（公共管理专业论文）我国税务稽查精细化管理研究.pdf

l 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：e l 期：兰坐：竺：? 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：璐师签名：髭睾二三旦日 期：坦! 翌：型 r 山东大学硕士学位论文 目录 中文摘要1 a b s t r a c t 一2 第一章导言1 1 1 研究背景及意义1 1 2 相关研究文献综述v 2 1 3 论文的结构和主要观点4 第二章税务稽查及其精细化的一般理论5 2 1 税务稽查的界定及类型5 2 2 税务稽查的基本职能7 2 3 税务稽查精细化管理的内涵、目的及要求9 第三章我国目前税务稽查粗放式的主要表现及成因1 2 3 1 我国目前粗放式税务稽查的主要表现1 2 3 2 我国目前税务稽查粗放式的原因分析1 6 第四章我国税务稽查精细化管理的建议2 1 4 1 转变观念是实行税务稽查精细化管理的思想基础2 1 4 2 建立“大稽查”是实行税务稽查精细化管理的体制保障2 1 4 3 规范和完善稽查四环节的操作机制是税务稽查精细化管理的中心环节2 2 4 4 信息化建设是推进税务稽查精细化管理的技术支撑3 0 4 5 加强队伍建设是推进税务稽查精细化管理的关键因素3 1 4 6 完善税务稽查工作评价体系是实现税务稽查精细化管理的机制保障3 4 参考文献3 8 致谢“4 1 山东大学硕士学位论文 c o n t e n t s a b s t r a c t 。1 a b s t r a c t ：! c h a p t e ri i n t r o d u c t i o n 1 1 1 s t u d yb a c k g r o u n da n dm e a n i n g ，。1 1 2t h ec u l t u r a lh e r i t a g eo v e r v i e wo fr e l a t e dr e s e a r c h 2 1 3b a s i cw a y o f t h i n k i n ga n df r a m es t r u c t u r eo f t h e s i s 3 c h a p t e r g e n e r a lt h e o r yo ft a xa u d i td e l i c a c ym a n a g e m e n t 5 2 1b a s i cd e f i n eo ft a xa u d i t 。! ； 2 2t h ef u n c t i o no ft a xa u d i t 。，7 2 3b a s i cd e f i n eo ft a xa u d i td e l i c a c ym a n a g e m e n t 9 c h a p t e r m a i nc h a r a c t e r i s t i ca n dc a u s eo ft a xa u d i te x t e n s i v em a n a g e m e n t 12 3 1m a i nc h a r a c t e r i s t i co ft a xa u d i te x t e n s i v em a n a g e m e n t 12 3 2m a j o rc a u s eo ft a xa u d i te x t e n s i v em a n a g e m e n t 1 6 c h a p t e r s u g g e s t i o no ft a xa u d i td e l i c a c ym a n a g e m e n t 2 1 4 1 c h a n g ei no p i n i o ni st h ef o u n d a t i o n ；2 1 4 2e s t a b l i s hau n i f i e dr e g u l a t i o n ss y s t e mi ss a f e g u a r d s 21 4 3p r o m o t ei n f o r m a t i z a t i o nc o n s t r u c t i o n 2 2 4 4c o n f o r mf o u rs t e p so f t a xa u d i t 3 0 4 5i m p r o v et h eq u a l i t yo fl a w e n f o r c e m e n tp e r s o n n e l 3i 4 6p e r f e c tt h ee v a l u a t i o ns y s t e mf o rt a xa u d i t 3 4 r e f e r e n c e s ：，：；8 a c k n o w l e d g e m e n t s 。4 - 1 2影射弩r艮融也匪譬i矗幕h， 山东大学硕士学位论文 中文摘要 中国的税务稽查管理随着我国经济体制改革和社会丰义市场经济的发展而发展， 它对于加强税收征管，坚持依法治税，打击涉税违法犯罪，提高纳税人遵从度，保障 国家税收收入的增长起到重要作用。 但是，应该清醒认识到，目前我国税务稽查管理工作暴露出一系列问题：税务稽 查体制影响稽查职能的发挥；稽查选案准确率不高；存在稽查盲区；案件查处深度不 够；审理不规范；执行难到位等。这些问题严重制约了我国税务稽查工作的开展。因 此，落实税务稽查精细化管理迫在眉睫。 本文从对税务稽查定义、类型、职能出发，在认真研究税务稽查精细化管理相关 理论的基础上，深入分析我国当前税务稽查粗放式管理存在的问题和不足，进而对问 题的成因进行剖析，并且结合实际工作需要，系统地提出转变观念是实行税务稽查精 细化管理的思想基础；建立规范统一“大稽查”是实行税务稽查精细化管理的体制保 障；规范和完善稽查四环节的操作机制是税务稽查精细化管理的中心环节；信息化建 设是推进税务稽查精细化管理的技术支撑；加强队伍建设是推进税务稽查精细化管理 的关键因素；完善税务稽查工作评价体系是实现税务稽查精细化管理的机制保障等建 议，在理论上为提高税收稽查精细化管理水平做出了有益的探索和研究。 关键词：税务稽查精细化管理 研究 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t c h i n e s et a xa u d i tm a n a g e ra sc h i n e s ee c o n o m i cr e f o r ma n dt h ed e v e l o p m e n to ft h e s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yd e v e l o p m e n t ，w h i c hf o rs t r e n g t h e n i n gt a xc o l l e c t i o na n d m a n a g e m e n t ，a d h e r et ot a xa c c o r d i n gt ol a w ，c r a c kd o w no nt a x r e l a t e dc r i m e s ，a n d e n h a n c et h ed e g r e eo ft a x p a y e rc o m p l i a n c e ，t op r o t e c tt h es t a t e st a xr e v e n u eg r o w t hp l a y a l li m p o r t a n tr o l e h o w e v e r , i ts h o u l db eac l e a ru n d e r s t a n d i n gt h a tt h em a n a g e m e n to fo u rt a xa u d i t e x p o s e da n u m b e ro fi s s u e s ：t h ei n s t i t u t i o n a li m p a c to ft h et a xa u d i ti n s p e c t i o nf u n c t i o n so f t h ep l a y ；a u d i tc a s es e l e c t i o na c c u r a c yr a t ei sn o th i g h ；t h e r ec h e c k i n gb l i n ds p o t s ；c a s e s i n v e s t i g a t e da n dd e a l tw i t hd e e pe n o u g h ；h e a r i n g sa r en o ts t a n d a r d i z e d ；i m p l e m e n t a t i o no f t h ed i f f i c u l ti np l a c ea n ds oo n t h e s ep r o b l e m sh a v es e r i o u s l yh a m p e r e dc h i n a st a x i n s p e c t i o nw o r k t h e r e f o r e ，t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h et a xi n s p e c t i o na n dm e t i c u l o u s m a n a g e m e n ti m m i n e n t t h ea r t i c l e ，t h ed e f i n i t i o no ft h et a xa u d i t ，t y p e s ，f u n c t i o n ss t a r t ，a n da f t e rc a r e f u l s t u d yo ft h et a xi n s p e c t i o na n dm e t i c u l o u sm a n a g e m e n to fr e l e v a n tt h e o r i e s ，b a s e do n i n - d e p t ha n a l y s i so fc h i n a sc u r r e n tt a xa u d i te x t e n s i v e - s t y l em a n a g e m e n tp r o b l e m sa n d d e f i c i e n c i e s ，a n dt h e nt oa n a l y z et h e c a u s e so ft h ep r o b l e m ，a n dt h el i g h to fa c t u a l o p e r a t i o n a ln e e d s ，t h es y s t e mp r o p o s e dt os e tu pt h e ”b i ga u d i t i n g s y s t e m ，e s t a b l i s h i n gt h e t a xi n s p e c t i o na n dm e t i c u l o u sm a n a g e m e n to ft h ed o m i n a n tp o s i t i o no fi n f o r m a t i o n t e c h n o l o g yt oe n h a n c et h i sp l a t f o r m ，r e f i n e ，s t a n d a r d i z et h ei n s p e c t i o no fe l e c t i o nc a s e s ， i n s p e c t i o n ，t r i a l ，t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ef o u rl i n k ss y s t e m l e v e lm a n a g e m e n ta s t h e d r i v e ri no r d e rt oc o m p r e h e n s i v e l ys t r e n g t h e nt h ei n s p e c t i o nt e a mb u i l d i n g ， i m p r o v et h ei m p l e m e n t a t i o no fa u d i te x a m i n a t i o na n da u d i tt h em a n a g e m e n to fl a w e n f o r c e m e n tc o m b i n e de v a l u a t i o no fj o be v a l u a t i o nm e c h a n i s mp r o p o s e d ，i nt h e o r y , t o i m p r o v et h el e v e lo ft a xa u d i t i n ga n dm e t i c u l o u sm a n a g e m e n tm a d eau s e f u le x p l o r a t i o n a n dr e s e a r c h 2 k e y w o r d s ：t a xa u d i td e l i c a c ym a n a g e m e n t r e s e a r c h 山东大学硕士学位论文 1 1 研究背景及意义 第一章导言 在2 0 0 4 年全国征管工作会议上，时任国家税务总局局长谢旭人提出了税收精细 化管理的概念，即“精细化管理就是要按照精确、细致、深入的要求，明确职责分工， 优化业务流程，完善岗责体系，加强协调配合，避免大而化之的粗放式管理，抓住税 收征管的薄弱环节，有针对性地采取措施，抓紧、抓细、抓实，不断提高管理效能。 这一概念为进一步实施税收精细化管理奠定了基础。税务稽查精细化管理是税收精细 化管理的重要组成部分，税务稽查是税收征管的最后一道防线，税务稽查工作好坏不 仅关系到整个税收征管工作的质量和效率，而且直接影响到经济社会的公平、有序、 规范、健康发展。因此，对税务稽查精细化管理研究具有十分重要的现实意义。 一是加强税务稽查精细化管理是税收精细化管理的迫切需要。随着经济形势的不 断发展和征管改革的逐步深入，税务稽查正在经历由“收入管理型”向“执法服务型” 的转变。税收“精细化管理”理念在带来税源管理重大变革的同时，也向税务稽查提 出了更高的要求。不可否认，与快速发展变革的税收征管相比，目前的稽查管理体制 和机制表现出明显的滞后性，税务稽查对税收征管的促进作用日渐微弱，稽查自身工 作质量亟需进一步提高，“粗放型 的税务稽查暖待注入“精细化 理念，以实现稽 查管理水平与质量的全面提高。 二是加强税务稽查精细化管理是打击涉税违法行为，充分发挥其功能及作用的需 要。随着我国市场经济的发展，经济全球化趋势的凸显，社会文明程度日益提高，人 们的法制观念逐渐增强。但是，我们也要清醒地认识到，在现阶段，并不是人人都愿 意自觉地遵守市场经济秩序的，偷逃税收的违法犯罪现象依然存在。为此，国家税务 总局提出了“以申报纳税和优质服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点 稽查，强化管理”的税收征管模式。根据突出重点稽查的要求，成立了税务稽查机构， 但是，由于税务稽查工作的规程和稽查程序尚需进一步修订与完善，因此造成税务稽 山东大学硕士学位论文 查执法面过宽、过广，而质量并不尽如人意。而税务稽查机构为繁重的稽查任务所累， 忙于应付，使得实际稽查效果不明显，税务稽查的管理水平有待提高。为突出税务稽 查在打击涉税违法行为功能，充分发挥其集中力量严厉查处偷、逃、骗、抗税的作用， 努力维护税法的严肃性，需要加强税务稽查精细化管理，充分发挥税务稽查的功能与 作用，实现税务稽查与税收征管的有效配合。 三是加强税务稽查精细化管理是营造公平、公正的纳税环境，构建和谐社会的需 要。中国作为一个处于高速发展的国家，必须要有与国际接轨的公平、公正、规范的 纳税环境与之相匹配。改革开放以来，全国大力开展招商引资，许多跨国公司纷纷涌 向大陆，创造秩序良好的纳税环境就成了优化投资环境的重要组成部分。为营造良好 的纳税环境，就必须大力加强税务管理，严肃查处和打击各类涉税违法行为，才能真 正维护税收经济秩序的正常运行，同时也才能体现社会的公平与正义。因此，研究税 务稽查精细化管理，强化税务稽查在打击涉税违法行为上的作用，既是有利于营造公 ， 平、公正、规范的纳税环境，更有利于促进和谐社会建设。 1 2 相关研究文献综述 目前，无论国内还是国外专题论述税务稽查精细化管理，甚至专题论述税收精细 化管理的著作罕见，能够参考借鉴的是政府精细化管理和企业精细化管理方面的著 作。温德诚所著政府精细化管理，在中国国情以及精细化管理方法论的基础上， 总结出当前各地、各级政府最突出的、带有共性的行政成本、执行力、衔接配合等三 大问题，提出政府精细化管理的主攻任务或着力点，应放在解决这三大问题上。同时， 还集中讨论了精细化管理的八个方法以及如何应用这些方法解决三大问题。汪中求 等著的精细化管理( 全五册) ，则是为面临全球经济一体化的压力，针对缺乏技术 优势和资金优势的民营企业实现产业专业化、管理专业化、资本专业化，提出了一系 列“精细化”发展的路子。范爱民编著的精细化管理，以精细化管理为中心，深 入浅出地阐述了其在现代企业经营中的作用与地位，并且对企业如何真正地实行精细 温德成：政府精细化管理，北京，新华出版社， 2 0 0 7 。汪中求：精细化管理：精细化足未来十年的必经之路，北京，新华出版社，2 0 0 5 2 山东大学硕士学位论文 一68篓挚蓑蓑皇受慧最2社00，558 2 0 0 6 3量 圆杨涓子：丰田商学院：精细化管理的个细节，企业管理出版社， i 国吕国荣，陈邂芳、蒋如彬：精细化管理的个关键，机械工业出版社， 1 瑟 繁 山东大学硕士学位论文 务稽查精细化管理理论的发展和创新提供了无限的空间。 1 3 论文的结构和主要观点 本文共分四大部分，第一章导言主要介绍研究的背景及意义：第二章税务稽查及 。 其精细化的一般理论；第三章分析我国当前税务稽查粗放式管理的主要表现，进一步 深入剖析问题存在的原因；第四章对税务稽查精细化管理提出对策建议。文中建议各 级税务机关必须转变观念，把税务稽查定位在? 执法型”、“打击型”上，为税务稽查 精细化管理打下牢固的思想基础；建议在条件成熟的时候将国、地税稽查部门合并， 撤销县级稽查机构，设省、市两级稽查机构，由国家税务总局稽查局垂直领导，为税 务稽查精细化管理提供体制保障；提出规范和完善稽查四环节的操作机制是税务稽查 精细化管理的中心环节，指出借助“税收预警分析系统、税收纳税评估系统 平台， 建立科学的稽查选案机制提高选案准确率，检查实施中，提出了“做好案头分析、拟 定检查方案、掌握工艺流程、注重外调取证、规范合法证据收集”以保证检查的深度， 坚持税务稽查审理、执行的程序化、规范化、标准化，确保稽查案件质量和稽查执行 力度，努力提高稽查质量和效率；文中还进一步提出信息化建设是推进税务稽查精细 化管理的技术支撑；加强队伍建设是推进税务稽查精细化管理的关键因素；完善税务 稽查工作评价体系是实现税务稽查精细化管理的机制保障。 4 论文 第二章税务稽查及其精细化的一般理论 2 1 税务稽查的界定及类型 2 - 1 1 税务稽查的含义、目的 税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所 进行的税务检查和处理工作的总称，是监督、控制税收法律、法规有效实施的重要手 段，是税收管理过程的核心手段和必要环节。 税务稽查的丰体是国家税务机关，税务稽查是国家税务机关的一种执法行为。执 法的主体是各级税务机关，包括各级国家税务局和各级地方税务局。税务稽查的对象 是指税收法律法规规定的纳税人、扣缴义务人。客体是指税务稽查这种执法行为具体 指向的事物，即纳税人及扣缴义务人履行纳税义务或者代扣代缴、代收代缴义务的情 况。 税务稽查的目的，也就是实旋税务稽查所要达到的效果与目标。从我国经济发展 的实践和经验来看，税务稽查的目的主要体现在如下几个方面：一是保障国家税收权 益，维护税收运行秩序；二是打击、防范税收违法犯罪行为，消除税收运行中的不规 范因素，为纳税人创造公平竞争的社会经济环境；三是强化税收监控机制，保证税收 管理全过程的严密与规范，防止税收流失，堵塞税收漏洞，形成税务机关内部较为健 全的监督制约机制；四是反馈经济信息，传递法律执行效果，为完善税制和税收管理 体系提供丰富、充足、准确、及时的决策依据。 2 1 2 税务稽查的基本类型 按照税务稽查对象的来源、稽查内容的范围大小和稽查的目的不同，税务稽查可 以分为日常稽查、专项稽查和专案稽查圆。 日常稽查。日常稽查是指税务机关对税收管辖范围内的纳税人及扣缴义务人履行 纳税义务、扣缴义务情况进行的常规检查，是税务稽查机关的主要日常工作。其优点 卢仁法、崔俊慧、许善达主编：中国税务稽查全书，人民出版社，2 0 0 5 年版。 亩卢仁法、崔俊慧、许善达主编：中国税务稽查全书，人民出版社，2 0 0 5 年版。 5 山东大学硕士学位论文 是能够有计划地、全面地、综合地了解纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴纳税 义务的情况。但日常稽查需要用大量的人力、物理和财力，如果只采用日常稽查一种 形式，在人力、财力和物力有限的情况下，就有可能使税务稽查流于形式，稽查的成 效就会受到影响。而且，日常稽查也无法解决稽查发现带有普遍性的问题。对于稽查 中发现的带有普遍性、行业性的问题，就不能采取全面的日常稽查形式，而应采取专 项稽查的形式。 专项稽查。专项稽查是指税务机关按照上级税务机关的统一部署或下达的任务 对管辖范围内行业、特定的纳税人、特定的税务事宜进行专门检查。如发票稽查、增 值税专用发票的稽查、出口退税的稽查、个人所得税稽查、流转税稽查、个体工商户 税收专项稽查、某行业的专项稽查等。其优点是能集中有限的人力、物力和财力解决 带有普遍性的问题，收效快，反响大，但由于专项稽查是集中稽查某类问题，不能全 面地、综合地检查纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴税款义务的情况，所以被 查对象存在其他问题就可能在专项稽查中被忽视圆。 专案稽查。专案稽查是税务机关依照税收法律、法规及有关规定，以立案形式对 纳税人及扣缴义务人履行纳税义务，扣缴义务情况所进行的调查处理。专案稽查来源 于公民举报、其他部门转办、领导交办、情报交换，其他所有涉嫌税收违法案件 。 以上三种稽查形式，各有特点，各有所长。税务稽查要根据实际情况，将各种稽 查形式有机结合，灵活运用，方能取得最佳效果。规范的税务稽查应是以日常稽查为。 主，专项稽查和专案稽查为辅，三种稽查形式有机结合。如在日常稽查、专项稽查过 程中发现重大问题，可转为专案稽查；在日常稽查过程中发现带有普遍性的问题，也 可事实专项稽查。专项稽查、专案稽查也为准确确定日常稽查的对象提供信息和依据。 税务机关应尽可能采取科学、准确的方法客观地选取稽查对象，尽可能对每个稽查对 象实施日常稽查，即全面综合地稽查。对于公民举报、领导交办，其他部门转办等案 件应一事一办，专项稽查要加强针对性，提高专项稽查的效益，尽可能减少专项稽查 与日常稽查的重复。 卢仁法、崔俊慧、许善达主编：中国税务稽查全书，人民出版社，2 0 0 5 年版。 卢仁法、崔俊慧、许善达主编：中国税务稽查全书，人民出版社，2 0 0 5 年版。 卢仁法、崔俊慧、许善达主编：中国税务稽查全书，人民卜h 版社，2 0 0 5 年版。 6 学位论文 2 2 税务稽查的基本职能 税务稽查的基本职能是通过税务稽查的组织实施来实现的，其职能的发挥丰要取 决于稽查工作的质量和稽查任务的完成情况。概括地说稽查的基本职能主要有：追税 职能、稽审职能、监控职能、惩戒职能、教育职能。 ( 1 ) 追税职能。追税职能，即查获税款职能，是指通过税务稽查能够发现纳税 人、扣缴义务人在履行纳税义务、税款扣缴义务过程中的各种不法行为，并对其收集 证据、审理、作出处理决定，然后由有关人员负责执行追缴其所偷、骗、欠税款的职 能。追税职能是税务稽查的基本职能。税收的最基本职能是财政职能，税收工作的中 心任务是组织财政收入。税务稽查作为税收工作的重要组成部分，查补税款也应该是 税务稽查工作的重点。因此，在税务稽查工作中，从选案到实施，再到审理、执行， 都应当把查补税款作为一个重要的因素来考虑。同时，不仅要注意查实补税的成效， 重视追税职能，还要注意查补收入应及时入库。查补收入未入库，税务稽查的任务还 未最终完成。 ( 2 ) 稽审职能。稽审职能，即稽核审计职能，是指通过税务稽查实施活动，对 被查对象的账簿、凭证、报表等会计资料及实物进行检查，审核被查对象在履行纳税 义务、税款代扣代缴义务行为的真实程度，发现各种违反税收政策法规规定的行为并 在此基础上收集有关证据资料、制作税务稽查报告，再由稽查审理人员依法进行 审理并作定案处理。只有通过稽核审理才能发现问题，并围绕所发现的问题收集相关 的证据资料，才能为稽查审理定案并做出处理提供合法、公正、准确的依据锄。 ( 3 ) 监控职能。监控职能，即监督控制职能，是指通过对被查对象生产经营情 况以及其他有关纳税、解缴、税款代扣代缴情况的稽核、审查，以起到监督、控制纳 税人、扣缴义务人依法履行纳税义务、税款扣缴义务行为作用。税务机关应当依法对 纳税人、代缴义务人履行纳税义务、税款扣缴义务的全过程进行监督控制。税务机关 的监督控制可分为事前监控、事中监控、事后监控，税务稽查就是事后监控。通过税 务稽查还能够在某种程度上对税务征收管理工作实行监控，如及时发现错征、漏征以 卢仁法、崔俊慧、许善达土编：中国税务稽查全书，人民出版社，2 0 0 5 年版。 圆卢仁法、崔俊慧、许善达主编：中周税务稽查全书，人民出版社，2 0 0 5 年版。 卢仁法、崔俊慧、许善达主编：中国税务稽查全书，人民出版社，2 0 0 5 年版。 7 山东大学硕士学位论文 及收人情税等情况，稽查结束后应当在税务稽查报告中说明，并及时向有关 及有关部门反馈情况，但不能直接处理有关税务人员。 ( 4 ) 惩戒职能。惩戒职能，即惩戒不法行为职能，是指通过税务稽查发现 人、扣缴义务人的税务违法行为依法作出税务处理，给予其经济制裁或其他方面的处 罚，构成犯罪的还应移送司法机关追究其刑事责任，要求涉税违法人员汲取教训、改 正错误。税务稽查的惩处职能是税收强制性和税务机关行政处罚权在税务稽查中的集 中体现，即当纳税人、扣缴义务人不履行义务或不正确履行义务时就必须受到制裁。 如果在税务稽查中不能发现问题，或发现问题又不能依法予以惩处，或处理后不能坚 决执行，则税收的强制性就无从谈起。所以，在税务稽查中应当充分发挥惩戒职能， 打击各类税务违法行为，维护税收秩序，确保税收职能的实现圆。 ( 5 ) 教育职能。教育职能，即教育守法职能，是指通过税务稽查活动对税务违 法案件进行查处，以起到对被查对象和其他纳税人、扣缴义务人的教育作用，从而增 强纳税人和扣缴义务人依法纳税的自觉性。通过税务稽查对被查处对象履行税法义务 的情况进行监督，对偷逃税行为予以惩处，或补税、罚款，或加收滞纳金，或没收非 法所得，这都不是税务稽查的最终目的。税务稽查的最终目的是教育被查对象依法纳 税。切忌为稽查而稽查，查补了事，而影响税务稽查教育职能的实现。税务稽查的教 育职能一方面是通过对被查对象的监督、惩处来实现；另一方面税务稽查过程本身就 是一个宣传教育过程。因为在稽查过程中需要明确地告诉被查对象错在何处，应该怎 么办，为什么受到处罚等等。税务稽查的教育职能还可以通过广播电视、报刊杂志给 予定期或不定期的“曝光”来实现，以深查严处的事实告诫人们必须依法纳税，对那 些准备进行偷逃税或未进行偷逃税的纳税人、扣缴义务人形成一种法制威慑，从而起 到“处理一个，教育一批，治理一片”的良好效果 。 税务稽查的五项基本职能是一个相互联系、相互依存的统一完整的体系，每一个 n 职能的发挥都对税务稽查的整体效能有重要的影响。税务稽查的监控职能是基础，如 果监控职能发挥的不好，其他职能也就不能得到充分发挥；税务稽查的稽审职能和惩 戒职能是手段，如果不通过稽审就不能发现违法事实并给予恰当惩处，也就谈不上对 被查对象的监控、教育，也就不能追缴所偷逃的税款；追税职能是中心，如果不需要 回卢仁法、崔俊慧、许善达主编：中国税务稽查全书，人民出版社，2 0 0 5 年版。 卢仁法、崔俊慧、许善达主编：中国税务稽查仓静，人民出版社，2 0 0 5 年版。 国卢仁法、崔俊慧、许善达主编：中国税务稽查伞书，人民出版社，2 0 0 5 年版。 8 山东大学硕十学位论文 追缴所偷逃的税款，也就不需要去稽审、监控、惩戒和教育；教育职能是目的，如果 税务稽查未能起到教育效果，那么税务稽查的监控、惩戒也就没有达到目的。 2 3 税务稽查精细化管理的内涵、目的及要求 2 3 1 税务稽查精细化管理的内涵 精细化管理是一种理念，一种文化。它是源于发达国家( 监2 0 世纪5 0 年代) 的一种企业管理理念，它是社会分工的精细化以及服务质量的精细化对现代管理的必 然要求，是建立在常规管理政府精细化管理的基础上，并将常规管理引向深入的基本 思想和管理模式，是一种以最大限度地减少管理所占用的资源和降低管理成本为主要 目标的管理方式。 税务稽查精细化管理是以科学化管理为基础，以精细操作为特征，致力于提高税 务稽查管理绩效的管理方式。是以计算机管理为依托，以过程控制为手段，融岗责体 系、操作规程、业务考核、责任追究为一体，全面实行标准化、程序化、数据化、动 态化管理，实现管理、控制、预防三者有机结合，在税收稽查工作中要做到精确、细 致、深入，明确职责分工，优化业务流程，完善岗责体系，加强协调配合，避免大而 化之的粗放式管理。要紧紧抓住稽查管理的薄弱环节，进行由表及里的解剖分析，不 放过每一个管理的细节，不忽视微小的管理漏洞，采取有针对性的措施，抓紧、抓细、 抓实。要进一步优化管理机制，做到分工精细化、程序精细化、考核精细化。最终达 到从“计划经济条件下的税收任务型稽查”向“市场经济条件下执法型稽查”转变和 从“手工操作为主的粗放型工作模式”向“以信息化技术为支撑的集约化工作模式 转变的税务稽查管理体系。 2 3 2 税务稽查精细化管理的目的 管理的目的在于使有限的资源发挥最大的效能。作为公共管理领域的税务稽查 精细化管理的目的，应是提高税务稽查质量与效率。具体来讲，就是在税务稽查 管理中要按照精细化管理“精、准、细、严”的特征，把税务稽查工作做细、做精， 通过树立精细化管理理念，运用精细化管理方法，实施精细化管理方式，借助现代化 信息平台，将税务稽查管理在现有规范化的程序、环节的行为或状态向更精确、更细 9 山东大学硕士学位论文 致的方向推进，促进税务稽查整体效能的发挥。 2 3 3 税务稽查精细化管理的要求 税务稽查精细化的要求是实现“七化”，即：全程化、规范化、系统化、流程化、 量化、标准化、信息化。具体如下： ( 1 ) 全程化。精细化管理的思想理念要贯穿到税务稽查的全过程中。包括：精 细化的操作、精细化的控制、精细化的分析和精细化的规划。精细化的操作，是指税 务稽查管理中的每一个行为都有一定规范和要求。每位稽查人员都应遵守这种规范， 从而使税务管理的操作更加规范化和标准化。精细化的控制，是要求税务稽查管理的 运作要有一个流程，要有计划、审核、执行和反馈的过程，控制好这个过程可以大大 减少管理运作失误，杜绝部分管理漏洞，增强流程参与人员的责任感。精细化的分析， 主要是借助现代化的手段，采用定量和定性相结合的方法，从多个角度和多个层次对 管理中的问题进行跟踪，研究提高税务稽查效能的方法。精细化的规划是指，一方面 要根据税收科学化、精细化管理的要求制定稽查管理的目标；另一方面，要根据管理 目标和管理现状制定月份、季度和年度管理计划。 ( 2 ) 规范化。合理地制定组织规程、基本制度以及各类管理事务的作业流程， 以形成统一、规范和相对稳定的管理体系，并在管理工作中严格按照这些组织规程、 制度和流程进行实施，达到稽查管理的井然有序和协调高效。规范化是税务稽查精细 化管理的最基本要求和必要前提。实施税务稽查管理，必须以科学的制度为保障，各 个环节、各个岗位的工作都必须有章可循，实行规范化管理和标准化作业。 ( 3 ) 系统化。对构成系统的各种要素进行最佳的连接，以求效果最大化。税务 稽查管理工作中，一方面要通过细分，把工作流程、工作岗位细化为一个个不可再分 的单元，在做好每一个单元上下功夫，把小事做细，把细事做透、做好。另一方面， 要摒弃“本位_ 乇义 ，系统地观察问题和思考问题，从而使精细化管理真正取得实 效。 ( 4 ) 流程化。将任务或工作事项，沿纵向细分为若干相连的工序单元，将工作 过程细化为工序流程，然后进行分析、改进、整合、优化。税务稽查精细化管理，必 须贯穿流程管理的思想，借助于税收征管信息系统，以流程化为方式，以“工作流 为载体，把各岗位、各环节紧密衔接起来，实现无缝管理。 ( 5 ) 量化。量化是实行科学管理的重要标志，衡量税收管理工作是否精细化的 1 0 山东大学硕士学位论文 最好标准就是让数据说话。具体包括税务稽查各个岗位的工作量测量、岗位工作的量 化安排、人员编制的量化依据、人员的量化考核等等。 ( 6 ) 标准化。要求税务稽查各项工作都有标准。包括质与量，时限与速度，对 与错，都是有标准可依的。杜绝使用“努力促进”、“加强、“坚决 等常见的模糊且 无标准的措辞。 ( 7 ) 信息化。实施税务稽查管理精细化就必须有效地利用现代化高科技手段， 集先进税收管理理念与现代网络技术为一体，利用信息技术促进税收工作，实现税收 管理精细化。 山东大学硕士学位论文 第三章我国目前税务稽查粗放式的主要表现及成因 税务稽查作为税收征管工作中最重要的环节，是税收征管的最后“道防线 ， 是促使纳税人自觉履行纳税义务、提高纳税遵从的根本保证，是维护健康有序的经济 秩序、营造公正公平的税收环境、保障国家的税收收入的主要手段。随着税务稽查“重 点”地位在新的征收征管模式中的确立，经过多年的工作实践和积极探索，税务稽查 不仅自身科学化、制度化、规范化、法制化水平显著提高，而且在选案、检查、审理、 执行四个环节的分离、制约、协调配合上取得了长足进步，进而在堵塞征管漏洞、促 进税收收入和打击涉税违法犯罪行为等方面发挥了重要作用。然而，税务稽查管理工 作仍然存在一些不容忽视的问题，税务稽查粗放式管理的种种表现随着征管改革的深 入越来越明显。 3 1 我国目前粗放式税务稽查的主要表现 3 1 1 稽查选案缺乏科学性，降低稽查质效 选案是税务稽查的首先环节，税务稽查对象的确定应该具有客观公正性、科学性 和准确性，客观条件相同的纳税人接受稽查的机会应该均等，努力提高稽查效率，是 稽查活动以最少的人力、物力和时间消耗，收到最大的稽查效果。但是，目前我们的 稽查选案没有很好地体现这一原则，绝大多数案件都是根据上级布置的专项( 案) 检 查任务或根据举报而被动选择的，却不是根据日常管理或纳税评估中发现的疑点而主 动选择的。选案缺乏针对性，没有突出对征管薄弱环节的稽查，主要表现在以下几方 面。 选案依据不足，准确率低。由于税务机关内部征收、管理、稽查的信息不对称， 直接导致了稽查环节选案所依据的数据质量不高、依据不足、数据不准确，不能正确 反映纳税人的基本情况。由于利用不准确的信息进行选案，导致选案的准确率低。再 则，由于纳税人有向税务机关隐瞒真实财务信息的动机，使得选案人员在选案时常常 全凭印象或单凭税负率去决定稽查对象，并没有一个科学分析和筛选过程。 1 2 山东大学硕士学位论文 任务型稽查困扰，稽查大户现象普遍。在稽查工作中，由于受到不科学考核办法 。的引导，无论是选案人员还是稽查人员，目标常常盯住纳税大户，然而对有些规模大、 销售量高且纳税较少的企业、因不明原因停产或注销的企业则很少过问，造成税务稽 查的盲点和盲区。不利于税收执法的公平、公正原则的体现，进而影响了稽查的效率。 重复选案加大了纳税人负担。由于专项检查任务频繁、缺乏科学性和计划性，有 的企业每年都被检查一次，甚至一年要接受税务检查多次，稽查重复检查的现象较为 突出，纳税人疲于应付，怨声载道，极大地影响了税务形象。 3 1 2 稽查检查方法措施不到位，影响案件质量 目前，稽查检查过程中对税收违法犯罪问题查不深、查不细、查不透、草草结案 的现象占有相当的比重，稽查质量不高，主要表现在以下几个方面。 缺乏对有关指标比对分析，仅“就账论账，就账查账。在实施检查中，有的稽 查人员只看账不看财务报表，不看纳税申报表，不看发票领购簿，不查询企业基本情 况，不了解企业经营状况，没有将开出的发票与企业存根联、账户的资金往来进行对 比，也没有将银行对账单与企业的银行存款日记账进行比对，更没有将企业的实际生 产能力与企业设计能力进行比对，不能从各类机、物、料消耗定额以及有关财务指标 中发现深层次的销售不入账问题，仅仅处于“就帐论账，就账查账”层面，难以将有 关问题查深、查透。 掌握线索却不进行延伸稽查，造成一定程度的税收流失。在对企业税务稽查中， 有的不善于对疑点紧抓不放进行深入剖析，找准线索又不进行延伸检查，造成一定程 度的税收流失。如，近年来某煤炭经销企业在税负低、运费发票抵扣占比过大、柴油 用量过多等方面频频预警，进行稽查时，检查人员提出疑点纳税人都作了合理的解释， 稽查人员进一步核实，发现该企业有运输车辆9 部、船舶一吊，对该企业销售煤炭一 票结账还是两票结账产生怀疑，却未进行外调延伸稽查，使得预警无法解除，同时也 造成税收流失。再如，在饮食行业税收专项检查中，发现很多饮食企业租赁其他单位 房屋进行生产经营，支付的房屋租赁费基本没有取得发票，且大量存在以“吃抵房 租、抵工程款、抵装修费等现象，由于没有对关联税收进行延伸稽查，使得其他单位 偷、逃税问题未能得到及时查处。 避重就轻、避难就易的粗放式稽查把问题一带而过。有的纳税人其重点税种是增 值税，稽查人员没有“深查细究”思路和理念，跳不出“就帐论帐，就帐查账 的怪 圈，查死账死查账，难以发现纳税人大量业务在体外循环隐瞒收入的问题；有的纳税 1 3 山东大学硕士学位论文 人其主体税种是企业所得税，稽查人员便把主要精力放在容易检查的职工工资、职工 福利费、工会经费、教育经费、业务招待费