（公共管理专业论文）衡阳市政府绩效审计研究.pdf

j1，!j 川i l l lli lli l li ri f iilliil y i9 0 8 2 31 t h er e s e a r c ho nh e n g y a n gc i t yp e r f o r m a n c ea u d i t b y c h e n gc h u a n l u b e ( h u n a nn o r m a lu n i v e r s i t y ) 2 0 0 5 at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o rt h ed e g r e eo f m a s t e ro fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i n t h e h u n a nu n i v e r s i t y s u p e r v i s o r p r o f e s s o rg u o j i a n g q i a n g m a y 2 0 1 0 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：子豕。1 嬲 日期：。叼矿年胗月多日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密囤。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 日期：乒口夕年月多日 日期。加年肜月乡日 纱7 v 一龄怕 ，帅7 v 仔研 名名签签 者师 作导 衡阳市政府绩效审计研究 摘要 政府绩效审计是国家审计监督的重要内容。与传统财务收支审计相比较，政 府绩效审计注重审计对象的经济性、效率性和效果性，具有更广泛的内容和更高 的目的，有助于建立责任政府、廉洁政府，在国家民主政治的建设与经济社会的 发展中发挥着重要作用。 本研究从政府绩效审计的基础理论出发，明确了政府绩效审计的概念，探寻 了其基础理论，进而在回顾总结衡阳市政府绩效审计工作发展历程、初步成效的 基础上，对其现状进行了深入剖析，认为由于来自于现行审计体制、机制、制度 等多方面因素的影响，目前衡阳市政府绩效审计工作还存在着范围窄、技术含量 低、成果运用少等问题。这些问题的存在制约了政府绩效审计工作在推进衡阳市 政府转型以及衡阳市经济社会发展中应当发挥的作用。 基于上述，本研究从体制机制的角度提出了推进衡阳市政府绩效审计工作的 对策，包括改革现行审计机关经费人事制度、建立立法型审计模式，以加强衡阳 市审计机关的独立性建设；通过创新理论研讨形式、拓宽宣传渠道、建立成果开 发利用平台，以加强衡阳市政府绩效审计的研究和宣传工作；建立审计人员绩效 考评制度、审计职业准入制度、审计人员后续教育制度，以加强衡阳市审计队伍 建设；最后以系统理论作指导，从立项、准备、实施等环节研究了如何加强政府 绩效审计项目全过程的质量管理，该对策研究以衡阳市审计局组织的一个审计项 目实施全过程作为研究依托，对政府绩效审计项目的操作规程进行了详细设计， 是本研究的重点与创新点。 本研究既是对从事基层审计工作的总结，也是对基层审计工作未来发展的展 望。希望通过这项研究能为基层政府绩效审计的理论与实务发展尽自己的微薄之 力。 关键词：衡阳市；政府绩效审计；问题；对策 公共管理硕士学位论文 a b s t r a c t t h ep e r f o r m a n c ea u d i to fg o v e r n m e n ti sa ni m p o r t a n tc o n t e n to fs t a t ea u d i t s u p e r v i s i n gs y s t e m c o m p a r ew i t ht h et r a d i t i o n a lf i n a n c i a le x p e n d i t u r ea u d i t ，t h e w o r ko fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i tp a y sa t t e n t i o nt oe f f i c i e n c ya n de f f e c t ，a n dh a s m o r ee x t e n s i v ec o n t e n t sa n dh i g h e rp u r p o s e t h i sw o r kc a nh e l pt oe s t a b l i s ht h e r e s p o n s i b l ea n dc l e a ng o v e r n m e n t i np o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n ti t w o u l dp l a ya ni m p o r t a n tr o l e b a s e do ng o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i tt h e o r y , t h i ss t u d ye x p l i c a t e st h eb a s i c c o n c e p t so fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ta n de x p l o r e si t st h e o r e t i c a lb a s i s i nt h e r e v i e wt h ed e v e l o p m e n ta n dp r e l i m i n a r ya c h i e v e m e n t so fh e n g y a n gc i t yg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ea u d i t ，t h i ss t u d ym a k e sf u r t h e ra n a l y s i so ni t ss t a t u s i ti n d i c a t e st h a t ，a s t h ec u r r e n ta u d i ts y s t e m ，m e c h a n i s m ，a n do t h e rf a c t o r si n f l u e n c e ，t h ew o r ko f h e n g y a n gc i t yg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ts t i l le x i s tm a n yp r o b l e mo fn a l t o w r a n g e ，l o wt e c h n o l o g y , a n dt h ef e w e ra p p l i c a t i o na c h i e v e m e n t t h e s ep r o b l e m s r e s t r i c tt h ee f f e c to fh e n g y a n gc i t yg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ti np r o m o t i n g h e n g y a n gc i t yg o v e r n m e n tt r a n s f o r m a t i o na n de c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t a - - 一 b a s e do nt h ea b o v e ，t h ei m p r o v i n gm e t h o do fh e n g y a n gc i t y g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ea u d i ti sp r o p o s e df r o mt h ea s p e c t so fs y s t e ma n dm e c h a n i s m i ti n c l u d e s t h er e f o r mo fp e r s o n a ls y s t e ma n df u n d so ft h eg o v e r n m e n ta u d i ti n s t i t u t i o n s ，a n dt o e s t a b l i s hl a w m a k i n ga u d i tm o d u l e a b o v ew o r k s ，s t r e n g t h e nt h ei n d e p e n d e n c eo f a u d i t i n gi n s t i t u t i o n s t h r o u g hi n n o v a t i o no ft h e o r e t i c a lr e s e a r c h ，b r o a d e n i n gp u b l i c i t y c h a n n e l s ，b u i l d i n g t h e p l a t f o r m o fe x p l o i t a t i o na n d u t i l i z a t i o n ，e n h a n c e t h e p e r f o r m a n c ea u d i t i n gr e s e a r c ha n dp r o p a g a n d aw o r ko fh e n g y a n gc i t yg o v e r n m e n t b ye s t a b l i s h i n gp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m ，a u d i tc e r t i f i c a t i o ns y s t e m ，a n da u d i t f o l l o w - u pe d u c a t i o ns y s t e m ，s t r e n g t h e nt h ec o n s t r u c t i o no fh e n g y a n gc i t yg o v e r n m e n t a u d i tt e a m f i n a l l y , b a s e do nt h es y s t e mt h e o r y , s t u d yh o wt os t r e n g t h e nt h ew h o l e a u d i t i n gq u a l i t ym a n a g e m e n tp r o c e s s ，w h i c hi n c l u d e sp r e p a r a t i o n ，i m p l e m e n t a t i o n ， r e p o r t i n g ，f o l l o w i n gu p b a s e do nt h e a u d i tc a s eo fh e n g y a n ga u d i t i n gb u r e a u ， d e s i g n e dt h eo p e r a t i n gr u l e so fa u d i t i n gi t e m t h i si st h ef o c u sa n di n n o v a t i o no ft h i s r e s e a r c h t h i sr e s e a r c hi sn o to n l yas u m m a r yo fg r a s s - r o o t sg o v e r n m e n ta u d i t i n gw o r k ，b u t a l s ot h ef u t u r e d e v e l o p m e n tp r o s p e c t s o f g r a s s r o o t sg o v e r n m e n ta u d i t i n g w o r k t h r o u g ht h er e s e a r c h ，w eh o p et oe n h a n c et h ew o r ko fg r a s s r o o t sg o v e r n m e n t m 衡阳市政府绩效审计研究 p e r f o r m a n c ea u d i t k e y w o r d ：h e n g y a n gc i t y ；p e r f o r m a n c ea u d i t ；p r o b l e m ；s t r a t e g y i v 公共管理硕七学位论文 目录 学位论文原创性声明和学位论文版权使用授权书i 摘要i i a b s t r a c t i i i 插表索引。v i i 第1 章绪论1 1 1 选题背景及意义1 1 2 国内外文献综述2 1 2 1 国外文献综述2 1 2 2 国内文献综述3 1 3 研究内容与研究方法5 第2 章政府绩效审计的基础理论6 2 1 政府绩效审计概述6 2 1 1 基本内涵6 2 1 2 特征与主要内容6 2 2 政府绩效审计的理论依据8 2 2 1 公共受托责任理论8 2 2 2 新公共管理理论9 2 3 衡阳市政府绩效审计的必要性1 0 2 3 1 衡阳审计发展的必然趋势1 0 2 3 2 衡阳经济社会发展的内在要求1 1 2 3 3 衡阳政府转型的客观需要1 l 第3 ，章衡阳市政府绩效审计现状分析1 3 3 1 衡阳市政府绩效审计的初步成效1 3 3 1 1 取得一定的工作经验1 3 3 1 2 取得一定的社会效应1 4 3 2 现阶段衡阳市政府绩效审计存在的主要问题1 5 3 2 1 政府绩效审计范围窄1 5 3 2 2 政府绩效审计技术含量低1 5 3 2 3 政府绩效审计成果运用少1 6 3 3 衡阳市政府绩效审计存在上述问题的主要原因1 7 v 衡阳市政府绩效审计研究 3 3 1 审计监督主体缺乏独立性1 7 3 3 2 缺少浓厚的绩效审计工作氛围1 8 3 3 3 审计队伍素质不能满足工作要求1 9 3 3 4 缺少绩效审计准则作指导2 0 第4 章推进衡阳市政府绩效审计工作的对策建议2 2 4 1 加强衡阳市审计机关独立性建设一2 2 4 1 1 改革现行经费人事制度2 2 4 1 2 建立立法型审计模式2 2 4 2 加强政府绩效审计研究和宣传工作2 3 4 2 1 创新政府绩效审计理论研讨形式一2 3 4 2 2 拓宽政府绩效审计宣传渠道2 3 4 2 3 建立政府绩效审计成果开发利用平台2 4 4 3 加强政府绩效审计队伍建设2 5 4 3 1 建立审计人员绩效考评制度2 5 4 3 2 建立审计人员职业制度2 5 4 3 3 建立审计人员后续教育制度2 6 4 4 加强政府绩效审计项目质量管理2 7 4 4 1 有针对性地选择绩效审计项目2 7 4 4 2 合理地确定审计目标与范围2 8 4 4 3 有重点地确定审计内容2 9 4 4 4 科学地运用审计技术方法3 1 结论。3 3 参考文献3 5 致谢3 7 公共管理硕士学位论文 插表索引 表3 1 衡阳市2 0 0 8 年度含有政府绩效审计成份的审计项目完成情况1 5 表3 2 衡阳市2 0 0 8 年度含有政府绩效审计成份的审计项目技术含量情况1 6 表3 3 衡阳市2 0 0 8 年度政府绩效审计成果应用情况1 7 表3 4 衡阳市审计人员学历情况统计表1 9 表3 5 衡阳市审计人员专业技术职称情况统计表2 0 表3 6 衡阳市审计人员年龄结构统计表2 0 v 公共管理硕士学位论文 1 1 选题背景及意义 第1 章绪论 政府绩效审计起源于2 0 世纪4 0 年代的美国。当时受经济危机影响，美国经 济处于低迷状态，美国政府面临着可利用的资源相对减少与政府开支逐日增长的 矛盾以及民众对明确政府经济责任和提高公共资金使用效果的要求。因此，美国 审计总署( g e n e r a la c c o u n t i n go f f i c e ，g a o ) 扩大审查范围，开始进行政府绩效 审计n 】。随后澳大利亚和英国等西方国家也开始对政府绩效审计进行尝试与探索。 到2 0 世纪7 0 年代，与新公共管理运动的兴起相适应，政府绩效审计理论与实务 在西方国家得到迅速发展，特别是2 0 世纪9 0 年代以后，政府绩效审计在西方发 达国家日臻成熟。以1 9 9 8 年最高审计机关国际组织在蒙特维地亚召开的会议上通 过的l ：最高审计机关国际组织审计准则为标志，世界审计史呈现出以绩效审计 为中心的现代审计格局阻1 。该准则的主要内容是规范审计人员的工作程序与做法， 对推进全世界范围内政府绩效审计的有效开展发挥了重大作用。 与西方发达国家相比较，政府绩效审计在我国起步较晚。根据宪法规定， 我国国家审计机关1 9 8 3 年才逐步成立。1 9 9 1 年审计署在全国审计工作会议上首 次提出由财务审计向检查有关内部控制制度和效益审计方面延伸的观点。 ：审计署 2 0 0 8 至2 0 1 2 年审计工作发展规划对我国绩效审计的未来发展进行了明确规划： “全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使 用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建 立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任 追究制。到2 0 1 2 年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。口h 国家审计的最高 决策层将绩效审计定位为国家审计的发展方向，绩效审计成为国家审计的发展趋 势。开展政府绩效审计对促进建立服务型政府、廉洁政府、责任政府发挥着重要 作用。基层政权是国家政权的基石，因此，基层政府绩效审计工作在基层政治经 济社会发展进程中扮演着重要的角色。本世纪初以来，在深圳、青岛等经济较发 达地市的基层审计机关组织进行了绩效审计工作试点，积累了一定的工作经验， 并取得了初步成效，主要是在促进提高财政资金管理水平和使用效益，揭露由于 决策失误和管理不善造成损失浪费问题，从体制机制制度层面分析原因提出整改 完善建议等方面取得了一定的成果。但与西方发达国家相比较，由于我国国家审 计起步晚，基层审计机关在人员素质与技术能力方面与开展绩效审计工作的要求 还有比较大的差距，同时又受到审计体制机制等多方面因素的影响，因此，推进 衡阳市政府绩效审计研究 基层政府绩效审计工作要面对来自外部与内在多方面的挑战。 衡阳市地处湖南中南部，市辖蒸湘、石鼓、雁峰、珠晖、南岳5 区，常宁、 耒阳2 市，衡南、衡阳、衡山、衡东、祁东5 县。2 0 0 8 年底，全市总人口7 2 5 9 5 万人。衡阳区位优越，紧靠沿海，临近港澳，承东接西，地处“南北要冲，历 来是商贾云集之地和江南主要商品集散地，是沿海的内地和内地的前沿。衡阳是 全国著名的“有色金属之乡、“非金属之乡和“鱼米之乡 ，是国家老中小 企业基地、国家历史文化名城。衡阳市审计机关于1 9 8 3 年至1 9 8 4 年陆续成立， 截止2 0 0 8 年1 2 月，衡阳市审计机关查出各类违纪违规金额近3 8 0 亿元，上缴应 当上缴的财政收入近2 6 7 亿元，向纪检监察司法机关移送各类案件2 0 0 0 余件。在 新的政治经济形势下，衡阳市审计机关已经将开展政府绩效审计纳入工作内容， 并取得了一定的成效，积累了一定的经验，但距离审计署的要求，与沿海发达城 市审计机关绩效审计工作的开展情况来_ 比较还有差距。因此，通过分析衡阳政府 绩效审计工作开展现状，剖析存在差距的深层次原因，探究推进这项工作的措施， 有利于切实发挥衡阳审计工作在经济社会发展中的监督职能。 政府绩效审计代表着现代审计发展的主潮流，是未来国家审计发展的必然方 向。作为衡阳市审计工作者，将公共管理学的理论知识与实践工作相结合，认真 研究衡阳市政府绩效审计的相关问题，既是对所学理论知识的运用，又是对实践 工作的总结与前瞻性思考，既有利于对所学知识的消化吸收，又有利于提升本职 工作的成果与质量，同时也为基层政府绩效审计的理论与实务发展尽自己的力量。 1 2 国内外文献综述 1 2 1 国外文献综述 “绩效审计 的概念由美国人阿瑟肯特于1 9 4 8 年在他的经营审计一 文中首次提出【4 】。归纳西方国家关于绩效审计的涵义，尽管他们的表述多种多样， 但都把着眼点侧重于政府公共责任的履行情况，关心的核心内容是政府行为的经 济性、效率性和效果性，也就是通常所说的绩效审计的“三e 。如美国会计总署 认为：“绩效审计就是客观系统地检查证据，以实现对政府组织、活动和功能进行 独立评价的目标，以便为改善公共责任性，为有关各方进行决策以及实施监督提 供信息。”【4 】英国的定义则是：“绩效审计是对政府部门或其他相关组织为履行职 责而使用所掌握资源的经济性、效率性和效果性进行检查。 【4 】最高审计机关国际 组织1 9 8 6 年在悉尼会议上则对绩效审计的定义为：“对公营部门管理的经济性、 效率性和效果性的评价。 【2 】 在绩效审计的评价内容、标准及法律地位方面，西方国家已经有了成熟的研 究成果。如美国政府于2 0 世纪4 0 年代着手构建政府绩效评价体系，并有专门的 2 公共管理硕士学位论文 杂志刊载相关学术文章，到了6 0 年代，美国审计总署将“3 e 审计 扩展到“5 e 审计 ，即增加了对社会效益和环境影响的审计【6 j 。2 0 世纪7 0 年代以后，美国、 英国等国纷纷通过有关强制性立法将政府绩效审计列入法定审计的范畴。1 9 7 2 年， 美国审计总署制定的政府机构、计划项目、活动及职责的审计准则第一次明 确了绩效审计标准，对绩效审计的内容、实施和报告作了具体规定阳1 。到目前为 止，美国政府审计工作量已占审计总量的8 6 1 。英国于1 9 8 3 年颁布的国家审 计法也从法律角度表述绩效审计，明确把审计中央政府资金的职责和权限授予 主计审计长，并规定成立国家审计署以确保主计审计长履行其职责阻1 。1 9 9 7 年颁 布的地方政府法也规定：“地方政府必须实行最佳绩效评价制度，各部门每年 都要进行绩效评估工作，要有专门的机构、人员及固定的程序 。1 9 9 7 年发布并 于2 0 0 3 年修订的绩效审计手册指出国家审计署“要对议会( 从而对纳税人) 负责，通过绩效审计，确保公共资源得到合理运用。绩效审计的根本目标在于促 进被审计单位改善管理，提高效益 。1 此外，澳大利亚、瑞典等国都开展了绩效 审计，绩效审计占政府审计工作量的比重达4 0 以上哺1 。 在实务操作方面，西方国家政府绩效审计大多以专门的绩效审计准则或以政 府审计准则的单独一部分等形式颁布了极具操作性的政府绩效审计作业标准。如 美国审计总署的政府审计准则第六章第七章详细说明了开展绩效审计的现场 作业准则和报告准则。英国审计部门则是制定了绩效审计工作指南，为审计人员一一 提供数学分析、管理学分析及审计评价方面的技术指导哺1 。此外，加拿大、澳大 利亚等国就实施绩效审计也制定了相关的操作性文件h 1 。 总之，西方各国政府绩效审计研究已经拥有了完整的体系和成熟的理论成果， 并且对实践工作具有较强的指导性，呈现出审计范围广泛化、审计人员结构多元 化、审计方式方法多样化、审计实施标准的可操作性等特点。 西方政府绩效审计理论对本研究具有较强的借鉴作用，但考虑到国家制度与 审计体制的差别，对国外政府绩效审计的成熟经验本研究只能结合衡阳市审计机 关的实际情况有选择地加以利用。 1 2 2 国内文献综述 国内审计理论界较早引进国外绩效审计成果的是2 0 0 0 年1 月由审计署科培所 邢俊芳等审计理论工作者编辑出版的最新国外绩效审计一书。该书收录了美 国、加拿大、英国、瑞典、德国等国审计公署或审计长对开展政府绩效审计的情 况介绍，包括政府绩效审计的定义、目标、方法、程序、重点、报告、法律依据 或经验总结等。后来萧英达、张继勋在瑞典政府审计制度及其评析中对在瑞 典政府审计中占有相当重要位置的效果审计进行了介绍。程新生、陶能虹在中、 美、法政府绩效审计环境比较研究对中、美、法政府绩效审计环境进行了比较 3 衡阳市政府绩效审计研究 研究，分别从政治环境、经济环境、社会环境、文化教育环境、法律环境、科技 环境进行比较，指出我国存在的不足【9 】。这部分内容对本研究了解国外政府绩效 审计的发展与现状有很大的帮助。 国内对于政府绩效审计的概念，最初是以经济效益审计加以界定的【l l 】。在审 计署2 0 0 3 2 0 0 7 年审计工作发展规划中提到的是效益审计，此外，还有称为政 府绩效审计、财政绩效审计的。邢俊芳主编的效益审计中国模式探索一书中 就是绩效审计和效益审计两种提法并举。审计署( 2 0 0 8 2 0 1 2 年审计工作发展规 划中则提出全面推进绩效审计的工作，从而也在概念上明确了绩效审计的提法。 总结审计署领导与学者们的观点，本研究认为：政府绩效审计就是指独立的审计 机构和人员，依照国家法律法规和公认的标准，对被审计单位在经济责任履行、 资源配置、管理和使用等经济活动的经济性、效率性、效果性进行监督、咨询、 确认和评价的活动。 关于政府绩效审计的内容，国内学者专家们从不同的角度提出看法，如从审 计对象的角度提出的观点：李墩嘉( 1 9 9 5 ) 认为，针对政府行为的政府绩效审计可 分为行政事业单位的政府绩效审计和公共工程的效益审计；张继勋( 2 0 0 0 ) 认为 “3 e ”审计是政府绩效审计的基本内容，并提出我国政府绩效审计应包括财政支出 的经济效益审计、重大计划项目的可行性审计和国有企业的经济效益审计，其中 重点是前两者。又如从宏观角度提出的观点：徐鸿飞( 2 0 0 1 ) 认为政府绩效审计的 内容主要是制定和实现既定政策目标所需信息的准确性、可靠性和完整性以及管 理人员是否充分了解这些目标、是否制定了具体可操作的考核指标、管理信息系 统是否跟踪政策目标的执行结果、执行中是否讲求经济性等；王会金( 2 0 0 1 ) 、石 爱中等( 2 0 0 2 ) 、宋常等( 2 0 0 4 ) 则提出，3 e 审计就是我国政府绩效审计的内涵和 内容，其他则应视为其具体的表现形式。 本人比较赞同的观点是刘家义审计长于2 0 0 5 年提出的：“我国应重点关注公 共资金和资源环境的效益，并且我国的政府绩效审计应当包括政策评估、决策审 查、管理审计、直接经济效益的审核和整个社会效益的评价，最终落实到投融资 体制、投资法制建设、投资管理以及投资的直接经济效益和社会效益上。no 】 本 人认为该观点比较符合我国现行的财税经济体制结构。 与西方发达国家成熟的研究体系与研究成果相比较，国内政府绩效审计研究 现状主要表现在还没有形成自己的理论系统，研究比较零散，尤其是结合实际深 入研究的还不多，迄今为止，国内还没有从法律、法规的角度明确政府绩效审计 的地位，也还没有出台一部有关政府绩效审计的操作手册。 公共管理硕士学位论文 1 3 研究内容与研究方法 本研究共分四章。第1 章绪论，介绍研究背景及意义、国内外文献综述及研 究思路、创新点；第2 章阐述政府绩效审计的基本理论，主要有政府绩效审计的 内涵、特征、理论基础和必要性分析；第3 章对衡阳市政府绩效审计现状进行分 析，主要有回顾衡阳市政府绩效审计的发展历程，揭示目前存在的主要问题，并 对存在问题的原因进入深入剖析；第4 章结合审计实例对推进衡阳市政府绩效审 计工作提出对策建议。 绩效审计工作是一项实践性很强的监督活动，来自审计一线的资料就是很好 的研究资源，因此本研究主要采用了结合实例的规范研究方法，并综合运用归纳 法、比较法和系统分析法等。 5 衡阳市政府绩效审计研究 第2 章政府绩效审计的基础理论 2 1 政府绩效审计概述 2 1 1 基本内涵 政府绩效审计是指审计机关对政府履行职责和使用公共资源的合规合法性、 经济性、效率性、效果性进行审查评价，并出具审计报告。按照审计学关于审计 的定义来界定，本概念的主体即审计行为的执行者是指我国国家审计机关( 本研 究特指县及市级审计机关) ；本概念的客体即审计行为的接受者，是指政府履行职 责和使用公共资源的情况( 本研究特指衡阳市本级及县级政府) ；审计权力来源于 宪法“一切权力属于人民 规定的人民的公共权力。 政府绩效审计是紧紧围绕政府的职责和行为开展的审计。目前，政府的基本 职能是提供公共产品和公共服务，但由于政府是在一个竞争不足和难以严格监督、 考核的条件下花纳税人的钱，为社会公众办事，往往缺乏以最经济的手段、提供 最优质服务的自我约束和自我激励机制。如何推动政府全面提升政府管理的绩效， 完善行政运转机制，提高政府行为透明度，使公共资源得以有效配置、政策目标 得以有效实现正是政府绩效审计面临的任务。 因此，本概念的审计内容包括合规合法性、经济性、效率性和效果性。合规 合法性是指遵循国家相关法律法规规定的程度，它是评价经济效率与效果性的前 提；经济性是指以最低费用取得一定质量的资源，在适当考虑质量的前提下尽量 减少投入的资源，即指支出是否节约；效率性是指投入和产出的关系，包括是否 以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出，即指支出是 否讲求效率；效果性是指在多大程度上达到政策目标和其他预期结果。其中，效 果性是审计内容的核心。 衡阳市政府绩效审计是指国家审计机关对衡阳市各级政府及组成部门履行职 责和使用公共资源的合法性、经济性、效率性和效果性进行审计评价，并出具审 计报告。在不考虑上级审计机关采取“上审下 审计方式的情况下，本研究中的 国家审计机关仅指衡阳市各级审计机关。 2 1 2 特征与主要内容 政府绩效审计是国家审计发展的高级阶段，是现代审计的标志之一。与传统 公共管理硕士学位论文 错纠弊，以保证财务收支真实合法，维护财经法纪的严肃性。政府绩效审计则是 通过评价政府经济管理活动的有效程度，以实现提高管理水平的目的，促进政府 有效地、科学地履行公共责任l l 引。 2 以国家政策目的、社会公众认可或约定的标准为审计依据。财务收支审计 依据主要是国家财经法规、财务准则、会计制度等。政府绩效审计则主要是依据 国家制定相关政策的目的以及诸如计划水平、历史水平和行业水平等社会公众认 可或约定的标准。 3 主要以被审计单位的各项业务管理活动为审计对象。财务收支审计对象主 要是被审计单位的财务收支及其有关的经济活动。政府绩效审计则不仅审计财务 资料，更侧重于对业务流程、政策执行过程的审查与评估【l3 1 。 4 采取管理学、数学分析等综合性审计方法。财务收支审计主要是查账，采 用审阅法、抽查法、核对法、盘点法等。政府绩效审计则必须采用调查统计分析、 抽样分析、业务测试、量本利分析等管理学方法和数学分析方法【1 4 1 。 5 体现建设性作用。财务收支审计主要以保护国家财产安全完整为目的，体 现防护性审计职能，其审计建议大多是关于建账立册方面的，也涉及内部控制， 但主要还是会计控制。绩效审计则侧重于全面评价业务活动的有效程度，揭示影 响绩效高低的原因所在，审计建议针对被审计单位的经营管理、经济效益及社会 效益等内容。 一，t - 6 审计效果显现的时间相对滞后。财务收支审计的效果相对表现较为明显， 比如违法违纪问题一经查出，则移送司法机关处理或上缴财政等。但政府绩效审 计的效果往往需要较长时间才能显现出来。例如治理生态失衡等公共工程项目， 就难以在短期内见到用数字描述的绩效。因此审计机关要对绩效审计项目进行跟 踪审计，以取得全面准确的审计结果i l o j 。 政府有其自身的运转流程，依据政府行为的流程来完善政府绩效审计的内容。 虽然实践中政府行为要复杂得多，但都基本经历了投入、执行、结果和影响等几 个环节，因此研究政府绩效审计的内容可以考虑以下三个环节： 一是投入环节的绩效审计。投入环节的审计，是指对政府依据一定标准进行 资源分配的监督检查。政府进行资源分配都有一定的政策目标，并且是经过一定 的程序做出的决策，因此投入环节绩效审计的核心问题是政府决策的质量问题， 其评价载体就是支出预算。具体而言，投入环节的绩效审计应关注：1 资源分配 决策的基础。预算编制是政府为获得一定的项目结果对资源进行分配的工具，它 是建立在一定的基础之上的。2 维持原来或选择新的项目的必要性。支持决策的 信息是多种多样的，有两个关键性的因素需要关注：一是政府新增的投入是否能 缓解资源投入和公共需求之间的差距? 二是政府是否将有限的资源集中于最必要 的项目? 3 投入的目标是否体现公民受益，并有可能实现? 在投入审计中，不仅 7 衡阳市政府绩效审计研究 要分析项目的目标能否体现公民受益，还要分析政府部门是否具有切实可行的措 施能够保证这种目标得以实现。 二是执行过程的绩效审计。执行过程的绩效审计是指对促使投入向结果转化 的活动的管理和监督。科学合理的项目选择和一定的资源投入不一定能保证既定 目标的实现。在现实生活中，预算得不到贯彻实施的情况时有发生，因此过程审 计的关键问题是分析实现目标手段或机制是否最佳。过程审计的审计内容应集中 在资源耗费的机制及制度上：1 被审计部门内部是否建立并执行了完善的内部控 制制度? 2 公共产品及服务是如何提供的? 公共产品的提供有两种方式，即内部 提供和外部提供。对于内部提供的，可以逐层分析政府部门公共产品或服务的供 给效率问题：首先目前的工作是否确有必要；其次这些活动和任务可否以市场化 的方式提供；再次对无法实现市场化的活动是否采用部门内部招标的方式提供； 最后对于政府指定的承担者的成本是否更低? 而对于外部提供的，应对公共服务 的市场化程度作一定分析。决策和执行是否在一定程度上实现了分开? 公共产品 和服务的供给是否实现多元化、竞争发展? 3 资金运用是否公开、透明? 三是结果和影响的绩效审计。在绩效审计中，结果和影响的评价是非常重要 的，是衡量活动和项目目标实现程度的重要环节。但结果和影响并不相同，结果 侧重于项目或者活动本身，而影响则侧重于活动和项目对周围各类环境的延伸效 应。因此，在绩效审计时应该各有侧重。在结果的绩效审计方面，应当关注四个 方面：1 产出是什么?2 项目的目标在多大程度上得到实现? 3 所实现产出与项 目本身的关联程度如何? 倘若“产出”与项目本身不存在必然的联系，那么就应剔 除。这个问题的分析有助于避免绩效审计的评价偏差和风险。4 如何提高管理机 构的能力? 其实，结果审计的核心是做好目标实现程度分析，以预定的项目目标 作为审计依据。相对与影响的评价而言，结果评价的标准比较明确，评价风险较 低。 对于影响的绩效审计，绩效审计内容重点在于分析项目的安排及其产出是否 符合目标群体的要求：1 项目的安排是否考虑了目标群体的关心? 2 项目的产出 能否满足了全体目标群体的期望? 这涉及到一个公共产品“外部性”的问题。3 做 哪些方面的改进能更好地满足目标群体的期望? 2 2 政府绩效审计的理论依据 2 2 1 公共受托责任理论 公共受托责任是政府绩效审计产生和发展的社会基础。1 9 8 5 年最高审计机关 亚洲组织将公共受托经济责任定义为：指受托经营公共财产的机构或人员有责任 汇报对这些财产的经营管理情况，并负有财政管理和计划项目方面的责任。【l 引。 公共管理硕士学位论文 在委托代理制度下，由于双方目标的非完全一致性和信息的非对称性，会产 生道德风险和逆向选择问题，从而产生对代理人监督的问题。因此代理人必须向 委托人报告履责业绩。但仅凭代理人所呈报的履责报告这种一面之词，委托人会 对其真实性产生怀疑。因此对履责报告进行审查就成为必要。具有专门知识和才 能，并与委托人和代理人都没有直接利益联系的独立第三人，对代理人履责业绩 进行审查，以保证对履责业绩的审查评价客观公正就成为了必然。 对现代民主国家来说，纳税人将公共资金委托给国家及其各种公职人员来管 理。授权人是纳税人，责任人是各级政府及公职人员。对现代政府及其公职人员 来说，这种受托责任因民主而产生，即：由人们托付而产生，并因民主的发展而 发展。责任人是否能被认为是最善意的责任人? 古今中外的经验都是：由国家专 门设置一个独立于责任人并在一定程度上甚至独立于受托人的机关来负责验证。 这一独立机关就是国家审计机关。 随着民主制度的进一步发展，委托人关注的内容也进一步发展，进而责任人 的受托责任由财务责任向管理责任发展，政府绩效审计应运而生。 2 2 2 新公共管理理论 一 新公共管理理论是政府绩效审计产生和发展的学科基础。二十世纪八十年代 在发端于英美等先进国家的行政改革风潮中，官僚制组织模式受到了前所未有的 激烈批评，出现了新公共管理理论。 新公共管理理论的核心特征是对政府绩效及其责任的高度关注。该理论认为 政府应重视管理活动的产出和结果，应关注公共部门直接提供服务的效率和质量， 因此政府管理应该是以结果为本管理，即通过使命、目标以及产出或结果逐级描 述，直至分解成“可测量的绩效指标 ，从而最终通过绩效是否达标来体现行政机 构和管理者的责任【l7 1 。即从传统公共行政关注管理的过程，转变到新公共管理理 论极大地关注管理结果以及管理者的个人责任8 1 。 按照新公共管理理论，有效的政府并不仅仅是“实干的政府，也不仅是“执 行 的政府，更应是能够“治理 并善于实行“治理 的政府。新公共管理理论 强调人民知情权、政府透明度及政府可问责性【1 9 1 。在新公共管理背景下，政府与 社会公众之间的委托代理关系更加明显。不管是作为委托人的社会公众，还是作 为受托人的各级政府和政府公职人员，都越来越关注政府的绩效。公共部门受托 管理和使用公共资金的目的是为了满足社会的公共需要，政府及其部门必须提高 公共资金的使用效益，以有限的资源，最大限度地提供高质量的公共产品和服务， 以满足纳税人的利益诉求。新公共管理理论的发展，为政府绩效审计提供了理论 指导，促进了政府绩效审计的发展。正是在新公共管理理论的指导下，政府绩效 审计二十世纪七八十年代在西方国家得到飞速发展f 2 0 】。 9 衡阳市政府绩效审计研究 2 3 衡阳市政府绩效审计的必要性 2 3 1 衡阳审计发展的必然趋势 顺应国家审计发展模式的要求。随着我国经济社会发展和民主法制进程的加 快，对政府的“问责 和对政府性资金使用的“问效”逐渐成为现代审计发展的 主要趋势，在社会公众对责任和绩效的强烈关注中，国家审计从传统审计模式发 展到现代审计模式【l 们，主要表现在：一是审计范围的扩大，即从传统的财务收支 审计发展到经营管理审计；二是审