（公共管理专业论文）论中国大城市中央商务区（cbd）的城市规划管理——以陆家嘴金融中心区为个案.pdf

! ! ! ! ! ! ! ! 兰矍塑塑 堡! 望查苎壹生叁塑查垦! 竺堕堕塑壹塑型笪生坚壁塞堕垒丝! ：堂墨垄! 塞 论中国大城市中央商务区( c b d ) 的城市规划管理 一以陆家嘴金融中心区为个案 摘要 随着【i 界正由工业化社会向信息化社会迈进，并伴随着经济全球化，城市的国际 经济中心作用只益显现出来，中央1 ； 务区( c b d ) 在许多现代城市应运而生。它一方面 提供世界级的商务设施：另一方嘶又创造城市形象，改善环境，吸引投资，促进所在 城市的经济发展与繁荣。c b d 在我国城市中的发展尚属初期阶段，但已刀+ 始显出它对 城市发展的巨大推动作用。上海的陆家嘴、外滩一江之隔，珠联璧合，将把上海建成 国际经济c h 山城市。北京以朝阳c b d 为主体，将会大大带动北京的经济社会发展与城 市现代化建设。虽然c b d 是对本地经济、社会发展状况和趋势及各种客观条件作出的 准确的判断和审慎的决策，但将大城市c b d 研究作为城市规划的重要课题已有很重要 的现实意义。 本文阐述了中央商务区城市规划管理的含义及理论分析，结合卜海浦东赌家嘴会 融中心区案例，剖析了中央商务区城市规划管理的组织机构及管理内容，指出在市场 经济条件下，中央商务区城市规划管理应该综合运用法律、经济、行政手段，并且应 该由行政m 法律、经济手段转化，时促进信息化手段的应用，提高规划的科：学性， 更好地适应1 丁场经济提出的要求，使，ir 央商务区建设隧按规划所示的力。向发腱。ir 硼、j 还应建立适合于新时期的城计j 规划管州f n 运行机制，摊动倡导公众参与的规划管理机 制，借鉴国外中央商务区的经验，完善以公共控制为核心的规划管理模式，从而使得 中央商务区的规划能取得更高层次【二的协调，促进中央商务区的土地和空m j 资源可持 续发展，达到经济、社会、环境效益三者的统一。 关键词：中央商务区：城市规划；城市规划管理 ! ! ! ! ! ! ! 塑! 矍雯塑 篓! 望查苎空! 叁塑堑垦! ! ! 堕箜塑壹塑型笪塾墼些塞堕垒壁! ：垒堕垄! 塞 a b s t r a c t i ti sb o r ea n dm o r ec l e a r l yt h a tc i t i e sf u n c t i o na si n t e r n a t i o n a le c o n o m i c c e n t e rd u et ot h et r a n s f o r b a t i o nf r o mi n d u s t r ys o c i e t yt oi n f o r m a t i o rs o c i e t y a n d8 1o b a l i z a t i o no fe c o n o m y ，c e n t r a lb u s i n e s sd i s t r i c t ( c b o ) e m e r g ea st h e t i m e sr e q u i r ei nm a n ym o d e r nc i t i e s 。o nt h eoneh a n di to f f e r sw o r l d c l a s s commercee s t a b l i s h m e n t ：o nt h eo t h e rh a n di tc r e a t e st h eu r b a ni m a g e s ，i m p r o v e s c ir c u m s t a n c e a t t r a c t s i n v e s t m e n t ，p r o m o t e se c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n d p r o s p e r i t yi nt h e c i t y 。a 1 t h o u g ht h ed e v e l o p m e n to fc b di ss t i l l 叭i l ep r i m a r y s t a g ei nc h i n e s ec i t i e s ，i t si m m e n s it yp r o m o t i o nt ou r b a nd e v e l o p m e n th a s c o m ei n t ov i e w 。i ns h a n g h a i ，a sap e r f e c tp a i r ，l uj i a z u ia n dt h eb u n do 1t h e o t h e rs i d e o fh u a n g p ur i v e rw i l lm a k es h a n g h a iar lin t e r n a t i a n a le c o n o m i c c e n t e r 。i nb e i j i n g ，a st h ep r i n c i p a lp a r t s ，c h a o y a n gc b dw i ! 】b r i n gt h e d e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t ya n da l s ob r i n gt h em o d e r n iz a t o no ft h e c i t y 。t h o u g hc b djs th ee x a c ：j u d g m e n ta n dp r , j d e n td e c is i o nw h i c hlsb a s e d 1 0 c t l le c o n o m y 、s t a t u sa n dt r e n d so fs o c i e l yd e v e l o p m e n ta n da l lk i n d so f i m p e r s o n a lc o n d i t i o n s ，i th a sa l r e a d yh a v ev e r yi m p o rr a n tr e a l i s t i c s i g n i f i e a n c et om a k et h er e s e a r c ho fc b di nm e t r o p o l i sa ns i g n i f i c a n ts u b j e c t o fu r b a np l a n n i n g 。 t h iss t u d ys t a t e st h em e a n in g sa n dt h et h e o r e t ica n a ly s ea b o u tc b dp l a n njn g m a n a g e m e n t 。b a s e do nt h ec l l s 8o fp u d o n gl uj i a z u ir in a e c l a lc e n t e rns h a n g h a i ， t l n i iy z e st h eo r g a n iz a t j o na n dc o n t e n to f lc b i ) p l u r n in gm a n a g e m e n t 。t tm a k e s s u g g e s t i o n st h a tu n d e rm a r k e to c o n o b y ，a 】ik i n d so fm e a n ss u c ha sl a w 、e c o n o m y a n da d m i n is t r a t i o ns h n u ldb ei n t e g r a t i v eo nc b dp l a n n in gm a n a g e m e n t ，e v e nl a w a n de c o n o m ymeanss h o u l db et a k e nm u c hm o r et h a na d m i n i s t r a t i o nm e a n s 。a tt h e s a m el i b e ，t h ea p p l i c a t i o no fmeasuress h o u l db ea c c e l e r a t e dt ol m p r o v et h e s c i e n t i f i cc h a r a c t e r is t i c o fp l a n n i n g 。s ot h e nt h er e q u i r e m e n t so fm a r k e t e c o n o m ycanb em e t ，a n dt h ec o n s t r u c t i o no fc b dcand e v e l o pi nt h ed ir e c t i o n o ft h ep l a n n i n g 。a tonet i m e ，i tc l a i m st h a tm o r ee f f o r t ss h o u l dh et a k e nb y s e t t i n gu pt h ep l a n n i n gm a n a g e m e n ts y s t e mw h i c ha d a p t st ot h enewt i m e ， e x p a n d i n gp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h ep l a n n i n gm a n a g e m e n t ，b a s e do nt h e r e f e r e n c e st oc b df r o mf o r e i g nc o u n t e r p a r t s ，c o m p l e t i n gt h ep l a n n i n g m a n a g e m e n tm o d e lw h i c hc o r ei sp u b l i cc o n t r 0 1 。t h e r e b y ，t h ec b dp 1 a n n i n gcan t 0 2 2 0 1 7 0 3 2 张丽萍论中国大城市中央商务区( c b d ) 的城市规划管理一以陆家嘴金融中心区为个案 o b t a i nh a r m o n i z a t i o na tm u c hm o r eh i g h e rl e v e l ，p r o m o t es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n to fu r b a nl a n da n ds p a c er e s o u r c eo fc b d ，a n da l s ot h eu n i f i c a t i o n o fe c o n o m y 、s o c i e t ya n de n v i r o n m e n tb e n e f i tcanb ea c h i e v e d 。 k e y v o r d s ：c e n t r a lb u s i n e s sd i s t r i c t ：u r b a np l a n n i n g ；u r b a np l a n n i n gm a n a g e m e n t 5 t 0 2 2 0 1 7 0 3 2 张丽弹 论中国大城市中央商务区( c b d ) 的城市规划管理一以黯家嘴金融中心区为个案 ( 一) 题目的由来和选题的意义 引言 城市现代化和经济全球化是当今世界发展的重要特征，作为现代物质文明发展和 历史文化传播的重要载体，大城市，特别是现代化大都市在推动以城市为中心的区域 经济发展以及改善居民的物质文化生活方面发挥着越来越重要的集聚和辐射作用。城 市的商务中心区域则是改进城市形象的建筑文化窗口，是控制现代化大都市经济命脉 的管理中心，是城市文明的精华所在。因此，作为城市经济活动与空问意义上的双重 核心区域中央商务区( c b d ) ，在当今国际性城市中的地位与作用己愈显重要 和不可或缺。如纽约、伦敦、东京、巴黎、洛杉机等，城市商务办公职能已超越城市 自身，而是区域乃至全球性经济发展的控制管理中枢，其中央商务区不断发展扩大。 近年米，国内有影响的中心城市由于自身参与全球市场作用的意识和能力增强， 相继确立了城市c b d 发展战略。如上海的浦东陆家嘴金融中心区，北京的建国门至朝 阳门、东二环至东三环之间地段，深圳市福罔中心区等都是城市未来的c b d 主体，在 知识经济时代将承担一定区域经济发展，或全国乃至全球范围内某些专业服务领域的 控制管理巾心功能。一方面提供世界级商务设施，另一方面创造形象、吸引投资，以 改善其所在城市的发展前景，以利于参与国际经济领导、控制中心地位的竞争。这些 设施己将现代化发展成为“超级景观”；相比之下，以往中心商业区更新等只是“序 曲”，而这种以国际性商务办公区丌发为标志的城市对全球经济发展的响应，才是高 度结构性和极端开放性的活动。 人城市商务空间的发展总体e 符合我国城市社会经济发展的客观需要，对于改善 产业结构、训整城市功能、提升竞争能力等，起到了积极的推动作用，但各城前问差 异较大，交通自l j j j 、无序开发、过量) 1 ：发、环境质量下降等矛盾和问题还比较突出， 需要及时加以研究和控制引导。因此，虽然c b d 战略应视城市区位、职能地位及经济 发展特征丽定，但将大城市c b d 研究作为城市规划的重要课题己不容迟疑。 ( 二) 学术界研究本课题的概况 c b d 概念于2 0 世纪初由美国学者欧内斯特伯吉斯首先提出，他提出了最早的 城市土地利用的“同心圆模式”。美国学者霍默霍伊特在同心圆模式的基础上，于 1 9 3 9 年提出了城市土地利用的“扇形模式”。其后，首先由美国学者r d 麦肯齐提 出，c d 哈里斯和e l 乌尔曼进行深入研究，在1 9 4 5 年提炼出城市土地利用的 “多核心模式”。这三种城市结构理论强调了c b d 的中心性，但对其商业用地功能并 t 0 2 2 0 1 7 0 3 2 张丽弹论中国大城市中央商务区( c b d ) 的城市规划管理一以黯家嘴金融中心区为个案 未专门认真地考虑。而德国学者克里斯泰勒于1 9 3 3 年提出的中心地理论比这三种理 论更有助于了解城市商业结构。 国外对c b d 的研究在2 0 世纪5 0 6 0 年代已趋成熟，各国学者对c b d 做了较全面 的研究，取得了丰硕的成果。如荷乌德和博伊斯提出的叫亥框理论”对于研究 城市功能设施的安排、城市规划和开发的空间安排等，是一种能更好地了解城市的手 段，是一种有益的土地使用及功能模式理论。后来，西方城市中心区出现的衰退，分 解中心化和新旧产业转换造成了市中心的不明朗局面，有关人士对c b d 的研究兴趣减 少，2 0 世纪7 0 8 0 年代发表的c b d 论著明显减少。近年来c b d 出现了新的情况， 但多处于不稳定的发展阶段，有关研究成果不多。 尽管如此，9 0 年代起我国大城市中央商务空有很大发展。中央商务区逐渐为 我国城市规划学科及管理部门的人士所关注，出现了一批重要的学者和著作。如王朝 晖、李秋实的现代国外城市中心商务区研究与规划，李沛的当代全球性城市中 央商务区( c b d ) 规划理论初探，和吴明伟、孔令龙、陈联的城市中心区规划，都 对大城市中央商务区进行了深入的研究。由于我国中央商务区的建设方兴未艾，因此， 加强对大城市c b d 研究有着非常重要的现实意义。 ( 三) 本论文的研究方法和逻辑结构 本论文综合运用规范研究方法、案例研究方法、比较研究方法。规范研究方法也 称理论分析方法，是以归纳演绎为主，对本学科虽基本的问题进行理论分析的一种研 究方法，注重对理论思想与历史的考察。这是最早的研究方法，也是我们至今仍然在 大量地使用着的方法。本论文运用规范研究方法，对中央商务区城市规划管理相关概 念进行了界定，并对中央商务区城市规划管理的理论发展从城市规划及经济学角度进 彳：】二了理论分析，搦示了中央商务区城l i i 规划管理f 1 勺一般规律和基本特征。规范研究方 法的运用，使本论文对中央商务区城市规划管理的研究有了坚实的理论基础，通过对 中央商务区城市规划管理原理的基础研究，来更好地指导实践。 每一个重大案例的背后，总是隐减着一些深层次的理论问题。案例研究方法就 是通过认真研究重大的案例，寻找其理论根源，来验证已有的理论所揭示的本学科发 展的一般规律和基本特征，又对这一特殊事件的特色进行分析以发展新的理论。本论 文运用案例研究方法，通过剖析上海浦东陆家嘴金融中心区的典型案例，分析了中央 商务区城市规划管理的组织机构及管理内容，提出了中央商务区城市规划管理的手段 和发展对策，而这其中的许多东西依靠规范研究方法是无法获得的。案例研究虽然缺 乏普遍意义，但本论文运用案例研究方法，对上海浦东陆家嘴金融中心区这一特殊事 件进行详细的背景资料分析，不仅证明反映了中央商务区城市规划管理发展的一般规 律和基本特征，还通过对其特色的具体分析，为中央商务区城市规划管理的创新与发 t 0 2 2 0 1 7 0 3 2 张丽萍论中国丈城市中央商务区( c b d ) 的城市规划管理一以陆家嘴金融中心区为个案 展提供一种直观的经验，为中央商务区城市规划管理理论的发展完善提供有益的意见 和建议。 比较研究方法，就是从两种以上的事物之间找出它们的共同性和差异性，使得事 物的规律性昭然若揭。比较的方法是人类的一种基本思维方式，比较研究是科学研究 的一种基本方法。本论文运用比较研究方法，将不同国家、地区的中央商务区城市规 划管理的模式进行比较研究，从中找出合理的因素，取长补短，更好地认识中央商务 区城市规划管理发展的社会政治、经济和其他社会条件，探索中央商务区城市规划管 理的本质和规律性。比较研究方法的运用，使本论文通过积极借鉴和利用国外中央商 务区的管理经验，提出了有中国特色的规划管理模式。 本论文阐述了中央商务区城市规划管理的相关概念及理论分析，结合上海浦东陆 家嘴金融中心区的案例，剖析了中央商务区城市规划管理的组织机构、管理内容( 重 点是土地利用、控制性指标管理及城市设计管理) ，提出了中央商务区城市规划管理 的手段和发展对策。概念的界定和理论的分析有助于对本论文的理解，因此第一、二 章首先对中央商务区城市规划管理相关概念进行了界定，并对中央商务区城市规划管 理的理论发展从城市规划及经济学角度进行了理论分析。而职能配置和机构设置是保 证中央商务区城市规划实施的组织保障，因此第三章分析了中央商务区城市规划管理 的组织机构。管理内容则是中央商务区城市规划管理的核心，第四章从土地利用、控 制性指标管理及城市设计管理三个方面分析了中央商务区城市规划管理的内容。管理 手段是中央商务区城市规划实施的保障。第五章通过分析法律、经济、行政、信息化 手段，指出建立各利，手段使用的协调机制。最后，提出了中央商务区城市规划管理的 发展对策。 t 0 2 2 0 1 7 0 3 2 张丽弹论中国大城市中央商务区( c b d ) 的城市规划管理一以黯家嘴金融中心区为个案 l 中央商务区城市规划管理相关概念的界定 1 1 中央商务区的含义 中央商务区，即c b d ( c e n t r a lb u s i n e s sd i s t r i c t ) 概念是上世纪2 0 年代由美 国人伯吉斯提出的，其内涵是包括由百货公司和其他零售商店，以及办公、酒店、娱 乐场所、公共建筑等设施构成的城市核心部分。传统c b d 概念很宽泛，大致等同于城 市中心区( d o w n t o w n ) 。”1 源于城市地理学的传统c b d 概念，今天已明显不能准确界 定其职能的国际中心性及山于大规模扩展整体式规划所形成的新的区位模式。“因此， 理论上宜将c b d 概念升级为特指特定国际中心城市的市中心的特定地区，这特定地 区就是与全球经济一体化直接关联的城市商务中心办公区，即当代国际大都市c s d 的含义为国际经济中心性商务区或困际商办中心区，简称为中央商务区”。”管理与 控制成为中央商务区的主导职能。 近年来，随着世界产业结构的调整，c b d 越来越成为城市综合性经济活动的中枢。 现代大都市的c b d 是经济生活国际化的产物，是适应生产力进步的结果，同时也是 个城市现代化的象征与标志。现代的c b d 可以概括为： 具有国际或区域最高的中心性： 具有城市地区中最密集的人流量： 具有最便捷的可达性； 具有城市中最高的土地价格和租金。 1 2 城市规划的概念、特性和作用 随着社会经济的发展、城市的出现、人类居住环境的复杂化，产生了城市规划及 其管理思想，并得到不断发展。直到2 0 世纪初叶，城市规划爿逐渐作为政府行政管 理的一种职能，它是经济基础与上层建筑之问关系发展到一定阶段的产物。 1 2 1 城市规划的概念 城市规划( u r b a np l a n n i n g ) “是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利 用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理”。“1 规划是对未来的 一种安排和谋划。城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市土地和空 问资源得以合理利用和城市各项建设得以合理进行的前提和基础，是实现城市经济社 会目标的重要手段。 t 0 2 2 0 1 7 0 3 2 张丽萍论中国太城市中央商务区( c b d ) 的城市规划臂理一以陆家嘴金融中心区为个案 l 2 2 城市规划的特性 城市规划的特性主要表现为综合性、政策性和前瞻性。 ( 1 ) 城市规划具有很强的综合性 它不仅要尽可能地满足各系统在发展中对用地、空间组织和建设上的合理要求， 服务于各个系统，促进各个系统的健康发展，而且更重要的是要协调各系统间在发展 中，在用地、空间组织和建设活动中的关系，妥善处理出现的矛盾，使整个城市的经 济、社会发展与人口、资源、环境相协调，达到可持续发展的目的。 ( 2 ) 城市规划具有很强的政策性 它表明政府对特定地区建设和发展所要采取的行动，也是因家对城市发展进行宏 观调控的手段之。它一方面提供城市社会发展的保障措施，另一方面又以政府干预 的方式克服市场的消极因素，保证土地分配符合城市总体利益，保证其使用符合社区 利益，并将规划政策告知公众，实现全社会对国家政策和规划策略的认同。 ( 3 ) 城市规划具有很强的前瞻性 它既要解决城市当前建设中的问题，做好各项基本建设的前期调查研究和可行性 论证，又要高瞻远瞩，考虑城市的长远发展需要，超前研究建设中即将出现的一一些重 大问题，并对城市建设加以引导和控制，实现对城市未来发展的空间架构保持城市 发展的整体连续性。 1 2 3 城市规划的作用 城市飙划既是一种政府职能，是综合性、政策性很强的政府职能，又是一门跨越 自然科学和社会科学的综合性的学科。城市规划是包括经济规划、环境规划和社会规 划等内容的综合性规划，它是城市建设和发展的龙头，同时又必须为城市建设和发展 服务。促进城市经济发展，并使经济发展与社会、人口、资源、环境相协调，实现可 持续发展，是城市规划的基本任务。 城市规划在跨世纪城市发展中占据十分重要地位。城市规划是城市建设和发展的 “龙头”。党的十六大报告指出：“科学的规划是一笔宝贵的社会财富”。因此，规划 是城市建设的蓝图，是城市管理的依据，也是城市发展的方向和目标。城市规划还是 城市政府的重要职能，是协调调整各方利益的有力工具，同时，城市规划是体现依法 治国的重要方面。城市人民政府应当把实施规划当作依法办事来看待，纳入法制建设 的轨道，维护规划的权威性和“龙头”地位。 t 0 2 2 0 1 7 0 3 2 张丽弹 论中国大城市中央商务区( c b d ) 的城市规划管理一以黯家嘴金融中心区为个案 1 3 中央商务区城市规划管理的含义 l 。3 。l 城市规划管理的含义 城市规划管理是政府职能。1 9 8 0 年国务院在批转全国城市规划工作会议纪要 中指出：“城市政府的主要职责是把城市规划、建设、管理好”。城市规划管理是城市 规划的具体化，是城市规划的延续部分，是一个过程中的两个阶段，在某种意义上也 是城市规划。 城市规划管理是一门科学。城市规划是一门科学，城市规划管理同样是一门科学 而h 是既包含软科学，又包含硬科学在内的门综合性的科学。 城市规划管理足管理活动。城市规划管理足通过一系列的管理活动来实现的，要 经过多层次的把关，办理一系列手续，因此酷，它是一项综合性很强的社会实践的管 理活动。 城市规划管理是一种手段。城市规划管理是通过一定的手段把城市规划目标、设 想与当前建设活动结合起米。 城市规划管理具体表现为组彭 、计划、引导、协调、控制、监督服务和决策等 形式。 1 3 2 中央商务区城市规划管理的内容 中央商务区城市规划管理，包括中央商务区城市规划编制管理、审批管理和实施 髓理等三部分。“城市规划管理是伴随着城市规划的编制、审批、实施的全过程而诞 牛、存在和延续的。城市规划一现就具有管理n 勺因素，城市规划是城i f 】建设管理的 坫本i 计提和依据，城市规划管圳是实施城市规划的保证手段。”l f l 火商务区城市规 划管理是实施中央商务区城f h 规划的保证手段，是中央商务区城市规划的具体化。 1 3 3 中央商务区城市规划管理的作用 。| j 央商务区( c 1 3 d ) 是一个大都市的灵魂，是城市的人气聚集区是城市经济发 展的火车头，是城j j 总体战略意图的具体表现。要恕建成区域性的商贸、金融、信息、 文化、会展以及办公为一体的城市中央商务区，需要有科学的规划及管理。一个规划 科学的c b d ，可以提高这个城市的竞争能力，并辐射周边地区，带动区域经济的发展。 同时也可以通过c b d 这个平台，有效地参与区域经济和国际经济的竞争。 对中央商务区的规划控制是政府的一项重要职能，是使c b d 功能齐全和平衡发展 的必要条件，世界上所有c b d 的规划控制都比其他区域的丌发更为严格。巴黎市政府 在拉德方斯的丌发过程中，甚至参与建筑坼体的设计；东京市政府则为新宿的每一幢 t 0 2 2 0 1 7 0 3 2 张丽萍论中国大城市中央商务区( c b d ) 的城市规划管理一以陆家嘴金融中心嚣为个案 建筑制订了不能更改的规划条件；曼哈顿的发展商虽然可以用公用设施换取容积率， 但街面必须按照统一的规定建设。这些国际知名c 叻所拥有的宽敞舒适的街道，合理 快速的交通系统，繁华的广场和步行街和谐美观的建筑群，都是政府实施有效规划 控割的成果。 t 0 2 2 0 1 7 0 3 2 张丽萍论中国大城市中央商务区( c b d ) 的城市规划管理一以陆家嘴金融中心区为个案 2 中央商务区城市规划管理的理论分析 2 1 城市规划理论的发展 从西方现代城市规划的发展史中可以看出，在城市规划行为的背后是有着一定的 思想基础所支撑的，城市规划发展的实质是这些思想的不断演进和完善。 2 1 1 集中与疏散塑造城市结构 工业革命以后，西方城市急刷发展，特别是? 些大城市的人1 i 增长很快，过度的 膨胀导致城市住宅缺乏，交通阻塞，环境恶化，城市中心区的拥挤更是r 卜分严重。针 对大城市过度集聚的种种弊端，许多学者丌始探索解决的办法。 建筑师赖特主张“分散”试图将乡村生活的模式移植到城市中来，显得保二j ! 而 消极。相比之卜- ，更有想象力的是英国人埃比尼泽霍华德。他设想了幅未来城市 及城市体系的蓝图，他把这些观点写成一本明为明天的订1 园城市的小册了，并 在1 9 0 2 年出版。刘易斯芒福德对霍华德的理论评价道：这是“以有计划的疏散代 替盲目街集结成块，以分散代替垄断式的集中，以较高形式的统一代替混乱无序。“”： 霍华德的追随者恩维进一步把田园城市的理论发展成为在大城市外围建立卫星城的 理论。1 9 3 4 年伊罩尔沙早宁提出了“有机疏散”的理论。这些宗旨为“疏散”的 理论对二战后西方城市的建设产生了重要的影响。 柯析i 两耶对火城市的念度则祟尚“集中”。他认为不仅大城市人n 的集中是发展 趋f 柚，f 村h 城市交通也应该同样集中。在他写的明h 的城l i i 利m 光城。h 主 张用洲坩已经出现的高层建筑和报低的建筑密度来解决城市一h 心区n 勺捌挤问题，还1 二 张采j j 高架立体式的道路交通系统。_ j i j i 后，柯氏的理论被一些田家采丌j ，但j ：往被 扭曲成为“高层商密度”，非但没有减少捌挤，反而影1 】阳了环境质祭。 2 1 ，2 分离与混合组织核心功能 城市美化的思想是1 8 9 3 年在芝加哥举办的哥伦比皿博览会中被提出来的，“旨在 整顿美国城市地区的混乱情况，通过重新设计，创造和谐秩序”。”1 这种思想认为， 重要的公共设施和建筑都应从城市结构中分离出来，并把它们集中在公园或是沿着林 荫大道配置，以展现出一个显著而又有纪念性的市政意向。 1 9 3 3 年“雅媳宪章”发布之后，城市土地使用分区理论得到了广泛的认同，成 为城市规划操作的主要理论依据。美国的分区法规( z o i n g ) ”1 基于城市_ ：地使用分 区理论，将不同性质的土地使用分隔成若干同质的区域，以避免理论上不相容的土地 t 0 2 2 0 1 7 0 3 2 张丽萍 论中国大城市中央商务区( c b d ) 的城市规划管理一以陆家嘴金融中心区为个案 使用混合在一起时会产生的公害影响。 2 0 世纪5 0 6 0 年代，以简雅各布斯为代表的学者提出了功能混合和社会多样 化理论。简雅各布斯认为，城市多样性是一个广泛存在的重要原则，她反对那种以 淹城市多样性是意外的、无秩序的和无规律的观点，认为城市需要混合的基本功用， 将人们的出行时问分散到一天内的各个时段：城市需要小的街块，增加街道的数量和 面积，增加人们接触的机会；城市需要不同时代的老建筑，满足经济能力不同的功用 的需要：城市需要充分的人口密集，使各种功用充分发挥经济效能，增加城市的舒适 性。 2 2 中央商务区理论的发展 2 2 1 空问聚集理论 现代经济活动在城市空间的聚集已成为现代城市空问结构形式和变化的先导性 因素。这种聚集主要建立在巨大的经济效益基础之上，它能促进社会分工的细化，加 强专业化程度，提高劳动生产率和减少各种费用和交易成本：有利于建立高效率运行 的基础设施和公共服务网络，并形成臣大的外部经济效益；有利于产生巨大的现实市 场和潜在市场，使各种经济要素在这个大市场中合理流动，达到最佳配置，并产生内 生效益；更有利于优秀人才的集中，各种先进思想的碰撞和创新能力的提高。因此， 在相当长的一个时期，只有采用这种聚集的城市空间结构形式+ 才能有效地组织高效 率的社会化人生产”和不断在物质和精神方而满足人们的需求。 从宏观讲，城市卒间聚集只是各种经济要素在城市这个特定审问相对集中的一种 瑟木形式灭键是这种形式可以谢 来臣人的商业机会和必要的经济效益，并对新的经 济婴索是靠近和集卜j 二城 i 空| 1 1 j 起着决定性的作刖。城n i 空刚聚集形式在不阮。业 和不同区域所产生的效果是不同的。般而言，第二和第三产业是聚集性很强的经济 部门，它们的发展和高度聚集柯效地推动各种规模和类型的经济中心与现代城市的兴 起，并且促进城市规模的扩大和超级困际大都市的崛起，在更大范围内形成主宰社会 经济活动的现代城市网络系统，在一定时期，经济越发达，城r i 空n ；1 j 聚集程度越高。 从微观上讲，城市空问聚集会产生规模足够大的群体的外部经济，它能给专业生 产以及各种经济协作活动提供便利，从而降低企业的生产成本，提高劳动生产率和综 合经济效益。 聚集效应的特点可以概括为三点： 空闷性。聚集效应是因为企业和居民在空阍上彼此靠近丽获得的。 外部性。聚集效应是空间上集中的企业和居民，通过外在因素在客观上互相为 对方提供利益而使经济效果增加或费用减少的。 t o p o l 7 0 3 2 张丽萍 论中国大城市中央商务区( c b d ) 的城市规划管理一班陆家嘴金融中心区为个塞 规模性。聚集效应以一定的规模为前提，通过微观主体的内在规模经济来实现， 即只有取得自身的规模效益，才能使外在利益得以转化为现实利益。所以，聚集经济 的本质是由厂商和居民集中而带来的规模经济和正的外部性，是竞争、合作、交流、 知识共享和文化共通。 2 2 2 中央商务区空间聚集特征 聚集经济在现实中大量存在，中央商务区j f 是空间聚集理论在实践中的运用。城 市化是现代化的必由之路，c b d 是城市化的产物，是城市经济中枢功能的载体。c b d 应该在大城市、特大城市、中心城市发展，是城市发育到一定阶段的标志。城市c b o 是城市经济空问演化和要素聚集的产物，也是很重要的城市空问特征之。1 。一般来说， 城市c b d 是在城市空间扩展到定规模以后才会产生。所以，大城市和特大城市中都 有c b d ，它在城市空间结构中具有斗+ 分重要的地位，在城市经济发展中发挥着枢纽作 用。 c b d 足在市场的作用下，随着城市的空问拓展和城市现代化逐步构建而成的特殊 空间。在当今世界经济发展的潮流中，c b d 己成为城市及更大地域综合性经济活动的 中枢以及经济增长的依托之一。它不仪是城r 1 丁发展和繁荣的标志，也是城市扩大其辐 射范围的经济支撑点。c b d 作为一种城市空问形态，具有以下空问特征： c b d 在地理位嗣上一般处于城市的中心，在经济上则是城市各种交流活动最 便捷的空间场所，它所提供的交流频率决定着其在城市及更大地域内社会经济活动中 的中心地位。 ( dc b d 的第二三产业高度聚集，以第= 三产业为主导，逐渐替代位于中心区的_ ：业 制造业。具有屉高的服务集中陛和很强的经济控制功能，辐射能力强。 c b i ) 的伞m 通达性姒，似捌挤程度也较高。c b d 具白城i i i 和史大地域一t p 最发达 的内部交通平【| 外部交通联系，能给r 办事者以单位时问内最高的办事通达机会。 在空n ；i j 景观_ j ：，c b d 的建筑都是商层或超高层，并且容积、建筑率密度很高， 建筑形念呈垂直发展。 c b d 用地紧张，地价房价昂贵，十地开发和使用强度高。 “c b d 这利，空问形态的形成除了自然和历史因素以外关键是经济因素的作用。在 利益的驱动下，面向同一市场的相同或相似活动的集结，服务于同一市场的相关活动 的集结，不同功能的集结和不同公司或机构山于依赖同一供给者或服务者的集结，在 c b d 内同时以高强度、高密度出现，进而产生更大的聚集效益和规模效益，并不断加 快各经济要素的交流频率，使c b d 成为城市乃至某个国家或世界范闭经济发展空问的 神经中枢。” t 0 2 2 0 1 7 0 3 2 张丽萍 论中国大城市中央商务区( c b d ) 的城市规划管理以陆家嘴金融中心区为，率 2 3 中央商务区城市规划理论的发展 2 。3 1 城市结构理论与c b d 城市结构是一个t 分宽泛的概念，这里主要指的是土地利用结构。城市有屠住、 工作、交通、游憩等基本功能，城市的土地利用结构就是城市内部功能在地域上分异 的反映。 美国学者欧肉颠特伯吉斯在j 9 2 3 年提出了最早的城市土j t 蚜j j 用的“同心圆模 式”，认为美国城市可以看成是从城市中心丌始， i jf l 个同心囱区组成的，它们是： c b d ；过渡区；工人住宅区：居住区；通勤者区。他在1 9 2 9 年对c b d 的描 述是：“c b d 一位于城市巾心，城市商业、社会及城市生活的中心都在c b d 内”。从核 心向井，城币的地价一般由高到低变化，在市场经济条件下，导致土地利用的差异是 一种圈层结构。 其次城市从核心由内向外的发展一般又沿斋交通线放射状扩展。不同交通线两 测的环境条件不同，会有不同的土地利用功艟。所以荚因学者霍默霍伊魅在用心厕 模式的基础上，于1 9 3 9 年提出了城市土地利用的“扇形模式“。 虽然同心圆结构和扇形结构在许多城市都有所体现，但是，随着城市的发展，城 j j “疗内部结构r 趋复杂，市中心不一定在城市的几何中心，在核心以外又可能发展形 成城市的副中心和其他的中心：在城市的主体外面，也可能发展f 眵成飞地式的卫星城， 等等。根据这种情况，首先由美困学者r d 麦肯齐提出，c 0 合早斯和e l 乌 尔曼进行深入研究，在1 9 4 5 年提炼出城市土地利月j 的“多核心模式”。 这。种城市结构理沦强调了c p , o 的中心性。韭! 对其商业，) j 地功能并塞擘fi 认真地 考虑。而德旧学者克艰斯泰恸丁1 9 ： 年提的- 1 一心地删论比这i 种理论更有助_ j 二了 觯城市商业结构。r t ，心地卫l ! 论认为，i 基域有t t ，心，中心有等级。区域集聚的结果是结 ”| 1 心，即- 心地出现。服务是城市( 中心地) 的基本职能。不同咋，心地的重要性不 i 司。高级中心地提供大量的和高级的商品和服务而低级的中心地9 w 只能提供少量的， 低级的商品和服务。根据中心地理论来理解，c b d 不仅足城市的，而1 i 是区域的专门 化零售一 t 心，在该区域中，城市也被作为中心地。在c b i ) 外围，次r 札山分散在其服务 区r fr ，这些次中心约数辇和玖：序与城市作为更大区域中的巾心地的次序筠关，斟丽也 和c b d 的次序有关。中心地理论较全面地提供了一个了解c b d 零售及服务的优势和卓 越位置的理论框架。 2 3 2e b d 核褪理论 有不少学者注意到c b d 没有确定的边界，但有一个可容易分辨的高密集发展地 区，在市叶 心不同地区之间的差别明显，用地功能强度极端不同，有人认为，最为密 1 0 2 2 0 1 7 0 3 2 张丽萍 谚中国大城市中央商务区( c b u ) 的城市娩划管理一班箍糸麓套融睾- 西为 采 集的区域是在相对有限的面积中高度集中的“核”，铰内分布着绝大鼗机心商务类功 能，可称为c b d 的“核”。美国c b d 核的垂直尺度不断上升是因为i 9 世纪后期交通及 建造技术的发展。垂直高度被昌西哈里斯和爱德华鸟尔曼认为是c b d 的主要特征 之。 荷乌德和博伊斯的“核一框理论”认为c b d 核为c b d 的中心部分，它包括f 述 一些主要特征： 在大城市综合体中土地使用最密集，社会和经济活动最集中的地区： 大城市综合体中最高的建筑区； 受步行距离限制的水平规模尺度； 不受城市人口分布影响( 或很少) 的水平运动； 在大城市综合体中r 问人【_ = | 最集中的地区； 城市公共交通系统集中的地区； 商务、政府和工业企业总部办公楼的集中点； 不是山自然屏障，仅幽步行舰模距离限定的c b d 核边界。 j 可c b d 框则为围绕c b d 核的中心地区，其主要特征为： c b d 核外最密集的非零售用地功能区； 围绕c b d 核，可观察到的土地利用的结节区： 依赖汽车装载量和货物处理水平的水平规模： 除交通总站之外，基本只与c b d 框外的地区相联系的活动结； 受自然屏障及内部联系密切的大型同质区影n 向的边界。 埘j i 研究城市功能设施的安排、城市规划和丌发的空叫安排等，核框到；论是 种能更好地了解城市的手段，足利一有益的卜地使用及助能模式理论。“ t 0 2 2 0 1 7 0 3 2 张丽萍论中国犬城市中央商务区( c b d ) 的城市规划管理一以陆家嘴金融中心区为个案 3 中央商务区城市规划管理的组织机构 在国际上c b d 开发运作都是由政府授权的具有高级政府职能的公共开发公司来 具体统筹执行，开发公司负责编制和实施规划。出于中央商务区在城市中的特殊地位， 集中体现了城市的社会经济发展水平和发展形态承担经济运作和管理功能。因此， 在我国中央商务区的城市规划工作一般由中央商务区管理机构会同市一级城市规划 行政主管部门负责。对中央商务区的规划控制是政府的一项重要职能。圈内外著名中 央商务区建设的经验表明，一个成功的c b d 建设需要有效的政府行为和有效的市场机 制相结合，这种结合是有机的、互动的，有效的政府行为能够使市场机制运行更加高 效。从东京的新宿到巴黎的拉德方斯，从纽约的曼哈顿到上海的陆家嘴，所有成功的 c b d 开发都是政府行为和市场机制共同作用的结果。 中央商务区管理机构侧重于针对经济结构、产业发展、人厂| 就业以及大型项目提 供预测和引导，而规划管理部门着重于针对硬件设掩的建设、内容、项日的空问定位、 环境控制提供预测、引导和控制。前者解决商务活动的产业发展问题，后者解决商务 活动的设施建设问题。因此，建立健全城市规划管理机构体系，提高城市中央商务区 开发过程中政府行为的协调性，是保证中央商务区城市规划实施的组织保障。 3 1 理顺城市规划管理局管理中央商务区的分工和协作关系 3 1 1 健全管理中央商务区的职能配置和机构设置 城市规划行政主管部门是城市政府领导下的主管城市规划l 作的行政职能部门， 是城市政府中一个重要的综合管理部门。 中央商务区城市规划管理具有练合性、复杂性、系统性、实践性、长期性和地方 性等特点。这既是城市政府的一项h 常性的行政职能，又是一项社会实践活动，对于 管理对象具有制约和服务的双重属性，既要考虑国家和地方的政策、法规，又要尊重 城市规划科学、技术和艺术，既要有宏观的控制，又要加强微观的管理，l l 改而要把城 市规划管理搞好，没有一个具有权威性、力量强、素质高、能够依法行使综合协训和 管理职能的城市规划行政主管部门是不行的。 ( 1 ) 强化城市规划管理机构职能 在市场经济条件下，要防止过度的商业开发冲击城市规划，防止过度的短期目标 冲击城市规划，防止过度的长官意志、个人决策的判断不当冲击城市规划，必须强化 城市规划的职能，强化城市规划管理机构的职责和权利。 中央商务区的城市规划是政府的重要行政管理职能，可分为三个主要的方面。一 t 0 2 2 0 1 7 0 3 2 张丽萍论中国大城市中央商务区( c b d ) 的城市规划管理一以陆家嘴金融中心区为个案 是负责组织编制中央商务区的总体规划、控制性详细规划及交通、市政、网络和环境 景观等专项规划，报市政府批准后，组织实施；二是依据经批准的