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ii 电信服务质量管制研究 摘 要 改革开放以来，我国电信业走过了引入竞争、政企分开、改革重组不 平凡的道路，已经成为国民经济的重要基础产业，电信服务也已经逐渐演 变成为人们生活中进行信息交流的不可或缺的重要手段，当前电信服务质 量滞后于电信发展水平。同时，电信市场垄断惯性还未完全消除，单纯运 用市场机制不能解决运营商与用户间信息不对称的问题，而电信用户的维 权意识也在不断增强。电信管制是政府的重要职能，在坚持充分发展市场 基础性作用的前提下，提高电信服务水平以及保护电信消费者利益是政府 电信管制的关注中心和首要目标，需要进一步加强对电信服务质量管制。 本文以政府管制及电信管制理论为基础，在前二章中介绍了国内外服 务质量管制相关研究情况，简述了电信服务质量的有关概念。第三章中回 顾了我国电信业和电信服务发展历程、电信服务发展水平，分析了电信服 务质量基本管制模式，明确了我国目前电信服务质量管制的制度框架、管 制机制和管制措施。第四章分析列举了英国、美国和欧盟的电信服务质量 管制模式和措施，并与我国的电信服务质量管制进行了实证对比。 本文分析的重点是第五章电信服务质量管制成效和存在的问题，通过 详实的数据分析了管制带来的服务质量提升，同时根据我国目前电信服务 存在的问题，指出了电信服务质量管制存在的不足。 全文分析的最后提出了有关完善电信服务质量管制的具体政策建议。 通过本文研究和论述，我们认为现阶段我国必须加强电信服务质量管 制，通过服务质量管制对于提高电信服务水平具有明显推动作用，同时我 们也要认识到在管制法规、方式和手段上存在着不足，需要在完善法制建 设、创造公平竞争环境、强化管制职能、完善和创新管制方式等方面进行 管制变革。 关键词： 电信，服务，质量，管制 iii a study on the regulation of telecom service quality abstract since chinas adopting reform and opening up policy, chinas telecom industry, having experienced a series of unusual processes, to say, competition introduction, a separation of administration and management and reforming and reorganization, becomes a basic industry in the national economy, with its service turning to be an indispensable means of communication in peoples daily lives. however, the current telecom service goes behind telecom development. meanwhile, monopoly inertia in telecom market has not yet been wholly removed, so the problem of information asymmetry between operators and consumers can not be resolved simply by market mechanism. with an increase in rights protecting awareness among todays telecom consumers, telecom service quality needs to be further regulated. telecom regulation is an important function for government. on the premise of depending on the basic role of market, increasing the quality of telecom service and protecting the rights of telecom consumers are the focus and priority of telecom regulation for the government. the quality of telecom service, therefore, needs further regulation. on theoretical basis of both governmental regulation and telecom regulation, this paper introduces some related research at home and abroad, generalizes the conception of telecom service quality in the opening two chapters. chapter three reviews the development of our telecom industry and its service, analyzes the basic regulation method for telecom service, and clarifies the framework, mechanism and measures for the regulation of our current telecom service. in chapter four, different regulation models and measures from britain, america and eu are listed and analyzed in order to make a comparison between china and the western countries. the key point of this paper is in chapter five, which analyzes the effects as iv well as the existing problems in telecom service regulation. here, detailed and accurate data are used to verify the upgrading of the telecom service brought by regulation. meanwhile, the deficiency of this regulation is pointed out according to the existing problems in our current service. the last part of this paper puts forward some detailed advice on how to perfect the telecom service regulation. by studying and discussing in this paper, we believe that at the present stage, a strengthened regulation on our telecom service quality is a must, for that it helps to improve telecom service. meanwhile, we should see the deficiencies in regulation statutes, modes and measures, which need to be eliminated by a series of reforms in the fields of legal system perfection, creation of fair competition environment and regulation function reinforcement. key words： telecom, service, quality, regulation 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：胡红宪 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：胡红宪 指导教师签名：徐明华 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 电信服务质量管制研究 1 第一章 绪 论 第一节 研究的背景和意义 改革开放以来，随着国民经济的发展和科学技术的不断进步，我国电信业迅 猛发展，电信业一举改变了过去落后的面貌，由制约经济发展的瓶颈，成为了超 前于国民经济发展的领先行业，电信新技术、新业务层出不穷，通信资费水平逐 步下降，给人民生活带来了更多的便利。电信已经从过去仅仅用与满足大众基本 通信联络需求，逐渐演变成为人们生活中进行信息交流的不可或缺的重要手段， 其服务质量直接影响着人民的生活质量，涉及公共利益和社会利益。为此，电信 行业必须高度重视并切实解决好服务质量问题， 以优质的服务带动电信行业的快 速发展，实现业务和服务质量的协调发展。 尽管当前激烈的市场竞争促使各电信运营商都有提高服务质量的愿望和动 力，但是由于目前运营商在服务质量分析评价方面还没有系统有效的方法和工 具，这在一定程度让制约了它们提高服务质量的努力。另一方面目前运营企业仍 处于信息优势方，消费者处于弱势、盲目的位置，由于这种电信经营商和消费者 之间的信息不对称，可能产生逆向选择问题，导致低劣服务质量业务会驱逐优质 服务质量的业务，对整个电信行业的发展造成不利。而单纯运用市场机制不能完 全解决这些信息不对称问题，这就要求政府介入并加强对电信服务质量管制。 电信管制是政府的重要职能， 市场准入管制、 互联互通管制、 普遍服务管制、 电信资费管制、 电信资源管制、 电信服务质量管制都是电信管制的重要管制方式。 电信服务管制属于电信管制的重要管制方式之一。 在坚持充分发展市场基础性作 用的前提下， 提高电信服务水平以及保护电信消费者利益是政府电信管制政策的 关注中心和首要目标， 强化电信服务质量管制是目前现阶段政府电信管制的主要 任务之一。加强电信服务质量管制有助于对全行业电信服务质量的持续提高，有 助于维护广大电信用户的正当权益，有助于电信行业又好又快发展。 我国电信业在国民经济中具有基础、支柱和先导的作用，电信服务质量的好 坏，不仅直接影响电信企业向用户所提供的各种业务的服务水平，决定消费者需 求的满足程度，而且，在电信市场国际化的条件下，电信服务质量决定了一个国 家的国际竞争力。同时，我国电信业，正在由过去持续快于国民经济 gdp 增长的 投资建设期，向高速度、低收益、稳步增长的理性运营期过渡。与之相适应，竞 上海交通大学 mpa 学位论文 电信服务质量管制研究 2 争也从“以网络资源”为主题转向“以管理资源”为主题。竞争的本质转向了质 量与效益的竞争，并且服务成为贯穿其中的主线。 质量是衡量企业技术和管理水平的综合指标，不仅是企业生存发展的基础， 也是企业在全球化市场中赢得竞争的关键要素， 质量竞争力是企业核心竞争力的 重要表现。因此如何做好服务质量的管制工作，具有十分重要的意义。 第二节 研究的现状 我国电信管制的历程，从严格意义上来讲，我国建立电信管制始于 1998 年 信息产业部的成立及随后各地通信管理局的建立，对电信管制的研究时间也不 长。前期电信管制的研究主要集中在电信管制与市场竞争的关系、电信管制与产 业发展的关系、电信资费管制等涉及电信行业中政府管制与整个产业发展、竞争 的宏观方面。如吕志勇在产业开放与管制变革中，着重对加入 wto 后，国 内电信市场引入竞争，中国电信产业的市场化进程展开研究，对提高市场绩效、 推动产业发展、改善政府管制、优化机制设计、增加社会福利提出了若干政策建 议。郑宝奇在从垄断到竞争电信行业管制理论与实证研究 ，论证了竞争 条件下电信行业管制存在的原因和特点，通过把电信网络特点、行业特性和企业 行为关联起来进行研究，揭示了政府管制、运营商行为与行业结构及绩效之间的 关联关系和互动作用，指出电信行业是竞争性垄断行业，需要政府管制进行有效 率竞争。李小卯在电信管制与市场竞争 ，研究了市场准入制度、电信资费管 制、普遍服务机制、互联互通管制对市场竞争的影响，研究管制各种妨碍竞争行 为的方法和途径。 电信服务质量管制是电信管制的一个重要内容， 近年来国内相关学者和专家 对此进行了着重研究。 （一）国际上对电信服务质量管制的研究 国际上对电信服务质量管制机制方面进行了大量研究。例如，有学者从电信 服务质量管理中差距模型分析研究出发， 主要含义是要达到消费者满意的电信服 务质量需要业务提供者根据对消费者服务质量预期的判断不断改进和提高自身 提供的质量。同时，消费者也要正确感知业务提供者提供的服务质量，并且对服 务质量提出自己的要求。 这个模型可以引出对电信服务质量监管的主要方面和主 要内容。 上海交通大学 mpa 学位论文 电信服务质量管制研究 3 图 1-1 电信服务质量差距管理模型 根据上述模型，电信服务中主要存在四个方面的差距，首先是运营商对用户 的服务期望的预期和其自身对服务质量预期之间的差距。第二，运营商预期提供 的服务和已经提供服务之间的差距， 也就是提供方面和承诺方面存在问题； 第三， 用户对运营商提供服务的感知和实际的服务质量之间的差距；第四，在用户的期 望和感知之间也有一个很重要的差距， 这个差距直接影响到了用户对运营商服务 评价的水平。 根据电信服务质量管理中差距模型，可以建立相应的服务质量监管机制，国 内外主要的电信服务质量监管机制包括： 1、服务质量报告制度 服务质量报告制度是监测服务提供者服务质量的一种最基本的管制手段。 这 种监管方式通常要求服务提供者公布其服务的一系列性能参数。 但是对于每一个 参数不规定具体的数值。理论上讲，这些指标数值应该能够向读者反映服务提供 者的服务质量水平。 2、服务标准和补偿机制 在这种形式的质量监管中，对每一个质量参数指标都设置了特定的性能标 准，如果服务提供者没有达到相关的标准，将对消费者进行补偿。补偿主要是根 据价格和质量相平衡的原则，向消费者提供相应的赔偿。这种监管形式的另一个 原理是补偿机制可以刺激业务提供者尽量达到设定的质量标准。 3、不同的价格和质量组合 对电信服务的需求能表现对不同水平的质量需求，也就是说，不同的消费者 群体对服务质量的要求是不一样的，因此服务提供者应该满足特定群体的要求。 业务提供者消费者 要 求 提 供 取 得 感 知 过去 未来 上海交通大学 mpa 学位论文 电信服务质量管制研究 4 这就要求服务提供者能够提供不同的价格/质量组合。 4、管制者主导的质量价格上限机制 在这种形式的管制中， 服务提供者的价格由所提供服务的质量和其他成本影 响因素共同决定。 管制采取的形式是限制服务提供者的价格提高到 rpix 水平， 其中 rpi 是指零售价格指数，x 由管制者决定。在选择 x 因素值的时候管制者通 常会考虑资本成本、运营成本、允许的资本回报率等因素。x 因素值会定期进行 修订，管制者会根据服务提供者本期的运营效率确定下一期的 x 因素值。这种方 式可以有利于提高业务提供者的运营效率。理论上讲，持续的 x 因素管制可以促 使服务提供者提供有效配置水平下的服务质量。 5、消费者主导的质量管制 当电信产业变得复杂多变，国际和国内竞争不断提高的时候，电信业务提供 者往往面临很大的竞争压力。在这种压力下会引起一系列的连锁反映，出现了一 批世界性的电信企业，他们向发达地区提供一流的电信服务质量，同时也向一些 相对市场封闭和独立的地区提供较差的电信服务。 电信服务质量较差的地区往往 没有竞争，因此，运营企业也动力改善和提高服务质量。出于对消费者利益的保 护，管制者应该对差的服务质量进行处罚，对好的服务质量进行奖励。管制者应 平衡利弊得失建立一种机制能够对好和坏的服务质量进行识别，然后进行奖罚。 第五种服务质量监管机制尚处于理论和实验性阶段， 在实际应用过程中采用 的国家较少，还没有得到普遍的认可。 （二）国内对电信服务质量管制的研究 信息产业部电信研究院高工何霞在关于电信服务质量管制的相关问题分 析中，提出政府电信监管的主要目的是为了保护消费者的长远利益，电信服务 质量与消费者切身利益相关联，政府将把电信服务的监管作为重点。由于用户对 电信服务质量的要求不断提高，在电信市场竞争日益激烈的市场环境下，需要政 府监管、企业自律、社会监督等方式共同解决电信服务质量。 北京邮电大学唐守廉在电信管制中认为，对电信企业的服务质量进行监 督管理，是政府的一项重要任务，也是维护消费者权益的具体表现。提出了建立 电信服务质量监管体系四个主要方面：一是制定明确的电信服务标准，作为企业 的最低满足标准和社会进行监督的依据；二是建立电信用户申诉处理机制，确保 用户的基本权益；三是测评和公布电信用户满意度；四是表彰和鼓励电信企业提 高服务质量。他同时提出了电信服务质量指标体系，总体上分为价值指标和成本 指标，细化地分成接通率、网络可靠性、企业美誉度、人员业务素质、查询投诉 王映.国外电信服务监管机制j.世界电信，2005，6：10-12 何霞.关于电信服务质量管制的相关问题分析j.广东通信技术，2005，04：2. 上海交通大学 mpa 学位论文 电信服务质量管制研究 5 服务、资费水平、方便程度等 20 余类服务指标，为政府对服务质量管制提供了 基本依据 。 曹英电信用户满意度指数（tcsi）评价方案 ，对电信服务质量管制中电 信用户满意度指数评测进行了分析研究，电信用户满意度指数模型包含预期质 量、感知质量、感知价值、用户满意度、用户抱怨、用户忠诚等六个变量。开展 满意度评测，有利于督促企业提高服务质量，维护用户合法权益，鼓励公平竞争 市场环境 。 信息产业部在十一五电信服务质量规划指出，根据管制经济学的研究， 将政府管制活动按目标的差异区分为“经济的”和“社会的”两种。前者侧重于 处理企业间及企业和消费者间纯粹的经济关系； 后者则偏重于处理企业的经济行 为可能给消费者和社会带来的不健康或不安全问题。 在中国电信业进入政企分离 之后的全面竞争时期，对电信市场监管的目标已经从“以市场监管为主，兼顾产 业发展和消费者利益”转变为“以人为本” ，维护消费者利益将成为电信监管的 首要任务。因此，对服务质量的监管职能应当着眼于“社会的”管制，侧重于行 政管理，而不适宜过多介入电信业务经营者的经济活动。同时电信服务质量管制 涵盖网络服务质量和客户服务质量。并提出了一系列改进电信服务管制的措施， 对各项电信业务确定了服务质量目标。 信息产业部电信管理局苏金生局长在电信业管制模式与发展研究中，着 重对我国放松或加强电信管制对电信发展各个方面产生的影响进行了分析总结。 他认为，总体上看，我国电信行业目前仍处于计划经济到市场经济，从垄断经营 到市场竞争的过渡期和转型期，对于产业内重大的不能完全有市场自主调节，或 完全自主调节将威胁整个产业可持续发展的方面必须继续加强监管， 在制定电信 管制政策时要充分考虑广泛的社会目标， 将电信业自身的经济增长和所承担的社 会责任有机结合起来，具体措施包括推动电信服务普及、促进社会平衡发展，强 化电信服务质量管制，提升消费者生活质量，加强网络信息安全管理，维护国家 和用户权益。 广西通信管理局梁艳华认为，要建立以规范服务标准、扩大用户知情权为目 的，以接受用户申诉为目的的电信监管制度，竞争不能完全解决电信服务问题， 电信服务领域的监管只能加强不应放松， 通过保持电信服务标准的先进性和合理 性来保证管制的有效性，电信服务标准制定要规范、合理、与时俱进。 从国内外对电信服务质量管制的研究来看， 现阶段加强服务质量管制很有必 唐守廉.电信管制m.北京:北京邮电大学，2004， 231-242. 曹英.电信用户满意度指数（tcsi）评测方案研究d.北京:北京邮电大学，2002. 苏金生. 电信业管制模式与发展研究m.北京:人民邮电出版社，2007，121. 梁艳华.关于电信服务监管制度的分析和思考j.广西通信技术，2003，04：3-4. 上海交通大学 mpa 学位论文 电信服务质量管制研究 6 要性，提出了相关的管制措施，我国也借鉴了国外服务质量管制一些做法，但与 国外相比具有差异性。但同时，对于我国目前服务质量管制成效和存在问题的研 究还不够深入，对进一步加强服务质量管制没有形成系统的方式方法，因此，本 文在相关研究的基础上，利用有关研究方法，对服务质量管制进行了制度体系分 析、比较分析和政策绩效分析，提出了完善服务质量管制的意见和结论。 第三节 研究的内容和方法 电信服务是电信业垄断竞争发展时期始终存在的问题， 关系到广大消费者切 身利益，因此电信服务质量管制是电信管制的主要职责和内容之一。在目前国内 外关于电信管制研究中，主要侧重于管制机构的职能作用、电信许可管制、电信 资费价格管制、电信产业竞争管制、电信网间互联管制、普遍服务管制的研究； 对提升电信服务能力和水平的电信服务质量管制尚未重点系统的研究。 在此背景 下，本文从政府管制的角度出发，以电信管制理论为基础，以提高电信服务水平 为目标，对电信服务质量管制进行深入研究。 本文研究的思路为：在电信体制改革和电信市场发展的现阶段，自然垄断和 信息不对称等市场失灵仍然存在，需要电信服务质量管制，根据国内外电信管制 和服务质量管制的相关研究，结合我国电信服务发展情况，梳理了我国电信服务 质量管制中法律基础、管制机构和管制措施，通过相关数据统计分析，对电信服 务质量管制成效进行评估，对现阶段存在的服务问题和管制不足进行了研究分 析，在对比借鉴国外现实经验的基础上，提出有关加强电信服务质量管制的政策 建议。 本文研究的方法主要是从定性的角度进行分析，包括对电信服务相关概念、 对管制理论研究的综述、对政府管制和电信管制政策的梳理，等等。此外本文在 部分章节也使用了定量分析的方法，例如在第四章中采用统计数据进行对比分 析。 上海交通大学 mpa 学位论文 电信服务质量管制研究 7 第二章 电信服务质量管制的理论概述 电信业是国民经济的重要基础产业， 电信服务已经逐渐演变成为人们生活中 进行信息交流的不可或缺的重要手段。电信管制是政府的重要职能，电信服务质 量管制是其中一项主要职能。美国著名质量管理专家朱兰博士曾说： “21 世纪将 是质量的世纪” ，质量将成为新世纪的主题，电信行业也将进入到质量的新世纪 中。在本文电信服务质量管制研究时，需要首先明确电信和电信服务相关概念和 特点，以及政府管制的概念。 第一节 电信服务概念简述 一、电信的概念 电信是指在用户指定的两点或多点之间传送经用户选择的信息或业务的过 程。国际电信联盟把电信定义为通过电磁手段传送和接收信号的过程。 中华人 民共和国电信条例中的定义： “电信指利用有线、无线的电磁系统或者光电系 统， 传送、 发射或者接收语音、 文字、 数据、 图像以及其他任何形式信息的活动。 ” 二、电信服务的特点 电信服务是电信业技术特性与服务业的服务特性的结合。一般来说，电信服 务具有以下特点： （一）电信服务的不可感知性 电信服务的“不可感知性”可以从两个方面来理解。首先，服务产品与有形 的消费品或工业品比较， 服务的特性及组成服务的元素， 很多都是无形的。 其次， 用户只有在享受服务的过程中，才能逐渐感到“价值”的存在。也就是说用户只 有在选择电信运营企业之后， 随着时间的延伸才能逐渐觉察出服务的优劣并作出 判断。 （二）电信服务的生产和消费的不可分离性 有形的工业品或消费品在从生产、流通到最终消费的过程中，往往要经过一 系列的中间环节，生产与消费的过程具有一定的时间间隔。而电信服务则不同， 上海交通大学 mpa 学位论文 电信服务质量管制研究 8 它具有生产和消费的不可分离特征，即服务的生产过程和消费过程同时进行，电 信运营企业提供服务的时刻，也是消费者接受服务或消费的时刻，二者在时间上 不可分离。 电信服务的这种特征决定了消费者只有加入到服务的过程中才能最终接受 服务。电信服务的这种特征还决定了电信运营企业不能像一般的生产厂商一样， 可以用废品不出厂、低价销售等措施来处理质量较差的产品。 （三）电信服务的差异性 差异性是指服务产品的构成成分及其质量水平经常变化，很难统一界定。区 别于那些实行标准化的工业产品，服务行业是以人为中心的产业，由于人类个性 的差异，使得对于服务产品的质量检测很难采用同一的标准。用户满意是一个主 观范畴的概念，它取决于用户对电信服务的预期同其实际感受的服务水平的对 比。用户的感受度关键由人的因素确定。 （四）电信服务的全程全网性 电信服务需要运营企业全网的机构和职工密切联系、通力合作、网络正常运 行等基本条件为保障，方可顺利完成。如果在某个环节出现故障，都会涉及到全 过程。 （五）电信服务存在电信运营企业与消费者之间的契约关系 电信服务不像普通商品那样一次性消费， 而是与电信企业之间存在长期契约 关系，电信运营企业不能靠一次性促销来产生效益。契约关系一旦确定，电信企 业就应该长期不懈地为用户提供优质服务。 三、电信服务质量的概念 电信企业生产产品的过程是传递信息，这种产品不具有实物形式，不是以一 般商品的形式进入流通领域，其消费过程和生产过程不可分割地结合在一起，我 们称电信运营企业的这种生产过程为“电信服务” ，也可以说电信服务就是电信 运营企业提供电信业务和电信用户使用电信服务的过程。 对这一过程与结果的评 价，就是电信服务质量。 电信运营企业的服务质量包括网络质量与营业服务质量两个方面， 电信用户 通常从这两个方面来感知电信服务质量。 网络质量是指电信运营企业为用户使用 电信产品时提供的网络通信能力、网络支撑和运行服务水平。电信网的网络质量 主要包括传输质量、接续质量和稳定质量。传输质量标准由清晰度、保真度、误 码率、 分辨率等针对话音业务或非话音业务的不同指标来反映。 接续质量由呼损、 信息产业部电信管理局.电信服务监督管理m.北京：人民邮电出版社，2003，4：7 信息产业部电信管理局.电信服务监督管理m.北京：人民邮电出版社，2003，2 上海交通大学 mpa 学位论文 电信服务质量管制研究 9 接续时延、接通率等指标来反映。稳定质量由可靠性指标，如失效率、平均障碍 间隔时间、平均修复时间等指标来反映。营业服务质量是电信服务人员同用户打 交道的过程中，电信服务人员的行为、态度、知识水平等使用户感知到的服务质 量。 第二节 电信管制的理论简述 一、政府管制的概念简述 “管制”或“规制”一词来源于英文 regulation，意为以法律、规章、政策、 制度来加以控制和制约。管制是公共管理或公共政策的一种形式。国内外的理论 界和实际部门对管制的共识是， 所谓管制就是政府根据相应规则对微观经济主体 行为实行的一种干预。管制的主体是特定的行政机构，管制的客体是微观经济 主体，包括企业和消费者，管制的行为依据是相应的法规，在管制执行过程中， 管制机构不断做出各种命令、决定等裁决行为。因此，政府管制是市场经济条件 下国家干预经济政策的重要组成部分，是政府为实现某种经济社会目标，对微观 经济主体进行的规范和制约。 从政府角度看， 管制是政府干预经济生活的手段， 从企业的角度看，管制构成了企业运行的外部制度环境，是由政府确定的企业参 与经济活动的基本博弈规则， 它通过影响企业的博弈行为和博弈政策影响特定产 业的市场结构和经济绩效。 管制目标是政府管制机构希望通过管制所要达到的目标，在市场经济体制 下，政府管制的目标是弥补市场不足，抑制行业中企业的不正当竞争和非效率行 为，维护社会公众利益，促进社会福利增加。 植草益把由司法机关、 行政机关以及立法机关进行的对私人以及经济主体行 为的管制称之为公共管制，公共管制可分为直接管制和间接管制；按照管制的内 容又将直接管制分为经济性管制和社会性管制。见表 2-1。 马云泽.管制经济学m.北京：经济管理出版社，2008， 1 蒋选，杨万东，杨天宇.产业经济管理m.北京：中国人民大学出版社，2006：220-221 上海交通大学 mpa 学位论文 电信服务质量管制研究 10 表 2-1 政府管制的分类 项目 主要目的 政府的主要活动 间接管制 不 公 平 竞 争管制 由反垄断法、民法、商法等产生 的对垄断等不公平竞争行为的制 约 经 济 性 管 制 对应于自然垄断等 对在公益事业中的进入、退出、 价格、投资等的制约 直接管制 （狭义的 公 共 管 制） 社 会 性 管 制 对应于外部性、非 价值性等 防止公害，环境保护，保证健康、 安全，取缔毒品，炸药控制等 二、政府管制的一般理论 政府管制理论研究首先来源于西方管制理论， 西方管制理论主要关注为什么 进行管制， 如何进行管制， 管制代表谁的利益以及那些产业应该受到管制等问题。 政府管制的产生，是西方市场经济国家对市场失灵的认识不断深入的结果， 在 18 至 19 世纪，当时西方政府普遍信奉古典经济学中“看不见的手”的经典论 证，认为市场机制可以有效起到配置资源的作用，政府不需要过多干预。但是随 着市场经济发展实践证明，市场机制配置资源不是万能的，存在一系列的功能缺 陷和不足，即“市场失灵” ，使得西方国家的政府不再迷信市场机制可以自动实 现资源优化配置，从而为政府管制产生提供了条件。 一般认为，政府管制产生和存在的主要原因有： （一）自然垄断的存在 自然垄断产业具有显著的规模经济效应， 产品差别化程度小， 还具有网络性， 关联经济效应显著，也有巨大的进入壁垒和退出障碍，普遍服务性。电信、电 力、铁道运输、管道煤气和自来水供应都属于典型的自然垄断产业。当代经济学 家萨缪尔森曾对各行业的自然垄断强度作过实证分析，表明在所有行业中，自然 垄断强度最高的是本地电话，其次是电力，再次是铁路。自然垄断产业的特性 要求政府实施管制，一方面满足其规模经济需要，对行业准入进行限制；另一方 面对自然垄断企业实行价格、服务质量方面的管制，保证消费者的利益不受垄断 组织的损害，从而在整体上增进社会福利。 （二）过度竞争 蒋选，杨万东，杨天宇.产业经济管理m.北京：中国人民大学出版社，2006， 220-221 吴洪，黄秀清，苑春荟.通信经济学m.北京：北京邮电大学出版社，2007， 25 郑宝奇.丛垄断到竞争-电信行业管制理论与实证研究m.北京：人民邮电出版社，2005，40 上海交通大学 mpa 学位论文 电信服务质量管制研究 11 一方面，过度竞争会引起企业间恶性价格战，使企业长期处于低利润甚至负 利润水平，从而降低整个行业的发展能力；另一方面，过度竞争最终会使市场走 向自己的对立面垄断，另外，市场自由竞争会产生不正当竞争，破坏市场秩 序，损害消费者利益。因此从竞争的有序性和有效性出发，政府管制非常必要。 （三）外部性存在 正外部性是指某一主体的活动给别的主体可以无偿得到的收益， 负外部性是 某一主体给别的主体造成的损失或使其增加成本，却无需赔偿。在资源配置的意 义上分析，外部性都会导致市场在配置资源时产生偏差。 （四）市场在公共物品供给方面的局限性 公共产品由于具有非竞争性和非排他性， 市场本身不能很好地解决此类物品 的供给，必须依赖政府的力量。 （五）信息不对称与逆向选择和道德风险问题 在现实中所有市场都具有不完备性，信息总是不完全的，信息不对称增加了 市场的风险，增强了非价格机制交易在资源配置中的作用，市场不能完全消除这 一问题，克服信息不对称带来的市场失灵，政府有着不可替代的作用。 三、电信管制的理论范畴 电信管制是政府行使公权力干预微观经济运行的一种直接表现。 电信业属于 自然垄断产业，在历史上，电信、电力、铁道运输、自来水和煤气供应等基础设 施曾被公认为自然垄断产业，具有自然垄断性、规模经济性、成本沉淀性、外部 性和公共性等特点，因此，政府需要对其价格、服务质量、进入退出进行管制。 对电信服务质量的管制源自对于垄断的管制。 对于垄断进行管制的最基本原 因是垄断力量导致市场上的产量低于最优状态下的产量。 最优状态意味着生产一 定量的产品成本最小化，对于消费者来说是价格最低，对于生产者来说能够实现 一个合适的利润加成。 当产出的边际成本等于边际收益时就实现了产量的配置效 率。同样，质量的配置效率也是边际成本等于边际收益时。在一个不受管制的市 场中，一个垄断组织会有以下行为选择： （一）把产量限制在最优产量水平以下，从而使消费者不得不接受较高的价 格水平。在这种情况下，企业能够从垄断行为中获得更多的利益。 （二）如果对厂商产品质量的需求是缺乏弹性的，那么质量水平下降能够使 厂商减少成本和增加利润， 因为在这种情况下质量下降所带来的收益远远大于成 本。 郑宝奇.从垄断到竞争-电信行业管制理论与实证研究m.北京：人民邮电出版社，2005，45 上海交通大学 mpa 学位论文 电信服务质量管制研究 12 以上结论可以应用于质量管制。 在对电信服务质量进行监管过程中要遵循监 管收益和监管成本相匹配的原则， 即电信服务质量的提高不应以巨大的成本为代 价。在当今的管制发展趋势中，管制者的目标逐渐转变为保护消费者利益，实现 消费者利益最大化。因此，对服务质量的监管逐渐成为管制机构的监管重点。 目前在我国，政府对电信行业实行管制的主要内容有：市场准入管制、互联 互通管制、电信资费管制、普遍服务管制、电信资源管制、技术标准与设备准入 管制和服务质量管制。其中服务质量管制重点在制定强制性的服务基本标准，并 在此基础上发挥市场力量。服务质量的监管发展方向主要体现在 4 个转变和 4 个建立上，即从强制性向指导性转变、从事前控制向事后监督转变、从被动管制 向主动管制转变和从封闭性向开放性转变，建立指导性的企业服务水平等级标 准、建立企业服务水平等级测评制度、建立企业服务状况调查制度和建立企业服 务状况信息公示制度。 第三节 对电信服务质量进行管制的必要性 电信服务管制属于电信管制的重要管制方式之一。 在坚持充分发展市场基础 性作用的前提下， 提高电信服务水平以及保护电信消费者利益是政府电信管制政 策的关注中心和首要目标，这一点尤其体现在服务质量管制中。我国电信业快速 发展，电信服务水平不断提高，市场化竞争格局不断推进，与电信资费、业务许 可等方面不断放松管制措施不同的是， 现阶段需要进一步加强对电信服务质量的 管制。 一、保护消费者权益的需要 当前，电信服务的主要矛盾仍然是服务质量滞后于电信发展水平。与二十 世纪 90 年代相比，电信服务水平已是今非昔比。但是仍然跟不上社会需求的变 化，与国际电信服务先进水平相比，与消费者的期望相比，还存在一定的差距。 电信服务的理念、方式、措施及管理的转变较慢，造成发展速度和质量提高速 度之间较大的差距。 随着电信用户数的增加及电信业务普及率的提高，电信服务与人民日常生 活的关联度越来越高，电信用户的维权意识也在不断增强。以企业为主体的电 信市场环境正在逐步完善，但是由于竞争的局限性，电信市场垄断惯性还未完 全消除。电信企业和消费者之间对服务质量始终存在信息不对称问题，运营企 业处于信息优势方，消费者处于弱势、盲目的位置，单纯运用市场机制不能解 决这些这种信息不对称的问题，消费者的权益屡受损害。 上海交通大学 mpa 学位论文 电信服务质量管制研究 13 因此，为保护电信消费者的正当权益，需要对电信服务质量进行管制提出更 高的要求。 二、适应电信业发展的需要 在电信发展的不同阶段，提升电信服务质量的核心内容是不同的：在电信资 源短缺阶段，提升电信服务水平的任务主要是加快基础设施建设满足社会对通 信的需求。进入二十一世纪以后，我国的电信业进入了一个平稳增长的阶段， 电信服务市场逐步由企业主导型、产品主导型向用户主导型转变，用个性化服 务、特色服务和优质服务吸引用户，追求用户满意，保障可持续发展，成为电 信运营企业追求的目标。从以收入为目的向以效益为目的的经营理念的转变标 志着电信运营企业由粗放型经营方式向集约型转变，从注重眼前利益向注重长 远利益方向发展。企业之间的竞争形式将从以网络建设为主的“规模竞争” 、以 降价为主的“价格竞争” ，逐渐转变成为靠业务种类及服务水平取胜的“服务竞 争” 。服务特别是以用户为中心的全方位、多层次、个性化服务，将是未来电信 运营企业角逐市场的核心竞争力所在。特别是中国加入 wto 后，合资电信公司 在经营模式、管理技术和服务营销策略上的竞争优势，将迫使国内电信业务经 营者自觉提高服务水平，建立服务差异化的竞争优势。电信服务质量受到运营 企业的空前重视，质量被视为企业的核心竞争力。 三、电信业转型中确保服务质量的需要 当前，全球范围内电信业务结构均面临着巨大的变化，由以传统话音为主 导转向以数据业务为主导。传统电信服务发展相对成熟，基于互联网的应用和 服务进入快速起步阶段。 电信技术升级以及业务结构的转型将给电信服务质量管制工作带来极大的 挑战，一是话音业务进入成熟期，在用户群体和网络规模扩大、以及网络升级 换代的同时，如何保证质量水平的稳定和提高，是业务经营者和监管部门都必 须认真考虑的问题。二是转型期间更多的新技术有待开发应用，更多的新业务 将陆续推出，而 ip 和数据业务的质量标准远不如传统话音业务成熟，管制部门 必须及时研究制定相关技术标准和质量规范，包括考虑改进和制定适应新标准、 新规范的监督工作流程，以促进新业务健康发展、保障消费者权益。三是在电 信服务业的内涵和边界扩展的过程中，与广电产业的融合是长期发展的必然趋 势，两者的融合将催生许多新的业务，这些业务的管制将涉及多个部门之间的 协调问题，对服务质量管制工作也是一个新的挑战。 上海交通大学 mpa 学位论文 电信服务质量管制研究 14 四、电信业务经营主体多元化确保服务质量的需要 传统电信服务向信息服务的拓展，使得电信产业链也不断细分、裂变和延 伸。随着专业化分工、外包以及产业政策等方面的调整，从前很多在基础运营 商内部完成的价值增值环节逐步外化到运营企业外部由专业的公司来完成。因 此，产业链不断拉长、细分和开放，并由链状向网状发展，价值链中各个环节 的合作关系将会更加复杂。 在多元化的市场环境中，电信服务质量不仅取决于基础运营商自身的生产 流程和服务水平，而且与其合作伙伴乃至竞争对手的服务质量也息息相关。这 其中包括渠道代理商、虚拟运营企业、增值业务运营企业、内容提供商、终端 厂商和其它基础电信业务经营者。用户的需求将是端到端、全业务的综合服务， 如数据加话音、移动加固定等等。因此，产业链上任何一个环节都将对电信服 务的整体质量和形象产生影响，服务质量监控范围将深入到产业链的各个环节， 复杂性大大提高。面向未来的电信服务质量监管要顺应发展趋势，完善监管体 系，拓展管理范畴。 上海交通大学 mpa 学位论文 电信服务质量管制研究 15 第三章 我国电信服务质量管制体系分析 第一节 我国电信业和电信服务发展过程 我国电信业和电信服务的发展从落后到先进，经历了几个时期。 一、改革的起步阶段政策扶持（1980-1993） 我国在 1980 年前对电信业一直采用计划管理模式，亦即国家独家垄断经营 模式。由于 1980 年之前，我国电信业主要由政府（原邮电部）直接垄断经营， 邮电部是当时唯一的电信业务经营者，也是政策制定者和监管者。国家对电话资 费实施严格管制，电信业基本不赢利甚至亏损，当时电信服务以党政军机关为主 要