（公共管理专业论文）衡水市区社区建设现状及对策研究.pdf

摘要 构建社会主义和谐社会，是党中央在新形势下提出的战略任务。社区是社会 的细胞，社区和谐是社会和谐的基础。目前各地的社区建设，特别是城市社区建 设开展的如火如荼，进入了一个全面的实施阶段。 中小城市在我国社会发展中占有重要地位，但目前中小城市社区建设的实际 发展水平与其在我国社会发展中的地位并不相称。研究中小城市社区建设的特殊 规律，探讨中小城市社区建设的有效机制，对于推进中小城市社区建设，推动宏 观社区建设发展，实现我国社会整体进步具有重要价值。笔者选择衡水市作为考 察我国中小城市社区建设模式与特点的个案进行研究，在进行了深入调研的基础 上，借鉴国内外已有的研究成果，结合衡水市的实际情况，从主、客观两方面深 入分析衡水市社区建设中存在的问题，力求从全新的角度提出更切合实际、更具 有实践意义、更利于解决当前问题的基本设想与对策，并对未来衡水市社区建设 的思路进行了阐述。认为建立新的社区工作模式应遵循“社区是我家，建设靠大 家”的基本发展方向，建立自上而下的指导与自下面上的大众参与相结合的运行 机制，以实现政府的宏观协调与社会发展之间的良性互动。 本文的研究框架为：第一章对基础理论进行了介绍、总结。包括社区、社区 建设的含意和城市社区管理模式的国内外研究成果，为衡水市城市社区管理模式 的建立构建了理论基础。第二章在对衡水市社区建设的工作历程和特点进行总结、 概括的同时，根据大量的第一手资料，对衡水市社区建设的现状及存在的问题进 行了认真分析。第三章根据构建和谐社会的要求和衡水市的具体情况，对衡水市 社区建设的发展思路从指导思想、主要目标、应遵循的原则和建设的主要内容等 几个方面进行了概括、阐述，对今后衡水市的社区建设提出了具体实施对策。同 时，根据衡水市的社区建设经验，对类似衡水市这样的经济尚欠发达的中小城市 社区建设的发展重点和操作思路提出了对策建议。 关键词：社区城市社区建设 中小城市对策研究 a b s t r a c t s e tu pt h es o c i a l i s md i a p a s o ns o c i e t y ，i ss t r a t e g i cm i s s i o nt h a tt h ec e n t r a lp a r t y c o m m i t t e ep u t sf o r w a r du n d e rt h en e w ss i t u a t i o nt os t r u c t u r et h es o c i a l i s th a r m o u i o u s s o c i e t y 1 1 1 ec o m m u n i t yi sac e l lo f t h es o c i e t y ，i ti ss o c i e t y sh a r m o n i o u sf o u n d a t i o nt h a t t h ec o m m u n i t yi sh u r m o u i o n s c o m m u n i t yc o n s t r u c t i o no fa l l p a r t sa tp r e s e n t , e s p e c i a l l yu r b a nc o m m u n i t yb u i l d i n gl a u n c hl i k ear a g i n gf i r e ，h a v ee n t e r e da no v e r a l l i m p l e m e n t i n gs t a g e 1 1 l es m a l la n dm e d i u m - s i z e dc i t i e so c c u p yt h ei m p o r t a n ts t a t u si no u rc o u n t r 3 f l s s o c i a ld e v e l o p m e n t ，b u tt h ea c t u a ld e v e l o p m e u tl e v e lo fc o m m u n i t y sc o n s t r u c t i o no f s m a l la n dm e d i u m - s i z e dc i t i e si su n b e c o m i n gi n s t e a do ft h es t a t u si no u rc o u n t r y s s o c i a ld e v e l o p m e n ta tp r e s e n t s t u d yt h es p e c i a ll a wo fc o m m u n i t y sc o n s t r u c t i o no f s m a l la n dm e d i u m - s i z e dc i t i e s ，p r o b ei n t ot h ee f f e c t i v em e c h a n i s mo fc o m m u n i t y s c o n s t r u c t i o no fs m a l la n dm e d i u m s i z e dc i t i e s ，f o ra d v a n c i n gc o m m u n i t ) r sc o n s t r u c t i o n o fs m a l la n dm e d i u m - s i z e dc i t i e s ，p r o m o t em a c r o s c o p i c a lc o m m u n i t y sc o n s t r u c t i o n a n dd e v e l o p m e n lr e a l i z ei th a si m p o r t a n tv a l u et h a tt h es o c i e t yo fo u rc o u n t r y p r o g r e s s e sw h o l l y ic h o o s eh e n g s h u ia si n v e s t i g a t i n gt h ec o m m u n i t i e so fs m a l la n d m e d i u m - s i z e dc i t i e so fo u rc o u n t r yb u i l dm o d ea n dc a s eo ft h ec h a r a c t c r i s t i ca n dc a r r y o nr e s e a r c h , o nt h eb a s i so fs u r v e y i n ga n ds t u d y i n gt h o m u g h l y ，d r a wl e s s o n sf r o mt h e d o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a le x i s t i n gr e s e a r c hr e s u l t s , c o m b i n et h ea c t u a lc o n d i t i o n so f h e n g s h u i ，a n a l y s ei nd e p t ht h eq u e s t i o ne x i s t i n g i nt h ec o m m u n i t yb u i l d i n go f h e n g s h u if r o mm a i nf a c t ，t w oo b j e c t i v er e s p e c t s ，i si tg e a rt oa c t u a lc i r c u m s t a n c e s ， h a v ep r a c t i c em e a n i n g ，i si ts o l v ep r e s e n tb a s i ci m a g i n a t i o na n dc o u n t e r m e a s u r eo f p r o b l e mt od ob e n e f i tt oe v e nm o r ee v e nm o r ee v e nm o r et op r o p o s ef r o mb r a n d - n e w a n g l et om a k ee v e r ye f f o r t , a n dh a se x p l a i n e dt h e 曲i n k i n go f t h ec o m m u n i t yb u i l d i n go f h e n g s h u ii nt h ef u t u r e t h 拙t h a ts e t t i n gu pn e wc o m m u n i t yw o r kp a t t e r ns h o u l d f o f l o wt h eb a s i cd e v e l o p i n gd i r e c t i o nt h a t ”t h ec o m m u n i t yi sm yh o m e ，b u i l ta n dl e a n t a g a i n s te v e r y b o d y ”，o p e r a t i n gm e c h a n i s mc o m b i n e di ng u i d a n c et h a ti ss e tu pf r o m t o pt ob o t t o me n dp a r t i c i p a t i o no fv o l k s w a g e nf r o mb o t t o mt ot o p ，i ti sb e n i g na n d i n t e r d y n a m i ci no r d e rt or e a l i z et h eg o v e r n m e n t sm a c r o s c o p i c a lc o o r d i n a t i o na n ds o c i a l d e v e l o p m e n t t h er e s e a r c hf r a m eo f t h i st e x ti s ：c h a p t e ro l l em a d ea ni n t r o d u c t i o n s u m m a r i z e d t ot h eb a s i ct h e o r y i n c l u d i n gt h em e a n i n go ft h ec o m m u n i t y ，c o m m u n i t yb n i l d i n ga n d d o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lr e s t m r c hr e s u l t so ft h eu r b a nc o m m u n i t y sm a n a g e m e n t m o d e ，c i t yu r b a nc o m m u n i t yf o u n d a t i o no fm a n a g e m e n tm o d es t r u c t u r et h et h e o r e t i c a l f o u n d a t i o nf o rh e n g s h u i c h a p t e rt w ow h i l ew o r k i n go d u r a n dc o m m u n i t yb u i l d i n g c h a r a c t e r i s t i ct ot h ec o m m u n i t yb u i l d i n go fh e n g s h u ia s u m m a r i z e d s u m m a r i z e d a c c o r d i n gt oal a r g en u m b e ro ff i r s t h a n dm a t e r i a l s ，h a v el m a l y s e dc o n s c i e n t i o u s l yt o c u r r e n ts i t u a t i o na n de x i s t i n gp r o b l e mo f t h ec o m m u n i t yb u i l d i n go f h e n g s h u i c h a p t e r t h r e ea c c o r d i n gt os t r u c t u r i n gt h ed e m a n do ft h eh a n n o u i o n ss o c i e t ya n dc o n c r e t e c o n d i t i o n so fh e n g s h u l ，t h i n k i n go fd e v e l o p m e n t ，c i t yo fc o m m u n i t yb u i l d i n g 鳓h n n l a r i z e e x p l a i nf r o mg u i d e l i n e s ，m a i ng o a l ，p r i n c i p l ea n dm a i nc o n t e n to f c o n s t r u c t i o nt h a ts h o u l d f o l l o ws e v e r a lr e s p e c t st oh e n g s h u i ，h a v ep r o p o s e d i m p l e m e n t i n gt h ec o u n t e r m e a s u r et ot h ec o m m u n i t yb u i l d i n go fh e n g s h u ii nt h ef l m 】r e c o n c r e f l y a tt h es a m et i m e ，a c c o r d i n gt ot h ec o m m u n i t yb u i l d i n ge x p e r i e n c eo f h e n g s h u i ，o p e r a t et oe c o n o m yt h a ts i m i l a rt oh e n g s h u it h i n k i n g p u tf o r w a r d c o u n t e r m e a s u r ea n ds u g g e s t i o n k e y w o r d ： c o m m u n i t y u r b a ne o m m u n i t y sc o n s t m c t i o n s m a l la n dm e d i u m - s i z e dc i 母 c o u n t e r m e a s u r er e s e a r c h 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研 究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包含为获得丞壅盘堂或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：曼七乙签字日期：如沙年夕月文日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨注盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权墨洼盘茎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：曼亡乙 导师签名： 签字日期。口年月工f 日签字日期： 俸印7 干 帅，年占其扫| e l 前言 一、研究选题 前言 建设和谐社会已成为当今国际、国内最热门的话题。2 0 0 4 年9 月党的十六 届四中全会做出了构建社会主义和谐社会的战略决策，2 0 0 5 年2 月中共中央总 书记胡锦涛在贵州考察工作时特别强调：构建社会主义和谐社会，是我们党从 全面建设小康社会全局出发提出的一项重大战略任务，体现了广大人民群众的 根本利益和愿望。必须从确保党和人民事业顺利发展，国家长治久安的战略高 度扎扎实实推进和谐社会发展1 。 社区是社会的细胞，是群众重要的活动区域，是党在城市工作的基础，也 是各种利益关系相互交织，各种矛盾冲突比较集中的地方。因此，社区和谐是 社会和谐的基础。2 0 0 4 年1 2 月，曾庆红副主席在天津视察时指出：“构建社会 主义和谐社会，应当把构建和谐社区作为重要切入点，加强新形势下的社区建 设”2 。 目前，我国的社区建设还处于探索时期，从整体上来看，只是在少数经济 较发达的城市( 如上海、天津、沈阳等) 取得较显著成果。而我国的历史国情， 决定了我国的社区建设与国外社区发展实践有着较大的不同，在社区规划建设 中，我国几乎所有的城市都是由政府自上而下的推行主导社区建设。如何借鉴 国内、外经验，结合本地现实，促进社区发展是目前我国诸多学者尤其是城市 社会学者较为关注的研究课题。他们从社区建设与社区发展的各种角度进行了 多层次的研究，取得了较高的理论成果，为社区建设实践提供了重要理论依据。 但是，从目前研究的情况来看，对社区建设的探讨多是以理论研究为主， 着眼点又多是经济情况比较好的区域和城市，而对那些欠发达的区域和新兴中 小城市的社区建设考察、研究还相对缺乏。因此，本文选择了衡水市这个经济 尚欠发达的新建中小城市作为社区建设的一个中观层面上的典型考察点，探索 转型期社区建设中的一些理论问题和实践问题，并以此为切入点，探讨在经济 欠发达的中小城市社区建设的途径，为今后衡水市及类似城市的社区建设提供 一些有益的参考。 1 人民日报) ，2 0 0 5 年2 月1 2 日，第1 版 2 人民日报海外舨) 2 0 0 4 年1 2 月2 0 日，第4 敝 前言 二、研究的意义 研究和推进中小城市的社区建设，能提高城市的管理水平，提高居民的素 质和文明程度，加快城市现代化步伐。建立新的社区管理体制与机制，完善社 区管理体制的基本功能，对城市的现代化建设，经济体制改革，政治体制改革， 以及其他领域的改革，必然起到促进和推动作用，其重要意义表现在以下四个 方面： ( 一) 社区建设是构建社会主义和谐社会的基础 社区是社会的细胞，社区建设是构建和谐社会的基础工程。随着我国经济 社会的发展，城市的入口形态发生了重大变化，过去的“单位入”变成了“社 会人”，活动的主要区域转到了社区。因此，各种利益关系在社区相互交织，各 种矛盾冲突在社区集中暴发。所以今天的社区日益成为政府工作和社会事务的 重心，日益成为传递党和政府温暖的桥梁和纽带，日益成为传播先进文化的重 要阵地。能不能以优良的服务惠及社区群众，能不能以有效的综合治理确保社 区的安全和稳定，能不能以优美的环境促进社区居民与环境的和谐共生，能不 能以先进的文化凝聚人心、占领社区阵地，能不能以良好的参与机制推动社区 民主政治建设，是对我们社区工作的考验，也是对我们构建社会主义和谐社会 能力的新考验。 ( 二) 社区建设是改革发展、应对挑战的需要 国内的改革、发展，在本世纪前2 0 年将进入最关键的时刻，我们将面临方 方面面的挑战。一是市场经济的挑战。我们正在从计划经济向市场经济转变， 人们的生活方式必须适应建立市场经济的需要。二是知识经济的挑战。我们的 现代工业化还没有完成，必须在全力进行现代工业化的同时，迎接知识经济的 挑战。因此，社会的方方面面都要适应，迅速缩小与发达国家的差距，否则， 我们就要落后，落后就要挨打，这是关系到我们民族自身安危的重大问题。三 是可持续发展的挑战。当今，人类提出了“以人为本”的i z l 号，把治理社会环 境，改善人居条件，提高生活质量提到了重要日程。过去是以经济增长、经济 发展为最重要的指标，而现在，人居环境的指标已成为最重要的追求，而这正 是社区建设的重要内容之一。四是全球一体化的挑战。我们要与国际接轨，不 只是经济上要与世界接轨，而且生活方式上受全球化的影响也越来越大。社区 建设问题是我们改革发展、应对挑战的需要，必须摆到重要位置上来。 前言 ( 三) 社区建设，构建“小政府、大社会”的格局，是政府机构改革、职 能转变的目标之一 构建“小致府、大社会”，实现“大服务”的主要途径是要实现政企、政事、 政社分开，把政府不该管、无能力管，又管不好的事交给企业、事业和社会。 如果没有一个有效的基层社会组织作为载体，政府机构改革和职能转变将是一 句空话。“大社会”的载体应是民主自治的社区而不应该是街道办事处。街道办 事处是政府的派出机构，是准政府。如果把街道办作为载体，承接政府向社会 释放的功能，街道办势必要向社区居委会摊派行政任务，强化社区居委会的行 政功能，那将使政府变成一个既大又长的政府。 ( 四) 中小城市的社区建设，关系全局，意义重大 我国有1 3 亿人口，9 亿农民。农村面积广阔，人口众多。在工业化、城市 化、现代化进程中，仅靠几个、十几个大型、特大型中心城市，无法根本解决 “三农”问题，只能走以大带小，大、中小城市齐发展的道路。中小城市不但 会数量越来越多，而且星罗棋布，遍及全国各地，因此，中小城市是我国社会 结构中的一个重要环节，在我国社会发展中占有重要地位。在我国现有的6 6 0 个城市中，中小城市就有2 1 2 个，占城市总数的3 2 1 1 。无论从我国社会的宏 观发展还是具体的城市化道路看，中小城市都是一个重要的关节点，是事关全 局又联结城乡的桥梁和纽带。通过社区建设推进中小城市发展，进而带动整个 社会发展进步意义重大。研究中小城市社区建设的机制，探讨中小城市社区建 设落后的原因，是当前社区建设与社会发展对理论和实践提出的共同要求。 三、研究方法 本文选取衡水市区社区建设( 不包括正在筹建中的高新技术开发区和路北 工业园区) 作为个案进行研究，探讨转型时期中小城市社区发展问题。在写作 过程中采集了大景有价值的第一手资料，从主客观两方面深入分析中小城市社 区建设中存在的问题。同时查阅了中华人民共和国居民委员会组织法、城 市街道办事处组织条例、民政部关于在全国大力推进城市社区建设的意见、 关于迸一步加强基层文化建设的指导意见等相关政策法规性文件资料。搜 集了全国社区建设示范城区基本标准、中共衡水市委、衡水市人民政府关 中国统计年鉴盘0 0 4 ) ，中国统计出版社，2 0 0 4 年，第3 5 8 页 3 前言 于大力开展社区建设示范活动的实施意见、中共衡水市委、衡水市人民政府 关于全面推进城市社区建设的意见、衡水年鉴等辅助资料，这些都为对衡 水市的专题研究提供了背景依据和实践参考。另外，为了具体详细地了解和搜 集专项调查资料，还采用实地观察法和访谈法，对衡水市社区办、民政局、街 道办、居委会的工作人员，社区居民、服务工作者以及驻地单位有关人员等进 行了必要的随机访谈，以这些最直接的方式收集到的感性材料，为本文奠定了 比较充分的描述与分析基础。在具体分析中则适当运用了比较的方法，包括横 向与纵向比较两种，即区级间的横向比较与不同发展水平的城市或地区间的纵 向比较( 包括国际比较) 相结合。通过不同角度的比较，本文对衡水市的社区 建设进行了较有深度、较有层次感的评估与分析，力求从全新的角度提出更切 合实际，更具实践意义，更利于解决当前问题的基本设想与对策，并对衡水市 今后社区建设的思路进行了阐述。提出了建立新的社区工作模式，应该遵循“社 区是我家，建设靠大家”的基本社区理念，借鉴国外的“混合模式”管理，坚 持“小政府、大社会、大服务”的发展方向。文中从管理体制、运行机制、组 织建设、社区服务等方面，为完善衡水市社区建设模式提出了理论与实践相结 合的对策。 第一章社区建设概述 1 1 社区及其构成要素 第一章社区建设概述 1 1 1 社区的概念及界定 “社区”，英文“c o m m u n i t y ”，源于拉丁语，本意是共同的东西或亲密的 伙伴关系。其英文词意较为广泛，包括：1 由同住一地区或一国的人所构成的 社会；2 团体、社团；3 公众；4 国家闻的共同体：5 共存、共享、共同责任； 6 共同性、统一性、一致性；7 社交活动、群居状态。 “社区”一词源远流长，可远溯到西方的古典时代。古希腊哲学家亚里士 多德在论及作为政治组织范式的城市时就谈到过社区。最先将“社区”一词用 于社区研究的是德国社会学家滕尼斯，他于1 8 8 1 年首先使用“共同体”、“集体”、 “公社”、“社区”等词。1 8 8 7 年他在社区与社会2 ( g e m e i n s c h a f tu n d g e s e l l s c h a f t ) 一书中首先使用“社区”( g e m e i n s c h a f t ) 一词，用来描述那些存 在于前工业社会的，具有共同价值取向的，同质人口组成的关系密切、出入相 友、守望相助、富有人情味的社会关系和社会利益共同体。人们加入这样的团 体不是自己有目的选择的结果，而是因为他生于斯，长于斯，是自然形成的。 后来，这样的团体逐渐向由异质人口组成、由分工和契约联系起来的，缺乏感 情和关系疏远的社会过渡，是历史发展的必然趋势。但在当时和以后的一段时 间里，滕尼斯的“社区”概念并没有引起人们的注意。直到第一次世界大战以 后，由于人们开始厌恶资本主义制度造成的人际关系的淡漠、疏远，才回过头 来对滕尼斯的“社区”范围进行研究。随着社会学从欧洲传入北美，特别是随 着美国经验社会学研究的兴起，美国学者查尔斯罗密斯把腾尼斯的“社区” ( g e m e i n s c h a f t ) 译成了英文“c o m m u n i t y ”，其词义的内涵和外延都发生了变 化，不仅包括社会生活共同体，而且包括地域生活共同体；不仅包括传统社区， 如乡村社区，而且包括现代社区，如都市社区，这与腾尼斯“社区”一词的原 意已有很大的区别。 1 9 3 2 年末，美国社会学家罗伯特帕克接受燕京大学邀请来华讲学，把“社 1 姜芄，社区在西方：历史、理论与现状) ，史学理论研究 ，2 0 0 0 年第1 期r 第1 0 5 页 2 黎熙元，现代社区概论 ，中山大学出版社，1 9 9 8 ，第3 页 第一章社区建设概述 区”一词引入中国。1 9 3 3 年费孝通等一批燕京大学的学生在翻译帕克的社会学 论文时，将英语“c o m m u n i t y ”一词译成“社区”，从那时起，我国社会学家就 对社区进行了不懈的探究，社区也成为了中国社会学研究的重要领域之一，但 直至改革开放初期，这一概念主要仍是指城乡自然社区。 表卜l ：不同学者对社区的定义及比较 时间学者社区定义说明 帕克社区是社会团体中个人及其社会制度的强调了社区作为社会关系 1 9 2 1( r o b e r te 地理分布，每个社区都是一个社会，但的空间投影，并且比照了相 p a r k )每一个社会并非是一个社区。关定义社会，试图揭示 两者的差异。 1 9 2 8麦克维 社区为任何共同生活的地区，村镇、县强调的是维系社区实体要 ( r o b e r tm a c市、国家都可以称为社区。无论何素的多样性，以及对应的社 l v e r )地，只要人民聚居一起就发展为若干共 区尺度的广泛性。 同的特征。如礼节、传统、语言等，就 成为有效的共同生活的符号或结果。 1 9 3 9桑德逊 社区是地方居民与社会制度之间的结合认为社区是连接社会微观 ( 1 h i g h t形态并在村镇中有一个共同活动的与宏观部分的接口，对社区 s a n d e r s o n )中心。公共活动部分给予重视，并 指出了公共活动场所做为 社区物质形态重要组成部 分的重要性。 1 9 4 9戴维斯社区是最小的人群的地域单位，它包括对社区与社会的关系也做 ( e d a v i s )人类生活的各个方面这一地方团体出了探讨，认为社区是社会 包括各种主要的社会制度，社会职位和的缩影，与帕克的观点有分 社会利益，而且成为一个完整的社会。 歧。 1 9 5 0 霍利社区指关系的结构，经由这种结构，一突出了社区最基本的功能， ( a m o s l 定地方的人口便供给其日常生活的必即作为组织生活的方式。 b a w l e y ) 需。居民互相关联参加日常集 体活动是社区转质。 1 9 5 2史托普一个社区一般可以被认为是相当多数的认为社区应该在更高层次 ( h e r b o r t人民具有共同的意识，居住于共同的地上具有自治功能，涉及了社 h s t r o u p )区，享受若干政治上的自治，在复杂有会的上层建筑内容。 变动的社会机构中共同致力于基本生 活。 第一章社区建设概述 时间学者社区定义说明 1 9 5 3波斯顿 社区乃至有共同关系与功能的一个邻里将社区归属感和荣誉感作 ( r i c h a r d单位该地区居民具有各种不同的兴趣为社区的维护动力出现，同 w p o s t o n )与互动的设施，人与人之间有个别的相时也指明了社区实体的遍 知，更能为本地区的名誉而努力，它可 在性。 能是一个小的乡村，也可能是大都市中 的一个区域。 1 9 5 5 布鲁纳和海社区是人民共同居住区域中相互含有互 引入了动态发展的观点，对 伦比克动的行为，并由互动行为引起地方观念，社区成长的动力机制做出 饱d e s b n n于是群策群力建立机构、改善生活环了探讨。 n e ! r a n d 置e境。社区生活的动力即在于自身发 b 1 1 9 】b e c 曲 展其需要而求其解决之道。 资料来源：黎熙元，现代社区概论，中山大学出版社，1 9 9 8 年，第2 页 尽管“社区”一词是理论界和社会实践中人们最常用到的词汇之一，但人 们对社区的界定并不一致，据社会学家粗略统计，关于社区的定义有1 0 0 多种。 不同学者都根据自己的研究内容对社区作了不同的定义，如表卜1 。人们在社会 和其他社会科学研究中运用这一概念时，从不同的研究对象和研究角度出发， 赋予它许多含义。从各种定义的出发点看，主要有两大类。一类是从地域观点 出发，认为社区是在一个地区内共同生活的有组织的人群。另一类从功能主义 的观点出发，认为社区是由相互关联的人组成的社会团体。根据我国社会生活 的实际情况，我国社会学界在研究以往的实践中使用社区这一概念，一般指聚 集在一定地域范围内的社会群体和社会组织，根据一套规范和制度结合而成的 社会实体，是一个地域社会生活共同体。从国内外社会学界进行社区研究的实 践看，很少有人把一个国家、一个省、一个地区界定为社区，绝大多数人把一 个村庄、一个城市或者城市中的某一个街区界定为一个社区。1 9 8 7 年，民政部 召开“全国城市社区服务工作座谈会”，标志着社区概念被政府部门采用，而此 时仅是以社区服务的提法，而未对社区明确定义。2 0 0 0 年1 2 月，中办发 2 0 0 0 2 3 号文件转发的民政部关于在全国推进城市社区建设的意见中将社区定义为： 聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体1 。学术界的定义强调传 统、自然的因素，着重社区成员对所属社区情感上和心理上的认同感和归属感。 而官方的定义则着重社区体制化、地域化和行政组织的功能意义。本文对社区 多吉才让，城市社区建设读本 ，中国社会出版社，2 0 0 1 年，第4 页 7 第一章社区建设概述 的范围界定与中办发 2 0 0 0 1 2 3 号文的界定相一致，即：“目前城市社区的范围， 一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”，同时明确在居 民委员会基础上调整充实的社区居民委员会是社区居民的群众性自治组织，负 责社区日常事务的管理。因此，我国的城市社区属于典型的法定社区，是由政 府划定，冠以“社区”称谓的行政区域，是城市管理体制下具有指定行政管理 机构的一个基层单位。之所以这样定位，基于以下几个理由： 第一，城市社区居民委员会辖区能够最完整、最贴切地体现上述社区特征 和要素。从理论上说，城市的本质可以简单地认为就是人类居住生活的一种新 的形式，因而人在城市社区中的个体环境、社会联系、情感关怀应该倍受重视。 在城市社区管理中，我们最应当重视的是城市居民文化、风俗、思想、生活方 式的管理。从这个意义上说，以城市社区居民委员会辖区为单位的组织管理是 将居民从个体组织为群体的最基层、最具体、最具实际意义的城市基层社会管 理。 第二，我国城市实行的“区街居”组织管理体系实际上是一个“城区 街区社区”的地域组织管理体系。城区即指市辖区，是一个行政区域概念。 街区即指街道办事处所辖的区域，是城区政府的派出机构，也是我国城市现行 的最小一级行政区域。社区对应的是居民委员会辖区，是城市社会组织的最小 区域单位，但不是行政区域。可见，将社区定位于居民委员会辖区，会使城市 地域组织管理体系的层次更如清晰。 第三，在我国城市特定的“行政区社区体系”中，将社区定位于“居民 委员会辖区”这一层面，使社区有几个从根本上有别于城区和街区的特征：从 空间上看，社区是社会组织的最小区域单位，但不是行政区域。从规模上看， 社区是指经过社区体制改革后做了规模调整的居民委员会辖区，它通常较社区 体制改革前的居民委员会辖区大，而较街区小。 第四，从性质上看，社区居民委员会是城市基层群众性的自治组织，而不 隶属于政府行政管理系统。国外社区研究与实践中所使用的社区概念严格来讲， 都属于自然型社区，有较大的外延范围，没有明确的区域界限，社区内也没有 政府行政机构设置。而我国的社区建设实践，突出的模式特征就是对社区有明 确的区域界定，且有专门的行政性机构作为社区内实在的运行载体，这是与国 际经验所根本不同的。本文所进行的社区建设区域性研究，正是立足于我国法 定的社区概念基础上进行的。 第一章社区建设概述 1 1 2 社区的构成要素 所谓社区的构成要素，即构成社区的主要因素。理解这个问题，对于我们 理解社区的含义，把握社区及社区建设的内容具有重要意义。我国早期社会学 家吴文藻对社区的基本要素作了有关论述：“人民( 人口) 是社区的第一要 素。社区的第二要素是地域的基础。社区的第三要素即文化。这是最 初的三要素分析法。目前对社区的定义因角度不同而种类较多，但对构成社区 的基本要素认识比较一致，基本可概括为以下五点( 如图1 - 1 ) ： 社区的构成要素 一定数量、以 一定社会关系 为基础共同生 活的人群 人们赖以从事 社会活动的一 定界限的地域 相对完整的 生产生活服 务设施 相应的制度 规范和管理 机构 定特色的文 化及成员在此 基础上的归属 感认同感 圈1 - 1 ；社区构成要素 一、一定数量规模的、以一定社会关系为基础共同生活的人群。按照马克 思主义的观点，任何人类社会的第一个前提是人群的存在，这个基本原理也同 样适用予社区，一定数量和质量的人群也是社区存在的第一个前提。现实表明， 如果没有一定的人口，任何社区的存在都是不可能的。不仅如此，构成社区要 素之一的人口，并不是孤零零的个人，而是彼此结成了一定的社会关系和社会 群体，进行着共同活动的人群。他们是社区生活及其物质财富和精神财富的创 造者，是社区的社会关系的承担者，因而是构成一定社区的主体。 二、人群赖以从事社会活动的一定界限的地域。既然社区是人类社会区域 生活共同体，是一个地域性的社会实体，那么，一定的地域便自然成了构成社 区的要素之一。脱离一定地域的社区是不可想象的。就功能而言，社区的地域 要素，首先为社区成员提供了活动的场所。如前所述，一个社区居民的主要活 动大都集中在某一特定的空闻，这个空间便是社区的地域要素。社区地域面积 吴文藻，吴文藻社会学文集) ，民族出版社，1 9 9 0 年，第1 4 5 页 9 第一章社区建设概述 的大小在一定程度上影响着人们的生活状况。社区的地域要素是社区各种自然 地理条件的综合( 如气候、土壤、山脉、水面、矿藏以及植物和动物等等) ，它 们是社区成员赖以进行生产、生活的自然条件。在很多情况下，社区成员通过 劳动从本社区的地理环境中获得必要的物质生活资料，取得所需的生活物品和 能量。因此，社区地理环境的好坏，自然条件的优劣，对于社区的发展水平和 发展速度有重要影响。 三、相对完整的生产和生活服务设施。由于社区是人们参与社会生括的基 本场所，是人们从事多种活动的基本舞台，而人们的活动总是依赖于一定的设 旌进行的，因此，相对完整的生活服务设施是构成社区的重要因素。社区不同 于社会组织或工作单位，它集生产、生活、工作、休闲等功能于一身，因此必 须具有一套完整的生产和生活服务设施。如果一个地区缺乏公共设施，只有地 域与人口等因素，充其量只能说是一个居民住宅区，还称不上社区。 四、相应的制度规范和管理机构。作为具有多重功能的地域社会生活共同 体，社区是一个有组织、有秩序的社会实体，其中存在着许多入际关系和民间 纠纷需要调解，存在着许多公共事务需要处理，从而使得相应的制度规范和管 理机构成了社区不可或缺的要素之一。它们大都承担着五个方面的主要功能： 一是社会控制的功能，对社区成员的行为实行制约和限制，使之与既定的社会 规范保持一致；二是组织共同活动的功能，动员、督促社区成员参加各种集体 活动的作用；三是根据社区成员的共同愿望和社区发展需要，管理、支配社区 公共资源和公共财产；四是制定、实旆社区规划，领导社区建设：五是贯彻执 行党和政府的方针政策等等。由此可见，没有相应的制度规范和管理机构，任 何社区都不可能成为一个有序化的社会生活共同体。 五、一定特色的文化，以及社区成员在此基础上形成的对社区的归属感和 认同感。一定特色的文化之所以成为社区的要素，主要是因为，没有这些文化， 社区成员便难以沟通，难以进行共同生活，从而也就很难形成严格意义上的社 区。不仅如此，由于不同社区的形成过程、历史传统、地理条件、发展水平、 结构、性质等等有明显差异或有所差异，在此基础上产生、形成的社区文化也 各具特色。各具特色的社区文化是社区居民在长期的共同生活中积淀而成的， 是许多社区能够成为相对完整和相对独立的社会实体的一个条件。在此基础上 形成的成员对社区的归属感和认同感，是社会生活对其成员的思想观念长期影 响的结果，也是构成社区的一个重要因素和衡量社区的标准之一。 第一章社区建设概述 1 2 城市社区建设概述 1 2 1 城市社区建设的概念及提出 作为一项综合性的工作，社区建设在不同的国家和不同的地区有着不同的 称谓。在美国叫社区组织，在其他一些国家叫社区发展。社区建设这个称谓是 1 9 7 6 年香港提出来的，在很大程度上借鉴了社区发展的一些理论，是对社区工 作的总体概括。 在国际上，社区发展和社区建设是为摆脱贫困、克服人际关系疏离而由民 间发起和政府倡导的，第二次世界大战以后，许多国家面临贫穷、疾病、失业、 经济发展缓慢等问题，在单靠政府力量无法解决的情况下，一种运用社团组织， 利用社会资源，借助社区力量的构想与方法就应运而生。1 9 5 1 年，联合国经济 社会理事会通过了3 9 0 1 ) 号议案，计划建立社区福利中心，推动全球社会经济发 展。1 9 5 7 年联合国倡导通过社区发展来解决发达国家工业化与城市化带来的一 系列社会经济问题，得到了发达国家的支持，社区建设成为社会、经济运行过 程中的一项重要内容1 。在一些发达国家，面对城市失业、贫困和社会秩序的恶 化，这些国家的政府和社会工作者提出用社区规划、社区建设的思路去面对问 题，杜区建设的概念随即出现于政府和社会工作的文献中。上世纪7 0 年代，随 着香港的工业化起飞，城市快速发展，人们之间的阻隔日益严重，于是港英政 府提出社区建设计翔，建立“互相关怀和负责的社区”，并把社区建设具体化为 三方面的工作：社区发展、社区参与和提高居民的社区意识。在西方社会工作 界，社区建设也是一个重要的领域，它涉及到贫困地区发展、城市社区重建等 多项内容。随着工业化、城市化、现代化的进程，社区建设越来越成为各国的 重要内容。由此可以看出，在国际范围内社区发展和社区建设是摆脱贫困、克 服人际关系琉离、发展社区共同体的运动。 在我国，城市社区建设是为适应城市改革的需要，借鉴国际“社区发展” 的基本理念，由政府发起和主导的。2 0 世纪8 0 年代开始，民政部为适应社会福 利改革的需要，首先在城市基层开展以民政对象为主体的社区服务，社区被定 义为“社区的福利与服务”，具体包括老年人服务、优抚对象服务、残疾人服务 和便民利民服务，力图以此去开拓民政工作。但在此后的几年中，它并没有变 陈涛，社区发展。历史、理论和模式 ，4 咽k d 资源与环境) ，1 9 9 7 年第i 期，第1 9 页 第一章社区建设概述 为民政部门有计划的、大规模的行动，民政部依然只在社区服务上大做文章。 随着我国城市改革的进一步深入和市场经济体制的确立，城市的社会问题及服 务、管理体制中的问题日益暴露出来。在这种情况下，中央将城市社区建设提 到改革城市管理的议事日程。1 9 9 8 年，国务院的政府体制改革方案确定民政部 在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司。1 9 9 9 年上半年，民 政部确定北京市西城区、上海市卢湾区、重庆市江北区、南京市鼓楼区等1 1 个 城区为全国城市社区建设实验区。同年1 0 1 2 月间，又增加南京市玄武区、沈 阳市和平区、合肥市西市区、天津市和平区、武汉市江汉区等1 5 个城区为全国 城市社区建设实验区1 。2 0 0 0 年1 1 月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合以 中办发 2 0 0 0 2 3 号文件转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见， 文件中给出了社区建设的确切定义：指在党和政府的领导下，依靠社区力量， 利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、 环境协调和健康发展，不断提高社区成员的生活水平和生活质量的过程，也是 建设管理有序、服务完