（公共管理专业论文）我国税收征管问题研究——基于公共政策执行的视角.pdf

内容摘要 本论文借鉴公共政策分析的研究方法对影响我国税收征管的主要因素进行 阐述，并结合史密斯关于政策执行的过程模式建立了分析框架，着重从税收征管 作为税收政策执行的环节出发来分析问题。论文从影响公共政策执行的诸因素入 手，对税收政策本身、税务执行机构及人员、纳税人及税收环境四个因素进行分 析，围绕影响税收征管的因素揭示了我国税收征管中存在的问题，从公共政策执 行的视角对我国的税收征管进行一个全面的分析，对其中存在的问题和原因作出 了较深刻挖掘。在此基础上，本文进一步从政策执行的角度提出我国的税收征管 应遵循有利于政策执行的原则，提出完善法律制度，完善征管模式，建立税源管 理和纳税评估体系，转变观念，规范执法，建立健全执法监督体系，制度创新以 改进内部业务，加大纳税服务力度与完善税务稽查、加大处罚力度并举和改革财 税体制等若干思路，最终达到提高税收征管效能的目的。文章的结构如下： 前言部分介绍文章的立意、研究方法； 第一部分对相关概念做出界定，明确了公共政策执行和税收征管之间的关 系； 第二部分结合史密斯的过程模式建立本文的分析框架，分别从税收政策本 身、税务执行机构及人员、目标群体即纳税人及税收政策环境等影响政策执行的 因素展开分析，作为全篇文章的理论基础； 第三部分回顾税收征管在我国的发展概况并从政策执行的角度分析其改革 动因，指明影响政策执行的因素通过相互作用推进征管改革的原因； 第四部分运用公共政策执行的理论对我国现行税收征管进行逻辑分析，指出 当前征管政策在执行中的问题： 第五部分对征管改革中存在的问题原因从政策执行的角度进行归纳； 第六部分是对我国税收征管的目标及路径进行阐述，提出了完善税收征管模 式的若干思路。 关键词：政策执行；税收征管；研究 a b s t r a c t t h et h e s i sm a k e sas y s t e m a t i ce x p o s i t i o no nt h ek e yf a c t o r st h a ta f f e c tt h e t a x a t i o na d m i n i s t r a t i o nb ya p p l y i n gt h es t u d y i n gm e t h o do fp u b l i cp o l i c ya n a l y s i s ， a n de s t a b l i s h e sa na n a l y t i cf r a m e w o r ki nt h el i g h to f t h es m i t h sm o d e l ，w i t hs p e c i a l f o c u so nt h et a x a t i o na d m i n i s t r a t i o nw h i l er e g a r d i n gi ta sa l li m p o r t a n tl i n ki nt h e i m p l e m e n t a t i o no ft a x a t i o np o l i c y t h et h e s i sf i r s t l yi n t r o d u c e st h ef a c t o r sw h i c h a f f e c tt h ei m p l e m e n t a t i o no fp u b l i cp o l i c y , a n a l y s e st h ef o u rf a c t o r st h a ta f f e c tt h e t a x a t i o na d m i n i s t r a t i o n ，i e t h ep o l i c yo ft a x a t i o n ，t h ea d m i n i s t r a t i o no r g a n i z a t i o n s a n dp e r s o n n e lo ft a x a t i o n ，t h et a x p a y e r sa n dt h ee n v i r o n m e n to ft a x a t i o n t h e ni t u n c o v e r st h ep r o b l e m so ft h ei m p l e m e n t a t i o no ft a x a t i o na d m i n i s t r a t i o ni nc h i n a f r o mt h ep o i n to fv i e wo fp u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n ，t h et h e s i sp r o v i d e sa c o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so nt h et a x a t i o na d m i n i s t r a t i o ni nc h i n a ，r e v e a l i n gt h ep r e s e n t p r o b l e m sa n dt h ec a u s e s f u r t h e r m o r e ，i ta d v o c a t e st h a tt h et a x a t i o na d m i n i s t r a t i o n s h o u l dc o m p l yw i t ht h ep r i n c i p l eo fe f f e c t i v ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep o l i c y t o i m p r o v et h ee f f i c i e n c yo ft h et a x a t i o na d m i n i s t r a t i o n ，t h et h e s i sg i v e so u ts o m e s u g g e s t i o n s ，i e a c c o m p l i s h i n gt h ep r e s e n tl e g a ls y s t e m ，i m p r o v i n gt h ep a t t e r no ft h e t a x a t i o na d m i n i s t r a t i o n ，e s t a b l i s h i n gas y s t e mo ft a xr e s o u r c e sa d m i n i s t r a t i o na n dt a x p a y m e n te v a l u a t i o n ，i m p r o v i n gt h ei n t e r n a lb u s i n e s sb yi n n o v a t i n gi d e a s ，p r o v i d i n g b e t t e rs e r v i c ea n di m p r o v i n gt a xs y s t e m t h es t r u c t u r eo f t h et h e s i si sa sf o l l o w s ： t h ef o r e w o r di n t r o d u c e st h et h e m eo f t h et h e s i sa n dt h em e t h o do f r e s e a r c h p a r tig i v e sd e f i n i t i o n st oc e r t a i nr e l a t i v ec o n c e p t s ，c l a r i f i e st h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h ei m p l e m e n t a t i o no f p u b l i cp o l i c ya n dt h et a x a t i o na d m i n i s t r a t i o n p a r ti im a k e su pt h et h e o r e t i c a lg r o u n d w o r ko ft h et h e s i sb yi n t r o d u c i n ga n a n a l y t i cf r a m e w o r kw h i c hi si nt h el i g h to f t h es m i t h sm o d e l p a r ti i ir e v i e w st h ed e v e l o p m e n to fc h i n a st a x a t i o na d m i n i s t r a t i o n ，a n a l y s e st h e m o t i v a t i o no ft a x a t i o na d m i n i s t r a t i o nr e f o r mf r o mt h ep o i n to fv i e wo fp u b l i cp o l i c y i m p l e m e n t a t i o n p a r ti va n a l y s e sc h i n a sc u r r e n tp r a c t i c eo ft a x a t i o na d m i n i s t r a t i o nb yu s i n gt h e t h e o r yo f p u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n ，a n dp o i n t so u tt h ee x i s t i n gp r o b l e m s p a r tvs u m su pt h ep r o b l e m sa n dt h ec a u s e st h a th a v ee m e r g e di nt h er e f o r mo f t h et a x a t i o na d m i n i s t r a t i o n p a r tv ie x p a t i a t e st h et a r g e t sa n dt h ea p p r o a c h e so ft h et a x a t i o na d m i n i s t r a t i o ni n c h i n a ，g i v e ss u g g e s t i o n so nh o w t oi m p r o v et h ep a u e r no f t h et a x a t i o na d m i n i s t r a t i o n k e yw o r d s ：p o l i c yi m p l e m e n t a t i o n ；t h et a x a t i o na d m i n i s t r a t i o n ；r e s e a r c h 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ： 论文指导小组： 扣石年，月7 名日 林东海 许晓斌 讲师 局长 江秀平教授 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“”) 作者签名罗响 导师签名： 日期b k 易年1 1 月1 6 日 日期易，6 年版月“日 前言 前言 一个国家的税收制度是由税制结构和税收征收管理( 简称税收征管) 这两个 主要因素所构成的。税收征管是在既定税制结构条件下一国税收政策的具体施 行，它是一个国家公共政策的一部分。税收征收管理是整个税收管理体系的中心 内容，是实现税收管理目标的关键所在。税收征收管理的规范化、科学化是实现 税收管理科学化的核心和必要条件。特别是进入2 1 世纪，伴随着人们越来越关 注人类的全面、可持续发展，以人为本的税收管理正成为当今世界税收管理的发 展趋势。随着我国市场经济的确立，税务机关作为政府的一个重要组成部分，自 然应跟随政府的改革步伐做出相应的调整。再好的税制，最终必须依靠征管才能 实现其目标。税收征管的难易程度和征管成本的高低，直接影响到优化税制的设 置。而缺乏理论指导是我国税收征管改革面临的问题之一，这在一定程度上限制 了改革的深化和制度的创新，以往学术界对税收政策的讨论比较多，近年来，各 方逐渐认识到在中国关键还在政策落实上，而税收征管是税收政策的执行环节。 于是，就如何完善税收征管、建立何种税收征管模式等问题，理论界展开了大量 的讨论并涌现出许多探索性的新观点。但是，这些文章大多是对实际工作就事论 事的探讨，都没有形成较为完整的理论体系。本文从公共政策执行的视角对我国 的税收征管制度进行一个全面的分析，对其中存在的问题和原因作出深刻挖掘， 并提出相应的对策建议。 我国税收征管问题研究 一、税收征管与公共政策执行 ( 一) 研究背景 税收作为一国国家收入的主要来源，其征管水平的高低，既决定着一个国家 的财力水平，也反映着一个国家的法制水平。一个国家的税收制度是由税制结构 和税收征收管理( 简称税收征管) 这两个主要因素所构成的。税收征管是在既定税 制结构条件下一国税收政策的具体施行。税收征管贯穿于从纳税义务产生开始到 税款入库的全过程，通常表现为征收、管理、稽查的组合形式。加强税收征管， 其目标是实现潜在税收与实际税收之间差距最小，保证国家税收及时、足额入库， 并实现成本的最小化。 关于税收的话题，以往学术界对税收政策的讨论比较多。近年来，各方逐渐 认识到在中国关键还在政策落实上，而税收征管是税收政策的执行环节。于是， 就如何完善税收征管、建立何种税收征管模式等问题，理论界展开了大量的讨论 并涌现出许多探索性的新观点。但是，这些文章大多是对实际工作就事论事的探 讨，都没有形成较为完整的理论体系。本文从公共政策执行的视角对我国的税收 征管制度进行一个全面的分析，对其中存在的问题和原因作出深刻挖掘，并提出 相应的对策建议。 ( 二) 两个相关概念 1 税收征管 税收征管即税收征收管理。关于税收征管的概念，目前学术界表述不一，国 家税务总局的税收征管业务规程( 修订本) 将税收征管业务的主要内容分为血 大部分：管理服务、征收监控、税务稽查、税收法制、税务执行。笔者认为，所 谓税收征管，就是税务机关按照税收法律、行政法规的规定，对纳税人履行的纳 税义务进行的组织管理、监督检查以及对其应纳税款征收入库的税务活动。税收 征收管理包括管理、征收、检查三个环节。( 1 ) 管理：税务机关为了搞好税款征 收，对纳税人进行经常的管理工作，如税法宣传、建立各项征管制度、经济税源 、税收征管与公共政策执行 调查研究、组织群众协税护税等。( 2 ) 征收：指执行税法、依法办事、依率征收。 ( 3 ) 检查：是指税务机关检查、核实纳税单位和个人有无违反税收政策法规的行 为。管理是征收和检查的前提条件，检查是实现征收的关键，征收是管理和检查 的归宿和终结。这三个环节各有不同的作用范围，但又互相联系，共同构成一个 有机的整体。税收征收管理的主体是税务机关。征收管理的对象是纳税单位和个 人。进行税收管理、征收和检查，是国家行使政治权力的一个重要方面。税收征 收管理的依据是税收法律、行政法规。征纳双方的征纳活动，都必须以法律、法 规为准绳。税务机关特别是省以下的基层税务机关，经常的、大量的工作是征收 管理，做好税收征收管理工作，对于贯彻税收政策，全面实现税收职能具有重要 意义。 税收征管的目标是实现潜在税收与实际税收之间差距最小。征收管理，通过 贯彻落实税收制度，加强对纳税户的管理，维护纳税人的合法权益，打击各种涉 税犯罪，使税收的各种职能作用更加充分地发挥出来。税收收入总量已从1 9 9 7 年的7 5 4 8 亿元增长到2 0 0 5 年的超3 0 0 0 0 亿元，8 年时间翻了三番( 见表1 ) ，有 关资料表明，在近年税收的增长中，大约5 0 的增长与当年经济增长有直接关 系，另外5 0 的税收增长是税收征管制度的内生变量造成的。 表1 ：1 9 9 7 年一2 0 0 5 年中国税收收入情况单位：亿元 项目1 9 9 7 焦1 9 9 9 燕2 0 0 0 薤2 0 0 1 焦2 0 0 2 住 2 0 0 3 钜2 0 0 4 篮 2 0 0 5 短 税收收 7 5 4 8 01 0 3 1 5 01 2 6 6 5 81 5 1 6 5 51 6 9 9 6 62 0 4 6 6 12 5 7 1 8 03 0 8 6 6 0 入合计 资料柬源：国家税务总局网站，2 0 0 6 年。 2 公共政策执行 从公共政策的过程看，政策过程包括政策的制定、执行、评估、监控、终结 五个阶段，其中执行是五个阶段中最重要的环节。公共政策执行是指政策执行者 通过建立组织结构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、试验、实施、协调与 监控等多种活动将政策观念形态的内容转化为实际政策，从而实现既定政策目标 我国税收征管问题研究 的活动过程。美国学者艾利森曾说过：“在达到政府目标的过程中，方案确定的 功能只占1 0 ，而其余9 0 取决于有效的执行。”。它从根本上决定了政策问 题能否解决、政策方案能否实现以及实现的程度和范围。税收的过程也是由上述 五个阶段构成，其中，税收征管就是税收政策的执行。税收政策本身是不能自行 得以贯彻执行的，根本原因就在于税收分配活动中征纳双方利益矛盾的存在，而 要使这些纸上的规定成为现实，就需要有相应的执行手段。而税收征管的存在， 正是作为这一手段而产生和存在的，通过税收征管，可将税收负担具体落实到每 一个纳税人身上，将税款及时足额地征收入库，即将税制规定一一加以贯彻实施。 。陈振明：政策科学公共政策分析导论，北京：中国人民人学m 版社2 0 0 3 年版，第2 6 0 页。 o 转引白张金马：政策科学导论，北京：中国人民大学f | ；版社1 9 9 2 年版，第2 1 0 负。 4 二、影响政策执行的因素分析 影响政策执行的因素分析 政策执行是一项复杂的社会实践活动，受到多种因素的影响。一项政策执行 得好坏主要取决于4 个因素：政策本身、政策执行主体、政策目标群体、政策环 境。在税收实践中，作为税收政策执行的手段税收征管，影响其效能发挥 的因素主要表现为税收制度、税务机关和税务人员、纳税人、征管环境4 个方面。 ( 一) 政策本身因素 一个好的政策必须要具备以下特性：1 科学性。政策必须具有科学性，否则 是无法被目标群体所认同的，即使勉强执行下去，也往往事与愿违。政策的科学 性要求政策要符合事物发展的规律，代表民众的利益。2 可操作性。政策要能够 顺利执行，从技术上来说，必须具备可操作性。政策应当符合实际，切实可行， 灵活而注重时效；3 稳定性。政策的稳定性是指政策一经出台不要轻易改变，朝 令夕改和虎头蛇尾不仅会使执行者无所适从，还会破坏政策的严肃性。4 系统性。 政策的各个条款，特别是各个政策之间应该相互衔接配套，这样既避免政策打架 和政策真空现象，也能因政策相互响应而更加严密有力。 具体到税收征管上，政策本身因素主要体现在税收制度上。制度是指一系列 被制定出来的规则、程序，它旨在约束个体追求福利或效用最大化的个人行为。 税收制度主要是指税收法律、法规和规章，包括税政制度、征管制度。国家通过 制定税收制度，约束征税人和纳税人的行为，税收制度必须依赖税收征管加以实 施，否则再好的税收制度也只不过是“纸上谈兵”。因此，一国的税收制度是否 具有科学性、可操作性、稳定性和系统性是征管效能否完全释放的决定性因素。 税收制度要为税收征管提供切实可行的法律保障，税收征管存在的必要性也正是 为了保障税制的贯彻实施，从而使税收分配活动得以完全实现。因此，税收制度 和税收征管都是税收密不可分的组成部分，整个税收的有效运行是建立在两者协 调配合的基础之上。所以说，税制设计( 税收政策的制定) 决定着税收征管的效 能。如我国税收征纳成本过高、偷漏税比较严重的一个不可忽视的原因，就是将 。此部分参考陈振叫：政策科学公共政策分析导论，3 5 5 页，北京：中国人民大学 | 版社，2 0 0 3 5 我国税收征管问题研究 一些过小的收入、或不适合课税的行为不恰当地纳入征税范围，这是典型的税 制设计与税收征管脱节。因此，我国税收征管的优化必须和税制优化结合起来， 设计技术上可行、操作上便利的税收政策。 ( 二) 政策执行主体因素 任何公共政策的执行都是由一定的人来进行的，因此，对执行主体的分析就 是对人的分析。首先，公共政策的执行会受到人的认知能力的限制，认知能力的 高低决定了执行者是真正理解了公共政策还是歪曲了公共政策。同时，经济学告 诉我们，人也是一个经济人，这就会使执行者从自己的利益出发来执行公共政策， 出现政策歪曲或政策损缺现象。对人的研究还表明，人还是一个文化人，即每个 人的行动都受到一定的价值观的影响。当一项公共政策符合执行者的价值观时， 他会努力去实施；而当这项公共政策不符合执行者价值观时，他就会敷衍甚至抵 制。 简单的说，政策执行主体有效性需要2 个条件： 1 高素质的执行人员。首先，执行人员要有较高的政治思想觉悟。执行人员 的不良思想和倾向会阻碍其认真执行国家政策，否则，难免出现“上有政策、下 有对策”的现象。其次，执行人员要有较强的责任心和创新意识，积极的工作态 度和务实的工作作风。再次，执行人员要有较高的政策水平、管理水平，完善的 知识结构和能力结构。只有这样，执行人员才能准确把握政策精神，创造性地执 行政策，并充分合理地利用政策资源，协调好方方面面的关系，从而保证政策效 果。 2 充足的政策资源。政策资源主要包括物质资源、人力资源、信息资源和权 威资源，这是政策执行的物质基础。有些税务部门执法不力的问题，就与缺乏必 要的经费、设备和人手有关。政策的执行还有赖于全面、充分、可靠、及时的信 息，否则执行人员不仅难以制定正确的行动计划和行动策略，也无从在执行过程 中实施指挥、控制、协调和激励。现行的征管模式强调以计算机为依托，加强纳 税评估和税源监控，f 是出于要把纳税人的各种情况搞清楚，尽力消除信息不对 。例如修理修配行业，由于经营者多为个体户，无法取得一般纳税人资格，即无法抵扣增值税进项税额 造成税负偏商，从而引发偷漏税行为。 6 二、影响政策执行的因素分析 称现象。 具体到税收征管，政策执行主体指的是税收征管的主体税务机关和税务 人员。税收政策是由税务机关和税务人员来执行，他们是政策执行的载体。来自 税收征管主体的因素有四方面：一是税务机关自身利益需求使其在进行税收征管 时从自身条件和利益出发，由此决定执行的态度和效果；二是税务人员的素质， 税务人员对税收政策的认同、认真负责的态度、创新精神、个人能力与水平是政 策得以有效执行的重要条件：三是各级税务机关间的沟通与协调；四是征管资源， 包括经费、人力、信息和权威等资源，这是征管达到目标的物质基础。 另外，合理的组织结构是实现税收征管目标的组织保障。合理的组织结构包 括组织纵横结构的布局合理，即组织的层级与幅度关系要适当，各组织部门之间 分工合作、协调一致：组织关系中权贵关系明确。 ( 三) 政策目标群体因素 从目标群体来说，一是政策涉及的目标群体人数和种类的多少，一般与政策 执行的难度成正比；二是政策对目标群体的利益关系触动敏感，会大大增加政策 执行的困难性。三是政策需要目标群体行为改变的幅度( 即调适量) 的大小，也 关系到政策执行的效果。因此，政策所需的调适量小，就会减少政策执行过程中 的阻力。我国采用渐进改革的方式，在一定程度上，就是基于这样的认识。任何 公共政策都会对一定目标群体进行行为调适和利益调整，而目标群体之所以采取 合作态度，主要有以下原因：1 政策社会化的结果。政策社会化是指社会成员在 社会生活中，逐渐培养特定的政治观念和政治行为模式，掌握一定的政治知识， 从而适应政治生活的过程。通过政治生活化，人们形成了对政府的习惯性服从， 即使自己的观念、行为甚至利益与政策相矛盾，也倾向于认为政府的政策是正确 的。2 利益的权衡。目标群体如果认为某项政策对他们有利，或者服从比不服从 更好些，他们就会采取合作态度。3 避免惩罚。公共政策的执行往往以国家权力 为后盾，具有强制性。因此，目标群体有时是因为害怕惩罚才不得不遵守政策。 4 对合法性的认同。如果政策是经过法定程序产生，符合民意，并在法定的权限 内按法定的程序进行公共决策，容易赢得民众的信任。5 认识的深入。随着政策 ”胡伟：政府过程，3 1 5 页，杭州：浙江人民j n 版社，1 9 9 8 7 我国税收征管问题研究 的实施和政府的宣传，人们对政策的认识和理解的程度也会逐渐提高，从而不断 增强执行政策的自觉性，如税收宣传的作用，提高人们对税法的认同和理解，从 而有助于正确遵守税法。 在税收征管实践中，政策目标群体指的是税收征管的目标群体纳税人。 纳税人的政治素质、利益的权衡、对政策的认识和为了避免惩罚决定了他们对税 收征管的遵从与否。在决定纳税人是否遵从的因素中，纳税意识决定纳税人行为 的动机，对纳税人行为起着决定性的作用；纳税人是否熟悉税收知识，行为上直 接影响纳税人税收遵从的积极性和主动性：纳税人对税收政策、征管手段的认同， 可以改变纳税入的行为方式。纳税入有较高的政治觉悟，对国家的税收政策有正 确的认识，或是认为服从征管带来的利益较多，或是害怕惩罚从而对税收政策持 遵守的态度，税收政策便能得到顺利、彻底地执行。 ( 四) 政策执行环境因素 根据系统论的观点，公共政策执行本身是一个系统，而这个系统又处在一 个更大的系统中，这个更大的系统就是公共政策执行的外部环境因素。公共政策 执行的环境构成了公共政策执行的基础，时刻影响着执行的整个过程；而外部环 境是公共政策执行的客体之一，公共政策执行会对外部环境造成反作用。两个系 统处于不断的能量交换过程中。公共政策执行的外部环境可以分为： 1 政治环境。表现为：( 1 ) 一个国家的国体会对政策的执行产生影响，如在 奴隶社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会里统治者会根据不同的需要 执行不同的公共政策。( 2 ) 一个国家的政体即政权组织形式也会对公共政策的执 行产生影响，如公共政策执行在议会共和制中受到的牵制就比在总统制国家中受 到的牵制要多得多。( 3 ) 公共政策的执行还受到国家的结构形式影响，如在单一 制国家中公共政策执行的范围和效率要高于联邦制国家，而联邦制国家公共政策 执行中的灵活性与创新性较好。我国是单一制国家，决定了我国只有一套税制， 税收征管模式也是单一的。 2 经济环境。表现为：( 1 ) 一个国家不同的经济体制会对公共政策的执行产 生不同的影响。如在计划经济体制下税收政策的执行( 征管活动) 更多的是采用 二、影响政策执行的因素分析 权力压制。( 2 ) 个国家的社会经济状况会对公共政策的执行产生影响。从实 践看，经济较为发达的地区税收政策执行人员素质较高、执行体系较完善，执行 起来也就会比较顺利。( 3 ) 特定时期的经济政策对公共政策的执行也会产生影响。 如财政扩张会大大拓宽税收政策执行的力度，加重税收政策执行的任务；财政紧 缩政策造成的影响正好与此相反。 3 文化环境。表现为：( 1 ) 一定时期占社会主导地位的价值观会对公共政策 的执行起到推动或阻碍作用，与此价值观相符的公共政策执行起来会非常顺利， 反之，则会受到抵制。( 2 ) 不同的文化会造就不同的工作态度。( 3 ) 文化中的科 学技术会对公共政策执行的手段造成影响。从这点考虑，这正是税收征管在我国 各地表现的宽严不一的原因。从税收征管变迁的过程看，不断加大税收宣传和纳 税服务的力度，营造一种依法征税、纳税的良好社会风气，从而加大纳税人的纳 税遵从率。 在税收征管实践中，政策执行环境指的就是征管环境。这里重点谈经济环境 与文化环境对征管的影响。 经济环境主要表现在财税管理体制上财税管理体制是指处理中央政府与地 方政府以及地方政府之间财税分配关系的一项根本制度，财税管理体制是中央与 地方关系的载体或形式。中央与地方财政关系事关中央与地方政府两个积极性调 动问题，事关税收征管应收尽收目的的实现。因为，在市场经济条件下，税收政 策的贯彻落实，必须要有良好的财税体制为依托，充分发挥地方积极性，依靠地 方政府大力支持，尤其在中国更是如此。否则，地方政府干预税收执法，甚至侵 吞中央税收收入现象就难以避免，税收应收尽收的目的就大打折扣。 税收文化环境主要体现在治税环境上我国自1 9 9 4 年税制改革以来，尽管在 征管法制建设、税收征管改革方面做了大量工作，进行了大规模的税法宣传，改 善了社会纳税环境和人们的纳税意识，但由于种种原因，社会纳税环境和人们的 纳税意识尚无根本性改变。具体表现为：一是我国公民的纳税意识一直比较薄弱； 二是不重视维护纳税人的权益，为纳税入服务意识较差：三是税务代理不得力； 四是政府各部门行政协助不力，没有形成社会综合治理的氛围。 。在我国的经济体制改革进程中，随着由计划经济体制转向有中国特色的社会主义市场经济体制，我国的 税收征管也由打击型转向管理服务型。 q 我国税收征管问题研究 三、我国税收征管发展变迁历史及动因 ( 一) 我国税收征管发展变迁历史 通过前文所述的因素综合影响，我国税收征管经历了以下的变迁过程。从税 收征管改革发展的规律上看，税收征管改革的发展是一个辩证的自我否定过程。 每一阶段的税收管理，既是对前一阶段征管改革“消极”因素的否定，也是对前 一阶段税收征管改革“积极”成果的继承和发展，而且是与当时的经济体制环境 相适应的。关于建国以来税收征管改革发展历史阶段的划分，目前在税收理论界 还没有权威的说法，按照税收征管改革内容的辩证发展过程，一般将其分为三个 发展阶段： 第一阶段为建国初期至2 0 世纪8 0 年代初期。这一时期是我国税收专管员制 度的形成和完善时期。具体形式表现为驻厂专管制，按地区、行业、经济性质实 行专查专管制。一般将其概括为“一员进厂，各税统管”的管理模式，管理的技 术手段主要是传统的手工操作。 第二阶段为2 0 世纪8 0 年代中期至2 0 世纪9 0 年代中期。这一时期的税收征 管改革以查、管分设或征、管、查分设。各地针对“一员进厂，各税统管”集征、 管、查职能于一身造成的权力约束缺位、执法不严等弊病，积极探索分责制约的 管理办法，到后来实行征收管理与检查两分离或者征收、管理与检查三分离的管 理模式。专业稽查部门或机构的出现，使稽查在税收管理的地位作用越来越突出。 在管理技术手段上计算机开始应用于税收管理的主要环节。这一阶段的改革是对 我国专管员制度的第一次否定，改革的主线就是分解专管员的权力，实行分责制 约。分责制约是我国税收管理形式发展上的一大进步。但片面地强调内部分责制 约，人为地造成了各系列间的内部矛盾，各系列相互掣肘，“内耗”影响了管理 效率，客观上忽视了对纳税人的控管。尽管在当时也有对纳税申报制度的规定， 但专管员还在扮演企业纳税“保姆”的角色，纳税申报的法律意义并未引起普遍 的重视，征纳双方法律责任不清、偷漏不分的问题仍然比较普遍。 第三阶段为瓤税制的实施至0 现在。这时期税收征管改革的主线，就是“以 o 三、我国税收征管发展变迁历史及动因 纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新 征管模式的提出和完善。纳税申报制度的全面推行，由管户向管事的转变，是对 专管员管理制度的第二次否定。尽管在这个否定过程中，一度出现了“疏于管理、 淡化责任、漏征漏管”比较严重的问题，但这只是新旧模式对接转换过程中不可 避免的问题。新一轮征管改革在否定第一阶段征管改革“消极”因素的同时，又 继承和发展了第一阶段税收征管改革分责制约的积极成果。将第一阶段人与人之 间的制约上升为机构间的制约和程序上的制约，使这种分责制约更加规范有力。 在坚持分责制约、分解权力的同时，还注意了对管理权限的逐步集中统一。这一 阶段的税收征管改革在技术手段上把计算机技术由税收征管的主要环节引入了 税收管理的各个环节，使我国税收管理开始由传统的手工操作向现代管理转变。 同时还提出了为纳税人服务的新的管理理念，使税收管理的内涵和领域更加丰 6 ma ( 二) 税收征管改革的动因 征管改革的变迁过程是税收政策执行模式的变迁过程，是在影响政策执行的 多种因素下综合作用下改变的，其中起主导作用的是征管环境因素和税收制度因 素。 首先，税收征管体系与其所处的环境系统要有较强的适应性，才能形成稳定 的组织形式，保持良好的运行状态。 1 政治经济环境的改变促进税收征管模式的改革和优化。改变过程大体经历 4 个阶段。在第一阶段，当外部环境发生变化时，税收征管模式的适应性降低， 稳定性也随着降低，改革的动因形成；第二阶段，是改革的初始阶段，征管体系 内部因素重新组合，适应性和稳定性都还较差；第三阶段，是改革的深化阶段， 适应性虽然逐步提高，但由于组织结构是新生和脆弱的，其稳定性有待进一步增 强；第四阶段，征管模式达到理想的优化，适应性和稳定性都较强。由此可见， 在外部环境发生变化后，征管模式的优化需经历一个由不适应到逐步适应、不稳 定到逐步稳定的过程。税收征管模式的适应性主要表现在两个方面：一是与社会 经济大环境的适应性；二是与税收体系小环境的适应性。从我国税收征管模式的 发展历史来看，新中国成立后至8 0 年代中期，基本上是征管查一体的模式，这 我国税收征管问题研究 种模式与当时落后的生产力水平、单一的公有制经济形式和简单的税制结构是基 本相适应的。8 0 年代中期到9 0 年代中期，在有计划的商品经济条件下，税收 征管改革实行征、管、查分离模式，也是与当时初步形成的以公有制为主导的多 种经济成分、多种经营方式、多种流通渠道和多种分配方式并存以及多税种、多 层次、多环节的复合税制体系基本相适应的。9 0 年代中期以来，随着社会主义 市场经济体制的逐步确立，作为税收征管模式外部环境的经济体制和税制体系都 发生了变革，使原征管模式对外部环境的适应性大大降低，稳定性也就难以为继， 征管改革势在必行。 2 文化环境的改变促进税收征管模式的改革和优化。一是文化中的科学技术 发展对税收征管的手段造成影响，表现在工业化进程中分工的不断演进和专业化 程度日益加深，使税收征管中的部门分工日益明细，征管细化程度也在不断加深。 征收、管理、稽查及税政、法制部门的设置与职能分工日益专业化，内部的分工 也日益明显，如稽查内部选案、审理、检查愈加细化。税收征管职能的分工与部 门的专业化使税收逐步形成一个相互协调、相互制约的有机体，形成科学的征管 业务流程，它以生产的社会分工和专业化发展为基础，同时又为工业化的进程创 造良好的外部环境，促进工业进展。 二是信息化时代的来临使计算机得到广泛应用，使税收征管的工作效率不断 提高。计算机网络的普遍应用，征管工作效率的提高是显而易见的。税收征管的 依法、高效都是建立在充分采集各种信息和信息的不断集中这样一个基础上的， 计算机网络系统的使用使信息的采集与集中成为可能，使生产、流通过程的资料 更加透明，初步形成了一个以计算机系统网络为依托的现代税收征管体系。就现 实而言，金税工程。二期工程的顺利完成，c t a i s i 程。的试点与逐步推行都标志 着税收信息化建设将进入快车道。同时，信息化使税收征管的内部职能分工更加 科学、合理。信息化使征管业务流程更加合理，各环节的协调与制约更加严密、 科学。从而使以业务流程为基础的职能分工与部门分工更加合理与科学化。 。我国目前正在建设中的以“金税工程”为龙头的税务管理信息系统就是一个非常好的尝试。它以计算机 为基础，充分发挥现代嗍络技术和信息采集、处理技术的优势，大大减化了税务系统采集有关税收信息的 难度，提高了信息处理的准确性，因此，它的正式实施将对我国的税收征管起到重要的推动作用。 。中国税收征管信息系统的英文缩写，是首次由税务总局统筹规划和组织，集中开发和推广应用的人型行 业应用软件系统。该系统涉及基层业务处理、管理监控和辅助决策等各个税收征管环节的业务，提供了管 理服务、征收监控、税务稽查、税收法制及税务执行等五个系列的基层税收征管系统和市局级管理与瓶控 系统。 三、我国税收征管发展变迁历史及动因 其次，税制结构的变化促使征管方式发生了突变，由简单的实物征收为主、 粗放管理逐转为按对象性质、按行业、按调控目的、按预算方向等多角度的管理。 管理行为制度化、管理内容多层化是管理变革的突出特点。 由此可见：( 一) 税制结构的变化是税收征管改革发生和发展的内在动因：( 二) 社会的政治、经济、技术水平的变化( 政策执行的外部环境变化) 是税收征管改革 发展的外在动因。 我国税收征管问题研究 四、我国当前税收征管政策在执行中的问题 几年来的实践证明，我国的税收征管改革是有成效的，对于税收制度的有效 实施起到了保障作用。但是，近年来的税收征管实践中也暴露出来现行税收征管 模式的许多不足之处，降低了税收征管的效率，弱化了税收的职能作用。 ( 一) 征管制度方面存在的问题 税收政策及征管制度在实际征管过程中，时常受到地方和行业保护等行为的 侵蚀和干扰，使税法的统一性、严肃性、权威性和公平性面临严峻的挑战。税收 法律制度的不规范，给其贯彻执行即税收征管工作带来了一定的难度。 新征管制度要求征、管、查分离，取消了“管户制”，代之以“管事制”， 这一改革带来的最大问题是税源管理不到位，出现了管理趋于淡化的倾向。税收 征收管理的核心是税源管理，但在“管事制”下，首先对纳税人的生产、经营等 变化情况没有有效监控，对纳税人的征收和管理基本上都是柜台式服务，一般不 再深入企业了解实际情况，对纳税人的户籍资料只注重收集，而不注重整理和利 用，缺乏动态的跟踪调查管理，所以对申报缴纳税款的真实性也无法确定。实践 证明，这种征管制度缺乏对纳税人具体经济行为进行连续、系统、全面的观察分 析，是难以全面获取纳税人的涉税信息和有效开展税源监控的。实际上，简单地 要求纳税人提供信息对纳税人来说并不构成多大威慑，有效的实施才是促进纳税 人自觉执行的唯一途径。因此税务机关及时将数据转换成有用信息的能力是首要 的。因为一定时期之后，所收集的信息就变得无用了。而税务机关在工作中恰恰 没有对征管资料进行及时有效利用，造成了人力、物力资源的浪费，却未起到有 效监控的作用，客观上造成了纳税申报质量不高、零( 负) 申报过多的现象。 ( - - ) 征管主体方面存在的问题 政策执行是政策制定的继续，是将制定出的政策化为具体的行动，并由一定 组织和人员加以贯彻的过程。在税收征管中，税务机关自身利益、税务人员素质、 四、我国当前税收征管政策在执行中的问题 税务机关之间的沟通与协调和征管资源影响着税收征管的效能。 1 税务机关自身利益税务机关的增量经费与“两税”任务的完成直接挂钩， 这就使得税务机关总是要想方设法完成当年的税收任务：同时征收机关系统内部 自上而下的任务“指令”使国家财税政策在这些指令性计划面前也显得软弱无力， 税收征管行为则依势而“曲”。在税收任务未完成的情况下，或通过采取“预征” 办法提前收取纳税人以后年度的税款，或由当地财政出面采取列收列支办法“空 转”人库：在税收任务已完成的情况下，当发现人库税金已超过了应完成的当年 任务数，为调剂余缺，征收机关则通过在国库办理退库的办法将多人库的税款重 新退出，再于第二年人库以算作第二年的税收任务完成数。 2 税收征管人员素质人员素质不高，人员结构不合理。不少征管人员专业 技术欠佳，不能适应新时期税收工作的要求，突出表现在业务上没有实现从单一 型向复合型人才转变；部分人员法律意识淡薄，思想素质低下，表现在部分基层 税务部门执法行为不规范，这包括税收征管中税务机关或税务人员没有严格按照 税法规定依法征税，个别税务人员还存在“权利寻租”的现象。就人员整体素质 而言，还存在一个结构管理的问题，既有层次结构，也包括水平结构。我国税收 征管机构内部的人员配备、分工不甚合理。西方发达国家十分重视税务稽查，在 征、查比例的配备上一般为4 ：6 ；我国在征、查人员的比例上为6 ：4 ；此外， 还有层次结构问题，主要是把适当的人放到最适合的岗位上；水平结构是指对人 员进行有效的组合，增加合力，做到l + 1 2 ，从而达到提高征管效率的目的 3 税务机关的沟通与协调。部门界限明显，信息封闭，本位意识强，横向联 系协作意识不够，信息重复采集多，组织职能没有发挥出来。不同的部门往往按 照不同的需要，对基层单位同一信息重复采集，加重了基层负担；纳税人与税务 部门之问是“多头跑”、“多头找”，形成单点对多点，导致了税务部门工作效率 低、效能差，对此征纳双方皆不满意。 4 征管资源。在落后地区，表现在经费、设备、人力资源方面的欠缺；在发 达地区，表现在信息资源方面的欠缺。在发达地区，经济主体类型多，征管问题 复杂，但税务机关对纳税人的信息掌握不够，与金融、海关、工商、国地税部门 没有充分有效的信息交换机制。 税务组织和税务人员的问题造成以下几种后果： 我国税收征管问题研究 一是税收成本偏高。征税成本即投入的征税费用，就是实现税制所必须付出 的经济代价。税收征管中的征税成本包括税务机关的征税成本和纳税人的缴税成 本二个方面。我国的税收征管是收入任务治税，不计成本，不讲效率，全国平均 征税成本一般在5 - 6 左右，高于发达国家几倍。 二是征、管、查脱节。在税收征管的实际工作中，基层税务机关往往曲解了 “三分离”的含义，误将“相对的分离”理解成“绝对的分离”，过多地强调“各 司其职”却忽视了三者之间的有机联系，使得这一征管模式在实际运行中暴露出 不少矛盾问题。存在协作不够、衔接不畅的问题。 按照“征、管、查三分离”模式的