（公共管理专业论文）株洲市就业和社会保障联动机制的政策研究.pdf

大连理：- f 大学专业学位硕士学位论文 摘要 加快健全社会保障体系，进一步做好就业和再就业工作，是目前我国社会发展亟待 解决的问题。过去无论在理论或是实践中我们往往将促进就业和完善社会保障体系割裂 开来。本文运用公共管理学和公共经济学基本原理，采取实证研究与个案分析相结合、 规范分析与对策研究相结合的研究方法，首先分析了新中国就业和社会保障政策的历史 沿革，考察了计划经济体制下我国的就业与社会保障政策、市场经济体制下就业与社会 保障政策的改革与调整；其次分析了株洲市实施就业与社会保障联动机制的初步探索， 包括实施就业与社会保障联动机制的背景、政策措施和政策效果；最后分析了国内外在 实施就业与社会保障联动机制方面的做法和经验，提出了完善株洲市就业与社会保障联 动机制的政策建议。 本文认为，实现比较充分的社会就业，是完善社会保障体系的基础和前提；完善社 会保障体系，是改善就业环境的重要途径。应创新落实再就业扶持政策的机制，创新开 发就业岗位、开展就业服务、帮助困难群众实现再就业的渠道，以夯实社会保障基础。 要提高社会分配的透明度，核实社会保险缴费基数，扩大社会保险缴费来源，加强社会 保障基金的征缴，增强社会保障再分配功能，从而促进就业再就业。 关键词：就业；社会保障；联动机制；株洲市 株洲市就业和社会保障联动机制的政策研究 t h e p o l i c yr e s e a r c ho nt h el i n k a g em e c h a n i s mo fe m p l o y m e n ta n ds o c i a l s e c u r i t yi nz h u z h o s e c u r l h u z h o uc l t yl乙 a b s t r a c t a c c e l e r a t i n gt h ee s t a b l i s h m e n to ft h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，f u r t h e ri m p r o v i n gt h ew o r k o fj o bc r e a t i o na n dr e e m p l o y m e n tw o r k ，a rew h a tw en e e dt os o l v eu r g e n t l yd u r i n gt h e p r o c e s so f s o c i a ld e v e l o p m e n ti no u rc o u n t r y i nt h ep a s t ，w eo f t e ns e p a r a t et h ee m p l o y m e n t f r o mt h ei m p r o v e m e n to fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e mw h e t h e ri np r a c t i c eo ro ft h e o r y t h et h e s i s w i l lu s et h ep r i n c i p l eo ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dp u b l i ce c o n o m i c s ，c o m b i n ew i t ht h e e m p i r i c a l r e s e a r c ha n di n d i v i d u a lc a s e s ，c o m b i n ew i t hs t a n d a r d i z e a n a l y s i s a n d c o u n t e r m e a s u r e sr e s e a r c hm e t h o d s f i r s t ，t h et h e s i sa n a l y s e st h eh i s t o r yo fe m p l o y m e n ta n d s o c i a ls e c u r i t yp o l i c i e so fc h i n a ，e m p l o y m e n ta n ds o c i a ls e c u r i t yp o l i c i e su n d e rt h ep l a n n e d e c o n o m i cs y s t e m ，t h er e f o r ma n da d j u s t m e n to fe m p l o y m e n ta n ds o c i a ls e c u r i t yp o l i c i e s u n d e rt h em a r k e t i n ge c o n o m i cs y s t e m s e c o n d ，i ta n a l y s e st h ei m p l e m e n t a t i o no f e x p l o r a t i o no fe m p l o y m e n ta n ds o c i a ls e c u r i t yl i n k a g em e c h a n i s mi nz h u z h o uc i t y , i n c l u d e s t h eb a c k g r o u n do ft h ei m p l e m e n t a t i o n ，p o l i c ym e a s u r e sa n dt h ep o l i c ye f f e c t t h i r d ，i t b r i n g sf o r w a r ds o m ep o l i c yp r o p o s a l so fe m p l o y m e ma n ds o c i a ls e c u r i t yl i n k a g em e c h a m s m i nz h u z h o uc i t yb a s eo nt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c e sb o t ha th o m ea n da b r o a d t h et h e s i sv i e w ：t oi m p r o v et h ew o r ko fj o bc r e a t i o ni st h ef o u n d a t i o na n d p r e s u p p o s i t i o no fi m p r o v e m e n to fs o c i a ls e c u r i t y ；t oi m p r o v et h es y s t e mo fs o c i a ls e c u r i t yi s a l li m p o r t a n tw a yt oi m p r o v et h ee m p l o y m e n t w es h o u l dh e l pt oi n c r e a s ee m p l o y m e n t ，s e t u pt h es e r v i c eo fe m p l o y m e n ta n dh e l pt h ep o o rt of i n dw a y st og e tj o b st os t r e n g t h e nt h e f o u n d a t i o no fs o c i e t yg u a r a n t e es y s t e m w es h o u l di m p r o v et h et r a n s p a r e n c yo fd i s t r i b u t i o n ， m a k es u r et h eh a n d i n g i no fi n s u r a n c eo ft h es o c i e t y , e n l a r g et h es o u r c eo fi n s u r a n c e ， s t r e n g t h e nt h eh a n d i n g i nt h ef u n do fs o c i e t ya n ds t r e n g t h e nt h ed i s t r i b u t i o nt oi m p r o v e e m p l o y m e n ta n dr e e m p l o y m e n t k e yw o r d s ：e m p l o y m e n t ；s o c i a ls e c u r i t y ；l i n k a g ep o l i c y ；z h u z h o uc i t y 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 i 大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 作者签名：丝壁堕日期：如星笼盟 大连理工大学硕z t z r 研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位 论文版权使用规定 ，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送 交学位论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理 工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也 可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名：丝丝垦宣 导师签名：堡：! ：! 受： 趔年上月丑日 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 绪论 1 1 研究背景与意义 1 二1 1 研究背景 就业和社会保障联动机制是指将促进就业和完善社会保障体系结合起来，以就业和 社会保障的内在联系因素为纽带，在制定实施促进就业政策时考虑完善社会保障体系的 要求，在制定实旌完善社会保障体系政策时考虑促进就业的目标，从而达到通过扩大就 业完善社会保障体系、通过完善社会保障体系促进就业的政策效果。 中共中央十七大报告指出：“就业是民生之本。要坚持实施积极的就业政策，加强 政府引导，完善市场就业机制，扩大就业规模，改善就业结构。 “社会保障是社会安定 的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最 低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。近 年来，党中央国务院十分重视就业和社会保障问题，要求各级政府把就业和社会保障提 到讲政治的高度，提到关系改革发展稳定大局的高度，提到建设社会主义和谐社会的高 度，放在更加突出的位置上来抓，促进就业再就业，完善社会保障体系，改善民生。 就业是一个全球性的难题。近年来，全球就业形势严峻。失业人口不断增加，据国 际劳工组织统计，世界失业和半失业人数己达8 亿，全球失业率平均达到8 。2 0 0 6 年 联合国开发计划署首次发布( 2 0 0 6 亚洲太平洋地区人类发展报告，提出亚太地区“隐 藏着无就业增长的挑战。国家劳动和社会保障部也承认中国确实存在“经济高增 长没有带来高就业”的问题。“十五”期间g d p 年均增长9 5 ，年均增加就业人数只有 7 4 8 万人，比“九五 时期少增长5 6 万人。进入2 0 0 6 年后，我国城镇登记失业人数已 增至约2 4 0 0 万，农村也有1 5 亿富余劳动力等待“消化 。我国当前就业工作面临四大 难题：一是就业供给总量不减，就业压力大，城镇每年需要安排就业的达2 4 0 0 万人； 二是历史遗留问题尚未全部消化，下岗失业人员再就业还不稳定；三是新的就业矛盾逐 步凸现，如高校毕业生、退役军人、农村富余劳动力、失地农民等；四是劳动力素质成 为就业不容忽视的问题。 同时，我国社会保障体制还很不完善。改革开放以来我国逐步建立起了社会保险、 社会救助、社会福利、慈善事业和商业保险相衔接的社会保障体系，养老、医疗、失业、 工伤和生育五大社会保险以及城市低保等社会保障核心制度逐步建立。但是，社会保障 制度面临巨大挑战：一是社会保障覆盖面太窄，能够真正享受到完善社会保障的居民只 占到全国总人口的很小一部分；二是社会保障资金缺口较大，尽管中央财政的支持力度 不断加大，但仍然远低于一些发展中国家的水平( 2 0 左右) ；三是整体缴费水平太高， 缴费比份超过了许多欧洲国家；四是需要社会保障援助的困难群体大i 城镇贫困人口接 株洲市就业和社会保障联动机制的政策研究 近5 0 0 0 万，下岗失业人员8 0 0 万，残疾人6 0 0 0 万，每年天灾造成的困难人群约4 0 0 0 5 0 0 0 万。 株洲市是一座与共和国一起成长的工业城市，拥有规模以上工业企业7 9 9 家，其中 大中型企业6 1 家，产业工人3 0 多万。随着市场经济的发展和经济结构、产业结构的调 整，企业释放了大量下岗失业人员，高峰期一度达到1 2 万人。为了解决下岗失业人员 再就业和社会保障体系不完善这两大难题，株洲市从构建就业和社会保障联动机制入 手，制定了一系列政策措旌，进行了有益的探索。例如：鉴于失业人员灵活就业后接续 社会保险不方便，造成参保对象流失严重，株洲市利用社会保险补贴政策，于2 0 0 4 年 出台了株洲市国有企业失业人员灵活就业养老保险续保办法。落实灵活就业人员社 会保险补贴政策以来，株洲市已有2 1 8 万名灵活就业人员接续了养老保险关系，其中 “4 0 5 0 ”人员( 男满5 0 周岁、女满4 0 周岁的人员) 1 2 0 0 人。2 0 0 7 年落实灵活就业养 老保险补贴3 8 0 0 万元( 其中养老保险补贴3 4 0 0 万元，医疗保险补贴4 0 0 万元) ，相对 弥补了养老保险基金的收支缺口，缓解了养老保险金的支付压力。同时，促进了下岗失 业人员再就业观念的进一步转变，就业形式趋向多样化。 1 1 2 研究意义 理论意义：由于以往的理论研究中我们往往将促进就业和完善社会保障体系割裂开 来，本文拟从株洲市实施就业和社会保障联动机制探索的基本现状出发，针对目前我国 就业和社会保障理论与实践中存在的问题分析其原因，结合株洲市就业和社会保障工作 实际，探索一条将促进就业增长和完善社会保障体系综合起来通盘考虑和解决的新路 子，为完善符合中国国情的就业与社会保障政策体系提供理论依据。 现实意义：目前我国就业和社会保障问题是构建和谐社会面临的两大难题。从就业 领域分析，一是劳动力总量供大于求的态势在短期内不可能解决，二是劳动力供给结构 与市场需求存在相当大的差距；从社会保障领域分析，一是人口多，完全按照发达国家 社会保障模型建立我国的社会保障体系，就目前财政的实力而言还难以为继，二是城镇 社会保障体系虽然初具模型，但城镇和农村还有相当大一部分人口并没有纳入已经建立 的社会保障范畴。因此，政府公共政策的制定，将促进就业和完善社会保障体系结合起 来综合考虑，具有极其重要的现实意义。 1 2 国内外文献综述 1 2 1 西方国家就业与社会保障联动机制理论研究 西方的理论研究主要体现在福利经济学、凯恩斯主义经济学、供给学派、货币学派 等经济学理论著作中，这些著作论述了就业与社会保障的内在联系，两者是密不可分的， 存在着相互促进的关系。其主要理论包括：通过完善社会保障制度。改善劳动者的劳 动条件鼓励就业；利用社会保障基金的支出，刺激消费需求与投资需求的增加，使经 一2 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 济复苏，扩大就业；利用失业保障基金加强失业人员培训，促进就业；利用失业保 险基金建立高端的职业介绍所，为失业者及时地获取就业信息创造条件；通过完善社 会保障制度，消除各种人为障碍和限制，提高劳动者流动性。 ( 1 ) 福利经济学的代表人物庇古在其代表作福利经济学中主张国家实行养老 金制度和失业救济制度，建立了福利经济学的社会保障理论n 1 。他主张增加必要的货币 补贴，改善劳动者的劳动条件，使劳动者的患病、残疾、失业和养老能得到适当的物质 帮助和社会服务。 ( 2 ) 凯恩斯主义以需求管理为基础建立了其社会保障经济理论。凯恩斯在其代表 作就业、利息与货币通论中认为，一国的生产和就业状况主要取决于有效需求，但 是由于边际消费倾向递减、资本边际效率递减、心理上的资本流动偏好等三大心理规律 的作用，会经常出现有效需求不足，从而导致经济危机与失业的发生暖1 。他认为国家必 须对自由市场经济进行干预，通过政府有意识的财政支出与收入来影响消费倾向，通过 个人间的财政转移支付，对失业者、贫困者以救济，从而刺激消费需求晗1 。凯恩斯的追 随者在论证社会保障对宏观经济的长期均衡效应时认为，在经济繁荣时期，就业率高， 社会保障基金收多支少，由此抑制私人消费需求和投资需求的过度增加；反之，在经济 萧条时期，失业率高，社会保障基金支出逐渐增加，基金积累减少，由此刺激消费需求 与投资需求的不断增加，从而使经济运行走出萧条的低谷。 ( 3 ) 供给学派的社会保障经济理论。以拉弗、万尼斯基、肯普等为代表的供给学 派从其自由主义原则出发，认为社会保险削减了个人储蓄，抑制了人们的工作积极性。 失业保险鼓励人们失业，使政府财政连年出现赤字，有加剧通货膨胀的危险1 。他们主 张大幅度削减政府开支，采取“紧急援助、严格的福利和对儿童补贴相结合力1 的社会 保障制度，从而鼓励就业。 ( 4 ) 以米尔顿弗里德曼为代表的货币学派在资本主义与自由中提出了“自 然失业率”假设，否定了凯恩斯的“非自愿失业 ，认为实现充分就业是一种长期的趋 势，主张发挥市场自发调节作用以解决失业问题，提出完善社会保障制度，消除各种人 为障碍和限制，提高工人流动性；加强失业人员培训；建立高效的职业介绍所，为失业 者及时地获得就业信息创造条件h 1 。他提出的“负所得税 方案，就是从一个侧面体现 了将社会保障制度和促进就业联系起来的典范。 1 2 2 我国就业与社会保障联动机制的理论探索 国内许多学者也对就业与社会保障的内在联系进行了研究与探索，论述了关于两者 之间相互促进的关系。其主要理论有：把保障下岗失业人员基本生活和促进就业结合 起来，通过完善社会保障体系为扩大就业提供保障；通过完善社会保障体系，促进劳 动力的合理流动，消除劳动者再就业的后顾之忧；完善就业和社会保障政策，鼓励个 1 阿瑟拉弗美新快报，1 9 7 4 3 一 株洲市就业和社会保障联动机制的政策研究 私经济充分吸纳就业；完善社会保险制度，提高社会保险统筹层次，促进劳动者合理 流动；完善的社会保险制度有利于安置企业下岗职工，促进再就业。 ( 1 ) 完善社会保障体系与扩大就业紧密联系。江泽民同志在2 0 0 2 年的全国再就业 工作会议上的讲话指出，要正确处理完善社会保障体系和扩大就业的关系，通过实行“两 个确保 解决保障基本生活的当务之急，通过促进再就业解决下岗失业人员的根本出路， 通过完善社会保障体系为深化改革和扩大就业提供保障。人民日报1 评论员文章认为， 这是首次把完善社会保障体系与扩大就业联系起来，打破了长期以来把社会保障和就业 割裂开来的观念，是劳动保障理论上的新突破。 ( 2 ) 就业与社会保障存在着良性互动关系。信长星在促进就业、分配、保障的 良性互动晦3 中认为，建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是实现社会稳 定和国家长治久安的重要保证。从社会保障与就业、收入分配之间的关系看，完善社会 保障制度，有利于劳动力流动，有利于消除劳动者再就业的后顾之忧，也有利于促进收 入分配的社会公平。为促进就业，特别是为促进灵活就业形式的发展，亟待解决的一个 问题是灵活就业从业人员的参保问题。这个问题解决好了，将极大地促进灵活就业形式 的发展，也为社会保障本身开辟了一个潜力巨大的发展空间。 ( 3 ) 促进就业的政策体系与社会保障制度改革应当相互配套。胡德巧在实现充 分就业促进社会和谐中认为，当前我国统筹全社会就业的政策体系很不完善，现行的 社会保障制度不利于个体、私营等非公有制经济充分吸纳就业和大量进城就业的农民参 保。社会保险统筹层次低，阻碍了劳动者合理流动嘲。 ( 4 ) 应当利用就业与社会保障的关系实现两者的良性互动。王建伦认为，就业与 社会保障有密切关系，目前许多企业冗员多、效率低、负担重，改革举步维艰，完善的 社会保险制度能够解决退休人员和下岗失业人员的安置问题，为企业精简机构和压缩编 制创造良好环境，有利于现代化企业制度的建立1 。 还有胡鞍钢的中国城镇失业状况分析、杨宜勇的失业冲击波、胡大松的中 国社会保险若干重大问题、李珍的社会保障理论、郑功成的社会保障学、董克 用与叶向峰编著的人力资源概论、郭士征的社会保障基本理论与国际比较、林毓 铭的中国社会保障的改革探索、刘志英的社会保障与贫富差距研究、曾湘泉主编 的劳动经济学等著作，均对劳动经济理论进行了探索，研究了就业和社会保障的关 系问题，对我国当前就业与社会保障的发展具有重要的理论指导意义。 1 3 主要内容和研究方法 本文研究的主要内容：本文运用公共管理学和公共经济学基本原理，以我国和株洲 市就业与社会保障基本状况为切入口，分析影响就业和社会保障的基本因素，并借鉴国 1 人民日报，2 0 0 2 年9 月1 2 日 4 大连理工大学专业学位硕士学位论文 内外成功的经验与个案分析，提出实施就业和社会保障联动机制的政策。文章首先介绍 了新中国就业和社会保障政策的历史沿革，考察了计划经济体制下我国的就业与社会保 障政策、市场经济体制下就业与社会保障政策的改革与调整。其次介绍了株洲市实施就 业与社会保障联动机制的初步探索，包括实施就业与社会保障联动机制的背景、政策措 施和政策效果。最后分析了国内外在实施就业与社会保障联动机制方面的做法和经验， 供完善株洲市就业与社会保障联动机制的政策时参考和借鉴。 本文主要研究方法：首先，本文研究基本采取规范分析和实证分析相结合的方法。 通过规范分析，对实施就业与社会保障联动机制的理论进行了研究，对国内外就业与社 会保障理论成果进行了回顾；实证分析主要是以株洲市的就业与社会保障政策实践为例 进行个案分析。其次，采取历史分析与调查研究相结合的方法，对我国和株洲市就业和 社会保障政策的历史演变进行回顾与总结，对国内外实施就业与社会保障联动政策实践 进行了进一步调查分析。再次，采取定量分析与定性分析相结合的方法，综合劳动与社 会保障主管部门颁布的政府文件和政策实施过程的经验数据，用以支撑本文提出的基本 观点，为理论探索和科学论证提供事实依据。 一5 一 株洲市就业和社会保障联动机制的政策研究 2 就业和社会保障联动机制的实践依据 2 1 国外就业与社会保障的经验借鉴 2 1 1 美国的就业和社会保障政策 1 9 2 8 年以前，美国政府一直认为失业是劳动力市场供求调节过程中的副产品，就业 水平由劳动力市场的供求关系自由决定，所以政府正常情况下一般不干预劳动力市场。 然而，1 9 2 9 1 9 3 3 年的经济大危机给美国社会带来了空前的灾难，高达2 5 的失业率使 得整个劳动力市场陷于瘫痪。经济学家从此也彻底抛弃了“劳动力市场上充分就业是正 常的、失业只是暂时现象 的传统看法。美国联邦政府不得不承认政府负有减少失业的 责任，应该使能够工作并愿意工作的劳动力尽快重新就业。1 9 3 5 年，罗斯福“新政( n e w d e a l ) 时期采取了政府直接创造就业机会的措施，这标志着美国政府“充分就业 指导 思想的产生。充分就业概念的伸缩性很大，随着历史的不断发展，美国公认的充分就业 标准也在不断发生变化，这客观上反映了人们认识事物的过程。在2 0 世纪3 0 年代，美 国充分就业的标准是失业率处于3 ；随后充分就业的标准到6 0 年代和7 0 年代有所降低， 失业率处于4 ：到9 0 年代充分就业的标准又降低到失业率处于5 5 一6 。事实上，“新 政”时期初创的就业政策并没有较好地解决当时十分严重的失业问题，1 9 4 1 年以前失业 率一直高居1 0 以上。直到第二次世界大战，战争所带来的强大需求才使得美国劳动力 市场暂时恢复到了充分就业的水平，1 9 4 4 年美国军队人数达到1 ，i 0 0 万人，失业率降 至1 2 的创记录水平。战争快要结束时，美国朝野上下普遍担心战后失业率会重新反 弹，在这种情况下国会紧急通过了( 1 9 4 5 年就业法案，该法案主张：“所有能工作和寻 找工作的美国公民，都有权利获得有用的、有报酬的和有规则的全日制就业”1 。该法 案为此要求总统在每年开始时，要向国会提交全国生产和就业预算。预算要首先说明在 随后的财政年度中，预计的劳动力规模和充分就业国民生产总值；其次列出在没有政府 干预情况下预期实现的国民生产总值，并计算出充分就业国民生产总值与预期国民生产 总值之间的差额；最后提出政府为弥补充分就业国民生产总值与预期国民生产总值间 “紧缩缺口 或“扩展缺口 而应采取的措施俸1 。( 1 9 4 6 年就业法案进一步肯定了联 邦政府对社会就业水平应承担的责任，并确定了美国政府对宏观经济干预和调节的任务 和目标，它与( 1 9 4 5 年就业法案共同构成了美国政府实施劳动力市场需求持续性调节 政策以解决充分就业的指导思想。 美国政府扩大劳动力需求和就业总量的主要做法有： ( 1 ) 针对严重失业和贫困地区的特殊就业计划 由于没有对单一原因或治理办法达成共识，肯尼迪总统采取了多头政策，在增加政 1 姚裕群走向市场的中国就业北京：中国人民大学出版社，2 0 0 5 6 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 府开支刺激经济的同时，提出了含有特殊的创造就业和再培训就业计划的削减税收政 策。创造就业的提案第一次被通过；议会还第二次通过了地区再开发法案( a r a ) ，即 在落后地区导入先进产业的法案，前一次仅因艾森豪威尔总统否决而未能通过。新议会 ( 1 9 6 1 年) 与就业有关的第一个行动就是通过a r a ，从而展示了就业政策的新方向。虽然 地区再开发法案的救援对象主要集中于阿帕拉契亚( a p p a l a c h i a ) 的落后地区，但却 是走向就业援助计划的第一步。然而失业者遍布美国四面八方，为数众多的人被机器挤 掉工作后又找不到其他工作。国会议员注意到如果再培训这部分劳动力骨干，冲突就会 缓和，失去工作的人也能在经济开发地区轻易地找到工作。1 9 6 2 年美国在维持就业的道 路上又走出第二步，制定了劳动力开发和培训法案( m d t a ) ，以帮助失去工作的人。 m d t a 在1 9 6 3 年和1 9 6 4 年执行以后，需要再培训的工人很快就明显地减少了。随着经济 刺激计划的生效，许多失业工人也很快恢复了工作；而仍需m d t a 计划再培训的基本上 是刚进入劳动力市场或难以找到固定工作的人。这样，原来为帮助被机器挤掉了工作的 丈夫们的计划，就变成为帮助处于弱势地位者的计划。m d t a 面向处于弱势地位的人，与 刚宣布的反贫困斗争保持了一致。在约翰逊总统时代，经济机会法案( e o a ) 向青年培 训中心( 街区青年团) 和职业军团中心提供基金。另一个小的工作经验和培训计划也开始 执行，以鼓励福利受益者通过工作领取救济。劳动力规划虽然在美国社会仍具有应有的 地位，但也被人们评论为造成失业的一个特殊原因，并制定相应的措施以克服其弊病。 1 9 6 8 年是就业和社会政策的另一个转折点，越南战争使失业率降至战后的低谷。但不满 和失业，特别是失业黑人中的不满导致了沃茨( w a l t s ) 、底特律( d e t r o i t ) 、尼沃克 ( n e w a r k ) 和其他地方的骚乱。一些特殊群体面临着越来越严重的劳动力市场问题，人们 从商业能提供“真正”就业的理论出发，开始重视私营部门，全国商人联合会也在虚夸 声中发起了商业部门工作机会计划( j o b s ) 。j o b s 计划表明营利部门的雇主在某种环境下 也能雇佣处于弱势地位的失业者，但j o b s 也证明私营部门在这方面所起的作用有限。 ( 2 ) 针对某一时期严重失业状况创造就业机会 1 9 6 8 年尼克松当选总统，在政治上形成了对社会计划的怀疑态度。政治家不愿再等 待培训计划的长期允诺，在1 9 7 1 年采取了直接创造就业计划。尼克松总统本人在1 9 7 0 年还反对创造就业的努力，但上升的失业率迫使他一年后在签署紧急就业法案( e e a ) 时改变了决定。根据e e a 法案，联邦向地方团体提供2 3 亿美元，以在公共机构和非营 利机构创造1 5 0 ，0 0 0 个工作岗位。资助地方团体并由它们决定创造什么岗位，也实现 了尼克松的两个主要目标：社会计划分散化和区域化。与由联邦雇员管理针对某类人的 联邦计划有所不同，这次联邦的作用被限制在分配基金和保证地方服从更广的计划目标 范围内。后来e e a 被普遍认为是一个成功的计划，因为在不到两年的时间内，创造就业 计划大都开展起来了。虽然很少有团体能实现临时工向正常工人的转移，但e e a 向失业 者提供了工作，服务了本地居民。因为该计划由地方管理，让地方长官在运用就业基金 一7 一 株洲市就业和社会保障联动机制的政策研究 上发挥更大的作用，所以e e a 在政治上普遍受到欢迎。 ( 3 ) 开展具有普遍意义的公共就业服务( p s e ) e e a 的成功使分散化得以继续。公共就业服务对失业的及时直接作用，e e a 的成功 及其对培训计划评价的模糊不清，都导致了在1 9 7 3 年综合就业和培训计划( c e t a ) 中的妥协。c e t a 的第一篇容许地方官员( 主办官) 提供咨询、技术培训、在职培训、就业 补贴、劳动力市场信息和支持服务，但这一切都必须以联邦政府的名义进行。第二篇允 许主办官建立公共就业服务计划或“第一篇规定的任何服务。该法案通过劝告地方团 体在两方面使用基金，结束了工作培训和创造就业之间的争论。公共就业服务是c e t a 中开支最大的计划，因而c e t a 的许多问题是直接针对p s e 的。公共就业服务有以下主 要目标：提供所需的公共服务，给失业者带来收入，改善参加者以后的就业前景，减少 对某些参加者的就业歧视等。这些目标都是值得称赞的，但在综合平衡中有些目标很难 同时实现。例如，在强调服务的经济作用时，p s e 的管理者就会倾向于雇佣最合格的失 业者，即当经济情况好转后最有可能找到工作的失业者。而当p s e 的资格要求限制为长 期失业和领取福利者时，管理者又面临如何向少数民族和低技能的失业者继续提供必要 的公共服务问题。概而言之，7 0 年代就业政策的重点从6 0 年代的培训计划转向在公共 工程中直接创造就业为主的计划，这些公共部门就业计划包括1 9 7 3 1 9 8 2 年的c e t a 计 划，1 9 7 6 年的地方公共工程资本开发与投资法以及1 9 7 7 年的公共工程就业法。 虽然这些办法赢得了政治家的普遍赞同，但是其潜在的有效性却存在着严重的问题：一 是在制定这些公共工程计划的过程中有着不可避免的时滞。国会必须批准立法和核定资 金，政府机构必须制定管理程序，就业项目必须拟定并得到批准，所有这一切在就业之 前必须完成。长达二年的时滞并不罕见，有时这就意味着等计划生效时恰好已经不再需 要了。二是州和地方政府有一种自然的动力，他们用联邦政府出资的就业项目代替自己 本来要花钱的项目。经济学家称之为财政替代效应，这表明公共工程计划明显的就业影 响远比看起来的要小。一项典型调查研究发现，财政替代效应竞达到全部计划资金的3 0 5 0 。 ( 4 ) 降低自然失业率的政策 到8 0 年代，就业政策从公共部门就业转向试图降低自然失业率的政策上来。两种 较为普遍的做法是：一把注意力放在特定组别的失业问题上，通过工资补贴与职业培训 的某种组合来改善他们的就业前景目标就业政策。这些计划的重点是2 4 岁以下的 失业工人和遭受长期失业的成年人。另一个做法是改革目前那些禁止工资变动和工人流 动或者那些实际上是鼓励失业的政策。目标就业政策的做法之一是实施“目标工作税收 信贷，旨在向未来的雇主提供税收刺激，从而帮助年轻的工人。这个计划从1 9 7 9 起开 始实行，规模一直很小，只适用于那些雇佣经济上有困难的1 8 , - , - , 2 4 岁青年人的雇主。 到1 9 8 3 年，这个计划扩展到向年龄在1 6 1 7 岁且处境不利的青年人提供暑假就业补贴i 一8 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 这项计划规定的工资补贴高达8 5 ，这意味着按最低工资( 每小时平均3 3 5 美元) 受雇 的青年工人给企业带来的成本每小时仅约0 5 0 美元。这个计划旨在给年轻人以某些工 作经验，使之能够建立起就业记录，从而对以后寻求终生就业有所帮助。培训计划现在 则由职业培训合作法( j t p a ) 取代了c e t a 。以前的培训计划因为没有同私人部门这个 就业的最终场所紧密联系起来而一直受到抨击。但是j t p a 至少从原则上，在私人行业、 公共部门和职业培训机构之间建立起了形式上的合作关系，来设计并提供由联邦政府出 资的培训。 政策改革方面最明显的例子是失业保险制度改革。因为大量的证据表明失业保险制 度增加了短期失业的发生率，还有较少的证据表明它也能够影响到失业的持续期。最重 要的改革则是提高企业税率的程度，这使企业更多地负担由于它们自己的失业记录所造 成的成本增加。这种改革具有很大的吸引力，因为它能够减少失业而又无损于失业工人 可以获得的补助。美国在劳动力市场政策方面都针对经济结构调整中失业人员的再就业 服务制定了特殊措施。例如，在美国，按照有关法律，企业由于经济原因大量裁员时或 关闭时，必须至少提前6 0 天以书面形式向当地有关政府部门和相关工会报告。政府就 业部门提供以下服务：1 快速反映服务：公共就业服务机构在接到企业的报告后2 4 小 时内派遣工作人员到企业，帮助成立特别委员会，委员会由工人代表、管理人员代表、 雇主代表组成，共同商讨应对措施。建立失业人员个人档案和再就业行动方案；提供再 就业指导和咨询：介绍职业培训课程；帮助咨询其它相关社会问题。据介绍，这种快速 服务既包括对雇主的服务，也包括对雇员的服务。通过这种服务，一方面解决了裁员过 程中的劳资冲突；另一方面则及早帮助被裁人员“转变观念”做好再就业的准备。2 再 就业培训：为已经失业或即将失业人员提供职业技能培训、文化课程实习、创业能力培 训等方面的服务。失业人员在失业保险救济期满后，若其继续在培训机构注册培训，可 再享受一定时期低于失业救济的生活补助。补助期限视个人情况定。 虽然美国政府扩大劳动需求的措施在一定程度上缓解了失业的严重性，但是，历史 上大多数时期美国政府的直接和间接措施并用仍然没有使就业达到预期的充分就业水 平，主要原因是政府扩大劳动力需求的能力受到各种限制，间接性的税收政策和直接性 的公共支出措施间互相矛盾，从而影响到政府调节劳动需求的效果。 需要进一步研究 的是进入9 0 年代后期，美国出现了历史上罕见的“高经济增长率、低通货膨胀率和低 失业率”并存的新经济现象。应该说新自由主义的经济制度和以高新技术为制高点的产 业政策在其中发挥了重要的作用，尽管这些并不属于严格意义上就业政策的范畴，然而 值得我们深思。 2 1 2 东欧国家的就业与社会保障体制改革 在经济转轨过程中，东欧国家十分重视对社会保障制度的改革，把加强社会保障作 为保持社会安定的一项重要的政策措施。面对政治和经济体制发生的重大变革，随之而 一9 一 株洲市就业和社会保障联动机制的政策研究 来的物价飞涨、失业人数激增、国家财政状况恶化、社会贫困加剧使东欧国家已经困难 重重的社会保障体制受到更猛烈的冲击，其缺陷和弊端更加暴露无遗：一是社会保障覆 盖面狭窄，不适应多种就业形式并存的新的就业局面。尤其是社会保险，主要限于国营 单位的职工和部分集体企业的职工，从而限制了劳动力向多种就业方向的流动，限制了 其他经济成分中的职工获得社会保障的权益以及他们应尽的相应义务，因而也难以做到 全社会范围内有效地分担风险。二是社会保障事业多头分散管理，效率低下，规模程度 极低。三是社会保险的社会化程度低，面对迅速发展的城市化、老龄化形势难以发挥持 久的作用呻1 。因此，要建立与市场经济和国力相适应的社会保障体制，就必须改革原有 的社会保障制度，使其真正起到促进经济发展。保障人民生活的作用。为此，东欧国家 本着“人人有权享受，人人必须参与的原则，对社会保障制度进行了以医疗、失业救 济、养老金制度为重点的改革，改革的主要内容有： ( 1 ) 社会保障基金管理政策 东欧国家将社会保障的经营从国家预算中分离出来，改变过去由政府有关行政机构 或企事业单位职能部门承办，按行政办法管理的方式，建立专门的社会保障基金，由统 一的全国社会保障理事会按市场机制的原则进行管理。并改变过去社会保障基金完全依 靠国家财政拨款的做法，将原有的由国家统包的社会福利体制改造成多种经济成分参 加、多层次的社会福利体制，即由国家、地方政府、社会、企业和个人共同承担。社会 保障基金主要由失业救济、医疗保险和养老金三部分组成。这一新的社会福利体制的核 心是建立一个社会福利保护网，使社会的困难阶层获得社会福利保障，保持并改善现有 的生活条件，支持预防性的解决措施。 ( 2 ) 失业救济政策 在过去4 0 年中，东欧各国大多实行全面就业政策，由于实际上不存在失业，因而 在社会保障体系中大多没有失业保险这一项。近年来，失业已成为东欧国家体制转轨中 面临的一个重大的经济和社会问题。在旧体制瓦解的同时，就业状况恶化，失业人数剧 增，1 9 9 3 年东欧地区的失业率平均超过了1 2 ，随着社会保障措施的实施，这一比例近 年来虽有所下降，但仍在1 0 9 6 以上。1 9 9 6 年保加利亚的失业率为1 3 0 ，匈牙利为1 0 1 ， 波兰1 4 0 9 6 ，斯洛文尼亚1 3 5 n 们。来势凶猛的失业浪潮不仅给东欧各国政府的经济政 策带来巨大压力，还危及到社会的稳定和繁荣。东欧各国先后将失业保险列入社会保障 体系。为帮助就业，东欧各国均设立了专门的委员会，如匈牙利的全国就业政策利益协 调论坛( 即全国劳动力市场委员会) 和地方就业政策利益协调论坛( 即州劳动事务委员 会) ，以协调解决与就业有关的问题，平衡各地区间以及本地区内劳动力均衡分布。并 设立了专门的失业救济基金，如互助基金、就业基金和团结基金，为失业者提供各种物 质帮助和职业培训。同时通过立法为失业者提供法律保护。匈牙利就业法规定，凡 原有工作的人失业后均可享受失业救济，刚毕业又找不到工作者可享受初业者救济。并 大连理工大学专业学位硕士学位论文 对解雇做出严格规定，凡属于非纪律性的解雇，雇主应向被解雇者支付最终补偿，补偿 条件和幅度因工作时间的长短而定。这样既可使被解雇者的权益得到保护，还可在一定 程度上减轻失业救济的负担。 ( 3 ) 医疗保险政策 东欧各国先后将原由国家全额拨付医疗经费的办法，改为由投保为及其所在单位和 国家三方共同承担。国家负责扩建保健设施、培养医务人员、实施全国性的保健计划， 以及为卫生保健主管部门的日常活动提供资金。当由于客观因素导致医疗保险金额不足 时，国家可为保证医疗保险事业的正常进行提供必要的补助。有权享受公费医疗的人员 必须加入医疗保险。投保人从工资中，或从开始经营活动之日起按规定定期缴纳医疗保 险金。在职职工，包括职业军人、警察、消防人员等的医疗保险金，由职工本人和所在 单位平均分担。领取退休金者的医疗保险金视实际收入而定，有的由社会保险公司全包， 有的则由本人和社会保险公司均摊。失业者的医疗保险金由劳动局支付，在失业保障制 度实施后，则由失业保障基金负担。领取固定社会救济者的医疗保险金由社会福利部门 负责。农民个体经营者和私人业主的医疗保险金按规定定期由本人缴纳。社会保险金的 缴纳比例是：波兰雇主和雇员缴纳工资总额的4 9 ；捷克雇员缴纳工资收入的 1 3 2 5 ，雇主缴纳工资总额的3 5 ；斯洛伐克雇员缴纳工资收入的1 1 ，雇主支付 工资总额的3 5 ；罗马尼亚雇员缴纳工资收入的3 ，雇主支付工资总额的2 6 ；匈 牙利雇员支付工资收入的1 1 5 ，雇主支付工资总额的4 8 5 1 。 ( 4 ) 养老保险政策 东欧国家因经济体制转轨而出现的经济衰退、通货膨胀，使退休者领取的养老金严 重贬值，他们的养老金往往连最基本的生活需要也难以满足。在东欧社会化问题日益严 重，老龄人口占社会总人口的i 3 ，且比重不断上升的情况下，养老金制度的改革显得 更为重要。在捷克，国家发放的养老金由两部分组成，一为固定部分，所有退休者数额 相同，用来保证基本生活水平，它取决于国家的具体经济情况、社会费用标准。二为浮 动部分，取决于退休者的工龄、工资情况。这种制度不仅可根据经济的发展状况灵活地 加以调节，还可缩小养老金之间的差别，满足退休者的基本生活需要。同时还积极鼓励 居民参加养老保险，以作为国家养老金的补充2 。通过采取个人自愿参加，国家予以赞助 和补助，养老保险由养老基金组织承办，解决养老保险问题。为了应对近些年来的通货 膨胀造成的养老金贬值问题，部分国家采取了养老金适当调整增幅，以确保年老型人口 的生活水准。 2 2 国内上海就业与社会保障联动机制的实践参照 我国上海在就业与社会保障联动机制方面进行了有益的探索，上海的再就业工作 1 纵观匈牙利等东欧国家社保制度的改革( 下) 新导报电子版3 0 2 期h t t p w w w x i 矗a b c o m o l d l a n m u p h p ? l i d 2 同上 一l l 株洲市就业和社会保障联动机制的政策研究 “遵循开拓性、坚韧性和操作性相统一的指导原则，坚持了市场导向的就业机制，构建 了促进就业、社会保障、监督调控、管理服务等四大体系，形成了市场化、社会化、法 治化、网络化的劳动和社会保障新格局川。目前已基本完成了由产业结构调整和国有企 业改革带来的大规模劳动力结构调整，“市场化就业的理念，建立完善了劳动力市场 体制。 ( 1 ) 构筑政府主导的促进就业责任体系 自2 0 0 0 年以来，上海建