9 7 3 年哈佛大 学的戴维麦克兰德教授提出了“能力素质 或“胜任力概念。2 0 世纪9 0 年 代，管理理论出现空前的繁荣，能级管理是“能本理念兴起的必然结果。“能 本管理 是一种以能力为本的管理，既源于人本管理又高于人本管理，是人本管 理发展的新阶段。虽然，国外关于组织能力理论的研究已有一定的历史，从能力 角度研究企业、企业战略并不是全新的领域，但这些能力管理理论仅侧重于组织 能力的提升，而并未将组织人力资源能力建设与开发提到足够重视的位置，理论 研究不够深入、系统且缺乏较强的可操作性。 ( 二) 国内研究 前国家主席江泽民在2 0 0 0 年召开的亚太经合组织第八次领导人非正式会议 上，第一次正式提出了“人力资源能力建设”的概念和思想，明确强调，要注重 人力资源能力的开发和培训，注重人力资源能力建设及其充分正确发挥，这已成 为我们把握新机遇、应对新挑战，籍以实现科技进步，实现经济和社会发展的关 键。圆目前国内关于能级管理的相关著作比较少，其中：以韩庆祥能本管理 ( 中国发展出版社1 9 9 9 ) ，戚鲁、杨华人力资源能本管理与能力建设( 人民 出版社2 0 0 3 ) ，彭剑锋、饶征基于能力的人力资源管理( 中国人民大学出版 社2 0 0 3 ) ，苏建新、李海以能级为中心的人力资源管理( 企业管理出版社2 0 0 4 ) 等为代表著作。以“能本管理 或“能级管理”为核心内容的理论研究多是发表 一些的科研论文，散见于不同层次的刊物上。最为多见的是各地实践能级管理的 报道，特别是能级管理的实施在税务系统取得了一定成绩的新闻播报，这类报道 给笔者的研究提供了丰富的素材。 戚鲁、杨华在人力资源能本管理与能力建设( 2 0 0 3 ) 中以知识经济为背 欧文休斯公共管理导论 m 中国人民大学出版社，2 0 0 1 。江泽民在亚太经合组织第八次领导人非正式会议上的讲话【n 】光明u 报，2 0 0 0 ，1 1 ，1 7 圆戚鲁、杨华人力资源能本管理与能力建设 m 人民出版社，2 0 0 3 第l o 页 景，从管理学和经济学的视角切入，基于南京市地方税务局人力资源的改革实践， 以江苏省人力资源建设为研究对象，系统提出了制度供给对策、激励机制对策、 能力培训与提升对策、创建能力型组织对策等四大能力建设对策，并提出了能本 管理下人力资源能力评估的方案。彭剑锋、饶征在基于能力的人力资源管理 ( 2 0 0 3 ) 一书中，从企业角度全面系统地阐述了基于能力的人力资源管理体系 构建的基本方法，对人力资源各业务子系统之间的接口，各业务子系统内部结构、 功能及设计要点作了详细的说明，帮助笔者建立起基于能力的人力资源开发与管 理的整体意识，其各业务子系统的构建对公共管理部门能级管理体系具有一定的 参考价值。苏建新、李海在以能级为中心的人力资源管理( 2 0 0 4 ) 一书中， 结合当前人力资源的发展趋势，依据政府部门的具体特征，从人力资源规划、职 位体系、薪酬管理、绩效管理、培训与发展等方面提出并构建了以能级为中心的 人力资源管理，堪称目前国内学术界关于“能级管理 与公共部门管理实践结合 的代表作，它指引着笔者耐心地收集资料以探索能级管理理论与实践。清华大学 经济管理学院张德教授在评述该书时提到“知识密集性使得政府部门的人力资源 管理实质上是对知识工作者的管理。知识密集型工作的复杂性、非操作性、其产 出的难以量化性等特点，使得“以能力为中心 的管理模式表现出特殊的优越性。 韩庆祥、戚鲁的能本管理一现代人力资源管理的新思路一文阐述了能 本管理的涵义、理念、现实意义，具体说明了能本管理的组织操作就是在充分重 视能力的思想基础上，认真而科学地测评能力、配置与使用能力、开发能力和核 算能力。陈小华的能本管理与公务员制度创新阐述了能本管理对公务员制 度的创新与发展，主要在分类制度、考录制度、任用制度、考核制度、晋升制度、 激励机制和开发制度等方面所具有的重要影响。戚鲁、徐承彦的能本管理：理 论框架与实践探索 主要探讨了能本管理制度在理论上的构成以及在实践中可 以考虑如何去做。丁刚、宋斌在能级管理一拓展公务员职业生涯纵向通道的有 效途径中从公务员职业生涯规划的角度明确提出，能级管理能够有效拓展公 务员职业生涯纵向通道；完善能级管理模式，确保公务员职业生涯纵向通道的畅 回彭剑锋、饶征基于能力的人力资源管理 m 中国人民大学出版社，2 0 0 3 9 苏建新、李海以能级为中心的人力资源管理 m 企业管理出版社，2 0 0 4 圆韩庆祥、戚鲁能本管理一现代人力资源管理的新思路 j 唯实，2 0 0 1 ，i 蛳陈小华能本管理与公务员制度创新 j 地方政府管理2 0 0 1 ，6 戚鲁、徐承彦能本管理：理论框架与实践探索 j 中国人力资源开发，2 0 0 2 ，2 丁刚、宋斌能级管理一拓展公务员职业生涯纵向通道的有效途径e j 人事人才，2 0 0 5 ，4 第1 1 页 通。梁志琴在能级管理：我国公务员管理创新的有益探索中讨论了能级管理 对于科学利用人才、有效激励人才、培养潜在人才具有重要的意义，文章认为我 国公务员系统推行能级管理有其实施的可行性和深刻的价值性，是公务员制度改 革的新探索。张春瀛、施华斌、王刚的能本管理理论与现行管理模式的契合路 径研究一文中强调实行能本管理的目标是建立一个“能力型组织 ，其中很重 要的一条原则就是要让员工能力的发挥与组织的目标相适应，基于创造“整体搭 配”的目的，让一群人良好地发挥整体运作的功能。郑凤娇在论人本管理与能 本管理在公务员能力建设中的契合固的研究中指出人本管理和能本管理作为现 代管理的基本理念，两者合理的配置和整合，相得益彰，管理目标具有一致性， 管理措施具有协同性，管理功能具有互补性，共同为公务员能力建设提供理论指 导。赵光辉能本管理理论研究的回顾与展望一文，系统阐述了能本管理理 论的提出蕴涵了人的生存哲学，承认人对于管理价值的终极意义，反映了人类文 化发展的总趋势，适宜于中国国情，适应了知识经济对管理的要求，符合我国社 会主义的本质要求。韩庆祥管理应该以能为本 中提到，在当代中国发展过 程中，可以把“能力管理”作为一种有效的选择。要正确对待1 3 亿人口，就必 须把人口资源转化为人力资源，再把人力资源转化为人才资源，即注重人才资源 能力建设，而能力管理的现实模式就是“能本管理 。南京市地税局课题组能 级管理：公务员管理制度改革的有益探索 ，通过分析南京市地方税务局能级 管理，运用科学合理的评价体系，将公务员的能力、业绩和其岗位、酬劳相匹配， 实现了理念、制度、机制创新，总结了能级管理的基本经验。 本研究课题还有为数不少的纪实报道，谢勇民素质就是位子能级激发能 量一湖南省怀化市国税局实行能级管理的报道，惠爱图、刘恒海等的能级 管理：激发干部工作潜能，张怀志、杨建宁等的能级管理提升工作绩效一 平罗县国税局大胆尝试 ，王顺安的双梯拓宽晋升路威武市凉州区国税局能 脚梁志琴能级管理：我国公务员管理创新的有益探索 j 行政与法，2 0 0 5 ，1 2 圆张春瀛、施华斌、王刚能奉管理理论与现行管理模式的契含路径研究 j 天津社会科学，2 0 0 6 ，2 郑风娇论人本管理与能本管理在公务员能力建设中的契合 j 湘潭师范学院学报，2 0 0 7 ，3 赵光辉能本管理理论研究的回顾与展望 j 北京石油管理干部学院学报，2 0 0 6 ，5 韩庆祥管理应该以能为本 n 中国教育报，2 0 0 7 ，7 ，3 1 南京市地税局课题组能级管理：公务员管理制度改革的有益探索 j 国家行政学院学报，2 0 0 2 。5 o 谢勇民素质就是位子能级激发能量一湖南省怀化市国税局实行能级管理的报道 n 今日信息 报，2 0 0 5 ，1 0 ，1 8 惠爱图、刘恒海等能级管理：激发干部t 作潜能 n 中国税务报2 0 0 7 。7 ，2 妨张怀志、杨建宁等能级管理提升工作绩效平罗县国税局大胆尝试 n 宁夏日报。2 0 0 6 ，9 ，2 2 第1 2 页 级管理实施效果采访札记等，这几篇文章基本是能级管理试点单位的宣传报 道，介绍了各试点单位的工作思路和具体做法，以及产生的影响，对本课题具有 一定的参考价值。 二、关于目前研究不足的综述 我国公务员制度建立于1 9 9 3 年，当年曾出台了国家公务员暂行条例， 2 0 0 5 年出台了公务员法，2 0 0 6 年1 月起正式实行。总的说来，对组织成员能 力管理的研究更是一项推陈出新的工作，目前学术界基本是从理论上研究在人力 资源管理中实行能本管理的背景、意义，探究在公共管理改革中推行能级管理的 必要性，在实践中各地对推行能级管理进行了有益的尝试，建立了一套能级管理 的体系，但存在以下问题尚有很大的研究空间： ( 一) 缺乏理论研究体系 目前，研究普遍认为能级管理有很大的管理意义，但很少将“以人为本 和 “以能为本 结合来研究，对能级制推行缺乏一分为二的思考，缺乏系统的理论 分析框架，特别是对存在的问题没有用理论的视角去解决。 ( 二) 实践宣传缺乏客观评价 为了追求宣传效应，税务系统试点改革的实践类的报道往往“重成绩，轻问 题”，仅仅宣传正面效应，回避了在推行能级管理中存在的问题。不能正确看待 实践模式，带来了不能客观分析存在的问题，导致了不能进一步优化管理模式。 ( 三) 未能正视法律环境的问题 没有涉及对2 0 0 6 年1 月新公务员法实施后，公务员“能级制改革的 瓶颈问题。2 0 0 7 年公务员工资制度改革后，能级制度推行的经济支点能级津贴 国王顺安双梯拓宽晋升路威武市凉州区国税局能级管理实施效果采访札记i n 甘肃经济日报，2 0 0 6 ，3 ，1 第1 3 页 一旦取消后，能级道路能否走下去没有更深入的探讨。 事实上，现阶段对公务员能级管理试点中出现的问题如何去完善制度，提高 执行水平，能力级别和行政职务能否并轨等问题，已是迫切需要解决的问题。在 目前能级管理制度遇到了前所未有的“瓶颈 的情况下，笔者力图通过以广州 市国家税务局能级管理体制建立为主要分析对象，以各地能级管理模式为补充， 开展本课题的写作和研究。 第四节研究方法和论文框架 一、研究方法 本研究采用的是定性研究和案例研究，规范研究和实证研究相结合的研究方 法，通过广州市国家税务局能级制改革的实践获取第一手资料，多视角开展综合 研究。 ( 一) 定性研究法 定性研究的优势在于深刻理解社会现象和社会问题，探究社会现象背后隐含 的复杂的关系，本研究采用定性研究是基于以下的思考： 第一，本研究致力于理解能级管理实践模式，是在当前能级管理在税务系统 取得初步成效的基础之上的进一步的研究。在研究中，不仅需要研究改革的实际 做法，更需要研究改革的背景和现实意义，定性研究才能满足研究需要。 第二，本研究课题是能级管理，实质上是对人的管理，涉及到人的切身利益， 探究改革推动者和参与者的行为，以及行为态度与改革环境的各种关系，定性研 究符合研究的需要。 第三，定性研究多维度解释社会问题和现象，符合本研究需要。 以上三个原因是本研究考虑使用定性研究的主要因素。在定性研究的若干研 第1 4 页 究工具中，笔者选取了案例研究法。 ( 二) 案例研究法 案例研究工具的选择取决于三个因素：研究问题本身的特点，研究者的研究 能力和偏好，研究的便利性条件。笔者考虑到自身曾在广州市某区国家税务局人 事部门从事能级管理工作和办公室从事文秘管理工作，掌握一定的能级工作研究 数据和基层群众对能级改革的态度，同时，笔者与兄弟区局从事能级工作的同事 保持良好的个人关系，能够争取到可靠的相关资料。因此，笔者选择广州市国家 税务局这一比较容易介入的研究环境做研究。 在本研究中，基于证据的准确性、证据可获得性、证据来源属性的考虑，笔 者采用了收集文件资料、访谈和参与性观察三种证据来源，通过多重来源以增加 研究构建的有效性。 1 、文件资料( d o c u m e n t a ti o n ) 本研究中，笔者查阅的文件资料有：广州市能级制初始评定方案；广州市能 级制改革调整方案；各年度能级微调决定等等。 2 、访谈( i n t e r v i e w ) 本研究中，笔者计划多层次确定访谈对象： 按年龄阶段抽样访谈：分3 5 岁( 含3 5 岁) 以下，3 5 4 5 岁( 含4 5