（公共管理专业论文）新公共管理理论视角下我国基层税务机构改革问题探析.pdf

摘要 基层税务机构是我国税务系统的重要组成部分，近年来，随着征管改革的不断 推进，基层税务机构改革也不断进行。但由于缺乏成熟而系统的理论作为支撑，各 地的基层税务机构改革并不顺利在改革过程中出现了机构撤了又并，并了又撤的 怪现象，机构改革的效果十分不理想，机构设置现状十分不合理。归根结底，其错 不在机构本身，主要原因还在于缺乏成熟的理论作支撑，基层机构设置成本过高， 机构设置缺乏法治性，机构改革思路缺乏连贯性，匆忙上阵，对各方面因素考虑欠 缺，导致现行基层税务机构面临诸多问题。 新公共管理理论作为一门独立的科学研究领域，对传统的公共管理提出了一套 全新的理念：一是以效益为主要的价值取向。二是建立企业式政府和以顾客为导向 的政府。三是引入市场机制，让更多的私营部门参与公共服务的供给。 本文通过对新公共管理理论的研读，尤其是通过结合我国基层税务机构现状及 问题的实际进行分析和探讨，找出了一些我国基层税务机构改革的理论导向，并针 对问题和实际提出了一些对策。文章共分五个部分： 第一部分，绪论部分，对论文的选题意义、文献综述以及研究方法和论文创新 等方面作概括性的阐述。 第二部分，从总体上对新公共管理相关理论进行简要阐述。并简要阐述了新公 共管理理论对我国基层税务机构管理的启示。 第三部分，着重分析我国基层税务机构的地位、特征、历史沿革等状况。对我 国基层税务机构现状进行了较为全面的分析。 第四部分，着重分析当前我国基层税务机构存在的问题。特别结合新公共管理 有关理论，分析了产生问题的原因，找出了问题的症结。 第五部分通过对国外基层税务机构先进经验的借鉴，结合新公共管理的相关理 论，阐述了完善我国税收管理的对策及建议。主要有：科学设置税务机构要遵循一 定原则；充分利用信息技术，促进机构撤并；科学合理布局，降低税收成本；将税 收机构与国家行政体制相配套；协调国地税撤并步伐；因时因地分步骤地进行机构 撤并。 关键词：新公共管理：基层税务机构：机构改革 a b s t r a c t t t 屺铲勰sr o o t so fr e v e n u ea r e 觚i m p o n 暑m tp a r to ft a xs y s t e mi nc h i 嗽i nr c c e n t y e a 娼，w i t l lm ec o n t i n u o mp r o g r e s so ft h ec o l l e c t i o na 1 1 dm a i l a g e m e n tr e f o n n ，t l l et a x r e i o n no ft l l e 孕嬲s r o o t sh a sb e e nc a 玎i e do u t h o w e v e r ，d u et 0al a c ko fm 撕l r e 吼d s y s t e m a t i ct h e o r i e st 0s u p p o r t ，t h et a xr e f o 肌o fg r a s sr o o t si sn o ts u c c e s s m l t h e r ei sa s 位弧g ep h e n o m e n o nd u r i n gt l l er e f o 肌t h a tt h e 铲弱s r o o t sa r ed i s m 锄t l e da n dm e 唱e d t ：h e nn 地r g e d 锄dd i s m a n t l e da g a i n ，s ot h ee f 绝c to fi n s t i t u t i o n a lr e f o n ni sn o ti d e a l ，t h e s t a t u so fa g e n c i e s s e t t i n gu pi s q u i t e 硼【r e a s o n a b l e u l t i m a t e l y ，t l l eo r g a i l i z a t i o n s t l l e m s e l v e sa r en o tw r o n g t h em a i nr e 鹞o ni st l l el a c ko fm a t u r ea i l ds y s t e m a t i c l e o r i e s t 0s u p p o r t 觚dt l l a tm ei n s t i t u t i o n a lr e f o 肌i sl a c ko fc o n s i s t e n c y ，h a s t yb a t t l e 肌dal a c k o ff a c t o r st 0c o 璐i d e r ，w l l i c hr e s u l t e di nt h a tt h ee x i s t i n gg r 嬲s r o o t so ft a ) 【a u t h o r i t i e sa r e f a c e dw i mm 锄yp r o b l e m s a sa ni n d e p e n d e n tf i e l do fs c i e n t i f i cr e s e a r c h ，n e wp u b l i cm a l l a g e m e n tt l l e o 巧 p r o p o s e dan e wi d e a ：f i r s t ，t l l em a i nb e n e f i t st ot h ev a l u eo r i e m a t i o n s e c o n d ，t os e tu pa b u s i n e s s 9 0 v 蜘呲蝴1 ta r l d c u s t o m e r - o r i e n t e dg o v e m m e n t t h i r d ，m ei n t r o d u c t i o no f m a r k e ti n e c h a m s m s ，s 0t h a tm o r ep r i v a t es e c t o ri n v o l v e m e n ti i lt l l es u p p l yo fp u b l i c s e r v i c e s t l l i sp a p e ra t t e m p t st 0i d e n t i 匆an u m b e ro fr e f o m - o r i e n t e dt h e o r i e sf o r 铲勰s r o o t s a i l dt ot a c l ( 1 et l l ep r o b l e m 锄dm d k eam i m b e ro fp r a c t i c a ic o 眦e rm e 弱u r e sb ym es n j d y o ft l l en e wp u b l i cm a i l a g e m e n tt l l e o r ) ，e s p 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高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按章程中的规 定享受相关权益回意途塞握变质澄盾；旦坐生i 旦= 生i 旦三生蕉查! 作者签名：詹譬厶冬 日期：二呀年多月，7 日 导：霹多红 日期：年多月7 日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 导论 ( 一) 问题缘由 提起中国的基层税收机构，很少有人能说出它的具体职能和政绩。自从中国税 收机构改革以来，虽经过数次机构调整，机构撤了又并，并了又撤，却始终未能形 成一套科学而成熟的改革机制，究其因，主要有以下几点： 1 机构的体制过于繁杂，人员的工作职位设置不够合理，造成很多资源浪费。 传统税务机构纵向结构是按行政区划设立的层级制结构，有一级政府就有一级税务 机构，这样不仅易造成极大的浪费，又会降低行政效率。虽然近年来已经打破这种 传统的设置格局，采用按经济区划设置税务机构，但由于相应的配套改革尚未成熟 和定型，究竟各地区经济区划如何设置更为合理而科学，仍处于探索阶段，因而当 前的税务机构设置仍未定型。 2 基层税务机构设置缺乏成熟而系统的理论依据支撑。多年以来，尽管税务 机构改革开展得如火如荼，但改革始终缺乏一种明确的理论导向，机构设置始终 是伴随着其他税务征管改革而尾随进行的，缺乏一套自身固有的科学而成熟的理论 作支撑，因而当其他改革出现波动和反复时，尾随而进的机构改革也随之而摇摆不 定，出现了机构撤了又并，并了又撤的不良局面。以作者所在的恩施州国税系统为 例，就出现了县( 市) 局以下分局在1 9 9 6 年撤并一批，1 9 9 8 年再撤并一批，2 0 0 2 年全部撤并农村分局，而2 0 0 5 年又恢复设立农村分局的怪现象。从而造成了机构 分分合合过程中人心不稳，固定资产出现大量闲置的同时又重复建设和购置的混乱 局面。究其因，都是因为没有一套成熟而稳定的改革理论作为支撑所造成的。 3 基层机构设置的不稳定，直接导致了税收的征管展开不完全，监督力度不 强，造成大量偷税漏税现象。由于基层税务机构的分分合合，不可避免地使得基层 税收机关没能采取有效的措施对纳税人的纳税进行管理跟踪，致使很多中小纳税人 不能及时纳税或突然停业，使得税收收入大量流失，严重扰乱了正常的税收秩序。 4 基层税务机构设置的不科学、不合理、不稳定，一定程度造成了税务系统 内部管理的混乱。由于经历了多次机构的分合，而且每一次机构改革相隔时间较短， 改革的理念相差很大，使得参与改革的各级税务部门感到无所适从，疲于应付改革 所带来的各种难题，机构改革过程中的人员去留、固定资产的处置、与当地政府的 协调、对纳税人的宣传等问题，在改革过程中频频暴露，在很大程度上造成了税务 部门内部管理的混乱，也极大地滞后了整个税收改革的进程。 尽管过去十多年里，我国税务系统的基层机构进行了比较大的调整，但同跨世 纪税收发展和依法治税的要求相比，仍然“不够理想 。随着国家各项改革进程的 不断推进，政府越来越重视税收这一调控经济手段。如何搞好税务机构改革，尤其 是基层税务机构的改革，让税务机构改革有套成熟、科学、合理的方案和方向， 就必须有一套科学的理论作为支撑，这也是本人撰写本论文的出发点和初衷。通过 对新公共管理理论的学习和研究，采用新公共管理理论作为当前我国税收机构改革 理论依据，是本论文对我国基层税收机构改革现状研究的一大特点，或许能对今后 我国税收机构改革有所启示和作用。 ( 二) 研究现状述评 1 国外研究现状 我国目前设置的是分税制，相比较而言，国外实行分税制的国家，其税务机构 研究已较为成熟，并形成了较为系统和值得借鉴的实践。 新公共管理理论的兴起给发达国家的公共部门管理的实践带来了深刻的变化， 越来越多的政府把税务局尤其是基层税务局看作工商企业，并从它促使纳税人的自 愿遵从的角度来对其进行绩效评估。基层税务局的角色也从执行税法、给纳税人提 供最少的服务和强制纳税人缴纳税款的征收机构转变为把纳税人视为顾客、为纳税 人提供优质服务的服务机构。其目标是为所有纳税人提供优质纳税服务，促进广大 的诚实纳税人自愿缴纳税款。为了实现制定的目标，西方各国大致从组织机构设置、 人力资源管理和绩效评估机制几个角度改革完善税务组织机构管理。 美国国税局在1 9 9 8 年实施了重组与改革法案，其新使命被描述为“通过帮助 纳税人了解和实现它们的纳税义务，并通过使税法公平适用于所有纳税人，以此来 为美国纳税人提供最高质量的服务”。以此为导向，美国国税局在组织形式、人力 资源管理和绩效评估机制上对直接面向纳税人的基层国税局做了大刀阔斧的改革。 在组织形式上，国税局建立了一个类似于在私营部门中广泛应用的组织面向顾 客需求的组织，在这里，税务机构的顾客是纳税人。利用先进的信息化技术，国税 局同时减少了管理层次和主要单位数目，以有利于降低成本，提高效率，促进对顾 客的培训和服务。在绩效评估方面，美国国税局建立了一套平衡评价体系来对国税 局内部各级组织及其员工进行评估。这套绩效平衡评价系统包括组织绩效评价、员 工绩效评价、顾客满意度评价、员工满意度评价、部门成果衡量等一系列评价指标 体系。评价系统为实现三大战略目标，即向每一个纳税人提供最高质量的服务，向 全体纳税人提供最好的服务和向税务员工提供高质量工作环境，在把国税局全体员 2 工区分为战略管理层、操作层、一般员工层三个层次的基础上，分别设计不同的指 标体系进行评估。 新加坡国家收入局提出的目标是“税务管理在国际上要居于领先地位，由受到 良好培训的、专心工作的税务人员提供优质的服务”。为了实现这一目标，新加坡 国家收入局从1 9 9 2 年开始改革进程，将部门式的收入管理改为独立的收入局。独 立的收入局有利于提高税务管理的灵活性，并能雇佣到高技术的职员。同时，新加 坡国家收入局大胆改革，从没有完整性的以税收为基础的组织结构，改为以功能为 基础的一站式纳税人服务的组织结构。这一新结构使每个功能部门都能满足经济指 标，并减少以税收为基础的原有机构中存在的功能重复问题。新加坡国会通过法律， 允许国家收入局按照企业化经营方式承包税收任务，并同意在承包费内，税务人员 的薪酬待遇按照中产阶级的收入标准来确定。 韩国国家税收服务局以1 9 9 9 年9 月1 日作为一个新起点，开始为纳税人提供 公平、透明的税务管理服务。为此采用功能导向型管理制度进行根本性机构改革， 并实施高效、公平的税务管理；从外部评价国家税收服务局的绩效等措施。 新公共管理给西方税务机构改革带来的变化，是西方政府管理改革的缩影，为 世界各国特别是向市场经济转型的国家加强税务机构内部管理提供了经验。归纳起 来有三点：( 1 ) 引入企业经营管理思想，注重结果、激励和绩效评估；( 2 ) 把纳税 人视为顾客；( 3 ) 以顾客满意度作为衡量绩效的标准。 2 国内研究现状 相对于国外基层税务机构研究状况而言，目前国内对基层税务机构改革讨论较 为激烈，也尚在积极探索阶段，主要集中在几个观点上：一是主张打破原有按行政 区划设置的格局，按经济区划设置机构。在下设基层区域性的税务机构时，并不受 制于已有的行政区划，而主要按照经济发展水平、人口密集程度、税源分布情况以 及其他社会情况来划分经济区域，并相应设置税务机构。二是主张按扁平化管理的 要求，减少管理层次，精简优化人力资源，扩充管理幅度。尽量精简收缩基层税务 机构，减少其中的管理层次。同时对已有税务人员加大培训力度，提高税务人员素 质。严把进人关，对新进人员进行严格考核，通过公务员考试和集中培训的方式优 化人员结构，合理配置人力源，做到人尽其材；三是按照集中征收的原则，上收机 构，大力撤并现有机构。特别是对县级以下的基层税务机构大力进行机构撤并，充 分考虑税收成本，按实际需求设置基层税务机构；四是随着国家大部制改革的正式 启动，主张国税地税合二为一，并先在部分省市搞试点工程，进而在全国推广。 o 陈振明：评西方的。新公共管理”范式： ， j ，中国社会科学，2 0 0 0 年第6 期 3 总体来说，考虑税收成本，注重税收效益，精简税收机构已经成为当前我国税 收机构改革的一种必然趋势。但由于缺乏强有力的成熟科学理论作支撑，国内税收 机构改革仍处于探索起步阶段，税收机构改革的成熟机制尚未形成。虽然也有不少 文章对我国税务机构的设置上进行了一定层次的探讨，但都缺乏强有力的理论作支 撑。同时也有不少文章从新公共管理的理论角度对此进行了一定的研究，但缺乏系 统性和实践性，仅仅停留在一些理论研讨性的文章上，而且很多观点都是直接对国 外税务机构的做法进行了全盘照搬，没有形成一套自有的改革固定理论和模式。对 于如何系统运用新公共管理理论作指导，并结合我国基层机构改革现状和出现的问 题实际，提出我国今后基层税务机构管理的对策，还基本上没有涉及。本文试图从 这一方面作一些有效的探索和研讨。 ( 三) 论文准备解决的问题及创新之处 论文通过对新公共管理理论的研究，结合国内外实际，对我国基层税务机构现 状和存在问题以及问题的成因等方面作了较为详尽的分析和研究，并适时地提出了 解决问题的对策，有较强的理论性和实践性。特别是通过采取规范法研究方法、文 献法，访谈法，问卷调查等方法，运用新公共管理理论，纵向通过对世界各国，尤 其是发达的税务国家行政机构的做法，对比我国尤其是现行基层税务机构的弊端和 现状的研究，横向结合实际，通过对我国现行基层税务机构改革状况的实例研究， 提出了我国基层税务机构中存在的问题：一是我国基层税务机构设置缺乏明确法律 依据。二是我国基层税务机构运行成本过高。三是我国基层税务机构现行改革中和 改革后存在的诸多问题。并通过新公共管理理论与我国基层税务机构实际相结合， 提出了相应的对策：一是要坚持税务机构设置原则。二是科学合理布局，降低税收 成本。三是将基层税务机构与国家行政体制配套；四是要统筹国税地税机构改革步 伐。五是要采取渐进方式进行机构撤并；六是要充分发挥信息技术优势，提高现代 税务管理水平。论文的特色之处在于：一是运用新公共管理理论，对我国税务机构 现状从理论到实践进行了思考和研究，并提出了相应的对策；二是论文从中外对比， 特别是对基层税务机构实际进行了大量实证研究，既有理论性，更有很强的实践性； 三是论文针对当前实际，对我国税务机构尤其是基层税务机构改革提出了明确的建 议和对策，特别是结合了当前已经进行的机构撤并实际，在理论和实际上对我国现 行税务机构改革提出了全新的理念，既有明确的理论基础，更有较强的操作性。 4 一、新公共管理理论与税务机构改革 ( 一) 新公共管理理论概述 新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理 理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革 运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义 ，在美国则称为“企 业家的政府 或“新公共管理 ，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政” 等等，但它们都具有大体相同的特征。 1 新公共管理理论产生的背景 “新公共管理 理论的产生是时代变革的必然产物，其产生的背后具有深刻的 背景和原因。首先，自2 0 世纪7 0 年代开始，由于石油危机以及福利国家负担过重 等因素，西方各国普遍出现了经济衰退，公共财政也因收入减少和福利开支过大等 因素出现了持续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。其次，自二次世界大 战以来，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政 府普遍臃肿，效率低下。第三，由于科技革命，特别是信息技术革命的影响，使得 各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。这些因 素导致了西方各国政府行政与组织的内在变革。第四，通过在政府管理中实施企业 化管理，以顾客为导向引进竞争机制，推广民营化等改革措施，西方国家普遍掀起 了公共行政管理的改革浪潮，掀起了一场声势浩大的公共行政改革运动。这场主张 运用市场机制和借鉴私人部门管理经验提升政府绩效的改革运动，被理论界称为 “新公共管理”运动。新公共管理运动首先发端于英国，以撒切尔夫人上台为标志， 随后波及到澳大利亚、新西兰、英国、加拿大、荷兰、法国等经济合作发展组织国 家。自2 0 世纪9 0 年代以来，一些新兴工业化国家也加入了这一改革大潮。这一运 动缘于对上个世纪7 0 年代以来国家干预主义经济政策所造成的“滞胀 困境以及 西方工业社会向信息社会过渡期间官僚制政府管理模式弊端丛生的反思，是西方行 政管理从规制主义向市场主义的再次回归。第五，“新公共管理”理论具有明显的 市场导向、结果导向和顾客导向的特征，主张将市场竞争机制引入公共管理，打破 政府对公共产品与服务的垄断；更多地注重管理的结果，而不是只专注于过程，重 视政府绩效的考核；把公众视为顾客，将顾客的满意程度作为衡量的标准。 2 新公共管理的理论基础 新公共管理以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。 5 硕士学位论文 m a s t e r st 1 1 e s i s 首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人 ( 人的理性 都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益) 的假定中获得绩效管理的 依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效 率、质量和有效性的依据；从成本一效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测 量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行 政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的 组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高 度重视( 对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获 取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本) ，而不是只管投 入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用， 永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运 用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营 部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。 3 新公共管理理论的主要内容 随着西方各国政府改革运动的深入展开，新公共管理理论作为政府管理领域的 新理论以及其指导下的政府管理实践的新模式逐渐形成和发展起来。新公共管理理 论的内容是什么? 当代各国行政改革和新公共管理运动还都处于持续发展当中，西 方公共管理研究组织、学者及实践者们由于研究角度的不同，作了不同的概括，从 本质上分析，学者们认同的基本内容主要是：重新定位政府角色，政府掌舵，社会 划桨。政府角色的定位问题是指政府行为的边界问题，即政府介入社会、市场的程 度和范围。e s 萨瓦斯说过，引政府这个词的词根来自希腊文，意思是掌舵。 政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务的就是划桨。”新公共管理主张政府 在公共行政管理中应该只制定政策而不是执行政策，应该把政策管理和具体操作分 开，政府只起掌舵的作用而不起划桨的作用。圆重塑政府组织。主张政府应该采取 授权或分权的管理方式，从等级制转变为参与和协作制。政府应适应新时代发展的 要求，像企业管理者那样通过受权或分权的办法来对外界变化迅速做出反应，应将 社会服务与管理下放给社会的基本单元：社区、家庭、志愿者组织等，让它们自我 服务、自我管理。固建立企业家式的政府，视公众为客户。重新对政府职能及其与 社会的关系进行定位，改变传统官僚制模式下政府与社会的关系。在新关系下，政 【美】e s 萨瓦斯：民营化与公私部门的伙伴关系 ，中国人民大学出版杜，2 0 0 1 年版，第2 5 l 页 黄健荣、杨占营： 新公共管理批判及公共管理的价值根源 ，阴，中国行政管理) ，2 0 0 4 年第3 期第“页 9 【澳】欧文e 休斯：公共管理导论 中国人民大学出版社，2 1 年版第3 5 页 府不再是凌驾于社会之上的，封闭的、自我服务的官僚机构，而是负有责任的“企 业家”，社会公众则是政府提供税收的纳税人和享受政府服务的“顾客 或“客户 。 以“顾客 为导向，根据顾客的需求提供服务，增强对社会公众的响应力。哪将竞 争机制注入到政府公共管理领域。强调政府管理应广泛引进市场机制，取消公共服 务供给的垄断性，让公共部门与私营部门、公共部门机构之间展开竞争，从而缩小 政府规模，提高服务供给的质量和效率。固放松规制，用明确绩效标准和绩效评估 进行控制。强调组织和个人两个绩效层次，用绩效标准和绩效评估对完成情况进行 控制。没有规矩不成方圆，但过多的、刻板的规章则会适得其反。借鉴私营企业成 功的管理模式、理论、原则、方法和技巧，广泛采取私营部门成功的管理模式、理 论、原则、方法和技巧，重视人力资源管理、强调成本一效益分析、全面质量管理、 项目预算和战略管理等。 改造公务员制度。主张改造旧的官僚制模式下的公务员 制度，通过推行临时雇佣制、合同用人等新制度，打破传统的“常任文官无大错不 得辞退免职 的规定。 ( 二) 新公共管理理论对推进我国基层税务机构改革的启示 我国目前正处于社会主义初级阶段，在加入了w t 0 后，我国的经济更深入地融 入了全球经济中。因此，在全球化和信息化的大背景下，作为政府公共部门的税务 机构，很有必要借鉴新公共管理理论与实践的成果，特别是各国税务机构管理的经 验，结合我国现阶段的具体国情和行政管理体制改革，完善我国的税务机构的内部 管理，尤其是基层税务机构改革，达到更好地提升为纳税人服务的质量，提高纳税 人自觉遵从税法的程度的目的。具体有三点启示。 1 构建扁平化组织 信息技术的快速发展，为税务组织的扁平化奠定了良好的基础。传统的税务机 构体系纵向结构是按行政区划设立的层级制结构，有一级政府就有一级税务机构： 横向结构则是下一级比照上一级，基本对称。这种制度纵向层次过多，横向部门安 排不灵活，既容易造成人力、物力、财力的浪费，又会影响整个行政管理的运转， 从而降低了行政效率。税务部门信息化程度的发展，税务管理网络信息系统的建立， 减少了对组织管理层次的过分依赖。所谓组织机构扁平化，就是通过减少行政管理 层次，裁减冗余人员，从而建立起一种管理层次少、管理幅度大的组织机构。这种 国【美】戴维奥斯本、特勒盖布勒：改革政府，上海译文出版社，1 9 9 6 年版第2 4 9 页 【美】阿尔温托夫勒：第三次浪潮，三联书店，1 9 8 3 年版第3 8 3 页 美 唐泰普斯科： 泰普斯科预言 ，时事出版社。1 9 9 8 年版第1 9 5 页 7 结构行政层次减少，管理幅度增宽，组织成员积极性较高；组织内信息畅通，不易 失真，决策执行时间短；管理成本降低，工作效率大大提高。而在征管模式中所强 调的“集中征收 、“一级稽查 均体现这一扁平化发展要求。 2 完善人力资源管理机制 人力资源管理是税务机构内部管理的一个重要支柱。根据注重结果、灵活性和 激励的原则，结合国家公务员制度，税务机构要在员工招聘、工资、培训、晋升和解 聘等方面设计强有力的税务人员激励约束机制，真正做到“能者上，庸者下 ，提高 税务人员素质和积极性，使税务人员的行为与税务机构的战略目标统一协调起来。 3 完善绩效评估机制 绩效评估机制的设计要以税务机构的战略目标为基础。具体可分为组织绩效评 估和个人绩效评估两套机制。组织绩效评估机制要设计定量指标，在内部评估的基 础上引入外部力量评估机制，例如建立纳税服务绩效评估体系，把纳税人满意程度 作为衡量服务绩效的重要标准，并且组织的绩效应同该组织层次的部门负责人的绩 效考核挂钩。个人评估机制不宜采用定量指标，应在实现与人力资源管理的结合的 基础上，由直接上司和部门负责人来评估下属的绩效经济全球化和信息技术革命给 税务部门的内部管理改革提供了压力和动力。 8 二、我国基层税务机构及改革的现状 ( 一) 基层税务机构概述 1 基层税务机构的概念 基层税务机构是指直接面对纳税人，承担税收征管工作任务和执行税收收入计 划的税务所或税务分局。它是国税和地税部门对税收进行征收管理的物质基础，是 征收税款、提供纳税服务、开展日常税收检查的主要载体，是税收政策、法令实施 的具体执行机构，是税务机关与纳税人之间联系的主体媒介。 2 基层税务机构的组织结构 我国税务系统组织结构与政府的组织结构一样，呈金字塔型。国家税务总局居 于金字塔的顶端，是税务工作决策、指挥中心；各省、自治区、直辖市、计划单列 市设立国家税务局和地方税务局；市县两级也相应设立国家税务局和地方税务局； 县( 区) 国家、地方税务局在城区和乡镇设有税务基层派出机构。税务所( 分局) 是 税务组织机构金字塔结构中的底层，数量多，分布广。 3 税务机关的管理模式 图2 1 税务系统组织结构图 9 税务机关管理方式采用直线职能式的管理模式，即在总局、省局、市局机关内 设置流转税、所得税、征管、税收政策法规、稽查、人事、监察等多个职能部门， 各职能部门对下一级具有管理职能。国税系统实行从总局到基层的垂直管理：地税 系统实行上级税务机关和同级地方政府双重领导。其具体组织结构如上图： 目前从基层税务机构分布的地理位置看，主要是指设在乡镇的税务分局，这类 派出机构情况复杂、数量众多，是本文重点研究的对象。 ( 二) 基层税务机构主要职能 目前我国税务系统基层机构主要职能有： 1 税款征收 税款征收有广义和狭义之分。广义的税款征收是指税务机关依据法律、行政法 规确定的标准和范围，将纳税人依法向国家缴纳的税款及时足额地缴入国库的一系 列活动的总称。从纳税人角度看，税款征收的过程同时也是税款缴纳的过程，是一 个事情的另一个侧面。狭义的税款征收，仅指税款缴纳入库的过程。基层税务机构 税款征收工作内容包括受理纳税人纳税申报，开具税收缴款书或通用完税证，进行 税款征收；受理委托代征纳税人委托代征税款报告表、代扣代缴义务人代扣代缴税 款报告表，开具税收缴款书，进行税款征收；负责辖区内个体工商户评税、定税管 理；组织和落实税收收入。 2 税源管理 税源管理是税收管理的重要组成部分，是对存量税源和潜在税源的现状、发展 和变化进行监督控制的一种综合性管理方法。税源管理的内涵可以概括为税务机关 根据法律、行政法规，采取一系列科学的、规范的、现代的方法和手段，对收入的 来源进行采集、监控、分析、控制、组织、协调，从而最大限度地缩小潜在税源与 实际税源之间差距的一系列税收管理活动。税源管理包含在税务登记管理、发票管 理、纳税申报、税款征收、税务检查、税务稽查等诸多环节之中，贯穿于税收征管 的全过程。基层税务机构税源管理的主要内容包括：一是日常管理，即税务机关对 现实税源的日常征管。这是现阶段税务机关的主要工作，其结果直接表现为税款入 库。二是深层管理，即税务机关对税源变化情况和发展趋势的分析预测，包括现实 税源的发展趋势和潜在税源转化为现实税源的趋势分析等。深层管理是税务机关在 日常征管以外的深层次工作，带有超前性，其结果是为日常监控提供新的信息，以 便及时地修正工作，使之更准确、更科学、更全面。 l o 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 3 纳税服务 纳税服务是税务机关在税收征收管理过程中向所有纳税人提供的旨在方便纳 税人履行纳税义务和享受纳税权利的服务活动的总称。基层税务机构纳税服务的工 作内容包括受理、反馈纳税人申请的涉税审批事项；接受纳税人咨询；向纳税人发 放发票：受理纳税人普通发票代开申请：开展税收政策宣传、辅导。 4 税收检查 税务检查也叫纳税检查，是税务机关以国家的法律、法规政策和税收征收管理 制度为依据，对纳税人履行纳税义务情况及其偷逃税行为的审核和查处行为的总 称。基层税务机构税收检查工作内容是税务机关对管理范围内的纳税人开展日常检 查，对各类违法、违章行为进行纠正和处罚。 ( 三) 基层税务机构的基本特点 1 职能基本完善 基层税务机构从税款征收、税源管理到纳税服务、税收检查，几乎涵盖了税务 部门所有职能，其业务工作流程也是整个税收征管流程的主要组成部分。 2 机构上的相对独立 从法律角度，中华人民共和国税收征收管理法第十四条规定“本法所称税 务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告 的税务机构，明确了税务所这一税务基层派出机构的行政执法地位。从基层政府 运转的情况看，税务所成为基层政权的重要组成部分，在某些时候还承担税收之外 的公共管理职能。从组织形式上，具有独立的机构名称、管理层级、人员配备、办 公场所、办公装备。从管理自主权上，不仅在一定范围内具有对纳税人的管理自主 权，例如税收法规赋予税务所对纳税人的违法行为处以2 0 0 0 元以下的罚款，同时 税务所还具有一定的经费自主权，有的可以从乡镇财政取得经费补贴。 3 地域分布分散 基层税务机构的办公场地通常在乡镇，管辖范围也相对较宽，地域分布较为分散。 ( 四) 基层税务机构的发展变化 税务机构是各级政府不可缺少的重要职能机构，它随着政府的产生而产生。而 基层税务机构则随税务机构几经变迁，其发展变化大致可分为三个阶段： 1 按经济区域设置阶段 1 9 4 9 年至1 9 5 8 年。新中国的税务基层征管机构在解放初基层人民政府成立时 就已设立起来。但是，五十年代初的基层税务机构是按照经济域设置的，当时只在 经济较发达、市场较活跃、成为货物集散地的区( 当时县政府的派出机构) 所在地 设置税务所，而在其他区、乡设置驻征处。税务所是县税务局负责的基本征管单位， 驻征处只是税务所的下属分支机构。 2 按行政区域设置阶段 1 9 5 8 年至1 9 9 4 年。1 9 5 8 年人民公社化以后，基层税务机构逐渐改为按行政区 域设置：在每一个公社都设立税务所。1 9 6 0 年至1 9 6 1 年，有将近一年的时间曾经 取消基层的税务所，将人员合并到公社的财会室去工作，但不久又恢复设立基层税 务所。此后，尽管县一级的税务局几经撤销、合并、分设，基层人民政府由公社改 为乡镇，但基层税务所( 分局) 的建制基本上保持不变，只是其职能作用一时得到 加强，一时又遭到削弱，大起大落。党的十一届三中全会以后，税务部门的职能作 用才得到稳步的加强。 3 分税制财税管理体制阶段 1 9 9 4 年以后至今。1 9 9 4 年进行大规模的税制改革，执行分税制财税管理体制， 省( 区) 级以下的税务机构，全部按照一定的比例( 国税占6 0 ，地税占4 0 ) 分 设为国家税务部门和地方税务部门。乡镇基层国家、地方税务所( 分局) 就是在这 次税务机构分设时从原基层税务所( 分局) 中分设出来的。 ( 五) 基层税务机构改革现状 基层税务机构是我国税务系统的重要组成部分，作为最基层的税收征管单位， 在税务系统中扮演着重要的角色，承载着重要的职能。但是基层税务机构征税成本 过高也是一个不争的现实，并且严重影响到我国税收行政的效率，因此改革基层税 务机构势在必行。自1 9 9 4 年税务机关分设至上世纪末，我国基层税务机构经历了 快速膨胀时期。其后暴露出的问题越来越明显，税务机关开始关注此类问题，在上 世纪末就有少数地区开始机构撤并的探索。2 0 0 1 年国家税务总局提出了逐步撤并 的指导思想，多数地区开始行动，并逐步加大力度。从已经进行的基层税务机构改 革情况来看，效果虽不是十分理想，但毕竟起了一个探索性的开头，具有一定的可 行性和成效性。 1 改革特点 综观各地机构撤并的实践，主要有这几个特点：一是撤并首先从城区税务所开 始，这是多数地区的通行做法，因为相比较农村地区而言，这种做法改革难度小、 成本低。二是各地撤并进度差距悬殊。撤并力度较大的地方，例如2 0 0 3 年湖北国 税、全系统有近3 0 个县级局对基层机构税务所进行了撤并，致使国税基层派 出机构由组建初的1 2 0 0 个减少到2 0 0 个，笔者所在的咸丰县国税局甚至将全部分 1 2 局全部撤消。而中西部地区的其他多数省，仅少数县级局开始进行；三是撤并标准 简单，绝大多数已撤并的地区采取以年税收任务为标准，例如湖南国税系统以年税 收收入3 0 0 万为标准，要求未达到的基层机构予以撤并。 2 改革成效 ( 1 ) 有利于解决基层税务机构存在的问题。机构撤并将大量减少如交通、接 待、计算机网络等各种费用开支；机构的撤并有利于给机构消肿，减少机构数量， 抑制人员膨胀；基层税务机构撤并，使职能部门的“条 缩减，管理权限