（公共管理专业论文）招商引资与地方政府行为模式研究——以浙江绍兴为例.pdf

招商引资与地方政府行为模式研究 以浙江绍兴为例 摘 要 本文研究的目的是：通过理论与实践的分析，探索地方政府在招商引资中的 行为模式，并提出新行为模式在绍兴招商引资实践中的应用设想，供决策参考。 本文在对绍兴招商引资，尤其是对绍兴招商引资工作的现状、特点及模式演 变进行阐述和分析的基础上，延伸、归纳、探索出一种科学合理的新型政府行为 模式，包含了政府的引导行为、政府的服务行为和政府的协调行为。本文的重点 在于引入公共管理和市场经济相关理论来对招商引资中的政府行为加以分析， 找 出现有的政府直接型招商引资行为模式和政府主导型招商引资行为模式的运行 特点和取得的成效， 对两种模式引发的政府在招商引资过程中的行为扭曲和市场 在政府招商引资行为中的秩序混乱等两大问题的成因进行合理的分析， 并具体探 讨了政府引导行为的本质特征和实效应用，政府服务行为的职能转变和角色定 位，政府协调行为的合理竞争与有效整合，提出了用这三个互相关联又彼此独立 的模式维度来构建和确定地方政府引导型招商引资行为模式。 论文还通过重点章 节详细阐述了政府引导型行为模式在绍兴招商引资实践中的应用设想， 主要论述 了政府引导行为在政策引导、产业引导、主体引导、规模引导和信息引导上的具 体化；政府服务行为在服务环境和转变职能上的优质化；政府协调行为在招商引 资方向和招商引资区域间的全局化。 本文的创新和独到之处主要体现在： 第一次系统地提出了政府引导型招商引 资行为模式；第一次从政府的引导行为、服务行为和协调行为三大维度来构建新 型的政府引导型招商引资行为模式； 第一次提出了必须通过招商引资的实践来检 验新模式的合理性和有效性。 关键词：招商引资，政府，行为模式，分析 t h e s t u d y o n b e h a v i o r a l m o d e o f l o c a l g o v e r n m e n t i n a t t r a c t i n g i n v e s t m e n t t a k i n g s h a o x i n g a s a n e x a m p l e a b s t r a c t t h e a i m o f t h i s t h e s i s i s t o e x p l o r e t h e b e h a v i o r a l m o d e o f l o c a l g o v e r n m e n t i n a t t r a c t i n g i n v e s t m e n t b y t h e a n a l y s i s o f b o t h t h e o r y a n d p r a c t i c e , a n d t o c r e a t e a n e w b e h a v i o r a l m o d e t h a t c a n b e a d o p t e d b y s h a o x i n g g o v e r n m e n t i n t h e c o u r s e o f a t t r a c t i n g i n v e s t m e n t , w h i c h c a n b e p r o v i d e d f o r r e f e r e n c e . t h i s t h e s i s i s t r y i n g t o c r e a t e a n e w s c i e n t i f i c m o d e b a s e d o n a n a l y s i s o f t h e p r a c t i c e i n a t t r a c t i n g i n v e s t m e n t b y s h a o x i n g g o v e r n m e n t t h a t i n c l u d e s g u i d a n c e , s e r v i c e a n d c o o r d i n a t i o n b e h a v i o r s . t h e k e y p o i n t i s t o a n a l y z e t h e b e h a v i o r a l m o d e o f l o c a l g o v e r n m e n t i n a t t r a c t i n g i n v e s t m e n t b y c i t i n g p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n t h e o r y a n d t h e r e l a t i v e t h e o r i e s o f m a r k e t e c o n o m y ，t o f i n d o u t t h e p r o b l e m s o f t h e e x i s t i n g m o d e l s ，a n d t o c r e a t e a n e w b e h a v i o r a l m o d e o f l o c a l g o v e r n m e n t i n a t t r a c t i n g i n v e s t m e n t b y e x p l o r i n g t h e i n n a t e c h a r a c t e r a n d a p p l i c a t i o n o f g u i d a n c e b e h a v i o r , t h e f u n c t i o n c o n v e r s i o n a n d r o l e p o s i t i o n o f s e r v i c e b e h a v i o r , a n d t h e c o m p e t i t i o n a n d i n t e g r a t i o n o f c o o r d i n a t i o n b e h a v i o r . i n e m p h a s i s c h a p t e r s , a n e w b e h a v i o r a l m o d e i s a s s u m i n g t o p r a c t i c e i n a t t r a c t i n g i n v e s t m e n t b y s h a o x i n g g o v e r n m e n t , a n d t h i s s p e c i f i c c o n s i d e r a t i o n s f o r p r a c t i c a l g u i d a n c e i n c l u d i n g p o l i c y g u i d a n c e , i n d u s t r y g u i d a n c e , m a i n g u i d a n c e , s c a l e g u i d a n c e , a n d i n f o r m a t i o n g u i d a n c e , f o r b e t t e r s e r v i c e i n c l u d i n g e n v i r o n m e n t a l s e r v i c e a n d f u n c t i o n s e r v i c e , a n d f o r o v e r a l l c o o r d i n a t i o n i n c l u d i n g q u a l i t y o f i n v e s t m e n t a n d c o o p e r a t i o n a m o n g l o c a l g o v e r n m e n t s . t h e u n i q u e o f t h i s t h e s i s i s p r o p o s i n g a n e w b e h a v i o r a l m o d e o f l o c a l g o v e r n m e n t i n a t t r a c t i n g i n v e s t m e n t ；c r e a t i n g t h e m o d e l o n t h e b a s i s o f p r a c t i c a l g u i d a n c e ，b e t t e r s e r v i c e a n d o v e r a l l c o o r d i n a t i o n ；t e s t i n g v a l i d i t y b y p r a c t i c i n g t h e n e w m o d e l . keywords: a t t r a c t i n g i n v e s t m e n t ， g o v e r n m e n t ， b e h a v i o r a l m o d e ， a n a l y s i s 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 1 第一章 绪论 第一节 研究背景和意义 招商引资是经济发展的产物，从本质上而言，就是通过引进项目和资金，赢得相对于竞 争对手持续的竞争优势。在中国，招商引资的历史由来已久，跨地区的范围由小到大，形式 由简单到多样。进入 2 1 世纪，全球经济一体化格局日益凸现，招商引资逐渐成为了各级地 方政府扩大对外开放，推动经济发展的重要举措，在弥补资金不足，促进区域经济，形成地 方特色，创造就业岗位，调整产业结构等方面发挥了巨大的作用。但随着我国经济连年以 8 % 以上的速度高速发展， 我国已经成为了当今世界最具发展潜力和最具投资价值的国家和地 区之一，这使得国内各地方招商引资的竞争进入了白热化的状态，要求建立地方政府新的招 商模式，推动招商引资市场化的呼声越来越大。 笔者作为地方政府招商管理部门的机关工作人员， 常年为地方政府的招商引资工作献计 献策，并有机会参与地方招商引资政策的拟定和地方招商引资实践的推行。通过两年多公共 管理的理论学习与实践，笔者认为，虽然国家和地方政府相继出台了一系列关于招商引资的 配套优惠政策，从土地、税收、补贴、服务等各方面给予了大力支持，实际产生的效果也非 常明显，但在这一系列招商成果的背后，也潜伏着不少弊端，特别是地方政府在招商引资过 程中的角色定位不明和管理模式不定， 造成了政府在招商引资过程中的行为扭曲和市场在政 府招商行为中的秩序紊乱，给地方经济可持续发展带来一定的负面影响。 在这样的背景下，研究绍兴招商引资的现状，分析绍兴招商引资模式的演变，并以此为 依据类推出地方政府在招商引资中的行为模式，分析现有政府行为模式的作用和弊端，构建 和甄选符合科学发展观要求， 符合区域实情的新的政府行为模式， 对加快地方招商引资步伐， 提高地方招商引资规模和水平， 实现地方经济又好又快的发展具有十分重要的理论价值和现 实意义。 第二节 国内外相关理论研究 国外学术界关于招商引资的研究成果颇多，其中最著名的阐述便是 1 9 5 6 年由经济学家 钱纳里（h . b . c h e n e r y ）和斯特劳特（a . m . s t r o u t ）提出的 “两缺口模型”理论。该理论认 2 为发展中国家常常面临着与投资机会相伴随的国内储蓄短缺，即储蓄缺口，又面临着进口资 本与中间产品所需的外汇短缺，即外汇缺口。 1 根据凯恩斯宏观经济理论，总需求等于消费 （c ） 、投资（i ）和出口（x ）之和，总供给等于消费（c ） ，储蓄（s ）和进口（m ）之和，由 此得出等式：c + i + x = c + s + m 。将等式变形为 i - s = m - x ，即可看出等式左边表现为投资需求大 于储蓄的缺口，右边表现为进口大于出口的缺口。两缺口模型的价值在于它揭示了国家经济 结构改变的必要性，阐明了国家和政府要弥补缺口，积极的态度就是从缺口之外开辟财源， 引进外来资金就成为首选之策。 该理论为我国各级地方政府必须进行招商引资的行为提供了 强大的理论依据。同时支撑招商引资的理论还有瑞典经济学家柏蒂尔俄林（b e r t i l o h l i n ） 在地区间贸易和国际贸易中提出资源禀赋说。该理论指出各国在土地、劳动力，自然资 源等生产要素的禀赋方面存在的差异，是最终导致各国具有不同的比较优势的根源，这也使 得每个国家都能参与国际分工、开展国际贸易，进行招商引资。 招商引资本身是一种市场行为，政府的作用并不受到重视。如何使政府参与招商引资的 行为变得合理，只有借助西方经济学中“市场失灵” （m a r k e t f a i l u r e ）理论。 “市场失灵” 是指市场机制在不少场合下会导致资源不适当配置，即导致无效率的一种状况。一般认为市 场失灵的原因包括不完全竞争的市场结构、非对称的信息、公共物品的存在以及外部经济效 果四个方面。目前，我国的招商引资由于市场的不完全竞争，信息的完全不对称以及外部经 济影响等原因而必然导致市场失灵，这也必然要求政府适度、适时、适当的介入。同时，新 公共管理运动的兴起和新公共管理范式的提出，使得政府应该如何参与招商引资，应当发挥 什么样的功能都变得非常值得研究。 而关于地方政府行为模式的分析， 无疑则可以应用著名的 “诺思悖论” 。 “诺思 （d o u g l a s s c . n o r t h ）悖论”指的是国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。 2 （这里，诺思所说的国家和政府是同质的，应把他的国家概念理解为政府。 ）诺思对国家 基本特征的描述为：第一，国家为获得收入，以提供保护、公正等社会服务为交换；而提供 这种服务，国家比任何其他组织都具有规模经济优势；第二，为使国家收入最大化，作为垄 断者的国家总是将选民分为各个集团，并为每个集团设计产权；第三，由于总存在能提供同 样服务的潜在竞争对手，国家受制于其选民的机会成本，即国家的权利并非是不受约束的。 对于国家的行为目标，诺思认为，国家具有两个基本目的：一是，界定形成产权结构的竞争 与合作的基本规则（即在要素和产品市场上界定所有权结构） ，这能使统治者租金最大化； 二是，降低交易费用以使社会产出最大化，从而增加税收，达到整个社会福利最大化。这将 导致一系列公共产品或服务的供给，以便降低界定、谈判和实施作为经济交换基础的契约所 1 （美）h 钱纳里. 发展模型 m . 北京: 经济日报出版社, 1 9 8 9 . 2 6 8 . 2（美）道格拉斯c 诺思. 经济史中的结构与变迁 m . 上海: 上海人民出版社, 1 9 9 4 . 1 4 3 . 3 引起的费用。所以，诺思的国家理论和产权理论很好地解释了“诺思悖论”的原因和制度特 征，同时也提供了关于政府在招商引资过程中进行合理行为的分析框架。 关于招商引资与政府行为模式分析，目前国内并没有太多相关的研究文章，也缺少系统 地从理论方面对政府行为模式进行深入地探讨。 对政府是否应该参与招商引资以及政府在招 商引资中的角色定位研究领域，韶关市委党校的尚玉红认为： “地方政府参与招商引资具有 一定的历史合理性, 但也引发了很多严重的问题。在市场经济逐步完善、社会发育程度逐步 提高的背景下, 地方政府在招商引资中的角色和作用需要重新定位。 ” 3 中南大学政治学与行 政管理学院袁寒梅认为： “在市场经济逐步完善, 社会发展程度逐步提高的背景下, 地方政府 在招商引资中的角色重新定位变得越来越重要, 应转变观念, 改变政绩考核标准, 培育招商引 资的主体, 通过中介招商以及优化投资软环境, 重新定位政府经济管理角色。 ” 4 而在地方政 府主导招商的行为模式研究方面，中共中央党校经济学部仲鹭勍教授在政府主导型招商引 资模式的兴起、弊端及改革中认为： “以政府为主导的招商引资模式虽然在实践中取得了 一系列成绩，但同时也在实践中暴露出很多问题。传统的发展观和政绩观导致地方政府在招 商引资中大量的急功近利行为。 在转变政府职能的大背景下, 政府应改革招商引资模式, 通 过提供高效的公共服务和维护良好的市场经济秩序来吸引投资, 同时要充分利用招商引资 带来的资金、技术来构建本地区的核心竞争力和可持续发展能力。 ” 而从招商引资实践方面而言，绍兴市招商局局长傅陆平撰写的提高招商引资水平的路 径分析 ，根据作者的实际工作经验总结了政府在招商引资方面的工作做法、存在问题和对 策途径，对本文的撰写有很大的借鉴作用。而由绍兴市对外贸易经济合作局编撰的招商务 实手册 ，对绍兴的招商引资实践工作及具体业务操作做了整理和归纳，值得在开展招商引 资工作中加以具体应用。 以上众人研究的成果和经验，虽然没有直接对招商引资中的政府行为模式进行分析，但 为本文的撰写提供了大量的理论依据，也将使本文的研究更具有前瞻性和说服力。同时由于 招商引资已经成为了绍兴经济发展的重心所在， 各种与招商引资相关的研究性和探讨性文章 屡在绍兴本地的学术刊物和报纸上发表，这也为本文的撰写提供了详尽的资料和理论的参 考。 3尚玉红.招商引资中地方政府作用的重新定位j.山西经济管理干部学院学报,2006,14(2):23- 25. 4袁寒梅.论地方政府在招商引资中的角色定位j.湘南学院学报,2006, 27(1):16- 19. 4 第三节 研究的创新点 围绕招商引资这一地方经济发展的热点问题，结合自身招商工作实际，通过理论与实践 相结合的方法，对绍兴招商引资的现状、特点及政府在招商引资中的行为模式的演变做出合 理分析，提炼出绍兴招商引资过程中的两种政府行为模式，重点分析这两种行为模式的弊端 及成因，并在此基础上力求运用政府的引导行为、服务行为、协调行为等三大维度来构建新 型的地方政府招商引资行为模式，并对新模式的应用提出具体设想，以供决策参考。而新型 的地方政府招商引资行为模式，即政府引导型招商行为模式的构建，既是本文的独到之处， 也是本文的创新之处。 第四节 论文的整体框架 本论文共有五大部分组成。第一部分是绪论，主要介绍了论文的选题背景、意义和创新 点，对国内外相关理论的研究做了简单阐述。第二部分通过对绍兴招商引资现状和招商引资 模式演变的研究，提炼出地方政府在招商引资过程中的两种行为模式，并对两种模式所带来 的问题及成因展开分析。第三部分提出了构建政府引导型招商引资行为模式的新设想，并从 引导、服务、协调三个维度加以确立。第四部分从绍兴的招商实际着手，通过三个方面的政 府行为来保证这一模式的具体应用。第五部分为结论，对所研究的课题进行小结。其中论文 的第二、第三、第四部分为文章的主体部分。 5 第二章 地方招商引资现状、特点及模式演变 从绍兴的招商引资实践出发，在对绍兴招商引资的基本情况、现状特征及模式演变分析 的基础上, 可以类推出当前地方政府在招商引资中普遍存在的两种行为模式，即政府直接型 招商引资行为模式和政府主导型招商引资行为模式。 两种模式虽然在地方招商引资中取得过 成效，发挥过作用，但其不合理性和不科学性也愈来愈明显。 第一节 绍兴招商引资的现状与特点 一、绍兴招商引资基本情况 绍兴位于浙江省中北部，是长江三角洲 1 6 个中心城市之一，也是中国经济总量三十强 城市、中国大陆最佳商业城市。绍兴现辖绍兴县、诸暨市、上虞市、嵊州市、新昌县、越城 区六个县市区，国土面积 8 2 5 6 平方公里，人口 4 3 3 万，其中市区面积 3 6 2 平方公里，人口 6 4万。绍兴公路、铁路、水运、航运发达，开展招商引资有着得天独厚的条件。改革开放 以来，绍兴已与日本、美国、法国、丹麦、英国、韩国、意大利、巴西等国的 4 6 个城市建 立了友好城市和友好交流关系。 绍兴以民营经济为主，专业市场发达，块状经济明显，三次产业比例适当。2 0 0 6年， 绍兴 g d p 总量达到 1 6 7 8 . 1 9 亿元，居全国地级以上城市 3 1 位，比去年同期增长 1 3 . 2 % ；人 均 g d p 3 8 5 5 3 元，按现行汇率计算，人均生产总值已经突破 4 8 0 0 美元；财政总收入 1 8 4 . 7 3 亿元，人均可支配收入 1 6 9 7 4 元；三次产业结构比例达到 5 . 8 : 6 0 . 7 : 3 3 . 5 。 5 绍兴招商引资工作从无到有，从小到大，得到了长足的发展。1 9 8 4年，绍兴首家外商 投资企业皮尔轴承有限公司在新昌县设立； 1 9 8 8 年，绍兴外经贸局正式统计外资数据； 2 0 0 3 年，成立了绍兴市招商服务管理局；2 0 0 4年，成立了绍兴外商投资服务中心，绍兴招商引 资工作逐步走上了良性发展的轨道。绍兴每年都组团参加浙江省经贸洽谈会，还不定期参加 国内主要城市和国外大型城市举办的各类大型投资洽谈会， 这些都为绍兴对外招商引资提供 5 裘浙锋.绍兴模式的新变革n.绍兴日报,20070312(1). 6 了良好媒介。如表 2 1 所示，从 1 9 9 7 年到 2 0 0 6 年这十年的时间里，绍兴的招商引资工作 更是得到了迅猛的发展，除了 1 9 9 9 年合同外资和实到外资由于受到了亚洲金融风暴后续影 响而比 1 9 9 8 年有所下降之外，其余年份均保持平稳增长。尤其是 2 0 0 1年，由于绍兴开始推 动政府直接招商，当年的合同外资与实到外资更是呈现几何级数的增长。2 0 0 3年，绍兴政 府开始将政府直接招商引资行为模式向政府主导招商引资行为模式转变， 当年的实到外资和 合同外资又呈现倍数级增加。截至 2 0 0 6 年，绍兴共累计批准外商直接投资企业 4 4 0 8家，合 同利用外资 1 0 2 . 6 1 亿美元，实际利用外资 4 9 . 1 6 亿美元。其中总额在 1 0 0 0 万美元以上的项 目 6 9 6 家，总投资达 1 4 1 . 4 4 亿美元，合同外资 5 9 . 0 3 亿美元；5 0 0 0 万美元以上的项目 2 7 家，总投资 2 0 . 2 4 亿美元，合同外资 6 . 2 5 亿美元。 6 表 2 - 1 ：1 9 9 7 - 2 0 0 6 年绍兴利用外资情况一览表（数据来自绍兴统计年鉴（2 0 0 6 ） ） 单位：亿美元 年 份 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 合同 外资 0.749 1.29 1.23 1.66 2.88 8.02 15.01 16.71 20.21 21.63 实到 外资 1.15 1.18 0.825 1.16 1.58 3.82 7.43 8.23 9.00 9.72 二、绍兴招商引资的现状与特征 2 0 0 6年，绍兴的招商引资在宏观调控和要素稀缺的两大制约因素中仍保持着良好的发 展态势，其中合同外资历史性地突破 2 1 亿美元，实到外资也达到 9 . 5 亿美元，分别占到历 年累计总额的 2 1 % 和 1 9 . 8 % ， 实现了绍兴招商引资的新高点。 纵观 0 6 年绍兴的招商引资工作， 主要呈现以下四大特点： 民营企业利用外资形式进一步多样化：0 6 年，民营企业开展合资合作项目共计 1 9 1 家， 引进合同外资 6 . 6 1 亿美元，实际到资 3 . 9 4亿美元，同比增长 1 8 . 4 % 。通过股权转让、非国 有股权并购等形式嫁接外资项目 1 0 家，使绍兴市并购外资企业累计达到 3 0 家；贸易性外资 企业 4 家，实现了绍兴贸易性外资企业零的突破。 招商引资结构进一步优化：0 6年，主导产业招商优势愈加明显：绍兴县以纺织服装为 主的项目共引进合同外资 2 . 3 7 亿美元，占全县总量的 4 4 . 2 ；新昌以轴承、车轮为代表的 6 陆连生.2006 年 112 月份绍兴市外经贸运行简况j.绍兴市外经贸统计信息.2007, (12):28- 29. 7 机械类项目引进合同外资 5 2 2 1 万美元，占全县总量的 3 7 . 8 ；上虞以化工、机械为主的外 资项目合同外资 1 . 6 3 亿美元，占总量的 4 7 . 4 ；诸暨以珍珠养殖加工、手套袜子加工等轻 纺行业为主的外资项目合同外资 2 . 4 2 亿美元，占总量的 5 9 . 9 ；嵊州以厨具制造为新兴产 业的机械类项目合同外资 7 8 3 6 万美元，占总量的 3 4 . 9 ；市区则以房地产、住宿餐饮为主 的第三产业引资明显，合同外资达到 1 . 1 8 亿美元，占市区总量的 2 2 . 7 。 欧美招商引资成效明显：如图 2 1所示，2 0 0 6年绍兴共引进欧美国家的外资项目 6 7 只，合同外资 2 . 7 亿美元，比上年同期增长 3 . 9 。其中美国在绍投资项目 2 6 家，合同外 资 1 0 2 5 4万美元，列来绍投资国家（地区）排名的第三位；英国投资项目 5家，合同外资 7 4 8 9万美元，列来绍投资国家（地区）排名的第五位；来自非洲国家的投资有明显增加， 贝宁、马里、毛里求斯、尼日利亚等非洲国家的投资项目有 7 个，合同外资达 6 1 7 9 万美元， 同比增长 6 1 9 . 3 。 欧洲 1 1 % 北美洲（美国） 8 % 非洲 2 % 香港 5 1 % 台湾 8 % 日本 2 % 韩国 8 % 新加坡 2 % 拉美洲（维尔京群 岛） 6 % 大洋洲（澳洲） 2 % 亚洲 7 1 % 图 2 - 1 ： 2 0 0 6 年绍兴市外商投资国别地区分布表 （数据来自绍兴市外经贸统计信息 ） 开发区（工业区）利用外资保持良好势头：绍兴市十二个重点开发区（工业区）新批外 资项目 2 3 3 只，合同外资 1 6 . 0 7 亿美元，同比增长 9 . 8 ，占总量的 7 4 . 3 ；实到外资 7 . 7 4 亿美元，同比增长 2 . 4 ，占总量的 7 9 . 6 。 7 7 陆连生.全市利用外资情况j.绍兴市外经贸统计信息.2007, (12):1- 3. 8 三、绍兴政府招商引资行为模式的演变 绍兴招商引资取得巨大成就的同时， 政府在招商引资过程中的行为模式也逐渐发生着变 化。在改革开放和市场经济初期，绍兴面临着内生资源严重不足的问题，如果仅仅依靠政府 或当地企业来进行投资的话，就不可能摆脱“低水平陷阱”。“低水平陷阱”是建立在哈罗 德多马模型基础上的，用于表示低收入水平和经济停滞之间的恶性循环的模型，其目的就 是要求用足够大的投资一次性地把经济水平推到“临界点”以上， 使得收入增长率比人口增 长率高，实现经济的持续发展。这个模型的含义是：如果一个地区自身的储蓄无法推动当地 经济发展的要求，那么引入外部资源是必要的，也是可行的。在这样的背景下，绍兴市政府 对招商引资的重要性进行了重新的审视和认识，在全市范围开展了以招商引资为重点的“一 把手工程” ，地方各级政府直接走到了招商引资工作的第一线。绍兴县提出全县 5 0 0 万美元 以上的外商投资项目由县领导直接挂钩联系，并就考核奖励，加快园区建设方面出台了诸多 优惠政策。越城区将招商引资指标完成情况与各乡镇、街道的年终岗位目标考核挂钩，对招 商引资工作成绩显著者实行物质奖励。嵊州市则专门成立招商引资工作领导小组，全市各局 办、各部门均有招商目标和任务，并落实了专门的招商经费。上虞、新昌、诸暨也纷纷强化 对招商引资工作的领导，出台了许多有利的措施。实践证明，这一阶段政府直接参与招商引 资的模式是有效的。这一招商模式的实施不仅推动了绍兴本地区的经济发展，而且对周边地 市的改革开放、经济建设都产生了重大的影响，具有巨大的推动作用。 据统计，从绍兴实施 政府直接招商的五年间， 共完成合同外资 1 5 . 0 8 亿美元， 实到外资 8 . 5 6 亿美元， 分别占 1 9 8 4 年以来累计引进外资总数的一半以上，5 年抵过 1 4 年。 8 在经济全球化和中国加入 w t o 的背景下，绍兴逐步建立了比较完善的外向型产业体系， 完成了资本的初步积累，逐步从劳动密集型产业向技术密集型和资本密集型产业转变。随着 资金来源的多样化、资金规模的扩大化和招商引资的市场化，政府已经不适宜再直接进行招 商引资工作。但由于地方经济发展的好坏与快慢，直接考量着政府官员的执政水平，政府不 可能轻易淡出招商引资领域。 在经济利益和政治利益的双重激励下， 绍兴政府改变了原有的 政府直接招商模式，从政府直接招商向政府主导招商转变，主要是政府已经不再直接走到招 商引资的第一线，而是利用土地、劳动力、矿产等资源及环保、税收等由政府部门掌握的政 策性因素，通过减免税收、低价转让土地、推动园区招商等措施来吸引更多的企业、更多的 资金和更高端的产业进入。 8 陈莉芳. 一把手工程的号召力西方经济学 n . 绍兴日报，2 0 0 3 - 0 6 - 1 6 （1 ）. 9 其实不仅绍兴政府在招商引资中行为模式发生着变化， 长三角地区的其他地级市如江苏 无锡、浙江嘉兴、湖州等地方的政府在招商引资中也经历着同样模式演变。因此通过分析绍 兴政府在招商引资中的行为模式演变，可以类推出在改革开放初期，为了迅速积累资本，推 动经济发展，我国大多数地方政府选择的是直接招商引资的模式，取得了相当的成效。进入 全球经济一体化时期之后，招商引资的经济特性逐步体现，地方政府的招商模式也逐渐转变 为政府主导型。但是，在近几年的实践中，政府主导型招商模式与社会主义市场经济体制之 间的矛盾已经日益显现，对政府主导型招商模式的质疑和批评之声也逐渐成为主流。 在政府 转变行政职能和科学发展观统领行政管理的大背景下， 有必要通过对地方政府直接招商行为 模式和地方政府主导招商行为模式的分析， 探讨如何在两种原有模式的基础上科学构建地方 政府新的招商引资模式。 第二节 地方政府在招商引资中的行为模式 一、地方政府直接招商的行为模式 政府直接招商的行为模式是从 8 0 年代盛行至今的传统招商模式，指以地方政府为主出 面组织招商引资活动，把各级党政（本文主要论及地级市范围。就某一地级市来说，就是指 市级、 县区、 乡镇） 主要领导的精力集中到招商引资上来， 明确各县区和乡镇党政“一把手” 抓招商引资的目标任务，给市级机关和有关产业主管部门下达具体的招商引资工作任务，在 一个地方形成由市级主要领导（市长或市委书记）亲自抓，上下参与一起抓，责任到位、考 核严格、各方协作的招商引资领导和工作体系。 地方政府直接招商行为模式的主体是地方政府，通过下指标、定任务、给经费的行政办 法，促使下级政府及各部门搞运动式的招商引资，形成全民招商。但与此同时，企业对招商 引资态度冷漠，不感兴趣。 该招商模式由于能动用地方政府的全部资源，包括政府财政资源、 人力资源、时间资源、信息资源、政策资源等，因而能在短期内取得较好的效应。这也是政 府直接招商模式被很多地方政府重视和推广的主要原因之一。 二、地方政府主导招商的行为模式 地方政府主导型招商引资模式是指在招商引资过程中， 政府通过运用各种优惠政策来介 10 入招商活动，即以行政资源换取经济资源的运作模式。该模式中，地方政府以区域规划、项 目推介、环境保护和基础设施建设为主要职责，全面介入招商引资活动领域，从招商项目的 选择、项目资金的流动到土地的供给、能源的供应、产品的销售等，成为地方经济发展的领 导者和组织者。 地方主导招商引资行为模式的主角是地方政府， 他们能在地方获得较大的配置资源的权 力， 并且逐渐成为相对独立于中央政府的行为主体和利益主体。随着地方政府经济和财政权 力的增加、经济自主空间的扩展，以及发展地方经济、增加地方财政收入的责任加重，形成 了地方政府积极推动本地经济发展、主导本地招商引资的动力机制。 第三节 两种模式在招商引资过程中所引发的问题及分析 招商引资本质上是一种市场行为， 因此无论是地方政府直接招商行为模式还是主导招商 行为模式都是弥补招商引资“市场失灵”的手段。随着地方政府经济功能的扩大和加强，政 府行为渗透到招商引资各个领域的模式，就不可避免地出现种种问题，最终导致招商资源不 能合理分配，招商引资效率低下和社会福利损失，这就是“政府失灵” 。 关于“政府失灵” ，经济学家萨缪尔森在经济学一书中写道“当政府政策或集体行 动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配，政府失灵便产生了。 ”9从 政府干预的结构来看，政府失灵有以下几种情况： 第一种是指政府干预经济活动达不到预期 目标；第二种情况是指即使政府干预经济活动达到了预期目标，但是成本高昂，造成大量社 会资源浪费；第三种情况是指虽然政府干预经济活动达到了预期目标，效率也较高，但却带 来了一些其他负面效应。在招商引资过程中，政府行为模式所引发的主要问题表现为政府在 招商引资过程中的行为扭曲和市场在政府招商行为中的秩序紊乱两个方面。 一、政府在招商引资过程中的行为扭曲 （一）政府政策的失效。政策是政府为实现一定时期的任务，调解各种利益关系而规定 的行为规范和行为准则，是政府行为的重要表现。政策的好坏视乎政策对社会的贡献和社会 为它付出的代价的差别。目前政府招商引资政策的失效，主要表现在两个方面：一是政策选 择的次优，主要指政府所执行的政策并非最好的政策，因此无法确保资源实现最优配置。根 9（美）保罗萨缪尔森. 经济学( 第 1 6 版) m . 北京: 华夏出版社, 1 9 9 9 . 2 2 9 . 11 据公共选择理论的观点，政府政策的选择不能达到最优状态，是由于民主决策本身故有的缺 陷决定的，即政策制定者是经济人，受自身利益的驱动、简单多数规则和利益集团的影响。 这种缺陷使地方政府在招商引资中出台的政策具有明显的地区本位主义，短期效益明显，可 持续性不强，容易造成区域间的恶性竞争，不利于地方经济又好又快的发展。在招商引资中， 项目的引进和地价的竞争，就是政策次优化选择的结果。一些地方政府，为了完成上级下达 的指标任务很少考虑引进的项目是否能带动当地产业结构的升级， 是否能挖掘当地的资源优 势等可持续发展问题，只求在短期内见效，但从长远看，就不利于地方产业结构的布局和升 级。 二是政策执行的失控，主要指政策执行主体的自身利益需求和行为倾向影响着政策的有 效执行。 各项政策的最终执行者都是人， 而人就不可避免有着自身利益追求和行为执行倾向， 要使政策执行者在政策执行的过程中始终保持绝对的价值中立实际上很难做到。 因此只要执 行者有利益上的需求，同时缺乏有效的监督机制，政策执行的失控就无法避免。政策执行的 失控主要表现在一些政策执行主体根据自己的理解和需要， 附加上一些原政策目标中所没有 的内容，为谋取自身利益、小群体利益或地方利益而另立一套、自行其是。例如，在政府直 接招商引资行为模式中，地方政府将招商引资当作政府工作第一要务，将部门考核和机关干 部考核与招商引资成果挂钩， 使各政府部门疲于完成招商引资任务，而忽略了部门的本职工 作。在政府主导招商行为模式中，地方政府根据地方的需要擅自修改税收、土地出让的政策。 （二）政府干预的失度。政府干预的出发点是弥补市场失灵，但在实施过程中往往表现 出不合理性，具体表现在政府行为的越位、错位和缺位。在干预经济上的越位。政府行为越 位，即依法不该作为的乱作为。就招商工作而言，突出表现为地方政府插手具体经济事务， 越俎代庖去和外商谈项目、拉投资，耗费了大量人力、物力，但是，资金到位率却很低；一 些地方政府每年都把招商引资指标逐级压下去，忽视项目的真正市场需求和实际经济效益， 导致高质量的招商引资项目不多，对地方产业结构的调整和经济发展带来负面影响。 在服务 职能上的缺位。政府行为缺位，即依法该作为的却不作为。在招商引资中表现为地方政府缺 乏统一的政策指导，在实际操作中随意性大，只注重招商前期数据，不注重招商后续保障； 提供公共物品不足，投入提供公共物品的财力匮乏，部分地方政府甚至为了实现短期利益而 引进高污染、高能耗的企业；后续服务缺乏，在引进外资后，缺乏对引进企业的跟踪服务与 评估，严重影响了政府的声誉与形象。在调控职能上的错位。政府行为错位，即该作为时不 为，不该为时乱为。在市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理 和公共服务，但在招商引资中，地方政府直接插手招商引资，利用公共权力为投资方“打开 绿灯” ，给予对方超越相关法规的种种“优惠待遇” ，弱化了政府的市场监管功能，降低了市 12 场准入门槛，难以发挥地方政府在产业、产品的结构调控中应有的作用。 （三）政府竞争的失控。主要表现为地方政府之间的招商博弈与“贫困竞赛” 。所谓地 方政府招商博弈， 是指一个地方政府对其他地方政府招商行为和招商政策所作出的合乎逻辑 的预测和反应。10各级政府在自身利益驱动下，进行盲目招商引资，重复引进。对外商投资 既不考虑地区自身产业布局和产业特色，也不考虑其产业属性和专业特长，只竞相降低外商 企业的投资成本，竞相采取各种优惠政策与优惠手段，如优惠税收、优惠贷款、优惠地价， 优惠服务，以及加大基础设施建设财政补助，对引进国外或境外资金展开激烈的竞争。这其 中最主要的筹码是税收优惠，甚至突破了“免二减三”的企业所得税的优惠政策底线，在暗 地执行“免五减五”的优惠政策。于是地方招商引资就出现了各地方互相抢项目、抢外商， 甚至互相拆台的现象。这种地方政府之间的招商博弈，实际上就是地区之间的“贫困竞赛” ， 会导致地方应有收益减少，社会福利流失，人为降低外商企业的生产成本和过度引进低效率 的外国资本。 （四）政府寻租及腐败。一切利用行政权力大发横财的活动都可称为政府的寻租活动， 租金则泛指政府干预或行政管理制市场而形成的级差收入。 1 1 寻租活动导致政府腐败， 因为 它使资源配置扭曲，导致不同政府部门及官员争权夺利，影响政府声誉和增加廉政成本，降 低行政运转效率甚至危及政权稳定。在招商引资中，地方政府以吸引外资、发展地方经济为 口号， 凭借手中掌握的行政资源，通过招商引资进行设租、寻租活动。 由于缺乏有效的监督， 政府权力只要与经济活动相联系就必然会有获得经济利益的冲动， 而由政府控制的招商引资 恰恰在很大程度上能够满足这种需求。 在缺乏有效政府问责体系的指导下，政府决策者不必 为自己的行为承当后果，而公众也只能期望官员的“自律”。但在招商引资中，面对行政资 源与经济利益交换的巨大诱惑，使得无制度保障的官员“自律”毫无效用，导致出现大量的 决策失误及触目惊心的资源浪费和贪污腐败行为。 二、市场在政府招商行为中的秩序紊乱 从本质上而言， 招商引资是一种市场经济活动， 招商过程中的资金、 项目等资源的配置， 应由市场来自觉主导，政府部门不该越俎代庖。 但地方政府直接招商行为模式和地方政府主 导招商行为模式却主观强调政府的作用， 导致市场在政府主导行为下无法实现招商资源的合 理配置。 10 黄建新. 新时期政府经济职能探讨 j . 行政论坛，2 0 0 4 , 6 ( 0 1 ) : 4 1 - 4 3 . 11 贺卫.寻租经济学m.北京:中国发展出版社,1999.32. 13 （一）市场环境的公平受到损害。维护公平的市场竞争环境本是政府作为“守夜人”的 职责，但两种行为模式却给外源性资本（本地区以外的资本，包括国外资本）提供各种优惠 政策，使区域内现有企业处于竞争劣势，造成市场环境的不公平和外部竞争条件的不平等， 使内资企业在与外资企业竞争中处于极其不利的地位，甚至会引发区域内企业非正常外迁， 成为招商引资效果的抵消因素。外资企业不是依靠自身质量、成本、技术等内在因素，而是 依靠优惠政策优势排挤内资企业的不平等竞争现象，称之为“政策挤出效应” 。目前， “政 策挤出效应”在塑料制品业、橡胶制品业、文教体育用品制造业、食品加工业、家具制造业、 服装及其纤维制品制造业等方面表现得尤为明显。12 （二）地方经济波动进一步扩大。地方招商引资中起作用的主要是两类资本，一类是国 外引进的资本，称为外源性资本；一类是国内的资本，称为内源性资本。而目前外源性资本 从广东深圳到江苏昆山，再到上海，然后到目前绍