（公共管理专业论文）珠海横琴口岸边检服务研究.pdf

论文原创性声明： 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导 下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的 内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过 的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由 本人承担。 学位论文作者签名：夸随眩一 日期：纠年9 月d 否自 学位论文使用授权声明内容： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送 交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的 少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有 权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、 缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：予l 眨 日期：聊年汐多月“1 日 导师签名：俺缪 日期： 口7 年。月。多日 论文题目： 专业： 硕士生： 指导教师： 珠海横琴口岸边检服务研究 公共管理 刘宇欣 倪星教授 摘要 口岸在区域经济发展过程中起着对外联系的纽带和桥头堡作用，是 促进地域经济发展的焦点战略资源和重要增长极。口岸公共服务创新直 接决定着口岸所提供公共服务的质量和效益，也对区域经济发展产生直 接的影响。公共服务创新是行政管理体制创新的一项重要内容，口岸作 为国家多个行政部门联合办公的场所，如何改进口岸查验模式、提高通 关效率，提供优质的公共服务，进而促进区域经济的发展一直是口岸公 共管理的重要课题。 横琴口岸于20 0 0 年3 月对外开放，从2 0 0 4 年起就跻身全国十大口 岸。源源不断的出入境人流、物流不但加快了粤港澳地方区域经济的发 展，也成为了中国与世界各国对外开放、相互交流的窗口，其经济社会 效益日益显著，被旅客形象地称为“珠澳物流生命线 、“台湾同胞绿色 通道”和“自由行旅客便捷口岸 。口岸目前共设有三个联检查验单位， 各行政单位职能不同，独立办公、各司其职，但基本目标是一致的，即 为出入境旅客提供优质的公共服务，提高通关效率、完善口岸通关环境， 进而促进地方区域经济的发展，为国家经济建设服务。 本文采取了定性分析和定量分析相结合的研究方法，通过访谈、问 卷调查、统计分析、文献研究等方法，以珠海横琴口岸为切入点，描述 了横琴口岸公共服务的发展历程和现状。结合自身的工作经验，在回顾 国内外有关口岸公共服务创新管理理论与实践的基础上，分析了横琴口 岸公共服务存在的问题和原因，在“大部门 体制理论的指导下对如何 创新口岸公共服务特别是出入境边防检查部门提出了有针对性的对策。 这些对策主要是在现行的口岸设置模式下，如何从粤港澳区域经济发展 的实际需求出发，提高通关效率，为经济发展服务。随着国家宏观环境 的变化和区域经济发展方向的改变，1 2 岸的设置及查验模式都将发生质 的变化，口岸公共服务创新也将是一个长久的课题，本文最后对此做了 初步的探讨。 关键词：口岸公共服务创新服务型政府边检部门 ( 全文共4 1 ，3 3 5 字) t i t l e ：as t u d yo nh e n g q i np o r tf r o n t i e r s e r 订e ei nz h u h a i m a j o r ：m p a n a m e ：l i uy u x i n s u p e r v i s o r ：n ix i n g p r o f e s s o r a j e i s t r a c t t h ef r o n t i e rp o r ti sn o to n l yab r i d g ef o re x t e r n a lc o m m u n i c a t i o ni nt h ep r o c e s so f r e 西o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n tb u ta l s os t r a t e g i cr e s o u r c ea n dac r u c i a lg r o w t hp o i n tf o r t h ee c o n o m yi t s e l f t h ei n n o v a t i o no nt h ef r o n t i e rp o r t sp u b l i cs e r v i c e sd e t e r m i n e st h e q u a l i t ya n de 伍c i e n c yo fp u b l i cs e r v i c e st h ep o r tp r o v i d e sa n dh a sd i r e c ti n f l u e n c eo nt h e r e g i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t 砀ep u b l i cs e r v i c e si n n o v a t i o ni sa ni m p o r t a n tp a r to f t h ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e mi n n o v a t i o n a saj o i n to 伍c ef o rd i f f e r e n te x e c u t i v eb r a n c h e s ， h o wt oi m p r o v et h ee x a m i n a t i o nm o d ea n dt h ee 伍c i e n c y , t op r o v i d ee x c e l l e n tp u b l i c s e r v i c e sa n dt of a c i l i t a t et l l er e g i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n ti sak e ys u b j e c tf o rf r o n t i e r p o r ta d m i n i s t r a t i o n o p e n e di nm a r c h2 0 0 0 ，h e n g q i nf r o n t i e rp o r th a sb e c o m et h et o p10 f r o n t i e rp o r t s i nc h i n af r o m2 0 0 4 t h ec o n t i n u o u sf l o w so fp e o p l ea n dc a r g on o to n l ya c c e l c r a t et h e r e 百o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n to fg u a n g d o n g , h o n gk o n ga n dm a c a o ，b u ta l s om a k e h e n g q i nf r o n t i e rp o r ta w i n d o wf o re x t e r n a lc o m m u n i c a t i o n , w i t ht h er e p u t a t i o ns u c ha s “t h el o g i s t i e sl i f e l i n eb e t w e e nz h u l l a ia n dm a c a o ”“t h eg r e e nc h a n n e lf o rt a i w a n c o m p a t r i o t s ”，“t h ee x p r e s sl a n ef o rs e l f - g u i d e dt o u r t h e r ea r et h r e ej o i n te x a m i n a t i o n e x e c u t i v eb r a n c h e sl o c a t i n gi nh e n g q i nf r o n t i e rp o r t e a c hb r a n c hh a sd i f f e r e n tf u n c t i o n b u ts c t v e sf o rt h es a m eg o a l p r o v i d i n ge x c e l l e n tp u b l i cs e r v i c e sf o rp a s s e n g e r s ， i m p r o v i n gt h ee f f i c i e n c y , p e r f e c t i n gt h ee n v i r o n m e n ta n df a c i l i t a t i n gt h er e g i o n a l e c o n o m i cd e v e l o p m e n t t 1 1 i se s s a yc o m b i n e sq u a l i t a t i v ea n a l y s i sa n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i st o g e t h e rv i a i n t e r v i e w s ，s u r v e y s ，s t a t i s t i c a la n a l y s i s ，a n dl i t e r a t u r er e v i e w , a n dt a k e sh e n g q i nf r o n t i e r p o r ta st h es a m p l e ，t op r o v i d es o m es u g g e s t i o n so nh o wt of a c i l i t a t et h ei n n o v a t i o no n f r o n t i e rp o r tp u b l i cs e r v i c e s ，e s p e c i a l l yt h ei m m i g r a t i o ni n s p e c t i o nb r a n c h , a c c o r d i n gt o t h eh i s t o r yo ft h ef r o n t i e rp o r tp u b l i cs e r v i c e ，t h ec u r r e n ts i t u a t i o n , t h ep r a c t i c a l e x p e r i e n c e sa n dt h ef r o n t i e ri x ) r tp u b l i cs e r v i c em a n a g e m e n tt h e o r i e sa th o m ea n da b r o a d t h e s es u g g e s t i o n sa i ma th o wt oi m p r o v et h ee 伍c i e n c ya n dc o n t r i b u t et ot h ee c o n o m y b a s e do nt h ed e m a n d so ft h er e g i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n to fg u a n g d o n g , h o n gk o n g a n dm a c a oa n dt h ee x i s t i n gf r o n t i e rp o r ts e t t i n gm o d e a st h em a c r oe n v i r o n m e n ta n dt h e d i r e c t i o no fr e g i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n tc h a n g e s ，t h es e t t i n ga n de x a m i n a t i o nm o d e o ft h ef r o n t i e rp o r tw i l la l s oc h a n g e t h ef r o n t i e rp o r tp u b l i cs e r v i c ei n n o v a t i o nw i l lb ea p e r m a n e n ts u b j e c tt h a ti sc o v e r e da f e wb yt h i se s s a y k e yw o r d s ：f r o n t i e rp o r t ，p u b l i cs e r v i c ei n n o v a t i o n ，s e r v i c eg o v e r n m e n t ，i m m i g r a t i o n i n s p e c t i o n 目录 第一章导论( 1 ) 第一节选题依据与选题意义( 1 ) 第二节文献综述( 2 ) 第三节研究方法与研究创新( 1o ) 第四节论文结构与主要内容( 1 2 ) 第二章横琴口岸公共服务的发展现状( 13 ) 第一节口岸公共服务概述( 13 ) 第二节口岸公共服务的重要地位( 1 5 ) 第三节横琴口岸与横琴经济开发区概况( 1 7 ) 第四节横琴口岸单位的权责分工及通关现状( 2 0 ) 第三章横琴口岸公共服务供给存在的问题及原因( 2 5 ) 第一节大通关形势下出入境旅客对边检工作的新期待( 2 5 ) 第二节当前口岸公共服务存在的问题( 2 7 ) 第三节对口岸公共服务存在问题的原因分析( 3 2 ) 第四章优化横琴口岸公共服务的对策分析( 3 5 ) 第一节口岸公共服务创新的模式设想( 3 5 ) 第二节横琴口岸公共服务创新的思路和方向( 3 8 ) 第三节口岸公共服务创新的举措( 4 1 ) 结语( 4 8 ) 参考文献( 4 9 ) 附录( 53 ) 后记( 5 8 ) 第一章导论 第一节选题依据与选题意义 一、选题依据 口岸在区域经济发展过程中起着对外联系的纽带和桥头堡的作用，是促进区 域经济发展的焦点战略资源和经济增长的重要支撑点。口岸的功能已由最初的通 行关卡演变成“经济地域”的代名词，成为重要的国际物流结点。位于珠海市横 琴岛的横琴口岸于2 0 0 0 年3 月对外开放，近十年来共验放出入境旅客1 ，1 0 0 万人 次，出入境车辆3 7 0 万辆次，进出境货物贸易额超过1 3 0 万美元，于2 0 0 4 年起就 跻身全国十大口岸 。随着粤港澳区域经济的紧密联系和对外开放的深入发展，横 琴口岸不仅对珠海的经济发展产生影响，而且对港澳、包括泛珠三角的区域经济 也产生重要的影响。 口岸公共服务创新直接决定着口岸所提供公共服务的质量和效益，也直接作 用于区域经济的发展。公共服务创新是行政管理体制创新的一项重要内容，横琴 口岸作为多个行政部门联合办公的场所，不可避免地面临着如何改进口岸查验模 式、提高通关效率，提供优质的口岸公共服务、进而促进粤港澳区域经济发展的 重要公共管理课题。 笔者从2 0 0 0 年大学毕业至今一直在横琴出入境边防检查站工作，曾在多个部 门和岗位任职，多次参与横琴口岸公共服务创新的工作，并在实际工作中始终为 此而努力着。近十年的时间，作为横琴普通公民的一员，目睹了每天日益增多的 出入境客流和对面澳门魅仔岛日新月异的变化，也切身体会到了横琴的经济变化 及粤港澳区域经济的飞速发展。通过本文的撰写，有助于使我实现学以致用的目 的，做到学有所用，同时也将对笔者的工作有着很大的帮助，探讨和解决实际工 作中遇到的问题。 o 公安部出入境局编出入境边防检查概述北京：群众出版社，2 0 0 8 年7 月 珠海横琴边检站：“横琴站2 0 0 8 年度工作总结”，2 0 0 9 年2 月 二、选题意义 ( 一) 有利于促进粤港澳区域经济又好又快地发展 横琴作为国内第一个对接粤港澳区域经济的平台，将起到辐射华南、西南、 东南的经济合作开发区的重要作用。横琴岛开发以“面向港澳、自主开发 为主， 目标是构筑深化粤港澳紧密合作、成为提升大珠三角国际竞争力的新重要平台。 通过对横琴口岸公共服务创新的研究，将提高口岸的通关效率，促进口岸部门特 别是边检部门的公共服务创新，从而为粤港澳区域经济发展服务。 ( - - ) 体现了口岸单位落实服务型政府建设的具体努力 横琴口岸自开关以来，其经济社会效益日益显著，被旅客形象地称为“珠澳 物流生命线”、“台湾同胞绿色通道 和“自由行旅客便捷口岸”。横琴口岸从无 到有，从当初的客流量仅2 0 万人次到如今的2 7 0 万人次，口岸各联检单位为此付 出了很多努力，改进口岸查验模式、完善口岸软硬件设施、提高口岸的通关效率 等。口岸目前共设有三个联检查验单位，各行政单位职能不同，独立办公、各司 其职，但基本目标是一致的，即为出入境旅客提供优质的公共服务、提高通关效 率，进而促进地方区域经济的发展，为国家经济建设服务。 ( 三) 有助于推动珠海横琴口岸公共服务的创新 通过对国内外关于公共服务创新理论的研究和学习，结合口岸目前的通关现 状和问题原因分析，本文对横琴口岸公共服务创新提出了思路和对策。同时，为 真正找准大通关形势下出入境旅客和各经营公司的实际需求，笔者多次深入各货 运公司、旅行社和出入境旅客中间，采取实地调研访问的形式了解他们的实际需 求。通过这些研究，将有助于推动珠海横琴口岸公共服务的创新，具有一定的可 操作性。 第二节文献综述 。程萍加快推进珠海横琴开发区的发展，促进粤港澳进一步合作全国政协十一次一次会议发言北京中 国2 0 0 8 2 文献综述的目的和功能是通过查阅与研究主题相关的研究成果，学习别人的 先进做法，分析其借鉴意义及研究不足，为开展自己的研究指明努力方向；既要 了解他人研究的主要结论和观点，又能够结合自己的研究主题吸取经验教训，帮 助自己理清思路。论文的理论基础是“大部门 体制与公共服务创新理论，同时 也包括在“大部门”体制理论指导下的公共服务体制创新实践，由于口岸单位都 是中央垂直管理部门，因此，文献评估业包括中央与地方关系理论。 一、“大部门一体制理论 “大部门”体制的优势在于能够降低部门之间的协调成本，塑造整体性政府， 有助于政府提高公共服务供给的效率，强化政府职能部门的责任意识。口岸联检 单位分别隶属于国家不同部委，在职能设置和查验标的上存在重叠交叉，而通过 借鉴“大部制 理论研究，将有助于实现口岸职能部门的整合和公共服务的创新。 大部门体制( 简称大部制) ，指国家为推进政府事务综合管理与协调，按政府综 合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。其特点是扩大一个部所 管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部门管辖，即合并职能相近的 部门，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降 低行政成本。概言之，即是“宽职能、少机构”的政府组织体制。 ( 一) 我国实行“大部制”改革的必要性 1 、政府职能不够清晰，缺乏平衡性 我国机构设置过多过细、管理幅度不适当、管理对象与事物重叠，而这又导致 了政出多门又推诿扯皮、协调困难等复杂问题。同时，我国政府职能之间并不均衡， 政治、经济职能过强，而社会管理、公共服务的职能则相对较弱，这导致部分部门 机构庞大、权力集中，而社会管理、公共服务部门在机构设置、职能配置和人员编 制上比较薄弱，出现了“越位 、“缺位 、“错位 现象。 2 问责困难 在我国目前行政体制下，多个部门机构之间在职责上存在交叉，这导致同一任 务事件承载着多个部门机构的多重管理，这似乎是加强了管理力度，但实际上造成 。范广垠大部制的理论基础与实践风险同济大学学报，2 0 0 9 年2 月，2 0 ：1 1 0 1 1 6 3 了部门之间对责任的推诿与扯皮。建构责制政府必须对公共组织的结构进行重构， 实行职能有机统一、机构高度整合、责任划分明确的大部制。 3 行政效率低、成本高 正由于以上两个原因，降低了行政效率，还提高了行政成本。因此，必须转变以 往政府机构改革重机构、轻功能的做法，探索机构整合与职能转变有机统一的大部 门体制，从而提高行政效率、降低行政成本。 ( 二) 英法大部门政府体制的经验 英法两国长期实行且卓有成效的大部门体制，对我国政府机构改革具有重要 的启示和借鉴意义。他们的主要经验有： 1 、完善的市场经济和政府职能的有限性 完善的市场经济使得英法两国政府可以摆脱行使直接的、微观的经济管理职 能，转而行使与市场经济的要求相一致的公共行政职能。市场经济条件下政府的一 般职能是：促进市场健康有序运行，提供和保障社会公共产品和服务，保护自然环 境和消除外部性，实施收入再分配和社会保障，对国民经济的发展速度及结构、方 向实施宏观调控。 2 、成熟的社会自治与政府职能的让渡 市场经济使得政府的职能具有了有限性，但是从维护整个社会的正常运行考 虑，政府还必须承担大量社会事务与公共服务方面的职能。技术进步导致社会日益 复杂化，新的社会问题不断涌现，大量新出现的公共事务迫切需要得到解决。因此， 在社会事务方面，必须大力培育n g o 等社会自治组织，使它们能够逐渐承接政府让 渡的职能。 3 、强化部门协调与促进政府职能新陈代谢 大部制政府组织结构对部门内外协调提出了更高的要求。随着部门数量的减 少和职能的扩大，行政部门需要减少与上级首长沟通的环节并强化沟通力度。在英 法，这种需求是通过减少副首相n 总理等副职数量、提高部分部长的地位来实现 的。推行大部制的目的是优化政府部门结构、提高职能行使效率。因此，在对各个 部门承担的职能进行职能分析后，可以根据职能整合的原则对现有部门进行优化 组合。 o 倪星，付景涛大部门体制与英法视角天津行政学院学报，2 0 0 8 年1 月，1 0 ：4 6 5 2 4 4 、构建推行大部制的体制支持 需要指出，英法实行大部制的体制条件是，通过融合政治和行政因素为行政部 门提供较之于美国式行政部门更为稳定和有力的支持。我国现行的政治体系具有 党政交叉、议行合一的特征，政府总理同时是执政党的主要领导人，使得行政部门 同样具有较为稳定的行政自主权，这为推行大部制创造了体制条件。 二、行政服务中心建设的经验 行政服务中心建设是“大部门”体制在政府提供公共服务领域的实践。为提 高口岸通关效率，口岸各公共服务部门推出的“一站式通关 、“自助通关”等多 项举措都是行政服务中心建设的体现。通过借鉴行政服务中心建设的经验，可以 为口岸公共服务创新提供更为广阔的思路。 ( 一) 加快行政服务中心建设的必要性 行政服务中心就是将具有行政审批职能的部门，集中起来，实行一站式办公， 一条龙服务，通过办事流程再造，达到简化审批程序的目的，以解决审批程序繁多， 收费不规范，服务质量和水平不高，门难进、脸难看、事难办和不给好处不办事、 给了好处乱办事及审批行为不规范，审批标准不统一等一系列问题。实践证明，行 政服务中心这一机构在建设服务型政府方面起到了积极、有效的作用。 1 、从空间距离上，方便了申报相对人。行政服务中心实行的一站式办公和一 条龙服务，解决了空间距离带来的问题，从而降低了申报成本。 2 、通过业务流程再造，进一步理顺各审批单位之间的关系，达到了简化审批程 序的目的，再通过运用“联合审批”将以前的“串联式审批 ，改为“并联审批 ， 审批时限有了很大缩短。 3 、能够进一步规范收费，以前搭车收费、乱收费的问题，从源头上得到有效治 理。 4 、能够统一审批标准和条件。行政服务中心通过运用统一的审批软件，从而 在审批标准和条件上相对统一，起到了很好的作用。 5 、监督更加到位。监察部门进驻行政服务中心，将监督从事后移到了事前，实 。冯光发挥行政服务中心在建设服务型政府中的作用社会发展，2 0 0 2 年5 月，5 ：4 1 4 2 5 现了全程、全方位的监督，从而使监督更为直接有效，运行更为顺畅。 ( - - ) 对行政服务中心建设的相关建议 l 、应尽快明确各级行政服务中心在政府机构中的法律地位，确保行政运行的 合法性。尽管我国有部分省市区的行政服务中心在地方党委、政府的高度重视下， 法律地位问题已不是影响行政服务中心运行的主要问题，但从国家层面，还存在一 个法律地位问题。 2 、如果通过总结和论证，行政服务中心在建设服务型政府方面具有可行性，国 家应尽快加以推广，促进经济落后地区学习借鉴先进省市区的经验，以此推动行政 管理体制改革和政府职能的转变，在体制上全国衔接，框架一致，把政府行政管理 体制改革引向深入。 3 、国家应统一行政服务中心的名称，避免名称五花八门，功能差异较大，服务 不到位的状况，使行政服务中心在地方经济社会发展中做出应有贡献。 4 、规范运行方式，充分发挥行政服务中心在建设服务型政府方面的作用。从 发展水平看，全国差异较大，在简化审批程序方面也不尽如人意，行政服务中心还 不是实际意义上的审批服务机构，因此，应将行政许可服务中心纳入国家行政法律 范畴内。 5 、在形成全国统一的行政服务中心的框架前，可先成立全国的行政服务中心 联盟，制定全国的行政服务中心标准，总体考虑各地的信息资源共享，让行政服务 中心真正发挥服务型政府亲民、爱民、为民的窗口作用。 三、中央与地方关系视角下的公共服务供给体制 在中国，政府的设置和隶属关系反映并影响着中央与地方关系，口岸单位属 于中央垂直管辖部门，它们与地方政府之间的利益关系也影响着口岸公共服务供 给。以边检机关为例，它的工作核心任务之一是管控，对特定人员进行管理控制， 在查验中只能是逐一必查，客观上影响了效率；而地方政府为了带动人流、物流 发展，则希望通关速度越快越好，手续办理越简单越好。这样就需要在利益关系 中予以协调，研究中央与地方关系视角下的公共服务供给体制，有助于更好地解 决这一问题。 6 ( 一) 利益关系是中央与地方关系的核心 利益是在一定生产力和生产关系基础上，人们生存与开展社会活动的客观条 件。利益，“是指人们对于能够满足需要的处于稀缺状态的客观对象的占有程度： 人与人之间的利益关系实质上是一种对能够满足自身需要的稀缺的客观对象的占 有关系。 政府是现代社会公共权力最具权威的承载实体。就理论层面而言，广义政府本 应该能够超越各种具体的社会利益，对于各社会主体追逐占有稀缺社会资源的逐 利行为进行仲裁或整合，实现政府行为与社会公共利益目标的高度一致。但事实上， 在中国体制变迁的过程中，随着社会的利益结构由一元化向多元化的转变，人们利 益意识淡化、利益关系单一的局面被打破，市场经济的发展要求承认每一个社会成 员和组织的合法利益，并鼓励人们为实现自己的合法利益而展开竞争。政府部门及 其组成人员的利益意识在社会利益格局的转变中逐渐觉醒，并不会自动自愿地实 现全社会的公共利益，转而追求自身利益的最大化。 ( 二) 完善中央与地方利益关系的策略 1 、集中各方面的优势因素，最大限度地增加可供中央与地方分配的资源。中 央与地方的利益矛盾主要是在对有限的社会资源的分配上形成的矛盾。因此，要 大力发展社会生产力，建立有效的激励机制，集中各方面的有利因素，发挥优势 力量，尽可能地增加社会资源，使资源能够充分、自由地流动，使可供中央与地 方分配的利益达到最大化，从基础上解决由于利益所产生的矛盾。 2 、建立新型中央与地方之利益协调机制，实现中央与地方利益关系的民主化。 中央与地方政府之间在市场经济发展的过程中出现了利益协调方面的矛盾，需要 中央与地方政府双方来协调纵向和横向上利益关系。政府应该遵循市场经济规律， 形成规范的制度调节体系，建立一种制度化的政府间的新型利益关系，同时还要 依靠政府自身的努力，尤其是中央政府宏观调控作用的有效发挥。 建立新型的利益协调机制，包括利益分享与利益补偿。利益分享强调在市场 经济关系的基础上，通过中央政府的政策协调，建立一种新型的地区利益关系， 在平等、互利、合作的基础上形成地方之间既竞争又协作的关系，并通过地区间 。刘然，朱丽霞中央与地方利益均衡分析云南行政学院院报，2 0 0 5 年3 月，3 ：2 5 2 8 o 庞立听当前中国中央与地主利益关系研究硕士论文山东大学政治学，3 1 3 2 2 0 0 7 7 利益的分享来实现地区的公共进步。要尽可能照顾地区经济利益，使中央与地方 之间能够按照合理的比例分享不同产业的利益，同时在地方政府之间实现不同产 业利益的分享，使发展中出现的利益差别在不同的地区间达到合理分布。 四、关于公共服务创新的理论探讨 ( 一) 国内外目前关于公共服务创新的理论研讨 胡德( h o o d ) 在1 9 8 7 年将公共行政定义为“提供公共服务的制度性设置， 将公共服务设置为公共行政与公共管理的核心内容。美国当代政策分析学家奥斯 特罗姆认为：整个公共体制是互动的公共机构构成的体制，而不是一个人控制的 单一的体制。把公共当局看作是一个多元的体制，而不是单一的，必须与其他公 共控制机构在同一层次或者不同层次上综合在一起。 法国公法学者莱昂狄骥明确提出“公共服务 概念并将其作为现代公法制 度的基本概念。他指出：“现代公法制度背后所隐含的原则，可以用这样一个命 题来加以概括：即，那些事实上掌握着权力的人并不享有行使公共权力的某种主 观权利；而恰恰相反，他们负有使用其手中的权力来组织公共服务，并保障和支 配公共服务进行的义务 。 萨缪尔森认为必须通过政府干预，由政府提供公共产品以凋节经济运行。因 而，政府提供公共产品与公共服务具有提高市场效率、实现社会平等和稳定经济 三个重要作用，有关效率的政府行为试图矫正垄断一类的市场失灵。 新公共管理理论认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。 在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责 任的“企业家 ，公民则是“顾客 或“客户 ，为了实现这一目标，政府服务 应该以顾客要求或市场为导向 。 v e r n o nb o g d a n o r t h eb l a c k w e l le n c y c l o p a e d i ao f p o l i t i c a li n s t i t u t i o n s b a s i lb l a c k w e l ll t d 1 9 8 7 美 奥斯特罗姆，帕克斯和惠特克公共服务的制度建构上海：上海三联出版社，2 0 0 0 年6 月 国 法 莱昂狄骥公法的变迁一法律与国家沈阳：辽海出版社，1 9 9 9 年 回 美 萨缪尔森诺德豪斯经济学北京：中国发展出版社，1 9 9 2 年 法 莱昂狄骥公法的变迁一法律与 国家沈阳：辽海f l j 版社，1 9 9 9 年 英 莱思新公共管理北京：中国青年出版社，2 0 0 6 年6 月 美 萨缪尔森诺德豪斯经济学北京：中 国发展出版社，1 9 9 2 年 学者李军鹏认为建立公共服型政府必须处理好经济发展与公共服务的关系， 提供充足优质的公共服务是政府的首要责任。公共服务型政府存在的首要目的是 服务于市场经济，维护市场经济秩序；政府的首要职能是提供维护性公共服务， 它也是服务型政府的基石。 我国公共服务型政府理论认为政府是指按照公众的意愿和偏好提供公共物品 和服务、以回应公民和社会的需要为政府职能定位，建设依法、有效、透明、负 责和公正的政府，其根本的目标是公众满意。现代政府最本质的特征在于对其角 色的基本设定，即按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务，回应公众的要求。 这也是服务型政府区别于其他类型政府，如透明政府、责任政府、效能政府的基 点。 ( 二) 区域经济发展对口岸公共服务创新的要求 口岸各联检单位作为国家的执法部门，主要的职责是体现和维护国家主权， 维持正常的出入境秩序，保持良好的对外贸易环境和通关环境。但随着经济建设 的不断发展，我国边境口岸在区域经济合作条件下，其功能已发生了历史性的转 变，由过去单边对外开放功能转变为区域经济合作多边开放前沿和中介功能。 政府经济学理论认为，政府活动是否有效、高效或者优效，主要通过经济发 展所呈现的实际状况来反映。对政府活动有效性的分析，就要考察在政府的特定 作用模式之下，社会经济与社会生产过程所展现出的实际效果如何。因此可以说， 在口岸功能已转变的形势下，经济发展对口岸的公共服务需求发生了质的变化， 也对口岸公共服务创新提出了更高的要求。作为政府行政部门的代表，各联检单 位要在“执法 与“服务 中寻找到最佳平衡点，不断创新口岸公共服务，为区 域经济发展做出贡献。 公共管理概念要求对政府职能进行重新定位，从过去的重管理轻服务，转为 以提供公共服务、满足人民的需求为中心，创建“服务行政”，进而实现“小政府、 大服务 的理想状态。政府不再是高高在上、“自我服务 的官僚机构，政府中 的公职人员应该像私人企业中的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府 税收的“纳税人 和享受政府服务作为回报的“顾客 或“客户 。政府服务应以 。李军鹏公共服务型政府北京：北京大学f n 版社，2 0 0 4 年8 月 。郭小聪政府经济学北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 年6 月 。万俊人，任剑涛，李建华，龙兴海现代公共管理伦理导论北京：人民出版社，2 0 0 5 年5 月 9 。i 奠一：。 社会和公众的需求为导向，应采取各种措施增强对社会公众需要的响应力。 以此理论为指导，在区域经济不断发展和国家宏观政策体制指导下，作为对 外贸易交流窗口的口岸查验单位转变思维、创新口岸公共服务是大势所趋。综合 国内外的发展经验，主要思路是要以顾客导向为中心，履行服务型政府的职能， 全力促进经济发展。当然，这种服务型政府并非全部取消管制，只是这种管制为 服务所管制，而非为管制而管制。这种管制是有限度的，受法律严格约束，有固 定的范围、程序、明确的责任制。这种顾客导向，从根本上改变了政府的角色定 位，查验单位必须尽职尽责地满足公民和企业的多样化、个性化的服务需求。在 服务中实施管理，在管理中体现服务。 2 0 0 1 年，时任国务院总理的朱铬基同志在中央经济工作会议上第一次明确提 出了建立“大通关制度。同年，国务院办公厅下发了关于进一步提高口岸工 作效率的通知，要求口岸查验单位、口岸管理部门、外经贸生产、经营与服务企 业等多个部门，通过运用现代管理、信息化和高科技手段，建立政府有效监管和 企业高效运作的协调机制，提高口岸工作效率和进出口货物、出入境旅客通关速 度。 经过几年的探索，在2 0 0 5 年第十届全国人民代表大会第三次会议上，国务院 总理温家宝所作的政府工作报告中则强调指出，我们应努力建设服务型政府，创 新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、为企业和为社会公众用力。 这是我国国家领导人第一次正式提出服务型政府的理念圆。 第三节研究方法与研究创新 一、研究方法 本文将定性分析和定量分析相结合，通过访谈、问卷调查、统计分析、文献 研究等方法，以珠海横琴口岸为切入点，根据口岸的公共服务发展历程以及目前 的通关现状，结合自身的实际工作经验，在回顾国内外有关口岸公共服务创新管 。公安部出入境管理局出入境边防检查服务工作北京：群众出版社，2 0 0 8 年7 月 。公安部出入境管理局出入境边防检查服务工作北京：群众出版社，2 0 0 8 年7 月 l o 理理论与实践的基础上，对如何创新口岸公共服务特别是出入境边防检查部门提 出一些粗浅的看法。这些对策主要是在现行的口岸设置模式下，如何从粤港澳区 域经济发展的实际需求出发，提高通关效率，为经济发展服务。 随着国家宏观环境的变化和区域经济发展方向的改变，口岸的设置及查验模 式都将发生质的变化，口岸公共服务创新也将是一个长久的课题，本文最后对此 做了初步的探讨。本文将以实证研究方法为主，以规范研究为辅的方法进行研究。 具体有： ( 一) 概念化 将界定服务型政府和口岸公共服务( 以边检查验为主) 两个关键概念，重点表 述口岸公共服务供给主体的特殊性及其构成。 ( 二) 数据收集与分析方法 因工作关系，笔者从2 0 0 0 年至今一直在横琴口岸边检部门工作，对横琴口岸 和横琴区域经济发展有着长期的、系统的研讨，多次参与横琴口岸公共部门整合、 协调等工作，2 0 0 8 年还专门从事边检机关提高服务水平工作专题研究，对口岸公 共服务创新有着一定的理解。出入境边检部门是以提高通关效率、提升服务水平 为出发点的，而这一工作本身也正是口岸公共服务组成的重要部分。本文的很多 资料都是笔者在实际工作中撰写、分析总结而来，相关的数据也是第一手资料。 数据收集方法：中国知识期刊网，公共图书馆，专业数据库，访谈与问卷调 查。数据分析方法：文本分析，定量数据分析，具体包括趋势分析方法，时间序 列分析方法，定序分析等方法。对定量数据的处理将借助统计分析软件进行，通 过统计分析发现其规律：对定性数据的处理将主要通过结构分析概括其观点和结 论，形成一些判断，为解释所研究的主题提供支持。 二、研究创新 首先，论文选取了一个新的实践领域。自中国加入w t o 之后，中国经济日益 转型为外向型经济，对外经济贸易的重要性日益增强。口岸公共服务因而直接影 响着区域经济发展的速度和质量，论文选择研究口岸公共服务体制创新具有一定 的创新意义，有助于为深入研究相关理论提供“事实 和基础。 其次，论文运用并检验了两个重要的公共管理理论。论文围绕“大部门体 制的精髓和实质对如何在口岸公共服务领域应用该理论进行了探索，并对相关文 献进行了评估。同时，论文也结合中央与地方间关系分析了提供口岸公共服务的 三个单位与地方政府就区域经济发展而言的利益关系，从而为优化现有口岸公共 服务体制提供了理论基础。 第四节论文结构与主要内容 本文共分为四个部分：第一章的主要内容是引出研究问题，根据研究问题对 相关文献进行评估，阐述研究方法与研究创新，介绍论文主要内容。 第二章从宏观层面描述了口岸公共服务的重要性及其概况，通过阐述口岸公 共服务创新与区域经济发展的互动关系，对横琴口岸公共服务的发展历程，横琴 口岸目前的通关现状，以及经济和社会效益进行了描述。 第三章首先描述了横琴口岸公共服务存在的问题，并根据由浅入深的逻辑对 导致上述问题产生的原因进行了分析和归纳。 第四章首先介绍了国外口岸公共服务体制及其做法，然后根据对横琴口岸公 共服务存在的问题的分析，在“大部门 体制理论的指导下论证了优化横琴口岸 公共服务体制的对策。 最后，从宏观方面对未来可操作性的相关问题进行了研究和探讨，指出了论 文存在的不足之处，并对后续研究进行了展望。 1 2 第二章横琴口岸公共服务的发展现状 第一节口岸公共服务概述 一、口岸及其分类 口岸原来的意思是指由国家指定的对外通商的沿海港口，但是现在的口岸已 不仅仅是经济贸易往来( 即通商) 的商埠，还包括政治、外交、科技、文化，旅游 和移民等方面的往来港口，口岸也已不仅仅指设在沿海的港口。简单地说，口岸 是由国家指定对外往来的门户，是国际货物运输的枢纽，是一种特殊的国际物流 结点。 口岸按照开放的程度可分为一类口岸和二类口岸，一类口岸是指允许中国籍 和外国籍人员、货物、物品和交通工具直接出入国( 关、边) 境的海( 河) 、陆、 空客货口岸，二类口岸是指仅允许中国籍人员、货物、物品和交通工具直接出入 国( 关、边) 境的海( 河) 、空客货口岸，以及仅允许毗邻国家双边人员、货物、 物品和交通工具直接出入国( 关、边) 境的铁路车站，界河港口和跨境公路通道圆。 凡开放口岸，一般根据职能不同应设立边防检查、海关、检验检疫、海事( 在海 港口岸设置) 等检查检验机构，具体可见下图： _ _ - _ _ _ _ 、 口岸单l 位设置i 国家联 检单位 交通运 管理单位 嚣岸服 务单位 划剖蚓慝 酗引刖黪 图2 - 1 ：口岸单位机构设置分类 。公安部出入境管理局编出入境边防检查概述( 内部资料) 北京：群众出版社，2 0 0 8 年7 月 。珠海出入境边防检查总站边防检查知识题库( 内部资料) 2 0 0 7 年6 月 1 3 二、口岸公共服务的分类 从提供公共服务的角度上讲，国家一类口岸必须设置边防检查、海关、检验 检疫三个联检查验单位，这三个单位均是中央垂直管理机构，分别隶属于中央各 部门，并由地方政府口岸局负责各职能部门的协调工作，这一职能一般由地方政 府口岸局的下设机构负责。根据联检单位各自职能的不同，口岸所提供的公共服 务亦可分为以下三类： ( 一) 边防检查工作的性质和公共服务职能 出入境边防检查工作由公安部主管，属于中央事权，由各出入境边防检查站 具体实施。出入境边防检查站是国家设在对外开放口岸，依法对出入境人员及其 行李物品、出入境交通运输工具及其载运货物实施管理的行政执法机关，工作对 象是出入境人员、交通运输工具、行李物品及货物。 边防检查的职能主要有四个方面：一是对出境、入境的人员及其行李物品、 交通运输工具及其载运的货物实施边防检查；二是按照国家有关规定对出境、入 境的交通运输工具进行监护；三是对口岸的限定区域进行警戒，维护出入境秩序； 四是执行主管机关赋予的和其他法律、行政法规规定的任务。 ( 二) 海关工作的性质和公共服务职能 海关是国家的进出关境监督管理机关，属于中央事权，由海关总署主管，在 对外开放口岸和海关监管业务集中的地点设立。设在口岸的海关职能主要有四个 方面：一是监管进出境的交通运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品； 二是征收关税和其他税、费；三是查缉走私；四是编制海关统计；五是国家法律、 行政法规赋予的其他业务。 ( 三) 出入境检验检疫工作的性质和公共服务职能 出入境检验检疫局主管出入境商品检验、出入境卫生、动植物检疫及进出口 食品安全和认证认可、标准化等工作，隶属于国家质量监督检验检疫总局。 设在口岸的检查检疫机构的职能主要有