（公共管理专业论文）行政性国有资产预算管理研究——以广东省z局为例.pdf

本人郑 所取得的成 经发表或撰 以明确方式 学位论 嗍：叩纽肚日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留学位 论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用 于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学 位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论 文。 学位论文作者签名：球 多极 嗍：干堋如 导师签名： 日期 临。吁 p 月厂同 行政性国 是单位后勤管理的主要内容之一。本文分析了国内外学者对行政性国有资产管理制度、 绩效评估和预算管理等方面的研究，肯定其研究成果具有借鉴意义，同时也指出这些 研究成果大多停留在政策讨论层面，对具体的管理制度研究甚少，缺乏具体的案例分 析和理论支撑等。本文通过对广东省z 局具体案例进行调查研究和分析，建议通过资 产管理管理与预算管理相结合的办法，并通过资产信息化管理系统的辅助，进一步完 善资产购置、调剂、处置、绩效考评等制度建设。目的在于探索市场经济体制转轨条 件下，不断推动我国行政性国有资产预算管理的发展和完善。 我国行政性国有资产管理中一直存在资产形成不规范、信息化管理水平滞后、评 价标准不科学等方面的问题，针对这些问题，从中央到地方对国有行政性资产管理体 制改革进行了大量有益的探索，并取得了大量经验和成果，如陕西、广东等一些地方 政府对行政性国有资产管理进行的改革探索。总结这方面的实践可以得出以下重要经 验：一是严格的预算管理及绩效考核；二是注重预算的效率和公平的结合；三是重视 预算制度在管理中的作用；四是提高预算的信息化管理水平。 本文通过理论与实践相结合，以广东省z 局为样本，对z 局行政性国有资产预算 管理进行个案分析，运用文献收集法、案例研究法、比较分析法等研究方法，总结了z 局行政性国有资产管理中存在的问题：基础工作薄弱、资产流失严重、配置不公平、 使用效率低下等，进一步寻找问题出的根源：缺乏科学的资产预算配置标准、资产管 理与预算管理相脱节、缺乏完善的处置及调剂制度、绩效考评机制缺失。通过对比参 照国内外先进经验和管理理论，本文提出解决问题的政策建议：一是制定公平合理的 资产配置标准，依靠财务部门、资产管理部门正向信息搜集、事业部门反向信息反馈 体系，实现配置标准随形势发展而自我调整，确保配置标准与任务需求相结合、与财 i i l 厂_ 力可能相协调、与形势发展相一致，实现资源优化组合：二是通过组织资产清查，确 切掌握本级及所属单位资产信息，充分利用资产存量，提高资产配置效率和共享程度， 科学合理编制资产经费预算：三是牢固树立预算就是法律的思想，严格执行年度资产 经费综合预算，按规定程序和规定时间调整预算。四是建立完善绩效考评系统，通过 预算执行信息反馈对各单位负责人、资产管理部门、财务预算部门、资产占有使用部 门进行绩效考评，根据绩效考评结果不断改进预算编制水平；五是开发资产预算管理 信息化系统，将资产预算管理与绩效评价衔接起来，提高资产管理工作效率。通过以 上措施促使资产从粗放式管理转向精细式管理，建立起配置科学、使用合理、处置优 化、监督公正、运营高效的行政性国有资产预算管理制度，保障z 局事业任务的顺利 完成，从而推动我国行政性国有资产预算管理制度的改革。 关键词：行政性国有资产预算管理政策建议 i v a d m i n i s t 洲v en a t i o n a la s s e t sb u d g e tm a n a g e m e n ti san e c e s s a r ys t r e t c ho ft h en a t i o n a l b u d g e tm a n a g e m e n t ；i t sas p e c i a lm a n a g e m e n tb e h a v i o ra n dt h em a i nc o n t e n to f o n eu n i t s l o g i s t i c sm a n a g e m e n t t h i sa r t i c l eb o r r o w e dt h er e s u l t sw h i c hs c h o l a r s a th o m ea n da b r o a d h a dg o ti nt h es t u d i e so fa d m i n i s t r a t i v e n a i l o n a la s s e t sm a n a g e m e n tr u l e s ，p e r f o r m a n c e 嬲s e s s m 锄ta n db u d g e tm a n a g e m e n t , a l t h o u g ht h e s es t u d i e sw e r em a i n l yp o l i c yd i s c u s s i n g 趾dm dl i t t l ei ns p e c i f i cm a n a g e m e n tr u l e s ，a n ds p e c i f i cc a s es t u d ya n dt h e o r ys u p p o r ta t em g r e a ts h o r to f t h r o u g hs t u d y i n gt h ec a s eo fz b u r e a ui ng u a n g d o n gp r o v i n c e ，t h i sa r t i c l ep u t f o 刑a r dam e t h o do fc o m b i n i n ga s s e t sm a n a g e m e n ta n db u d g e tm a n a g e m e n tt o g e t h e r , w i t h t h ea s s i s t a n to fa s s e t sm a n a g e m e n ti n f o r m a t i z a t i o ns y s t e m ，t o f u r t h e ri m p r o v et h er u l e s c o n s 仃1 l c t i o no fa s s e t sp u r c h a s e ，a d j u s t i n g ，d i s p o s i t i o n a n dp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t t h e o b j e c to ft h i sa r t i c l ei st oe x p l o r eh o w t oc o n t i n u o u s l yp r o m o t et h ep r o g r e s sa n do p t i m i z i n go f t h el a r g ea m o u n ta d m i n i s t r a t i v en a t i o n a la s s e t sm a n a g e m e n tr e f o r mi nt h eo o u r s eo ft r a n s i t i o n t ot h em a r k e te c o n o m ys y s t e m t h e r ea r es e v e r a lp r o b l e m si no u rc o u n t r y sa d m i n i s t r a t i v en a t i o n a la s s e t sm a n a g e m e n t , 蛐c ha st h es u p e r v i s i n gs y s t e mi s n tu n i f i e d ，a s s e t sa n db u d g e tm a n a g e m e n td o e s n tm a t c h 谢也c ho t h e r , t h em a n a g e m e n to fi n f o r m a t i z a t i o ns y s t e mi s s t i l li nal o wl e v e l ，a n dt h e a s s e s s m e n ts t a m d a i i di s n ts c i e n t i f i ca n ds oo n t h ec e n t r a l i z e da n dl o c a lg o v e r n m e n th a d d o n em a n ye x p l o r a t i o n si nt h e s ep r o b l e m sa n dg o tl a r g ea m o u n t so fe x p e r i e n c e sa n dr e s u l t s ， s u c h 舔也el o c a lg o v e r n m e n to fs h a n x ia n dg u a n g d o n g f r o mt h e s ee x p l o r a t i o n sw e c a ng e t t h ef o l l o w i n gi m p o r t a n te x p e r i e n c e s ：f i r s t , s t r i c tb u d g e tm a n a g e m e n t a n dp e r f o r m a n c e 嬲s e s s m e n ta r cv e r yi m p o r t a n t ；s e c o n d ，a t t a c hi m p o r t a n c et ob u d g e te f f i c i e n c y a sw e l la s e q u i t y ；t h i r d , a t t a c hi m p o r t a n c et ot h eb u d g e tm l e si nm a n a g e m e n t , f o u r t h ，i m p r o v et h e i n f o r m a t i z a t i o nl e v e l i nb u d g e tm a n a g e m e n t v a s s e t sb u d g e td i s p o s i t i o n , a s s e t sm a n a g e m e n ta n db u d g e tm a n a g e m e n ti sd i v o r c e d ，l a c k p e r f e c td i s p o s i t i o na n da d j u s t i n gr u l e s ，l a c kap e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ts y s t e m r e f e r r i n gt o t h ea d v a n c e de x p e r i e n c e sa n dt h e o r i e sa th o m ea n da b r o a d ，t h i sa r t i c l ep u tf o r w a r ds o m e s o l u t i o n s ：丘r 瓯w o r k i n go u tar e a s o n a b l ea n de q u a l i t ya s s e t sd e p l o y i n gs t a n d a r d , d e p e n d i n g o nf i n a n c ed e p a r t m e n ta n da s s e t sm a n a g e m e n td e p a r t m e n tt oc o l l e c ti n f o r m a t i o na n dh u m a n r e s o u r c ed e p a r t m e n t sf e e d b a c ks y s t e m ，t h ed e p l o y i n gs t a n d a r dw o u l ds e l f - a d j u s ta c c o r d i n g t ot h ed e v e l o p m e n to fs i t u a t i o n , e n s u r i n gt h ed e p l o y i n gs t a n d a r dw o u l dc o m b i n ew i mt h e t a s kd e m a n d ，c o r r e s p o n dw i t ht h ef i n a n c ea b i l i t ya n di nl i n e 、) l ，i 也t h ed e v e l o p m e n to ft h e s i t u a t i o nt oo p t i m i z ea n dr e o r g a n i z et h ea s s e t s ；s e c o n d ，c h e e kt h ea s s e t sa n dm a k ec l e a rh o w m u c ha s s e t st h eu n i tp e rs ea n dt h es u b - u n i t sh a v e ，m a k eg o o du s eo ft h es t o c ka s s e t s i m p r o v et h ee f f i c i e n c yo fa s s e t sd i s p o s i t i o na n dt h ed e g r e eo fa s s e t sp o o l i n g , c o m p i l et h e a s s e tb u d g e ti nas c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l ew a y ；t h i r d , f i r m l yi m p l a n ti nm i n dt h ei d e at h a t b u d g e ti sl a w , s t r i c t l ye n f o r c ea n n u a la s s e t sa n df u n d sb u d g e ta n dm o d i f yt h eb u d g e t a c c o r d i n gt h es e tr u l e sa n da ts p e c i f i e dt i m e ；f o u r t h , e s t a b l i s ha np e r f e c tp e r f o r m a n c e a s s e s s m e n ts y s t e m ，a c c o r d i n gt ot h eb u d g e te n f o r c i n gi n f o r m a t i o nc a r r yo u tp e r f o r m a n c e a s s e s s m e n to fe v e r yu n i t s r e s p o n s i b l ep e r s o n s ，a s s e t sm a n a g e m e n t d e p a r t m e n t , t h e d e p a r t m e n t sw h oc o m p i l et h ef i n a n c eb u d g e t ，t h ed e p a r t m e n t sw h op o s s e s sa n de m p l o yt h e a s s e t s ，i m p r o v eb u d g e tc o m p i l i n ga c c o r d i n gt ot h er e s u l t so fp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t ；f i f t h ， d e v e l o pai n f o r m a t i z a t i o ns y s t e mo f a s s e t sb u d g e tm a n a g e m e n t , j o i nt h eb u d g e tm a n a g e m e n t a n dp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n tt o g e t h e r , i m p r o v et h ee f f i c i e n c yo fa s s e t sm a n a g e m e n t t h e s e m e a s u r e sw i l la c c e l e r a t et h et r a n s i t i o no fe x t e n s i v ea s s e t sm a n a g e m e n tt oi n t e n s i v ea s s e t s m a n a g e m e n t , e s t a b l i s ha l la d m i n i s t r a t i v en a t i o n a la s s e t sb u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e mw h i c h c a nd e p l o ya s s e t ss c i e n t i f i c a l l y , e m p l o ya s s e t sa p p r o p r i a t e l y , d i s p o s ea s s e t si na no p t i m u m w a y , r i g h t e o u s l ys u p e r v i s ea n df u nt h ea s s e t se f f i c i e n t l y , s ot h a tz b u r e a uc a nc a r r yo u ti t s m i s s i o ns m o o t h l ya n dt h er e f o r mo fo u rc o u n t r y sa d m i n i s t r a t i v en a t i o n a la s s e t sb u d g e t m a n a g e m e n tr u l e sc a nb ep r o m o t e d k e yw o r d s ： a d m i n i s t r a t i v en a t i o n a la s s e t s ，b u d g e tm a n a g e m e n t ，p o l i c ya n ds u g g e s t i o n v l 第一章导论 l 第一节研究问题及其意义l 第二节国内外关于行政性国有资产管理的研究状况3 第三节研究方法和研究线路9 第四节本文创新点1 0 第二章广东省行政性国有资产预算管理演变 1 1 第一节我国行政性国有资产预算管理沿革1 l 第二节广东省行政性国有资产预算管理改革进程1 4 第三节对z 局行政性国有资产预算管理改革的启示1 6 第三章z 局行政性国有资产预算管理现状分析 1 8 第一节z 局行政性国有资产总量分析1 8 第二节z 局行政性国有资产预算管理中存在的问题1 9 第三节z 局行政性国有资产预算管理存在问题的原因2 3 第四章提升z 局行政性固有资产预算管理水平的政策建议 2 7 第一节制定公平合理的z 局资产配置标准2 7 第二节科学编制z 局资产经费综合预算2 9 第三节提高z 局资产经费综合预算约束力3 l 第四节建立z 局资产预算管理绩效评价体系3 2 第五节开发z 局资产预算管理信息化系统3 5 结语 参考文献。 后记。 3 7 3 8 v l l 第一章导论 第一节研究问题及其意义 我国当前行政性国有资产管理与预算管理相脱节，存在资产流失严重、重复购置、 监管缺失等诸多问题，在广东省z 局的资产管理中不同程度地出现了上述问题。本文 以该局为样本，研究如何完善行政性国有资产预算管理制度建设，旨在推动我国行政 性国有资产预算管理机制改革。 一、研究问题 国内外学者己认识到加强行政性国有资产预算管理的必要性，从行政性国有资产 管理制度、绩效评估和预算管理等诸多层面进行了研究，取得可喜的成绩，并引起政 府相关部门的重视，但比较遗憾的是这些研究仅仅停留在宏观政策讨论和学理阐释层 面上，真正具有可行性的对策性研究则相对比较少，对行政性国有资产预算管理与绩 效考评结合起来研究更为缺乏，即便有一些学者对其进行研究，也存在缺乏具体案例 分析的不足。 本文以广东省z 局为样本，对如何完善行政性国有资产预算管理制度建设进行个 案研究，因该局的工作性质暂不宜公开其名称并直接描述其具体职责。该局共有直接 下属单位4 6 个，编制近3 万人，遍布于全省各地市。z 局本级及其下属单位由财务部 门、资产管理部门、事业部门共同管理国有资产。事业部门为资产使用部门，负责占 有、使用资产的安全完整与增值保值，并根据任务需要提出资产购置、处置申请；资 产管理部门负责本单位的资产安全完整与增值保值，批准事业部门的资产购置、处置 申请；财务部门负责经费预、决算，并根据资产部门批准的资产增加报告单办理 经费结算手续。2 0 0 7 年度该局行政性国有资产存量有约3 6 亿元人民币，同本省其他同 级单位相比较，z 局的单位分布数量较多、分布较广，其所掌控的国有资产数额较大、 存在与使用形式多样、条块管理关系复杂。由于目前该局缺乏资产配置标准，为满足 部门利益最大化，各部门所报资产购置申请计划远远高于实际任务需要；由于资产管 理部门不能完全掌握各部门年度工作计划，不了解本单位经费预算，批准各部门资产 申请时往往缺乏依据；财务部门由于难以掌握各单位资产存量与需求资产数量，只能 依据各部门申请与现有财力编制预算；致使z 局存在“重资金，轻资产、“重使用、 轻管理”、底数不清、重复购置、调剂困难、处置随意、监管缺失等诸多问题，归结起 来最主要问题是预算管理失控。本文对广东省z 局存在的问题进行认真分析，深刻剖 析其根本原因，借鉴国内外管理理论及实践经验，提出对完善z 局行政性国有预算管 理的办法和政策建议。z 局行政性国有资产预算管理中出现的问题，在国内其它地方 也不同程度的存在，可以说基本反映了当前当前我国行政性资产管理现状，通过对z 局行政性国有资产管理中存在问题的研究，有助于剖析我国行政性国有资产预算管理 的弊病，探索通过预算管理来加强和完善行政性国有资产管理的途径，从根本上解决 行政性国有资产管理上存在的问题，这是本文写作的契机和初衷。 二、研究意义 至2 0 0 7 年底，我国行政性国有资产为5 7 多万亿元，占全国国有资产总额的2 7 ， 行政性国有资产的数量规模可谓巨大，如何对其有效、科学的监督管理，使其更好的 发挥效益，具有重要意义。具体来说加强行政性国有资产预算管理研究有以下作用： ( 1 ) 有利于提高资产使用效率 资产是由经费投入转化而来，是经济体的重要物质基础。资产管理的好坏，直接 影响着经费使用效益高低。目前，国家各级的存量资产价值总量逐年增大，同时，随 着经济建设的步伐加快，需要经费投入的建设任务还很多，经费供需矛盾仍将十分突 出。所以，通过对存量资产进行分析，充分了解资产状况，提出资产购置、配置和处 置方案，并通过预算管理、特别是结合经费预算的管理来促进方案实施，保证固定资 产购置科学、配置合理、处置得当，最终提高资产使用效率，对于加快我国经济建设 具有重要的现实意义和长远的战略意义。 ( 2 ) 有利于节约国家资源 近年来，各级政府在降低能源消耗、压缩经费开支、控制工程投资等节约资源方面 做了大量探索性工作，取得了明显成效。但是，无论是理论上还是实践上，不少单位和 人员都不注重建设项目的科学论证，不讲求资产使用的经济效益，只要有钱，甚至借垫、 挪用经费、贪大求洋搞建设、贪新摆阔重购置，造成资产严重浪费，将资产管理与预算 管理相结合，有利于规范处置原有资产，有效控制新增资产，节约国家资源。 2 ( 3 ) 有利于为政府经费预算提供直接依 政府经费预算一般由财务部门负责， 解，也许已有某种资产闲置，但财务部门 门的预算不能充分考虑存量资产，导致资 结合，就可避免资金浪费的现象。 ( 4 ) 有利于打造“透明政府 “行政成本 、“绩效考评 是衡量政府管理水平的重要方式。行政成本不仅包括 直接成本还包括间接成本，不仅包括资金还包括实物资产。加强资产管理。是降低行 政成本的一个重要方面。长期以来我国没有把行政成本列入对行政单位和人员的考核 范围。这种只注重结果或成绩考核机制，随着市场经济不断完善逐渐被改变。可以相 信，社会各界，包括政府本身借鉴市场经济中企业管理经验，引入“行政成本 、“绩 效考评 ，以约束政府行为，打造“高效政府、“透明政府”就不只是一句空话了。 第二节国内外关于行政性国有资产管理的研究状况 西方发达国家对公共部门资产的研究起步较早，理论研究成果较多，管理制度比 较完善。我国行政性国有资产管理研究相对落后，但近年来许多学者己认识到加强行 政性国有资产管理的必要性，纷纷加入到行政性国有有资产研究的队伍中去，并取得 可喜的成绩。总之，国内外对行政性国有资产的研究，可主要分为完善机制研究、预 算管理研究以及绩效评估研究等方面。 一、关于行政性国有资产机制的研究 国有资产分为经营性国有资产、行政性国有资产和资源性国有资产。本文所研究 的行政性国有资产，是指由行政单位占有和使用的、在法律上属于国家所有，能够以 货币计量的各种经济资源总和。 西方学者如罗森、尼斯坎南等人，则从公共资产管理的视角对公共部门国有资产 管理机制进行了一些探讨，尤其是在关于公共部门资产规模合理性的判断方面，学者 徐瑞娥深化行政单位国有资产管理体制改革的观点综述经济研究参考2 0 0 7 6 4 1 严若森彳亍政性国有资产管理体制的构建与完善江淮论坛2 0 0 4 3 8 - 9 们做出了许多有益的探索。罗森认为，由于政治因素和经济因素的作用，随着人均收 入的提高，财政支出的相对规模也随之提高。根据瓦格纳法则，可以推断出财政支出 规模不断提高的基础上，公共经济规模、公共部门及公有资产规模也会扩大。尼斯坎 南认为，官僚机构以追求机构最大化为目标，官僚机构通过两种方式扩大其预算规模， 以求占有更多的公共资源( 资产) ，一是千方百计地使政府相信他们确定的产出水平是 必要的，二是利用低效率的生产技术来增加既定的产出量所必须的投入量 。行政性国 有资产提供的公共产品存在着非竞争性和非排他性，同时具有较大的外部性，无法通 过收费等市场机制的方式来提供，因此公共产品的资源配置往往不足，不利于社会公 平的实现。随着政府在公共产品方面的介入，其规模逐渐扩大，行政性国有资产的规 模也成倍数扩大，国有资产的管理复杂性也越来越强，在这种情况下，各政府部门之 间容易形成相互攀比，重复建设，需求无度，致使行政性国有资产管理效率低下，这 就需要控制公共资产增长规模，提高公共资产配置效率，使得资产配置真正代表公共 利益、体现社会公共需要。 我国国内也有许多学者对行政性国有资产管理机制进行了研究。陈清泰认为，我 国目前行政性国有资产管理的弊端是由多个部门行使国家所有权造成的，应认真学习 西方国家的先进经验和做法，按照“国家统一所有，地方政府分级监管，单位占有使 用的原则，建立全国统一的行政性国有资产管理体制。陈林认为，我国行政单位大致 相当于西方经济学意义上的公共部门，主要提供公共产品，行政性国有资产管理体制 的缺位必须引起有关部门的高度重视。周红英、王亲良认为，我国行政性国有资产存 在思想认识上有误、制度落实不得力等问题，宋言良则把存在的问题归纳为观念偏颇、 重钱轻物、制度缺陷、管用脱节、责任不明等方面 。贾康认为，要解决行政性国有资 产存在的问题，必须按照市场经济的要求选择行政性国有资产管理及运作的目标模式， 按照公共财政的要求，探索国有资产管理与公共财产管理相结合的公共财政体制，规 范财政资金分配行为，建立高效节约的行政性国有资产使用机制，建立公正合理的行 政性国有资产处置机制，建立公正严明的行政性国有资产管理监督机制，防止行政性 国有资产的浪费与不合理损失 。伍海泉等认为，过去在“条块分割 、“部门、单位所 有制”的情况下，政府体系内办公条件和福利待遇苦乐不均，资产使用不规范，缺少 整合机制，如能优化调整并建立合理的整合运用机制，将能大大提高资产效能，节约 哈维罗森财政学陈茜译中国财政经济出版社1 9 9 2 4 5 - 4 8 威廉姆尼斯坎南官僚制与公共经济学王浦劬等译中国青年出版社2 0 0 4 3 2 3 3 陈清泰深化国有资产管理体制改革的几个问题国有资产管理2 0 0 6 8 2 3 彩 陈林公共财政需要行政资产管理改革2 1 世纪经济报2 0 0 5 3 4 周红英，王亲良国有资产管理2 0 0 4 3 1 1 1 4 贾康行政单位国有资产管理亟待加强中国财经报2 0 0 4 2 1 1 4 公共资金。伍海泉等介绍了西方国家如何对公共部门资产进行管理的体制。这一体制 一般采取“三层次 分级管理的模式，指在政府和资产占用者之间设立一个资产经营 机构，即形成公共部门资产管理机构一资产经营机构一资产使用机构三个层次，各级 的权限和责任规定的十分明确，机制运行畅顺。邓晓兰则按照公共财政理论，提出在 财政退出竞争性经济活动领域之后，属于国家财政管理的就剩下非竞争性国有资产和 非盈利性国有资产o 。王洪波等则认为，行政性国有资产管理要转变观念，理清思路， 进一步淡化行政性国有资产的概念，强化公共资产的理念，可将“行政性国有资产 归为“公共( 部门) 资产 ，与国际接轨，与公共财政相匹配。 如上所述，大多数国内学者将行政性国有资产的研究焦点集中在管理机制改革和 创新上，认为应从体制上入手解决存在的问题，大多停留在政策讨论层面，对具体的 管理制度研究甚少，缺乏具体的案例分析和理论支撑，有的建议指导性和操作性也不 强，较少人对某个行政单位做出个案分析，并针对存在的问题提出操作性强的制度建 设意见。本文试图针对具体部门行政性国有资产预算管理中的实际运行情况，从具体 的案例入手，提出有操作性的政策和建议，以求在一定程度上能够弥补以往学者们缺 失案例研究的不足。 二、关于行政性国有资产预算管理的研究 行政性国有资产预算管理是指为保障事业任务的完成，根据存量资产状况和财务 可能，合理配置单位资产，统筹安排经费和资产预算的管理办法。国外的如a 普雷 姆詹德、史蒂文科恩与威廉埃米克等，国内的如陈工、包丽萍、钟成、李平和张 立德、唐琼玲等，都程度不同地涉及行政性国有资产预算管理的各个方面。 当代西方政府预算管理理论是在自由市场经济时期预算管理理论以及政府预算的 经济功能理论的基础上发展和完善而来的。由于西方市场经济发展得比较早，所以西 方学者在这方面的研究比较深入。在自由经济时期前期，预算管理理论研究的领域主 要集中在详细描述政府的预算和会计体系以及立法机关与审计等部门的活动，注重通 过组织结构改进以控制预算支出，后期则主要集中在预算管理过程的考察，其分析重 点是政府财政预算部门和资金使用部门之间、行政和立法部门之间以及行政部门内部 的相互关系。2 0 世纪3 0 年代以来，政府预算管理研究的中心发生了转移，政府预算从 伍海泉，戴罗仙，田秋蓉公共部门资产管理的国际经验比较经济纵横2 0 0 0 1 2 5 1 5 3 邓晓兰公共财政与非经营性国有资产管理统计与信息论坛2 0 0 1 3 7 4 7 7 王洪波，张岩张军连关于建立行政性资产预算制度的设想中国机关后勤2 0 0 1 1 3 1 - 3 2 唐琼玲加强预算管理、建立健全行政单位资产预算管理制度湖南经济管理干部学院学报2 0 0 6 4 1 8 的控制收支的工具，成为政府对宏观运行施加影响的手段，政府预算的经济功能 了充分重视。按照美国著名预算学者a 普雷姆詹德的论述，预算作为经济政策 段，其功能大体表现在以下几个方面：第一，从政策角度讲，它指明了经济的趋 并表达了有效利用社会资源的意向：第二，预算的一个主要功能是促进经济的宏 衡；第三，由于最近强调以公平的方式来分配资源，因而预算己成为减少不公平 具：第四，预算应更好组织，以便使它对国民经济总体的影响得到快速的和富有 的发展。2 0 世纪中后期，管理学的理论、方法与技术日益渗透到政府预算研究之 应将政府预算过程视为一个功能性的名词，其内涵由控制、管理与规划等要素构 成，预算制度应融合更多的政策分析与管理方法，以提高公共决策的绩效。美国学者 史蒂文科恩与威廉埃米克则认为，对于公共管理者而言，预算是一把双刃之剑， 既是一个控制手段又是一个被控制的手段圆。这种以管理学的视角来考察政府预算问题 的研究范式，很可能成为今后财政学与政府预算管理研究的发展方向。 国内学者对行政性国有资产预算管理的相关理论研究起步比较晚，系统论述的比 较少。1 9 9 8 年机构改革后，国资部门并入资产管理部门，为实施资产与财产管理提供 了条件。比如对企业占有的国有资产( 经营性资产) 实施了资产与财务统一监管，各级政 府机构对行政性国有资产管理与预算管理相结合的方法也进行了有益的尝试。国资委 在2 0 0 5 年提出了在公共财政体制下建立行政性资产监管模式的架构，确立行政国有资 产属于公共支出的范围，并且特别强调了资产管理与财务管理相结合的原则 。广东省 财政厅在2 0 0 6 年也下发了关于推进行行政单位预算管理与资产管理相结合的通知， 于2 0 0 7 年在全省范围内推进资产管理与预算管理相结合。张岩等认为，实现资产管 理与预算管理、财务管理三者间有机结合对确保管理成效意义重大，资产管理模式要 与财政预算模式和财务会计制度相适应，资产管理与财务管理、预算管理是一个不可 分割的整体，三者的有机结合，既有利于有效开展资产管理工作，有利于全面加强财 务管理工作，也有利于深化预算管理体制改革，科学编制预算 。李林池等人认为，行 政部门履行职责所需要的资金来自财政预算，财政部门每年编制汇总各部门的经费预 算，确定了各部门预算年度内更新、购置资产的规模，而各部门预算年度内更新、购 置资产的过程就是预算执行的过程，所以应从预算改革、细化财政预算、加强预算管 a 普雷姆詹德预算经济学中国经济出版社1 9 8 9 2 - 1 8 史蒂文科恩与威廉埃米克新有效公共管理者中国人民大学出版社2 0 0 1 2 国务院国资委“非经营性国有资产监督管理研究”课题组非经营性国有资产监督管理研究经济研究参 考2 0 0 5 3 2 2 2 广东省财政厅推进预算管理与资产管理相结合中国财政2 0 0 6 1 1 6 8 张岩关于建立行政单位固定资产预算制度的设想中国机关后勤2 0 0 1 1 2 2 - d 6 理的角度进行对行政性国有资产管理的改革。许正中认为，实现行政性国有资产的管 理与预算管理、财政管理之间的有机结合对管理成效意义较大o 。唐琼玲认为，行政单 位国有资产的预算管理主要存在资产配置不当、资产处置效率不高、忽视了对行政性 国有资产的价值化管理、现行国有资产管理体制影响行政单位的国有资产社会公共服 务能力、相应法制与其他约束等治理机制的缺乏导致运营无章可循而腐败丛生、行政 性国有资产管理的相关政策制定滞后、缺乏同步监管等几个方面的问题。李平与张立 德认为，在新的公共财政体制下，预算管理与资产管理作为政府理财的“两架马车”， 是支出效率的关键所在，各级财政部门正在推行细化预算编制，实施部门预算、政府 采购、国库集中收付、收支两条线等改革。 从以上学者的研究可以看出，由于财政资金的管理层还缺少一个资产管理的链条， 致使财政资金在实际使用中效益不高。从预算改革着手，增加预算透明度，科学合理 地安排财政资金，提高支出效率，尽快建立资产配置预算体系，这是今后有关行政性 国有资产管理改革的一个方向。行政性国有资产预算管理的作用非常大，政府预算管 理不仅仅是控制收支，更重要的是发挥其经济功能，政府预算管理应注重管理学理论、 方法和技术的运用。在针对行政性国有资产预算管理的研究中，必须从预算分配与预 算过程的视角出发，有针对性、有步骤地对其进行研究，寻求可操作性方案，才能够 为新时期开展行政性国有资产预算管理改革提供有益的理论总结和指导。 三、关于行政性国有资产预算管理绩效评价的研究 自泰勒( t a y l o r ) 创立科学管理理论以来，有关绩效管理和绩效评估的理论和方法的 探索研究一直是经济管理学界的讨论热点之一。绩效评估( p e r f o r m a n c ea p p r a i s a 1 ) 是管 理者运用一定的指标体系对组织( 包括营利性组织和非营利性组织) 的整体运营效果作 出的概括性评价 。行政性国有资产预算管理绩效评价是通过建立行政性国有资产预算 执行信息反馈体系，运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对行政性国有资产 的执行结果进行定量和定性对比分析，做出真实、客观、公正的综合业绩和效益评价， 是现代管理理论的重要内容之一 。 绩效评价与绩效管理真正运用到政府管理中来，则是始于2 0 世纪5 0 年代美国的绩 李林池在国务院发展研究中心宏观部举办的“行政性资产管理研讨会”上的发言2 0 0 5 1 许正中降低和优化政府成本国家行政学院出版杜2 0 0 8 7 4 8 - 5 6 唐琼玲加强预算管理、建立健全行政单位资产预算管理制度湖南经济管理干部学院学报2 0 0 6 4 1 8 李平，张立德建立和完善行政性国有资产预算管理机制经济研究参考2 0 0 6 8 9 - 1 7 蔡永红。林崇德绩效评估研究的现状及其反思北京师范大学学报2 0 0 1 4 1 2 - 1 3 广东省财政厅推进预算管理与资产管理相结合中图财政2 0 0 6 1 1 6 7 效预算制度，目前公共部门资产绩效评价已作为西方政府绩效评价中的重要指标。德 母赛茨( d e m s e t z ) 认为，公共产权由于产权主体不明确，监督成本非常高，激励效率较低， 外部性较大，因而不能精确考核管理者使用资源所带来的成本，以至管理者会倾向于以 不道德的行为方式去实现超出他们应该享受的权利。在我国行政性国有资产虽然属于 国家所有，但资产的损失或收益对每一个管理者而言其影响是微乎其微的，这就导致了 行政性国有资产的管理缺乏一种监督激励机制。加上管理观念的落后、管理组织的不规 范，使得资源投入到目标产出的转换效率很难定量测定。在国有资产的管理成本相当大 的情况下，如何加强对行政性国有资产管理绩效的评估，设定可行的绩效评估体系已是 势在必行。 尤金麦肯纳( e u g e n em c k e ：n n a ) 认为评估是一个介于管理控制和管理操作之间的系 统。从战略管理角度来讲，行政性国有资产绩效评估的目标主要在于从日常管理活动中 发现问题，采取纠偏措施，合理有效配置资源，最终达到国有资产的保值与增值。而非 在问题出现后再着手调查评价损失的大小。同时，管理的绩效评估还是一个识别、观察、 测量管理的成本和效果的过程 。林皎认为，行政性国有资产绩效评价目的和方法不同 于经营性国有资产，种种矛盾使资产评价难度要比经营性国有资产的纯经济评价要复杂 很多，如资产的公共福利性、非盈利性目标与绩效评价要求的效益性目标之间的矛盾， 绩效评价要求的成本效益原则与公共部门资产成本效益难以确认和计量的矛盾，公共部 门实行的收付实现制易导致资产账面价值与真实价值不相符，形成资产效益评价要求的 真实性与准确性的矛盾，公共部门及其资产的复杂性与资产效益评价指标要求统一的矛 盾等。 公共部门资产绩效评价是财政支出绩效评价的深化和发展，要侧重于资产本身及运 行过程和结果的评价，评价指标体系应涵盖资产的安全性、质量状况、贡献值、运行效 率、偿债能力、发展能力等内容的核心指标及其他辅助指标，以资产价值指标考核为主， 非价值指标为辅。对于纯公共品领域提供中所必需的国有资产管理的绩效评价，公共产 品理论给出了一个原则性的判别标准，也就是当公共品提供的边际成本等于边际效益 时，公共品的提供达到了最理想的状态。在现实中，对于该类国有资产管理的绩效评价 应遵循这一原理是毫无疑问的，但在实际操作中如何对成本和收益进行确认，并给出评 价，这也是行政性国有资产管理绩效评价的难点所在。建立行政性资产预算管理体系， 其核心是通过制定行政资产的配置标准，建立资产绩效评价考核机制。 蔡立辉西方国家政府绩效评价的理念与启示中国人民大学学报2 0 0 3 1 2 2 蔡永红，林崇德绩效评估