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税务稽查中的权力寻租及其防范 中文提要 中文提要 由于政府的干预普遍存在和对行政权力监督的不到位，使得寻租行为在行政 权力机关非常普遍。税务部门中的稽查部门由于设立的时间较短，权力相对又比 较大，因此在权力运行过程中出现了较为普遍的稽查寻租现象。对稽查寻租进行 研究有着其现实的意义。 稽查人员的权力寻租是指稽查人员利用手中的权力，避开各种监控、法规、 审核，寻求并获取自身经济利益的一种非生产性活动。权力寻租者将公权化为私 权，以谋取金钱和物质利益。权物交易、权钱交易、权权交易、权色交易等等都 属于权力寻租的范畴。 权力寻租存在于税务稽查四环节的各个权力点中。稽查权力寻租具有严重的 消极后果，危害极大。权力社会与利益社会下正式规则的缺失和非正式约束的软 化导致稽查寻租不可避免的存在。 解决稽查中的权力寻租问题，一是完善稽查法律法规，建立严密组织体系， 从法律、组织层面规避权力寻租；二是梳理与分割稽查执法程序，规范税务稽查 执法，从稽查“四环节 上防范寻租行为；三是加强制度建设，打造监督网络， 从全方位的监督管理层面杜绝寻租行为；四是是改变稽查理念、革新业务流程、 创新检查方法、提高执法的科学性、确定性，从稽查专业化管理层面上遏制寻租 行为；五是加强稽查队伍建设，提高和保持稽查队伍整体素质和修养，从干部队 伍的专业素质层面制约寻租行为；六是建立健全科学全面的稽查考核的指标体系， 提高稽查执法水平和执法质量，从奖惩考核及责任追究层面抑制寻租行为。 主题词：税收稽查权力寻租防范 作者：于云村 指导教师：赵康( 教授) 税务稽查中的权力寻租及其防范 英文提要 r e n ts e e k i n ga n di t sp r e v e n t i o no kt a x i n s p e c t i o n a b s t r a c t s i n c et h eg o v e r n m e n t sw i d e s p r e a di n t e r v e n t i o na n di n s u f f i c i e n to v e r s i g h to ft h e e x e c u t i v ep o w e r , t h ep h e n o m e n o no fi n s p e c t o r sr i g h tr e n ts e e k i n gb e c o m e sv e r y p o p u l a ri nt h ee x e c u t i v ea u t h o r i t y b e c a u s eo fi t ss h o r t - t i m ee s t a b l i s h m e n ta n dr e l a t i v e l a r g ep o w e r , t h et a xa f f a i r si n s p e c t i o nd e p a r t m e n t sh a v ew i d e s p r e a dr i g h tr e n ts e e k i n g d u r i n gt h ep r o c e s so fp o w e ro p e r a t i o n t h u s ，t h er e s e a r c ho fi n s p e c t o r sr i g h tr e n t s e e k i n gh a sp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e i n s p e c t o r sr i g h tr e n ts e e k i n g i sa nn o n - p r o d u c t i v ea c t i v i t yt h a tt h ei n s p e c t o r s ，w i t h t h e i ro w ne x e c u t i v er i g h t , a v o i dv a r i o u sk i n d so fm o n i t o r i n g ，r e g u l a t i o n sa n da u d i tt o s e e ka n da c c e s st ot h e i ro w ne c o n o m i ci n t e r e s t s 础g b tr e n ts e e k i n go fi n s p e c t o rm o r r i s t o p u tp r i v a c y i n t ot h ep u b l i cr i g h tt oo b t a i nm o n e ya n dm a t e r i a li n t e r e s t s r i g h t - m a t e r i a l ，m o n e y ，p o w e ra n ds e xt r a d i n ga n ds oo nb e l o n gt ot h es c o p eo fr i g h t r e n ts e e k i n g r e n ts e e k i n gc a nb ef o u n di na l lf o u rs e g m e n t so ft h ep o w e rp o i n t so ft a x i m p o c t i o n s m e a n w h i l e ，i n s p e c t o r sr i g h t r e n t s e e k i n g h a ss e r i o u s n e g a t i v e c o n s e q u e n c e sa n di se x t r e m e l yh a z a r d o u s t h el a c ko ff o r m a lr u l ea n dr e g u l a t i o n s ，t h e s o f t e n i n go fi n f o r m a lc o n s t r a i n t sl e a d t ot h a ti n s p e c t o r sr i g h tr e n t - s e e k i n ge x i t s i n e v i t a b l yu n d e rt h ep o w e ra n ds o c i a li n t e r e s t so f t h es o c i e t y t h es o l u t i o n st oi n s p e c t o r sr i g h tr e n ts e e k i n ga r ea sf o l l o w s ，f i r s t l y ，t h r o u g h i m p r o v i n ga u d i t i n g l a w sa n dr e g u l a t i o n s ，e s t a b l i s h i n gw e l l - o r g a n i z e ds y s t e mt o c k c u m v e n tt h er i g h tr e n t s e e k i n gf r o ml e g a la n do r g a n i z a t i o n a l l e v e l s e c o n d l y , c a r d i n ga n dd i v i s i o no fl a we n f o r c e m e n ti n s p e c t i o np r o c e d u r e s ，t os t a n d a r d i z et h et a x l a w - e n f o r c e m e n ti n s p e c t i o nt op r e v e n tr i g h tr e n t s e e k i n gf r o mf o u rl i n k s t h i r d l y ， s t r e n g t h e n i n gi n s t i t u t i o n se s t a b l i s h m e n ta n db u i l d i n gm o n i t o r i n gn e t w o r k , f r o mt h e f u l lr a n g eo fs u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n tl e v e lt oe l i m i n a t et h er i g h tr e n ts e e k i n g f o u r t h l y ，t oc h a n g et h ec o n c e p to fi n s p e c t i n g ，i n n o v a t eb u s i n e s sp r o c e s sa n di n s p e c t i o n m e t h o d st oi m p r o v el a we n f o r c e m e n t ss c i e n c ea n du n c e r t a i n t yf r o mt h em a n a g e m e n t 税务稽查中的权力寻租及其防范 英文提要 l e v e lo fi n s e c t ss p e c i a l i z a t i o nt os t o pt h er i g h tr e n ts e e k i n g b e s i d e s ，t os t r e n g t h e nt h e b u i l d i n go fi n s p e c t o r s ，t oi m p r o v ea n dm a i n t a i nt h eo v e r a l lq u a l i t ya n ds e l f - c u l t i v a t i o n o fi n s p e c t o r s ，f r o mt h ep r o f e s s i o n a lq u a l i f i c a t i o nl e v e lo ft h ec o n t i n g e n to fc a d r e st o c o n s t r a i nr i g h tr e n t s e e k i n g w h a t sm o r e ，t oe s t a b l i s ha n di m p r o v et h ec o m p r e h e n s i v e s c i e n t i f i ce v a l u a t i o ni n d e x e ss y s t e mo fi n s p e c t i o na n dt h eq u a l i t yo fl a we n f o r c e m e n t , f r o mt h er e w a r d sa n dp u n i s h m e n t so ft h ea s s e s s m e n ta n da c c o u n t a b i l i t yl e v e l st oi n h i b i t r i g h tr e n ts e e k i n g k e yw o r d s ：t a xi n s p e c t ，r e n ts e e k i n g ，p r e v e n t i o n i n w r i t t e n b y ：y uy a n c u n d i r e c t e db y ：p r o f k a n gz h a o 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果除文中已经注明引用的内容外，本论文不舍其他个人或集体已 经发表或撰写过的研究成果，也不舍为获得苏州大学或其它教育机构的学位证书 而使用过的材料对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明本人承担本声明的法律责任 研究生签名i 础日期：z 0 0 8 - o 、7 6 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文合作部、 中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的复印件和电子文 档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文本人电子文档的内容和纸质 论文的内容相一致除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以 公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大 学学位办办理 研究生签名：辽, r - 3 墨兰盘期：2 竺墨：坐二f6 导师签名： 税务稽查中的权力寻租及其防范第一部分绪论 第一部分绪论 一、研究背景和意义 社会和国民经济的发展要求国家不断完善和建立与之相适应的各种管理制 度。税务稽查中的权力寻租是我国税务体制当中一个必须正视的问题，如何有效 遏制稽查中的权力寻租，进一步提高税务稽查的效率，对促进我国税制的完善有 着现实的意义。 ( 一) 研究背景 税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情 况所进行的税务检查和处理工作的总称。它一方面有组织税收收入的职能，是一 种征税活动；同时，它又具有对税收征收活动的监督职能。实际工作中，往往侧 重于税务稽查对征收管理活动的监督，而对税务稽查自身的监督则相对薄弱。随 着税收稽查职能的不断细化，一些由于制度设计、管理体制等的缺陷等所引起的 问题也逐渐显现出来，稽查中的权力寻租现象即是十分典型的一个例子。对于权 力寻租行为进行研究，不仅有利于提高稽查工作质量和效率，促进税务稽查工作 协调、健康、可持续发展，而且还可以更好地为地方经济建设提供有力保障。 当前用寻租理论来分析税务稽查中的权力寻租方面的文章很少，本文试图对 税务稽查中的权力寻租问题进行简单的分析，进而提出其防范措施。 ( 二) 研究意义 下面将从理论和实践两个方面来讲述文章研究的意义： 1 理论意义。 ( 1 ) 国外对寻租理论的研究比较早，但是国内学者对寻租理论的研究比较少， 尤其是结合我国实际情况的研究的论文或专著很少，基本停留在对外国学者的专 著和理论的翻译和介绍上。本文试图从寻租理论的内涵和各寻租环节的分析上进 行一般的理论梳理，并进而结合税务稽查的各个工作环节进行一次探讨，在理论 上有一定的借鉴和创新意义。 ( 2 ) 国内外用寻租理论对税收进行分析的较少，在谈到寻租与税收的问题 时也是从宏观的角度进行一般的论述，作为对寻租理论的一个有力佐证。本文以 寻租理论对税收工作中的稽查活动进行微观上的探讨，进行理论和实践上的阐 税务稽查中的权力寻租及其防范第一部分绪论 述，有一定的理论创新意义。因此，本文可以说是较早的以寻租理论对税收问题 进行较为深入探讨的论文之一。 2 实践意义。 利用寻租理论对税务稽查工作中的寻租行为进行深入地剖析和研究，可以进 一步认识税收制度设制的漏洞，也为具体的税收制度安排实施提供了一种有力的 工具。如果能有效地遏制税收稽查中的权力寻租行为，就能在保证公平的基础上 提高税收工作的效率和公平，进一步加强税收法治建设，这样不仅节省了税收行 政成本，还可以为建设高效的税收制度，提高行政效能提供有力的支撑。 二、国内外研究综述 研究寻租理论的文献较多，但是利用寻租理论研究税收工作的很少，几乎没 有，而进一步对税收工作中的税收稽查活动进行研究的就更是少之又少。有些相 关文献主要是介绍寻租理论内涵，以及对经济活动的一些影响等。而从理论上对 寻租理论和税收关系的论述基本没有，只是偶尔提到一些泛泛的东西，这可称得 上是税收制度研究上的一个盲点。 国外学者利用寻租理论对税收进行的研究也不多，就目前所掌握的资料来看， 只有美国的戈登图洛克在特权和寻租的经济学( 上海人民出版社) 中对寻租 和税收改革进行了论述。而且图洛克的论述也是“开放 式的论述，对具体的税 收制度方面的论述几乎很难通过通读他的文章获得什么有益的帮助。 总的来说，国内外学者对寻租与税收进行研究的文献很少，能从理论层面和 实际层面结合来论述的则寥寥无几。经过归纳总结，我认为基本上可以把他们的 研究主要归结为： 寻租与税收改革的关系。根据图洛克的论述，税收改革一般的技术上的含义 是指，对税法重新安排以符合一定的模糊的效率标准，而且一般的公民对税收的 效率本身并不感兴趣，都认为税收制度当中存在漏洞，而且富人的大部分收益都 是来自漏洞。经济经济学家可能也认为税收当中存在漏洞，但是基本上认为漏洞 并不是只惠及富有者，而是引起资源的误配。由于漏洞的存在，就有一些特定的 利益集团从中获益。当政府试图进行税收改革的时候，特定的利益集团就对政府 进行游说，他们常常参与直接的寻租活动。如果我们旨在对存在外部性、但是没 有惠及所有人的服务的受益征收特殊税的时候，就会出现防卫性寻租。“总之，税 收改革是困难的。然而如果改革成功，将会大大降低寻租和其他的政府浪费行为。 2 税务稽查中的权力寻租及其防范 第一部分绪论 遗憾的是，寻租者有动机去抵制这种改革。 作者同时指出“一般而言，税收 改革上的寻租活动一样不受欢迎。 综上所述，可以看出，目前国内外学者对于寻租与税务改革的研究仅仅停留 在泛泛而论的表面，更不用说利用寻租理论对税收活动中的一个分支税收稽 查活动进行研究。本文借助对寻租理论的一个梳理，如从理论上讨论了税务稽查 中寻租产生的原因，然后从相关的理论逻辑框架出发，探讨了最大限度地遏制稽 查中的权力寻租所运用的理论方法技术。另外还采用了个案考察研究，主要是对 苏北某市税务稽查进行实地体验、问询、考察，对税务稽查中的寻租行为进行实 证调查分析，通过比较研究，寻找一个理论分析视角，在一定程度上踏进了寻租 理论在税收改革中的空白之处，也给这一研究提供了一个分析的框架。当然，由 于作者学术能力有很大欠缺，相关资料很难寻找，而且工作与调研的时间分配不 够合理，因此论文在理论和实际研究上还存在相当大的不足，本文仅仅提供了一 个研究视角和分析思路，还有待更深入的研究和探讨。 三、难点和创新之处 ( 一) 预期难点：l 、研究这一方面的资料文献较少，尤其是国外有关方面成 熟的理论著作翻译很少，有相关的论述翻译过来也只是比较零散的观点，没有系 统的著作。国内相关方面的研究成果也相当少，所以要进行相关研究只能靠自己 摸索。2 、研究条件有限，没有调查资金，相关资料很难在图书馆等地方查找到， 没有现成的成果加以引用。调查研究工作多为工作之余的时间，时间难以保证。3 、 调查研究受到限制。因为稽查工作中的权力寻租这个话题很敏感，涉及到部门及 相关人员的工作权力的运用是否得当，是否存在廉政问题等比较隐晦的问题，受 访人心存顾虑，所以即使本人便是税务部门的人员，也比较难以深入了解其中的 一些真实情况。因此文献数据资料多为二手资料，只有少量的数据属于一手资料。 ( 二) 创新之处：希望能够试图运用寻租理论对稽查执法中各环节进行剖析， 能够对税收制度的改革和完善作出一定程度的探究，从理论上论述税收制度改革 的必要性。现行的税收制度改革几乎都是从上而下改革，本研究力图从微观的视 角对税收制度改革进行论述，从而起到从部分推动整体的效果。从这个意义上来 说，这是从理认层面上和实践层面上的一个创新。同时，在我国还很少有人以寻 租理论来考察税收稽查制度的漏洞或者说是缺陷，并从理论上提出完善的建议， 因此本研究也是试图做这方面的一个尝试。 3 税务稽查中的权力寻租及其防范第二部分研究设计 第二部分研究设计 研究设计从属于研究管理中计划环节，研究设计是否完善、完美，直接决定 了研究工作能否顺利进行，研究的成果能否达到预期目标。按照赵康教授对我们 的指导，研究设计至少应包含三项内容：其一，分解主要研究问题，形成问题网 络( 逻辑树) ，以便理清思路，按照自简至繁、由易到难的程序循序渐进，依次解 决问题，直至最终解决主要研究问题；其二，针对分解形成的问题网络，斟酌酝 酿解决问题的理论工具，即从哪些科学领域应用哪些相关的理论、方法、技术来 解决这些问题，遇到理论不敷应用的情况还需要筹划发展新的理论，当然，新理 论的建立是难度极高的工作，但也提供了作出贡献的绝好机会；其三，确定研究 履行的方法论，包括指导哲学、推理逻辑、研究战略、数据获取方法等。以下就 上述三大内容，依次对本项目研究设计作一简略介绍。 一、问题网络 本文的研究目的主要是想通过对税收稽查各环节的寻租问题的剖析，从而找 到一个分析问题的理论框架，从这一理论分析视角出发，立足于我国税收稽查工 作的实际情况，找出存在问题与不足，寻找改革税收稽查工作的方法，从而进一 步完善税收稽查制度，进而推动税收制度的改革，完善我国的税制。 根据主要研究问题，可以得到下列一级子问题： 1 什么是寻租和权力寻租? 2 税务稽查中的权力寻租行为有哪些表现和危害? 3 如何防范税务稽查中的权力寻租? 结合相关领域知识综合思考，可迸一步解析出各一组二级子问题： 1 1 什么是寻租? 1 2 寻租行为的特点? 1 3 什么是设租? 1 4 寻租行为的效应? 2 1 税务稽查中的权力寻租行为的界定 2 2 稽查寻租行为的表现形式有哪些 2 3 税务稽查中的权力寻租行为的危害有哪些 4 税务稽查中的权力寻租及其防范第二部分研究设计 2 4 税务稽查中的权力寻租行为产生的原因分析 3 1 全国范围内税收稽查寻租现状怎样? 3 1 以特定地区为例说明稽查寻租的情况怎样 3 3 如何有效防范和遏制税收稽查中的权力寻租? 上述三组二级子问题中，a 1 、a 3 已达成独立、穷尽要求，只有a 2 可分为以 下三级子问题： 2 2 1 稽查寻租活动按权力部门发挥作用不同可分为三种方式 2 2 2 稽查寻租行为按其手段和效果来分有三种方式 2 4 1 中国现阶段权力寻租产生的共性原因分析 2 4 2 稽查权力寻租的成因分析 3 ；3 1 完善稽查法律法规体系，建立严密组织体系，从法律、组织层面规避权 力寻租行为 3 3 2 梳理与分割稽查执法程序，规范税务稽查执法，从稽查“四环节上防 范寻租行为 3 3 3 加强制度建设，打造监督网络，从全方位的监督管理层面杜绝寻租行为 3 3 4 改变稽查理念、革新业务流程、创新检查方法，提高稽查的科学性和准 确性，从稽查专业化管理层面上遏制寻租行为 一 3 3 5 加强稽查队伍建设，提高和保持稽查队伍整体素质和修养，从干部队伍 的专业素质层面制约寻租行为 3 3 6 建立健全科学全面的稽查考核的指标体系，提高稽查执法水平和执法质 量，从奖惩考核及责任追究层面抑制寻租行为。 针对主要问题，应用以上构筑的问题网络，逐步解决这些问题，最后使文章 的主要研究问题得到解决。 二、理论分析视角 本文主要是从寻租理论分析税务稽查中的权力寻租产生的原因，危害及其运 行方式，从中寻找遏制权力寻租的对策和建议。 寻租理论。 寻租理论是一种把经济学的研究范围从生产领域的资源配置扩张到非生产资 源领域的配置，从人们追求新增经济利益的行为扩张到追求既得利益的行为的一 种理论。寻租理论分析了寻租的形式、寻租的成因、寻租的效应、以及如何反寻 s 税务稽查中的权力寻租及其防范第二部分研究设计 租。图洛克在他的寻租对寻租活动的经济学分析中提出五种防范寻租的 方法，即受限制的多数投票、更多地健用全民公决、预算平衡、限制政府的规模 与范围、更好地贯彻宪法。从税务稽查部门的实际出发，我们分析了寻租在稽查 各个环节的表现形式和防范方法，从而提出遏制税收稽查部门权力寻租的对策。 三、研究方法与方法论 本文主要是通过对税务稽查部门权力寻租的状况和运行进行分析，从而发现 我国稽查工作中存在的问题，然后提出改变税收稽查工作，进一步完善税收稽查 执法活动的建议和对策，因此本文在研究哲学上属于实证分析。 通过对现存理论的探讨，和国内稽查执法中面临的实际情况，总结出税收稽 查工作中权力寻租产生的原因、危害、运作机制。以此为理论框架，来分析其存 在的问题，提出建议和对策，所以本文运用的研究方法是演绎法。 在研究战略方面，本文主要研究税收稽查中权力寻租的状况和原因，在此基 础上提出建议与对策。在进行个案考察分析的同时，本文还采用了考察分析的战 略。主要是苏北某市的稽查工作中的权力寻租进行考察分析，并拿实际情况与理 论分析进行碰撞比较，从面得出结论。因此本文的研究战略是个案分析与理论分 析相结合的战略。 在数据收集方面，本文的二手资料基本从相关的官方网站( 中国税务网，国 家税务总局网) 获得，一手资料主要是通过电话访谈、现场访谈以及实地考察得 到。 时间管理甘特图 一月 二月三月四月 五月六月 七月八月 九月十月 文献准备 实证调查 预开题 初稿 修改定稿 四、论文总体框架 1 绪论。主要是对整个文章研究的概括，包括研究背景、研究意义、文献综述、 研究目的和研究的难点、研究的创新之处等。 6 税务稽查中的权力寻租及其防范第二部分研究设计 2 研究设计。主要是根据研究的需要，设定问题网络、研究哲学、弭窖方法、 研究战略、进度和时间安排、资料搜集方法和论文框架体系等。 3 理论框架。分为两个层次，第一个层次是对相关概念定义的界定。第二个 层次是从寻租理论角度来分析稽查权力寻租产生的原因。 4 实证部分。首先从一般层面上分析我国税务稽查中的权力寻租的情况；再次 是个案研究，分析了税务稽查中具体存在哪些权力寻租，并分析原因和危害。最 后提出遏制我国税务稽查中权力寻租的方法和建议。 5 结论。这一部分主要是对整篇文章的总结，说明文章是如何进行的，运用了 什么工具，进行了什么分析，最后得出了什么结论。 7 税务稽查中的权力寻租及其防范第三部分理论框架 第三部分理论框架 一、相关概念界定 ( 一) 寻租及权力寻租 1 寻租理论渊源。在有关寻租理论的文献中，寻租有多种定义。美国经济学 家塔洛克早在1 9 6 7 年对垄断租下了一个定义，在他看来，寻租是人们为了获得垄 断或取得政府其他庇护而从事的活动。美国另一位经济学家布坎南把寻租定义为 人们凭借政府保护进行的寻求财富转移而造成的浪费资源的活动。埃克兰德和托 里逊把寻租描述为“垄断性活动”或争取政府庇护，以逃避竞争，并取得垄断租 金，还把寻租描述为凭借政府批准达到垄断权来取得收益。 从这些定义中，我们不难发现，寻租的概念主要用来描述那些由于政府干预 而导致的市场扭曲，使得既得的经济利益在不同主体之间进行再分配的非生产性 活动。到了后来，巴格瓦蒂提出“直接的非生产性寻求利益活动，即通过从事 直接非生产性活动而获得利润的方法，将寻租这类活动扩大到更广的范围。 2 租、租金、寻租。这种非生产性利润，以及所有通过借助政府权力所获得 的组织和个人利益，均称为“租 或“租金 。在市场经济中，各组织机构和个 人为了自己利益的最大化，往往搜寻政府政策的缝隙，寻找政权的薄弱环节，物 色见钱眼开的官员与政治家，以金钱开道，换取有利于自己的政策条款、生产经 营授权、政府工程、相关稀缺的经济技术资源，等等。这种活动就是所谓的“寻 租。只要寻租活动的收益大于寻租活动的成本，或者说，只要寻租活动的边际 成本小于其边际收益，那么，寻租活动就难于遏制。 寻租行为的特点是，权力上的“弱者 用金钱向权力上的“强者”发动攻势； 下级游说上级；小巫求大巫，最终获取非分收益( 或称“法外利润一) 。用公式 表示就是：金钱一权力一( 更多的) 金钱。在这里，权力部门往往基本上还是羞 羞答答地“守株待兔 。 寻租分为三种层次：第一层次是寻租者向政府官员贿赂讨好以取得租金；然 而由于寻租者的寻租投机活动使政府官员们享受特殊利益，又会吸引人力物力争 夺主管官员的肥缺而发生第二层次的寻租竞争；如果部分或全部寻租者的超额利 润形成财政收入，那么，各个社会利益团体又可能为了财政收入的分配而展开第 税务稽查中的权力寻租及其防范 三层次的寻租活动。因此，在这三个层次上， 一旦政府行动创造t n 造出来：匀稀 缺( 资源配置) ，寻求租金就能产生。 3 设租。所谓设租，就是利用手中权力，为权力的服务对象设置关卡与障碍， 向相关人员和机构或直接收取或间接“逼其交纳通向正当权利和利益的“过路 费 。 设租行为的特点是，权力上的“强者 用权力或职业优势向权力上的“弱者 发动攻势；上级“诱导 下级；“大巫 治“小巫 ，最终获取非分收益。简单 说，就是以权谋私。用公式表示就是：权力一金钱。设租行为若与寻租行为结合起 来，就会出现：权力一金钱一更大的权力更多的金钱。在这里，权力部门以及位 高权重者一改寻租中“守株待兔的态势，转而主动出击且“奋勇猛进 。 寻租与设租行为的发生，不能仅仅归咎于寻租者和设租者道德水准低，因为 所谓“天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往一，哪有见到唾手可得的利益而无 动于衷的人呢? 寻租与设租行为有其社会制度根源：政治领域缺乏民主、监督、 竞争、制衡机制，决策透明度低，政策漏洞太多；经济领域政府权力不断侵蚀市 场领地，政府在经济活动中的范围太广，“公权 太多，公平竞争受到阻碍，致 使市场机制功能软化，等等。简而言之，政治经济领域的行政干预过多，权力又 没有受到强有力的制衡与约束，是寻租与设租的制度根源。 4 “权力寻租 的定义：政府各级官员或企业领导人利用手中的权力，避开 各种监控、法规、审核，寻求并获取自身经济利益的一种非生产性活动。权力寻 租者将公权化为私权，以谋取金钱和物质利益。权物交易、权钱交易、权权交易、 权色交易等等都属于权力寻租的范畴。 国内外的经验表明，寻租活动与设租活动对于寻租者和设租者来说也许是理 性行为，因为它给寻租者和设租者带来额外利益，有一种投入小产出大或吃小亏 占大便宜的效果；但就社会利益而言，寻租活动和设租活动则是一种非理性行为， 权力寻租或日权力腐败无疑具有严重的消极后果，危害极大。主要体现在对政治、 经济和道德的影响。可以说，权力寻租是对权力的异化和原则的出卖，是对道德 的亵渎和良心的奸污；它干扰正常的市场法则，扰乱良性的竞争秩序；它败坏党 风，毒化社会风气。它影响政治稳定，损害国家权威的公正，对国家权力造成巨 大的危害，有损于政治领导人的声誉及党和政府的形象；窒息企业发展的积极性， 妨碍融资引资；毁灭人类的信念和美德，使人类丧失良心，引起道德的堕落。它 9 税务稽查中的权力寻租及其防范 第三部分理论框架 们导致贪污腐败盛行，导致资源配置和收入分配结构畸形，导致政治与经济领域 的竞争机制失灵，剥蚀社会的道德基础，瓦解民众对政府的信心，最终导致社会 经济甚至政治体制的崩溃。 从寻租发展到设租是腐败的进一步升级，意味着金钱与权力的动态“双向选 择 ，使权力市场化，形成权力资本，是一种极其危险的社会态势。中国社会科 学院经济研究所杨帆撰文指出，20 年来，我国权力资本扩张给少数人带来的好 处，不下30 万亿元人民币。“中国居民收入中的隐性收入可能高达4 8 万亿元， 按现有统计数据约相当于2 0 0 6 年g d p 的2 6 。灰色收入可能占其中的主要部分。一 这是由国民经济研究所王小鲁研究员在最近的一项研究中做出的判断。报告引起 舆论强烈反应。北京科技大学教授赵晓认为这项调查的结论并不耸人听闻，而是 跟我们每个人的切身感受接近。 ( 二) 税务稽查中的权力寻租行为分析 1 税务稽查中的权力寻租行为的界定 在弄清了寻租及权力寻租的概念后，我们可以将税务稽查权力寻租定义为： 一般指税务稽查人员利用手中的权力，避开各种控制、法规、审查，从而达到寻 求或维护既得利益的一种活动。一方面，稽查人员通过行使各种税收执法行为， 对税务稽查的全过程进行调控，此为权力；另一方面，稽查人员本身又是经济角 度的人，如果在客观上缺乏对其有效的监督和管理，而在主观上他( 她) 们缺乏 职业道德和社会责任心，此时，缺乏约束的稽查人员就渐渐丧失理性，利用税法 赋予的权力换取政治、经济和其它利益，这就是所谓的稽查“权力寻租 。理解 这个概念要把握两点： ( 1 ) 这里的稽查人员不单纯是指实施检查的人员，包括稽查机关的有权人员， 还包括在选案、审理和执行三个岗位上的税务人员。 ( 2 ) 定义涵盖的意思是稽查人员运用国家税法赋予的权力通过寻租、设租等 手段谋取政治、经济等利益的活动。稽查选案人员通过向其上级有关人员( 一般 是指有权确定稽查对象的) 行贿、游说、施压以及其他手段等，将本应列入稽查 范围的纳税人排除在外；稽查实施人员徇私舞弊、甚至与纳税人沆瀣一气、弄虚 作假；审理人员受稽查人员和被查纳税人的双方面影响放弃原则；执行人员消极 执行甚至帮助纳税人逃避稽查决定的执行等。上述行为使国家既得财政收入从其 l o 税务稽查中的权力寻租及其防范 第三部分理论框架 他主体转向本主体杓行为，并且这种行为是一种侵蚀国家税收，导致税收执法不! 公正、公平的行为。- ： 二、税务稽查中的权力寻租行为产生的原因分析 ( 一) 中国现阶段权力寻租产生的共性原因分析 根据寻租理论，寻租活动发生至少要同时符合两个条件，一是要有未被界定 的公共领域“租的存在，二是要看取得租金的难易程度。 l 、未被界定的公共领域“租”的存在。 以布坎南、塔洛克为首的寻租理论的公共选择学派认为，租金是政府干预视 管制的结果，政府的干预与管制导致社会资源配置链条中出现的“公共领域 ，： 于是通过非生产性手段对“公共领域 租金流攫取的寻租活动便会随影而至。产 权理论则认为产权关系的模糊性才是产生租的深层根源，而政府干预和管制不过 是产权关系模糊的外在表现形式而已，如果产权关系不明晰，公共区域太大，交 易成本很高，人们会发现争取公共领域的利益比进行生产活动更有利可图，寻租 问题便出现了。 在新旧体制转轨的空档中，由于市场经济体制的不完善、不规范，先是出现 利用双轨制通过商品差价寻求租金的“商品寻租 ，继而发展到行政干预仍占主 导地位的金融、土地、国企股份制改造等生产要素配置领域，成为触目惊心的“要 素寻租 。权力寻租不仅公开浮出水面，而且更加肆无忌惮地大行其道。一些掌 握政治权力、经济权力和社会权力的官员假“改革 、“发展经济 之名以鬻其 权、以售其奸，瓜分社会资源，中饱私囊，屡禁不止，形成当代中国社会一定范 围一定程度的权力市场化、权力寻租和权力腐败的严峻现实。 2 、取得租金的难易程度 首先，通过寻租可以获得巨额的租金收益。 ， 其次，寻租的成本偏低也是寻租活动发生的重要原因。 最后，权力官员的道德品行也是寻租活动发生的原因。 ： ( 二) 稽查权力寻租的成因分析 1 、权力社会与利益社会下稽查寻租存在的不可避免性 ， 稽查处于相对独立的监督地位，拥有强制性的监督权力不可避免地存在寻租 的可能性，低质量的稽查报告是其真实的反映。低质量稽查报告盛行的原因是个 税务稽查中的权力寻租及其防范 第三部分理论框架 人即期利益与远期利益选择的结果，虽然这种提i 三会伤害广大稽查人员的职业情 感，招致反对意见的驳斥，但是，客观存在的事笺与现状不容质疑。 在社会主义市场经济体制建立的过程中，权力与利益的驱动成为这一过程中 最复杂的因素，稽查的公共行为与个人利益之间的矛盾与对立的结果，不可避免 地会导致稽查公权演变为公共物品，低质量的稽查报告将不可避免。国家税务 总局关于深入推行税收执法责任制工作的意见制定和完善了相应的行政处理追 究制度，制定了税收执法过错责任追究办法，将执法环节中容易出现的4 8 种 违法违规行为列入追究范围，确定了不同的追究形式。通过执法过错责任追究， 特别是对一般过错责任的及时追究和纠正，一定程度上遏制了重大执法违法案件 的发生。可面对巨大利益诱惑的市场经济框架下的利益驱动，现有的制度还不足 以消除寻租的获利行为。稽查所揭示的问题对于稽查客体来说有着巨大的冲击力， 在实践中稽查客体会千方百计地予以化解，而对于处在稽查主体地位的稽查人员 来说，依靠个人品质和政治素养在与利益或人身威胁中去量度得与失，理性选择 的最好结果是妥协。久而久之的妥协最终会演变为寻租的主观变异性，寻租也孵 化出多种形态诋毁着稽查质量，削弱着稽查监督威慑作用的杠杆效应。寻租获利 不再简单地表现为眼前小利益的安全性，更主要的是放弃依法治税原则可获得一 个长期利益交互的朋友。 2 、助长稽查权力寻租的因素是复杂的 通过对偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处，提高纳税人依法纳税 的自觉性为主要目的的稽查，在其稽查执法活动中起关键作用的是稽查人员的稽 查能力，稽查能力依赖于稽查人员的业务技能、获取新知识的能力、政策法规的 掌握与政治素养。要求稽查人员每个人都具备这样的素养是不现实的，不具备最 基本稽查能力的稽查人员在从事稽查工作的事实客观存在，稽查组织内部非稽查 技术方面的分歧在某种程度上会造成稽查团队合力的瓦解，对于稽查查出问题的 处理程度与坚持，复杂的背后因素与潜规则极大地伤害了对查处问题坚持依法处 理的稽查人员的积极性。 反过来再看看稽查客体的具体形态，要么是官商一体的强势权利部门，拥有 某一方面的绝对权力；要么是生产经营拥有影响国计民生的公共经济资源。稽查 处理决定形成的过程成为了权力与经济关系的较量与妥协的过程，彼此的相互寻 租成为权力与利益的互补现象。对于具有职业良心的稽查人员来说，其最大伤害就 1 2 税务稽查中的权力寻租及其防范 第三部分理论框架 是呕心沥血查处的问题得不到妥善处理的双重压力：被查单位的讥笑与同事的冷 漠。坚持处理的最重要的结果还在于可能对稽查内部同事利益的伤害与自身安全 的风险。放弃坚持的好处是久远的，在社会交往活动中交成的朋友在理性的思考 中成为和谐的音符，稽查人员开始了由被动和消极寻租演变为主动和积极的寻租， 这一点可以在社会关系活动中得到验证，从而助长了稽查权力寻租的持续性。 3 、正式规则的缺失 税务稽查法制的不健全、不协调、不透明等因素。由于我国正处于市场经 济体制转型时期，经济主体多元化、经济活动复杂化且呈多样化趋势已经形成， 而政府对经济活动的管理法治化尚未完全到位，各种经济税收违法犯罪活动仍然 难以遏止，特别是税收领域作案手段“智能化 趋势更加突出，使我们税务稽查 工作面临的法治环境依然十分严峻。同时，税收法制建设也跟不上经济体制改革 的形式和税收法治实践的发展，导致税务稽查执法实践缺乏相应的法律依据，部 分涉税法律、法规和政策之间缺少衔接，甚至相互抵触，许多法律、法规操作性 不强，透明度不高。 执法者自由裁量权过大，各地执法宽严不一。为少部分稽查人员的稽查寻 租提供巨大的权力空间：法律法规对自由裁量权的条件、幅度等规定得越宽，个 别人员越觉得自己手中的权力猁宝贵 ，助长特权思想，从而在某些不健康因素 的利诱下，将“公权一当“私权 行使，处理问题随意性很大，畸轻畸重，不同 情况相同对待，相同情况不同对待，借机违法寻租，导致税务执法偏离公正、公 平、公开的轨道。 稽查管理体制的缺陷。稽查机关本身既有征税的职能，又有监督征税的职 能，它对各个机关、企、事业单位、社会团体等税法规定的纳税人具有法律赋予 的执法监督的权力；而对稽查机关本身的业务的监督，法律未明确建立一个独立 的监督机构，也由于稽查机关本身的业务的特殊性，因此现有的监督机构 纪委、监察、反贪、公安、检察院、法院也不会将监督重点放在稽查机关，因此 对稽查机关业务的监督基本成为空白。 4 、非正式约束的软化 个别稽查人员素质不高，缺乏职业道德，私欲熏心，利用手中的稽查权力 捞取好处。 税务稽查中的权力寻租及其防范 第三部分理论框架 由于激励机制不完备、公务员职权的限制，许多稽查人员职务无法升迁， 影响了待遇，产生了失落感和补偿心理，于是稽查寻程。 稽查部门内部管理的漏洞：稽查过程不公开，稽查结果的不公开；稽查组 长、科长( 处长) 的权力过大；稽查报告修改的不公开、不规范；稽查纪律执行 不力，一、两人同被查单位联系，容易产生稽查寻租；稽查组内相互复核流于形 式；稽查组内稽查分工成为稽查寻租者拒绝稽查组内部监督的借口，难以有效相 互复核、进行监督；稽查对象轮换制未有效执行，使稽查寻租者可以捂盖子，产 生“马桶效应，使稽查寻租不易及时被发现和被查处；稽查过错追究制未有效 执行，助长了稽查寻租的侥幸心理；稽查人员、业务处室考核的收缴指标也给稽 查寻租留下借口；稽查人员业务能力不足、职业谨慎不够成为稽查寻租逃避责任 的法宝。 不良环境的影响。目前社会环境不尽理想，社会风气不好，不择手段追求 利益成为风气，贪官前仆后继，起了极其恶劣的反面引导作用，为少部分稽查人 员的稽查寻租提供榜样和借口。 惩处不力，稽查寻租的成本小、收益大。由于内、外监督的不力，稽查寻 租不易发现，也就不易受到惩处，稽查寻租的成本较小；由于法规不完善，自由 裁量权过大，稽查寻租的收益较大。 公民纳税意识淡薄，法律意识不强。由于稽查活动能够发现被查单位的非 法经济利益，并有自行处理的权力，在此前提下，只要检查人员稍加暗示，被查 单位便非常情愿，甚至迫不及待地让出部分既得利益与检查人员分享。有的不法 之徒希骥通过偷逃税这一捷径达到致富的目的，必然会以各式各样的“糖衣炮弹 腐蚀稽查干部，使得寻租行为存在一定的“买方市场 ，这就给了少数稽查干部 权力寻租生存或者发展的空间。 相关部门领导素质及意识的影响。稽查部门作为政府的一个部门，在许多 方面受制于地方领导人发展观、政绩观及其对税收的认识的影响。在某市就出现 因为该局的稽查局长因为严格执照税法规定查处某企业，而被调离稽查局长职位 的事。 1 4 税务稽查中的权力寻租及其防范 第四部分实证分析 第四部分实证分析 本章的资料主要来自网络搜集、查阅期刊等掌握的二手资料，网站主要有中 国税务网、国家税务总局网丫、中华注册会计网等。事例主要通过笔者的电话和 电子邮件访问，实地调查以及与查关单位人员当面访谈获得。然后对所搜集的资 料进行分析综合，并与寻租理论相对照分析研究，提出税务稽查中的权力寻租的 防范建议和对策。 一、全国范围内税务稽查寻租的现状。 ( 一) 税务稽查中权力寻租特点： 1 寻租范围广。凡是有权力的地方就都存在着权力寻租的可能，这已经是不 争的事实。从我在向山东省、安徽省、浙江省、辽宁省、云南省、广东省等1 2 个 稽查部门以及我省1 3 个市级稽查机关的电话访问中可以得知，全部受访人都认为 税务稽查中普遍存在和存在