（公共管理专业论文）莱芜市城市公共危机管理研究.pdf

山东人学硕i j 学位论文 摘要 日益频发的各类公共危机事件促使城市公共危机管理成为人们关注的热点 问题。如何加强城市安全管理，避免或者减轻公共安全事件带来的威胁及后果， 已经成为城市建设和管理的重要内容。迄今为止，国内外学术界对于大型城市的 公共危机管理进行了颇为详尽的研究，然而对中小城市危机管理的系统研究却少 之又少。本文选择具有中小城市一定代表性的山东省莱芜市作为研究对象，综合 运用文献整理分析法、比较分析法和系统分析法等分析方法，全面分析了莱芜市 在公共危机管理方面的现状及存在的问题，并在比较和借鉴国内外地方政府的先 进实践经验基础上，结合莱芜城市改革和发展的实际，提出了加强莱芜市危机管 理的对策建议，旨在为我国中小城市推进城市应急管理提供参考。 本论文共分为四部分：第一部分为导论。本部分首先论述选题背景和国内外 的研究现状，旨在说明选择本题目的缘由；最后，介绍本论文的研究方法、创新之 处及研究重点。第二部分为基本理论概述。本部分对危机、公共危机、城市应 急管理等概念进行了界定，与此同时，还详细阐述了公共危机的的分类、我国公共 危机的诱因和城市应急管理的特点：然后纵向比较美国和同本政府公共危机管理 情况，并总结了西方国家城市危急管理的先进经验。t 最后对国内典型城市公共应 急体系模式进行了横向比较。第三部分内容为莱芜市公共危机管理的现状、存在 问题及原因分析。本部分首先从应急体系建设过程、应急管理资源状况、城市应 急管理基础设施建设情况三个方面全面介绍了莱芜市公共危机应急体系的建设 情况，然后分析了莱芜市公共危机管理工作中存在的问题，最后就这些问题进行 了具体的原因分析。第四部分为加强莱芜市公共危机管理提出对策建议，包括如 何完善城市公共危机管理网络，加强城市公共危机管理的体系建设和完善政府公 共危机管理运行机制三个方面。 关键词公共应急管理，地方政府，莱芜市 山东人学硕i 学位论文 a b s t r a c t a v a r i e t yo fi n c r e a s i n gp u b l i ce m e r g e n c ye v e n t sm a k et h ep u b l i ce m e r g e n c y m a n a g e m e n tb e c o m et h ef o c u so fp e o p l e sa t t e n t i o n h o wt os t r e n g t h e nt h ec i t y s e c u r i t ym a n a g e m e n ta n da v o i do rr e d u c et h em e n a c ea n dc o n s e q u e n c ec a u s e db y p u b l i cs e c u r i t ye v e n t sh a sb e c o m et h ec o r eo fc i t yr e c o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n t u pt on o w , i nt h ea c a d e m i cc i r c l ea th o m ea n da b r o a d ，t h er e s e a r c ho nt h ep u b l i c e m e r g e n c ym a n a g e m e n th a sb e e nv e r ye x h a u s t i v e ，b u tt h es y s t e m a t i cr e s e a r c ho nt h e e m e r g e n c ym a n a g e m e n to ft h em i d d l ea n ds m a l lc i t i e si sv e r ys c a r c e i nt h ea r t i c l e ， t h et y p i c a lr e p r e s e n t a t i v eo fm i d d l ea n ds m a l lc i t i e s ，l a i w uc i t yi st h eo b j e c to fs t u d y , t h em e t h o do fl i t e r a t u r ea n a l y s i s ，t h em e t h o do fc o m p a r i s o na n a l y s i s ，a n dt h em e t h o d o fs y s t e ma n a l y s i sa r ea p p l i e dc o m p r e h e n s i v e l y i nt h ea r t i c l e ，t h ea c t u a ls i t u a t i o na n d e x i s t i n gp r o b l e m so ft h ep u b l i ce m e r g e n c ym a n a g e m e n ti sc o m p r e h e n s i v e l ya n a l y z e d o nt h eb a s i so fc o m p a r i n ga n du s i n ga d v a n c e dp r a c t i c a le x p e r i m e n t sa th o m ea n d a b r o a d ，c o m i n gw i t ht h er e a l i t yo fc i t yr e f o r ma n dd e v e l o p m e n t ，t h ep r o p o s a l sa n d c o u n t e r m e a s u r e st os t r e n g t h e nt h ec r i s i sm a n a g e m e n ta r ep u tf o r w a r d ，a i m i n gt oo f f e r r e f e r e n c et op r o m o t et h em i d d l ea n ds m a l lc i t ye m e r g e n c ym a n a g e m e n t t h ea r t i c l ei sc o m p o s e do f4s e c t i o n s t h ef i r s ts e c t i o ni si n t r o d u c t i o n i nt h ep a r t ， t h eb a c k g r o u n do ft h es u b j e c tf o rr e s e a r c ha n dt h ea c t u a ls i t u a t i o no fr e s e a r c ha th o m e a n da b r o a da r ef i r s t l ye x p o u n d e d ，a i m i n gt oi l l u s t r a t et h er e a s o n sf o rc h o o s i n gt h e t o p i c ；l a s t ，t h er e s e a r c hm e t h o da n dt h er e s e a r c hf o c u sa r ei n t r o d u c e d t h es e c o n d s e c t i o ni st h eb r i e fa c c o u n to fb a s i ct h e o r i e s t h ec o n c e p t so fc r i s i s ，p u b l i cc r i s i s a n d c i t ye m e r g e n c ym a n a g e m e n ta r ef i r s t l yd e f i n e d a tt h es a m et i m e t h ec l a s s i f i c a t i o no f p u b l i cc r i s i sa n dt h ec a u s e so fo u rp u b l i cc r i s i sa n dt h ef e a t u r e so fc i t ye m e r g e n c y m a n a g e m e n ta r ee x p o u n d e d i n d e t a i l ；t h e n ，t h ep u b l i ce m e r g e n c ym a n a g e m e n t s y s t e m si ns o m eb i gc i t i e sa r ea n a l y s e dh o r i z o n t a l l y ；l a s t , t h es i t u a t i o no fp u b l i cc r i s i s m a n a g e m e n to fj a p a n e s eg o v e r n m e n ti sc o m p a r e dw i t ht h ea m e r i c a sl o n g i t u d i n a l l y a n dt h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo fc i t yc r i s i sm a n a g e m e n ti nw e s t e r nc o u n t r i e si s 2 山东大学硕i ：学位论文 s u m m a r i z e d t h et h i r ds e c t i o nd e a l sw i t ht h ea c t u a ls i t u a t i o n , t h ee x i s t i n gp r o b l e m s a n di t sc a u s e so fl a i w uc i t yp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t f r o mt h ec o n s t r u c t i n gc o u r s e o fe m e r g e n c ys y s t e m ，t h ec o n d i t i o no fe m e r g e n c ym a n a g e m e n tr e s o u r c e sa n dt h e c o n s t r u c t i n g o ft h eb a s i cf a c i l i t i e so ft h e c i t ye m e r g e n c ym a n a g e m e n t ，t h e c o n s t r u c t i o no fl a i w u sp u b l i cc r i s i se m e r g e n c ys y s t e mi sp r e s e n t e dc o m p l e t e l y ；t h e e x i s t i n gp r o b l e m so fl a i w u sp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n ti st h e na n a l y s e d ；a n di t s c a u s e sa r ef i n a l l ya n a l y s e d t h ef o u r t hs e c t i o nd e a l sw i t ht h ec o u n t e r m e a s u r e sa n d p r o p o s a l st os t r e n g t h e nl a i w u sp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t ，t h e yi n c l u d eh o wt o i m p r o v et h en e t w o r ko fc i t yp u b l i c c r i s i sm a n a g e m e n t ，h o wt os t r e n g t h e nt h e c o n s t r u c t i n go f t h es y s t e mo fc i t yp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t ，a n dh o wt oi m p r o v et h e o p e r a t i n gm e c h a n i s m so fg o v e r n m e n t sp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t k e yw o r d s ：p u b l i ce m e r g e n c ym a n a g e m e n t ，l o c a lg o v e r n m e n t ，l a i w uc i t y 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 敝作者签名：擎立盈 日期：z 型：丛 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文储魏酗翩签名柱趁日期： 山东火学硕士学位论文 引言 目前，随着我国经济快速发展，改革开放力度的不断加大，社会主义市场经 济不断完善的形势下，不可避免地会因各类矛盾和问题引发不同程度的突发公共 事件。从一些国家发展历程来看，国内生产总值1 0 0 0 美元至30 0 0 美元时，往 往对应着人口、资源、环境、效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期，比较 容易造成社会失序、经济失调、心理失衡等问题，形成一些不稳定因素。因此， 从领域、频次、规模等多个维度来看，我国目前处于危机事件的多发期。据统计， 我国目前每年因自然灾害、事故灾害和社会安全事件造成的人员伤亡达到百万 人，综合经济损失高达数千亿元。但由于意识、经验、体制等各种原因，我们在 防范和应对自然灾害和公共安全危机的准备非常不充分，这在一定程度上更是加 大或放大了突发事件的后果。城市是一个有组织、高效率的社会，但同时也是一 个非常脆弱的社会，是各种危机的频发区域。近几年来连续出现的如“非典”事 件、2 0 0 7 年“8 1 7 山东新泰煤矿溃水事故以及2 0 0 8 年初发生在南方的特大雪 灾事件等一系列公共安全事件充分暴露了城市的脆弱。“十一五”期间，是山东 省莱芜市发展的重要战略机遇期。这一时期，全市人均国内生产总值将超过3 0 0 0 美元并向5 0 0 0 美元迈进，经济进入加快发展的黄金时期，也进入了矛盾的凸现 期，经济和社会发展都面临着很大的压力和挑战。城市安全问题也日益成为人们 关注的热点问题，如何加强城市安全管理，避免或者减轻公共安全事件带来的威 胁及后果，已经成为城市建设和管理的重要内容。近年来，随着政府对城市公共 安全工作的不断重视，莱芜市城市安全管理政策体系逐步健全，运行体制和机制 逐步完善，人民群众危机意识不断提高，政府和广大人民群众应对突发事件的能 力逐步增强。但由于我们应对突发公共的意识和能力相对来说还不够高，特别是 由于经验、能力、环境等各种因素的影响，如何及时、快速、准确、有效的做出 决策，把损失降到最低，把影响缩到最小是城市政府一项长期而重要的工作任务。 山东大学顾士学位论文 第一章导论 1 1 选题的来源 突发事件应急管理是国家现代管理体系中重要的、必不可少的组成部分，是 随着经济社会发展所增强的必要的公共管理理论的新内容，其核心就是培育组织 能力、应对能力和善后处理能力。从我国的实际情况来看，由于过去较少遇到的 目前经常出现的突发公共事件的行为，因此，像2 0 0 8 年“5 1 2 四川汶川大地 震这样的天灾人祸及各种突发的公共事件的应急管理，目前还缺少比较成熟的管 理理论和应对系统。这不仅涉及到公共管理中关于政府责任问题，也有城市管理 中如何维护城市规划，实现经济社会快速发展的责任；以及如何通过借鉴企业风 险管理中的成熟经验，通过对政府所面临的公共危机进行全面的评估与分类基础 上进行一些理论思考。最近食品安全事件和安全生产突发事件等社会安全事件也 越来越多提升到国家和社会所要关注和解决的范畴。为了应对各类突发的公共事 件，许多国家丌始研究和探究这些突发公共事件的规律，寻求应对之策略，进一 步建立处理这种危机管理机制的法律法规，以便更从容更合理的应对这些突发公 共事件。 我国政府历来十分重视突发事件的预防和处置工作，在致力于经济建设的 同时，投入了巨额资金和众多人力、物力，从事防灾抗灾活动，成功地战胜了各种 灾害和风险，积累了许多宝贵的经验。近年来各级政府还在建立应对突发事件的 体制、机制、法制和预案等方面，进行了积极探索。但同时也应当看到，目前应 急管理工作中还存在着一些问题和薄弱环节，如危机意识不强，危机预警、反应 和处置能力有待于提高，社会自救互救能力比较欠缺，法制还不够健全等。这些 问题应当引起高度重视，并通过总结经验教训，不断加以解决，进一步提高政府 和全社会应对突发事件的能力。 学术界以一些政府公共应急管理的经典案例为研究对象总结出来的应急处 理的方法和步骤基本趋同，具有普遍性，系统控制要求基本定型，具有一定的可 操作性。 2 山东人学顾 j 学位论文 1 2 选题的意义 将莱芜市作为本文的危机管理研究对象，主要是基于莱芜市自身的特性及其 具有山东省内中小城市的代表性。 山东省莱芜市位于山东省中部，北靠济南，东临淄博，西依泰山，南望曲阜， 总面积2 2 4 6 平方公里，人口1 2 4 万，是中国第1 8 8 个地级市。一是自然资源丰 富，是山东省重要的钢铁、能源基地。莱芜素有“钢城煤都之称，拥有煤、铁、 铜、金、磷及花岗石、大理石、石灰石、长石、燕子石等几十种矿藏。其中煤炭 储量4 亿吨，是山东省重要的产煤市，铁矿石储量4 8 亿吨，占山东省总储量的 1 3 ，在全国占重要地位。莱芜还同时也是国家科技部命名的高新技术新材料基 地。二是莱芜市是我国一座新兴的旅游城市。近年来，随着改革开放的不断深入 和旅游事业的蓬勃发展，已经发展成为一座新兴的旅游城市。莱芜境内有号称“中 华生态第一村 的房干旅游区，“天上人家”王石门旅游区、雪野湖省级风景名 胜区、有千年美丽神话传说的棋山等自然风景旅游区，2 0 0 7 年被国家命名为“中 国优秀旅游城市”。据统计，“十五 期问，莱芜市共接待游客8 4 6 5 万人次，实 现旅游收入2 2 2 8 亿元。2 0 0 7 年共接待国内游客3 0 8 7 4 万人次，实现旅游收入 l o 4 3 亿元。外来流动入口的增多，为城市管理带来隐患。三是安全生产形势 严峻。莱芜市位于鲁中笳地，四周环山，1 9 9 3 年初，由莱芜县级市升格为地级 市的，下设莱城区和钢城区，城区入口集中。莱芜市区周边有莱芜钢铁集团、泰 山钢铁集团、九羊钢铁集团等大型炼钢生产企业，钢铁企业间运输沸腾钢水的车 辆经常穿梭市区之间，存在较大安全隐患；市区有生产、使用和储存液氨、氯气 剧毒危险化学品企业2 0 多家，其他危险化学品生产企业1 6 1 家，1 9 9 1 年8 月莱 芜化肥厂合成塔碳钢异径管爆裂事故，造成9 名操作工被烧伤，其中6 人死亡， 直接经济损失1 8 9 万元；煤炭、钢铁作为莱芜市的重要支柱产业，现有煤炭生产 企业1 0 家，铁矿生产企业2 4 家，安全生产事故时有发生。1 9 9 0 年7 月新汶矿 务局潘西煤矿发生瓦斯爆炸事故，死亡4 5 人，伤1 3 人，直接经济损失9 8 8 力- 元。2 0 0 0 年1 月8 闩，莱芜市钢城区里辛煤矿一矿井发生瓦斯爆炸，造成1 0 人 伤亡。1 9 9 9 年7 月1 2 同，莱芜市谷家台铁矿矿井发生地下透水事故，2 9 名工人 遇难；莱芜地处沂沭地震断裂带，位于全国地震重点监视防御区边缘，是7 度重 2 0 0 7 年菜芜市困民绛济和社会发腱统计公报莱芫市情网h t t p ：h w w w i n f o b a s e g o v c n s d g d s d c t j g b - 0 7 h t m l 3 山东人学坝i 学位论文 点抗震设防区，最早的地震记录：“至正十八年( 1 3 5 8 年) 。莱芜地裂，大饥，死 者枕藉 仉，2 0 0 8 年6 月1 9 同还发生过4 5 级的地震：全市有大中小型水库1 5 9 座，总蓄水能力4 3 2 亿立方米，兴利库容2 3 9 亿立方米，其中作为山东十大水 库之一的雪野水库，总库容2 2 1 亿立方，最大水面1 8 万亩，最近2 年来，境 内降雨充沛，水量储存充盈，水库险情时有发生。另外，国家、山东省在推行一 些改革举措时，常将莱芜市作为试点地区，如农村新型合作医疗、全省统筹城乡 就业试点、城市低保户住房改革等等，这些工作在探索开展中，由于没有先例可 以借鉴，常常会引发一些矛盾和问题。来基于这样的背景，本文对莱芜市应急管 理工作进行相应的探讨，期望能够抛砖引玉，以推动中小城市应急管理机制研究。 1 3 国内外研究现状 应急管理不是最近才提出来的问题，西方发达国家早在半个世纪以前就丌始 研究城市应急救援并建立政府应急管理机制。最早的研究丌始于1 9 6 2 年古巴导弹 危机，哈佛大学肯尼迪政府学院院长的艾理( g a 1 l i s o n ) 据此写出的决策的本 质( t h ee s s e n c eo fd e c i s i o n ) 一书，被认为是“一本危机管理的经典之作 。危机管理理论提出后，马上受到美国外交和决策当局的高度重视。 2 0 世纪6 0 8 0 年代初，西方危机管理理论在政治学和国际关系领域出现突 破，进入一个新的时期，这个时期涌现出的主要代表人物有格尔赫尔曼、h 艾 斯克斯坦、c 蒂利、e 齐摩门等，此时，研究领域已经比较齐全。理论研究、 自然灾害研究、国际关系领域、危机中的个人、团体和组织关系研究都有大量专 著。2 0 世纪9 0 年代，东南亚爆发金融危机，2 0 0 1 年美国发生“9 l l ”事件，2 0 0 3 年中国发生“非典”事件以后，危机管理继续成为管理热点。 相对于西方而言，我国公共危机研究起步较晚。自2 0 世纪8 0 年代恢复行政管 理学科以来，主要是对正常状念下的公共行政、专业行政等研究，而对非正常状 念下的行政管理缺少专门的研究。8 0 年代术期n 9 0 年代，中国学术界对危机研究 的关注开始增多。1 9 8 9 年，潘光主编的当代国际危机研究是中国较早关于危 机的学术专著。1 9 9 3 年，胡平的国际冲突分析与危机管理研究比较系统地阐 述了危机的有关理论，它也是迄今我国在危机研究方面较有影响的本书。2 0 0 0 年以后国内对危机的理论思考逐渐加强，并取得了些科研成果。 是界定了 。几史卷5 i 帧帝纪，五行忠 3 商【! j = 屹政府危机管理的传播学 f 究f j l2 0 0 3 年5 门 4 山东大学顾 ：学位论文 公共危机管理学科的研究对象，学科体系逐步完善。薛澜教授等主持了“社会变 革中突发事件应急管理课题，课题成果著作危机管理：转型期中国面临的挑战 系统反映了美国“9 l l ”事件后全球危机形态的变迁，探讨了转型期我国危机形 态的根源及特征，勾勒出现代危机管理体系的基本框架，给出了非常规决策治理 的整体战略设计和制度安排通过学者们的不断地努力，危机管理的学科概念、学 科研究对象等逐步明确，为今后学科体系的完善打下了坚实的基础：二是出现了 大量的专门研究机构，有关研究课题相继进行。近年来在一些高校和研究所成立 了相关的危机管理研究机构，如清华大学由海内外专家学者组成危机管理学术委 员会，创办了“清华大学危机管理论坛：中国人民大学公共管理学院、北京理工 大学、华东师范大学等成立了危机管理研究中心，旨在通过危机管理的理论和实 际研究，提供咨询，提升政府、公共组织、企业的危机管理水平；中国现代国际关 系研究院创建的危机管理与对策研究中心希望借鉴国内外危机管理经验，对正在 发生或可能发生的国内外重大危机进行对策性与理论性研究。同时，“危机状态 下的政府管理 、“群体性突发事件研究专辑一、“社会变革中突发事件应急管理”、 “国家公共安全管理系统研究”等课题相继进行，取得了可贵的阶段性成果。三 是相关的学术成果大量问世。近年来我国出版了大量优秀的学术专著，如危机 状态下的政府管理、国家与政府的危机管理、政府危机管理、企业危机管 理、危机管理智囊、危机管理、物业管理危机处理及案例分析等。同 时，通过对中国期刊全文数据库的搜索，我国在1 9 9 4 年至2 0 0 1 年有关危机管理的 研究论文总共才1 2 3 篇，而2 0 0 1 年以后以“危机管理 为标题的论文数量达到3 1 1 3 篇( 截止2 0 0 8 年7 月1 日) 。由此可见，近年来我国学术界有关危机管理的论文成果 急剧增加，取得了可喜的成绩。 国内有学者从“非典 事件审视我国政府危机管理制度的缺陷：1 危机意识 淡薄，2 反映能力迟钝，3 信息披露不力，4 专门机构缺失锄。有学者分析了地 方政府危机管理存在的不足：1 地方政府缺乏危机预警意识；2 在公共政策制订 上的严重缺陷；3 政府与部门问没有建立危机联动机制：4 信息渠道需要进一步 完善；5 法律规范不足。 也有学者从民众社会心理的角度来分析加强政府危机 回吴忠敏、郭文亮近年水我困公共危机管理研究综述广两 会科学2 0 0 7 ( 6 ) 国黄晓军从1 r 典事件看我困政府的危机管理制度创新【j 1 中国h 生事业管理。2 0 0 3 。1 7 ) 西姜小萍、范逢备从s a r s 看地方政府危机管i j ll j t li t l 人学学 i ，2 0 0 4 1 2 ) 山东大学硕f j 学位论文 管理的重要性，并采用实证分析研究法。有学者从人本角度考虑政府危机管理的 必要性，指出民众的脆弱性状况是政府危机管理的重要影响因素，首先，从社会 整体层面而言，我国目前社会整体抗逆水平较低，社会安全网有待完善；其次， 从组织运作层面看，我国当前的危机管理体系以及在发挥非政府组织作用完善 组织机构的决策、文化功能方面，也有待进一步完善。第三，从个体行为分析， 公众个体危机意识和危机应对能力比较薄弱。 有学者认为，政府危机管理的内容包含：1 危机性事件的整个生命周期；2 在危机生命周期的整个阶段，都要实施监测、预警、干预；3 危机管理应具有快 速的反应机制：4 危机管理是政府管理的重要组成部分：5 政府危机管理过程是 组织相关社会力量共同对付危机事件的过程。有学者提出了全面整合的政府危机 管理体系理论，并对其内容进行了详细的分析：1 政治承诺、政治领导与政治支 持：2 全危机的管理：3 。发展途径的危机管理；4 全过程的危机管理；5 。全面风 险的危机管理；6 整合的危机管理；7 建立在充分资源支持基础上的危机管理： j 8 以效绩为基础的危机管理。 以上所述国内外有关公共危机管理的研究成果，也许不一定都适合莱芜市实 际情形，但为莱芜市公共危机管理研究提供了思路和理论基础。随着人们构建和 谐社会的深入研究，也为我们有机会深入研究莱芜市公共危机应急管理体制与体 系的研究提供了丰富的资料和峰实基础。 1 4 研究方法与思路 本文通过文献整理分析法、比较分析法、系统分析法，对论题进行全方位的 研究、论证和阐述。研究的主要思路是在全面认识和了解突发公共事件的内涵及 城市应急管理理论的基础上进一步掌握危机管理的概念，并简要介绍了系统理 论基本特征、城市安全管理原理和城市危机管理理论。从莱芜市目前所面临的自 然灾害和社会灾害丌始，分析莱芜市在处理突发事件方面具备的基础和存在的不 足，同时，注意吸收其他研究者的相关成果，并借鉴国外地方政府的实践经验。 在此基础上，提出关于加强莱芜市危机管理的对策建议整个研究注重方式方法的 创新，同时考虑基层工作的实际和具体实践的可操作性。 6 张成福公共危机管理：伞血整合的模式j 中因的战略选择i j l j 中国行政管理2 0 0 3 1 7 l 山东大学倾十学位论文 第二章政府公共危机管理理论概述 2 1 危机和公共危机 2 1 1 危机的定义与特征 现代汉语词典对危机的解释是：一是指潜伏的危险或者祸害：二是指严 重困难的关头。可以认为，危机兼具危险与机遇，是一件事的转机与恶化的决 定性一刻。从英语词源学看，危机( c r i s i s ) 一词来源于希腊语，国际上研究危机 管理的学者把危机定义为：对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重 威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。 中国的汉字可以形象的表达出危机的内涵，即“危险和机遇并存的时刻”，是组 织命运转机与恶化的分水岭，如果危机处理不当，组织危在旦夕，然而处理得法， 则又会成为未来良性发展的孥实基础。因此，可以认为，危机兼具危险与机遇， 是一件事的转机与恶化的决定性一刻。 危机主要有以下四个基本特性。 1 突发性 突发性也即不可预测性。从逻辑上说，危机必定是突发事件，而突发事件未 必就形成危机，“那些能够预防的危机都只能称为问题，只有那些无法预知 的、被忽视的、具有颠覆性的意外事故，才算得上真j 下的危机”。公共政策研究 的最大困境就在于很难对突发事件的发生和发展做出预先的判断，所以一旦事件 发生，公众和政府容易在早期陷入被动与慌乱。同时在事件中不断出现的新情况 也往往足无章可循的，需要时问进行分析和寻找对策，而突发事件的处理又要求 政策决策的快速有效，这时候就出现了“政策真空的时期，突发事件继续扩大 成危机。 2 紧迫性 从突发事件的爆发到酿成危机是一个极短的过程，它要求危机管理者必须在 有限的时问早获取充分有价值的信息，分析事件爆发的原因、程度、影响，找到 现代汉语访j 典1 9 9 6 年7 月修订。第3 版第1 3 0 5 贝 7 山东大学硕士学位论文 有效的应对措施，调动必要的人力、物力、财力资源，采取切实可行有效的行动， 防止事件的扩大，避免涟漪效应波及其它领域。 3 两面性 危机的发生必定是对组织的存在与发展产生了不可忽略的影响，如果处理不 当，则会造成危害，带来灾难，甚至是组织的覆灭；如果处理得法，又会成为未 来良性发展的坚实基础，促进组织的发展和革新。正如诺曼奥古斯丁所说，“每 一次危机既包含了导致失败的根源，又孕育着成功的种子”。 4 社会性 危机直接涉及的范围不一定是在普遍的公众领域，很可能只是某个狭小区域 或为数不多的个体，但是事件却会因为信息迅速传播而成为公众关注的焦点，使 得更多的人在社会范围内成为危机事件的利益相关人。如果处理不当，危机事件 可能给更多的人带来灾难，或者影响危机管理者的公众形象和政府的公信力。于 是，政府及其危机管理者必须通过调动相当的公共资源，进行有序的公共组织力 量协调，积极应对和解决危机事件，并尽力在公众心理的状态上和公共评价的体 系中消除危机带来的不利影响。 2 1 2 公共危机的定义与分类 公共危机是指在政府管理国家事务中，突然发生的如自然灾害、流行病、 经济波动、恐怖活动等对社会公共生活与社会秩序造成重大损失的事件固。公共 危机应急管理是指公共管理机构针对潜在的或者当前的危机，在公共危机发展的 各阶段而采取的一系列计划、组织、指挥、协调和控制等活动，以期有效预防、 处理和化解公共危机。公共危机应急管理目标的实质是在最短的时间内，以最小 的代价重建社会平衡体系，并维持其发展运行。 公共危机应急管理的目标存在两 个层面，即满意层面和最优层面。满意层面是指公共危机应急管理以维持现有社 会平衡结构体系为目标，重点在于恢复。效率、经济、稳定和可靠等目标是其内 在基本要求。最优层面是指公共危机应急管理在满意层面基础上，以可持续发展 为基本要求，不仅力求实现目标过程中的最小代价、最快速度、最少失误、最高 效率等最优准则，而且以积极的态度对待公共危机，主张在危机中寻找机遇，变危 孙多勇、鲁洋危机管理的理论发展+ j 现实问题【j 】江两社会科学2 0 0 4 ，( 4 ) 圆拿们华、窦银娣城市化期刊【j 】2 0 0 8 ，( 5 ) 静史波、粱静困、刘拓现代管理科学【j 】2 0 0 8 , ( 6 ) 8 山东大学硕1 ：学位论文 机为契机，重点在于建设。公共突发事件从理论上可以有不同的分类方法，结合 发达国家先进的应急管理经验，根据公共危机的发生过程、性质和机理，可以将 它划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件等四大类。 需要注意的是，在突发公共事件的分类上要注意两个问题：一是各类突发公 共事件彼此并不是孤立和截然对立的，相互之间愈发呈现多元和共时的特征，在 特定的情景下可能相互转化。二是现代社会随着形势的不断发展变化，突发公共 事件的不确定因素将会不断频繁出现。 2 1 3 我国公共危机的诱因 关于我国公共危机的诱因，许多学者做了深入的探索。薛澜从社会与组织、 个人层面对转型期我国危机诱因作了分析：在社会及组织层面，有经济发展的不 均衡性、政治体制改革的滞后性和传统道德文化的失衡：个人行为方面，由于农 民负担过重、腐败、贫富悬殊、就业形势严峻等造成大量人员对社会、政府不满， 可能造成破坏性的危机事件。也有的学者认为，现阶段我国正处在经济转轨和 社会转型的过程中，经济发展的不平衡性和行政体制改革有待深入，导致利益和 权力将在不同的主体间进行重新分配、转移，形成诸多不稳定因素，也就存在不 同危机的可能。在社会及组织层面，有经济发展的不均衡性、政治体制改革的滞 后性和传统道德文化的失衡；人民内部矛盾的复杂化加剧。由于农民负担过重、 腐败、贫富悬殊、就业形势严峻等造成大量人员对社会、政府不满，可能造成破 坏性的危机事件。危机发生的可能性源于几个因素的相互作用：人口的增加、全 球气候的变化、环境的恶化、科技带来的负面作用、恐怖主义、社会压力。传统 道德文化体系的失衡以及全球化的冲击和挑战也是重要的诱因。 2 2 城市危机管理的理论 2 2 1 城市应急管理的定义 城市危机管理的理论是从系统理论派生出来的，结合对前人相关理论的研 究，可以对城市应急管理系统给出了如下定义：城市应急管理系统是一个涵盖应 急管理整个过程，包括应急准备、监测预替、应急响应( 应急指挥) 和应急恢复， 由应急需要的组织机构、人员物资的储备与运输、通讯设施等构成的，运用各种 技术手段和方法，以期有效预防和处理突发公共事件，减少损失，恢复社会稳定 m 薛澜、张强、钟开斌兽，危机管理：转型期中因面临的挑战【m i 北京：清牛人学版 l ：，2 0 0 3 ，第2 5 负 9 山东火学硕十学位论文 和公众对政府信任的动态系统。在突发公共事件发生前，城市应急管理系统应 该能够有效运转，实现制定预案、培训应急人员、储备应急资源等功能；当发生 突发公共事件时，能够进行突发公共事件紧急程度的判定、启动相应的应急预案、 决策分析，指挥控制整个应急处理过程；当突发公共事件结束后，还能实现恢复、 评估、学习等功能。 从这个定义中可以看出，城市应急管理系统包含着城市应急指挥系统，也即 城市应急指挥系统是城市应急管理系统的一个子系统，并且随着决策科学和技术 手段的不断发展，智能决策技术越来越多的应用到城市应急指挥系统中，从而出 现了新一代的城市应急指挥系统一城市智能决策应急指挥系统。 2 2 2 城市应急管理特点 城市突发公共事件本身的特点及其发生的环境决定了城市应急管理系统的 系统性和复杂性。通过研究我们发现，城市应急管理系统具有以下特点： 1 系统与外部环境关系复杂 城市应急管理系统与城市外部环境存在着能量、物质、信息的交换，其具体 表现为物资、人员、信息的流动，政策的调整，城市与城市之间的互助等，具有 极为复杂、不确定、动态连续的环境状态。 2 系统的结构层次众多 根据不同的应急职能，可以将整个应急响应系统划分为交通子系统、通讯子 系统、公共工程子系统、消防子系统、情报和调度子系统、后勤资源子系统、健 康和医疗子系统、搜救子系统等子系统。而这些子系统又有各自的子系统和组件， 它们之i 日j 存在着相互联系，构成了多层次的庞大网络系统。 3 系统的子系统之间存在通讯联系 由于系统中的多级子系统、肩负不同功能、执行不同角色，它们之间通过多 种交互模式进行通讯的。 由此可以看出，城市应急管理系统具有丌放的复杂巨系统相关特性。而丌放 的复杂巨系统理论研究方法需要把科学理论和经验知识结合起来，按照系统的思 想，将多门学科结合起来研究，根据城市应急管理系统的层次结构，从突发公共 事件的发生、发展规律，到应急管理的整个过程；从系统的宏观研究，到微观研 r a t 俊突发公共事件腑急系统及j e 技术体系竹息化建设i j 】，2 0 0 5 0 0 ) 1 0 山东大学硕1 ：学位论文 究；采用综合集成的管理方法和研究思路，对城市应急管理系统进行定性到定量 的研究。 2 3 西方国家公共危机管理实践与启示 2 3 1 西方国家政府公共危机管理的做法 西方主要发达国家较早地开始建设现代城市，因此他们具有比较成熟的城市 管理经验，以及比较丰富的应对城市公共危机的经验，由于长时间的探索，他们 基本上都建立了一套比较成熟的危机管理体系，这方面，西方国家中以美国和日 本最为典型，下面以美国和日本的情况为例做一简单介绍。 1 、美国政府公共危机管理情况简介 美国是一个危机感比较强的国家，在多个领域已经形成了比较完善的应急处 理体系。在积极采取措施降低危机爆发的风险及通过有效的应急机制尽可能减少 危机造成的损失方面，美国目前居世界领先水平。通过长期努力，美国已建成了 一套严密的应急体系，其特色主要体现在操作上的制度化和规范化，组织结构上 的灵活以及应急配套措施齐全。 美国现代意义上的国家危机反应系统建设开始于2 0 世纪7 0 年代，经过近3 0 年的完善，已基本形成了在联邦紧急事务管理局f e m a ( t h ef e d e r a le m e r g e n c y m a n a g e m e n ta g e n c y ) 指挥下的体系完整、各部门协调充分、信息传递迅速的事 前预警、事中反应快速、事后救助及时的国家危机反应系统。美国的这种危机管 理体系主要通过对政府、非政府以及危机信息等方面进行规范，实现危机管理目 的的。 ( 1 ) 规范政府的作用。在美国危机管理中，政府主要发挥提供法律和协调危 机管理主体问关系的作用。首先，提供法律。通过法律规范危机管理主体职责并 保证它们运转。美国的紧急状态管理法对政府功能的定位是指挥系统、危机处理 和全民动员，除此之外，对公共部门如警察消防、气象、医疗和军方也作了具体 的规范。如军方是动员国防部搜救中心，将受过各种特种训练的官兵投入第一线 的救灾工作。警察、消防单位是进行第一时间的搜救，维护灾区的通讯、治安， 对交通与道路实施管制。通过法律，既规范了政府和公共部门在危机中的职能， 又保证了秩序和机构的自运转。其次，协调管理主体间关系。在统一的政府指挥 = ) l t i | 冈文危机管理：西方的经验和中国的任务i ：海城市管理职业技术学院学报【j l2 0 0 3 ( 3 ) 山东人学顾i j 学位论文 体系下，进行人力、物力及财力有效协调，使损失与危害状况降到最低。美国危 机管理体系分为为联邦与州的两级制，这与美国政治体制有关。虽然美国幅员辽 阔，但这并不妨碍他们实际的运作，并且能及时反应第一线的基层需求，发挥灵 活应变的资源调度，不致因太多层级的官僚体系而导致效率低落，原因在于进行 有效的协调。当灾难发生时，f e m a 必须有充分的设备、补给及人员及时待命。当 危机的严重性超出地方处理能力时，i 、1 1 - 7 请求总统与联邦支援，由史丹福法案 ( r o b e r tt s t a f f o r da c t ) 编列特别经费，经f e m a 评估鉴定后，由总统宣布为 国家级危机，f e m a 就危机状况做出决策，编组联邦求援团队，协调相关部会，提 供救灾资源，并随时通告大众灾情变化，在应变救灾同时，亦规划修正未来防灾 方向及策略。 ( 2 ) 规范非政府组织及其市民参与危机管理。首先，建立非政府组织及其市 民参与的危机管理社会网络。如以市民和所在社区为单位组织民间自主救援团 体，建立民间社区灾难联防体系，并动员民间慈善团体和民问宗教系统一起建立 危机管理非政府组织网络。其次，开展危机自救。包括建立训练装备较佳的紧急 自救队伍，并对他们每年进行长达数天、广及数州的全面动员实兵演练，使人们 熟悉各种危机状况。同时，动员全民参与危机管理。美国危机管理是由f e m a 、联 邦部会、州政府、地方郡市、志愿义务组织、民间团体、私人企业等所组成，但 f e m a 强调全民的参与。在个人层面，f e m a 特别加强个人对灾难的认识，提供基本 应变常识、协助设计家庭应变计划、购买合适的灾难保险( 洪水、地震等) ，并 呼吁灾变时对老弱病弱的协助等。在社会层面，建立完善的捐募系统，让有心投 入救灾赈灾的社会各阶层人士可以方便地找到捐赠途径，以有效汇集救灾资源， 并将赈灾物资及时送达灾民手中，同时对救灾资源做最有效的统筹分配。 ( 3 ) 规范危机信息工作。美国对灾情汇集、灾情研判、求援指挥，乃至个人 亲友安危等信息系统做了具体的规定，但是危机往往伴随商业通讯系统失灵， f e m a 于是与联勤总部( j o i n tc h i e fo fs t a f f s ) 达到特别协议，成立以全套电 子化的波音7 4 7 为空中指