（公共管理专业论文）解决沈阳市义务教育投入不足问题的对策初探.pdf

ad n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i t y m a y 2 0 0 9 本人声明 的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过 的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 ：t 思。 学位论文作者签名： 日期： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论 文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年o一年半口两年口 学位论文作者签名：导师签名： 签字日期：签字日期： 东北大学m i ) a 专业学位论文 摘要 解决沈阳市义务教育投入不足问题的对策初探 摘要 我国义务教育的政府管理主体自建国后数次变迁，经历了由“地方政府负责，分级 管理”到“地方政府负责，分级管理，以县为主”再到“省、自治区、直辖市人民政府 统筹规划实施，县级人民政府为主”的过程。尽管义务教育的普及和免费之路走得艰辛 而又漫长，但从政府管理主体的不断上移，可以看出国家逐渐认识到基础教育的“公共 产品”特性，对其“义务性”越来越重视，政府在义务教育中的职责也越来越明确，义 务教育也从“人民教育人民办”回归到了“人民教育政府办”的理性状态。 本文首先从定量的角度出发，讨论沈阳市政府在义务教育投入的责任落实中存在的 诸多问题。总量不足，投入结构不合理、经费统筹主体财力不支等问题严重阻碍着沈阳 市义务教育的贯彻实施。各种数据图表显示：沈阳市政府在义务教育经费的统筹和保障 方面的责任函待加强。新出台的义务教育法针对这些问题，加强了沈阳市各级政府对义 务教育的经费保障比例，也对当前义务教育的一些难点热点问题提出了新的政策主张。 文章根据教育管理学的相关理论，对新义务教育制度运行中的政府责任进行了分 析。沈阳市政府以及办学主体面对新法的颁布，需要在思想、法规、制度等方面做出相 应的调整，以适应新法对政府的要求，确保政府职能的有效落实。然而，由于历史遗留 等问题，沈阳市政府在义务教育中长期责任不到位，产生了一些影响新法运行的问题。 本文最后部分通过对以上问题的剖析，从管理学的角度，对市政府的义务教育管理方式 提出了改革意见。 本文立足现有的教育理论、管理理论以及经济理论，对新义务教育制度运行中的政 府职责进行探讨，有助于更全面地认识各级政府或部门在此过程中的权利和责任，同时 也丰富了基础教育理论的研究。 关键词：义务教育投入；政府职责；教育经费；沈阳市 东北大学m p a 专业学位论丈a b s t r a c t r e s e a r c ho nc o u n t e r m e a s u r ef o ri n c r e a s i n g c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni n p u to fs h e n y a n g a bs t r a c t o u rg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tl e a d i n gr o l eo ft h e c o m p u l s o r ye d u c a t i o nh a ss e v e r a l c h a n g ea f t e r 19 4 9 ，t h es y s t e mt h a tl o c a lg o v e r n m e n tb er e s p o n s i b l ef o ri t ，r a t i n g sm a n a g e m e n t ， t h es y s t e mt h a tl o c a lg o v e r n m e n tb er e s p o n s i b l ef o ri t ，r a t i n g sm a n a g e m e n t ，p l a y i n ga l e a d i n g r o l eb yt h ec o u n t r y , t h es y s t e mt h a tp r o v i n c eg o v e r n m e n tp l a n sa n di m p l e m e n t sa saw h o l e ， p l a y i n gal e a d i n gr o l eb yt h ec o u n t r ya r et h r e ep r o c e s s e so fo u rc o m p u l s o r ye d u c a t i o n e v o l u t i o n t h o u g ht h ep o p u l a r i z a t i o na n df r e er o a do ft h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o ni sh a r da n d e n d l e s s ，w ec a i lk n o wt h a to u rc o u n t r yh a sg r a d u a lc o g n i z a n c eo ft h ec h a r a c t e r i s t i co ft h e p u b l i cp r o d u c tt ot h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，i ti sm o r ef i r m l yt o i t so b l i g a t i o n ，a n dt h e r e s p o n s i b i l i t yo fo u rg o v e r n m e n ti sm o r ec l e a r l yf r o mt h ep h e n o m e n ao fm a n a g e m e n tr o l e m o v i n gt om o r ea d v a n c e dg o v e m r n e n t t h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o na l s or e t u r n st ot h e r e a s o n a b l e n e s sf r o mp e o p l ee d u c a t i o nt h ep e o p l ed ot op e o p l ee d u c a t i o nt h eg o v e r n m e n td o t h i sp a p e rd i s c u s e sm a n ye x i s t e n tp r o b l e md u r i n gs h e n g y a n gc o u n t r yi m p l e m e n t e dt h e r e s p o n s i b i l i t yo ft h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nf r o mt h eq u a n t i f i c a t i o n a la n g l e t h e s ep r o b l e m s ， t o t a la m o u n ts h o r t a g e ，d e v o t i o ns t r u c t u r ei r r a t i o n a l i t y , t h ef i n a n c i a la b i l i t yo fc o m p u l s o r y e d u c a t i o nl e a d i n gr o l ei m p o t e n c e ，c o u n t e r a c tb a d l ys h e n g y a n gc o u n t r yt oc a r r yt h r o u g ho f c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni m p l e m e n t v a r i o u sd a t aa n dc h a r t sa p p e a rt h a to u rg o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t yn e e dt ob es t r e n g t h e ni n a r r a n g ea n dg u a r a n t e et o t h ee x p e n d i t u r eo ft h e c o m p u l s o r ye d u c a t i o n t h en e wc o m p u l s o r ye d u c a t i o nl a we m p h a s i z e st h er e s p o n s i b i l i t yo f t h eg o v e r n m e n ta i ma tt h e s e p r o b l e m s ，p a r t i c u l a r l ya r r a n g i n gc l e a r l y i t se x p e n d i t u r e p r o p o r t i o no ft h ec e n t r a la n dp r o v i n c eg o v e r n m e n t ，t h el a wa l s op u t sf o r w a r dn e wp o l i c i e s a i ma ts o m ec u r r e n tp r o b l e m so ft h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n t h ep a p e ra n a l y z e st h es h e n g y a n gg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t yd u r i n gt h ec o u r s eo ft h e c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni m p l e m e n ta c c o r d i n gt ot h ee d u c a t i o nm a n a g e m e n tt h e o r i e s t h e c e n t r a l ，p r o v i n c e ，c o u n t r y , v i l l a g eg o v e r n m e n ta n ds c h o o ld e m a n dt oa d j u s tt h o u g h ，l a w sa n d s y s t e mu n d e rt h en e wl a w , s ot h a tt h e yc a na d a p tt h en e we n v i r o n m e n ta n di n s u r ev a l i d i m p l e m e n t a t i o nt h eg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y b e c a u s e h i s t o r yp r o b l e m s a n do u r g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t yl o n g t e r ma b s e n t s ，h o w e v e r , s o m e p r o b l e m s t h a t i n f l u e n c et h en e w1 a w i m p l e m e n t w e r ep r o d u c e d t h e o w i n ge x p e n d i t u r eo f p o p u l a r i z a t i o nn i n ey e a r sc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni st h em o s ts e r i o u sp r o b l e m t h el a s to n eo f t h ep a p e rb r i n g sf o r w a r dr e f o r mo p i n i o n st ot h es h e n g y a n gg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tm e t h o d o ft h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nf r o mm a n a g e m e n ta n g l eu n d e rt h ea n a l y s i so ft h e s ep r o b l e m s t h ep a p e rd i s c u s s e st h eg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t yd u r i n gt h en e wc o m p u l s o r ye d u c a t i o n i i i i m p l e m e n t a t i o ni nb a s eo fc u r r e n te d u c a t i o nt h e o r i e s ，m a n a g e m e n tt h e o r i e s t h e o r i e s t h ed i s c u s sh e l p st ok n o wt h ef i g h ta n dr e s p o n s i b i l i t yo fa l ll e v e l s s e c t i o n si nt h ep r o c e s s ，a tt h es a m et i m e ；i te n r i c h e st h et h e o r i e sr e s e a r c hi n e d u c a t i o n a n de c o n o m i c s g o v e r n m e n t so r t h ec o m p u l s o r y k e y w o r d s ：e d u c a t i o ni n p u t s ；d u t i e so fg o v e r n m e n t ；e d u c a t i o nf u n d i n g ；s h e n y a n g i v 目录 声明i 中文摘要i i a b s t r a c t i i i 第1 章绪论1 1 1 选题的背景和意义1 1 1 1 选题背景1 1 1 2 研究意义1 1 2 文献综述2 1 2 1 国外关于义务教育投入的研究，2 1 2 2 国内关于义务教育投入的研究3 1 2 3 文献总评6 1 3 研究方法和创新点7 1 3 1 研究方法7 1 3 2 创新点7 第2 章义务教育投入概述8 2 1 义务教育投入的相关概念8 2 1 1 义务教育8 2 1 2 义务教育投入8 2 2 我国义务教育的历史沿革和发展现状9 2 2 1 我国义务教育的历史沿革9 2 2 2 我国义务教育发展现状1 0 2 3 我国义务教育投入的现状。l o 2 3 1 我国义务教育投入的体制1 0 2 3 2 我国的义务教育投入1 0 第3 章沈阳市义务教育发展和投入现状1 2 3 1 沈阳市义务教育发展现状1 2 3 1 1 总体发展较快，但仍存在辍学、流失现象1 2 3 1 2 沈阳市义务教育教师队伍现状1 3 3 1 3 沈阳市义务教育学校基础条件情况1 6 3 2 沈阳市义务教育投入现状一l7 3 2 1 投入总量增长较快，支出向公用经费倾斜1 7 3 2 2 生均经费增长较快，教师丁：资发放到位。1 8 3 2 3 农村义务教育投入明显增加1 9 第4 章沈阳市义务教育投入存在的问题及原因2 l 4 1 沈阳市义务教育投入存在的问题。2 1 v 东北大学m p a 专业学位论文目录 4 1 1 义务教育投入仍显不足，“以教强i 仃”政策缺乏经费保障2 l 4 1 2 城乡之间义务教育投入差距过人，【屯办教育投入低2 2 4 1 3 经费拨款不规范、不及时，公用经费定额标准较低且经常铍挤占2 3 4 2 沈阳市义务教育投入存在的问题的原因2 5 。 4 2 1 义务教育投入体制相关配套改革措施滞后2 5 4 2 2 部分区县政府财力不足2 5 4 2 3 教育经费管理体制不顺，财权事权不统一2 6 第5 章解决沈阳市义务教育投入问题的对策2 7 5 1 要进一步转变职能，继续加大教育投入2 7 5 1 1 政府应当做好相关预算，加大投入力度2 7 5 1 2 提高教育的预算级次，缓解教育投入总量不足2 8 5 1 3 将义务教育生均公用经费定额随生而动，带入民办学校，促进民办教育特色发展2 8 5 2 重视义务教育，优化教育结构2 9 5 2 1 以实现基础均衡为目标，加强综合改革实验区2 9 5 2 2 试行校长职级制，加强校长教师交流3 0 5 2 3 以实现校际均衡为目标，加强城区薄弱学校改造3 l 。 5 3 健全义务教育投入的监督机制_ 一3 2 5 3 1 加强预算管理、严格执行预算3 2 5 3 2 加强教育投入督导和财务监督力度，规范督导内容3 3 5 3 3 加强资金管理，提高资金使用效率3 4 第6 章结论3 5 参考文献3 6 致 射3 8 作者简介3 9 v i “教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。”矢志为民族复兴、 人民幸福而奋斗的中国共产党自觉地肩负起了发展教育事业、提供公平教育的历史使 命。改革开放以来，党中央确立了科教兴国和人才强国战略，提出了建设学习型社会的 目标。国家颁布和实施的义务教育法，以法制的力量规定了义务教育的公益性质，保障 适龄儿童、少年平等接受义务教育的权利，为全面实现教育公平绘就了宏伟的蓝图。作 为一个底子薄、起步晚的发展中大国，普及义务教育绝非轻而易举。改革开放的关键抉 择，彻底改变了当代中国的命运，为教育事业奠定了坚实的物质基础，也为实现教育公 平开辟了通衢大道。到2 0 0 5 年，全国普及九年义务教育的地区人口覆盖率超过9 5 。 国家全面实施农村义务教育经费保障机制改革后，农村义务教育适龄儿童、少年的 合法权益基本得到了保障，但是城市低收入家庭和进城务工人员家庭的适龄儿章、少年 仍然面临学杂费的困扰。进一步完善义务教育经费保障机制，解决城市适龄儿童、少年 接受义务教育面临的困难，成为进一步贯彻落实义务教育法、促进教育公平的重要任务。 胡锦涛总书记在党的十七大报告中，把发展教育列为改善民生之首，不仅提出要“努 力使全体人民学有所教”“优先发展教育，建设人力资源强国”，而且提出要促进义务教 育均衡发展，坚持教育公益性质，加大财政对教育投入，扶持贫困地区、民族地区教育， 健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育，强调要 “办好人民满意的教育”。2 0 0 7 年3 月，温家宝总理在十届全国人大五次会议上表示， 要“让所有孩子都能上得起学，都能上好学”。这不仅是总理对人民的庄严承诺，也体 现了党中央、国务院促进教育公平的坚定信念。 国务院决定，从2 0 0 8 年秋季学期开始，在全国范围内全部免除城市义务教育阶段 学生学杂费，进一步强化政府对义务教育的保障责任。 1 1 2 研究意义 本文研究的意义主要体现在几个方面： 一是在理论方面，通过对沈阳市现阶段义务教育投入现状的深入分析，通过横向与 纵向比照沈阳市义务教育经费投入的使用情况，同时借鉴国外先进的教育经验，总结出 存在的问题和原因，从而寻找沈阳市目前义务教育阶段教育投入实践中存在不足和原 因，试图从公共管理的角度提出适合沈阳市市情的对策，对完善沈阳市教育体制起到积 极的理论引导作用。 二是在实践方面，将所研究的理论和对策应用到实践中去、尽快解决沈阳市现阶段 1 东北大学m p a 专业学位论文第l 章绪论 义务教育中存在的问题起到积极的推动作用，让孩子们能够真正的有书读，有学上，希 望通过对完善义务教育投入问题的建议，为义务教育的普及和发展尽一点绵薄之力。 1 2 文献综述 1 2 1 国外关于义务教育投入的研究 1 2 1 1 国外义务历史沿革及发展状况 德国是义务教育的发源地，早在1 6 1 9 年，德意志魏玛公国，就率先公布了“义务 教育规定”，明确规定“父母必须送6 至1 2 岁的儿童入学，否则政府将强迫其履行义 务”。1 9 世纪初当时的普鲁士王国有了较为完整的国家教育管理系统，国民学校成为实 施义务教育的公立学校，教师享有公职人员的待遇，学校费用由地方分担，国家给予补 贴。1 8 8 5 年，普鲁士开始施行免费义务教育，不断增加教育投入。但是，德国义务教育 的真正普及则是在第二次世界大战结束后才逐渐实现的。1 9 9 0 年，德国重新统一后，各 州的教育法中都把义务教育的年限规定为1 2 年。经历了3 个世纪的发展，免费、普及 的义务教育制度才得以最终确立。 美国联邦政府对义务教育的投入，占全国义务教育经费的比重已从2 0 世纪5 0 年 代的l ，9 0 年代初的3 ，提高到2 1 世纪初的7 。其2 0 0 1 年至2 0 0 2 学年，美国义务 教育的总投入为4 ，1 2 0 亿美元，占国民生产总值的4 。当年公立中小学在校生4 ，7 4 0 万人，生均教育经费达8 ，6 8 5 美元。美国义务教育的投入额，不仅般发展国家望尘 莫及，比“国际经济和发展组织 ( o e c d ) 成员国都要高出很多。同期，o e c d 成员国公 立中小学的生均经费为4 ，8 5 0 美元，平均占其g d p 的3 6 。如今，美国各州的义务教 育已延长至1 2 年，涵盖了小学、初中、高中以及相应的职业教育。教育是各州政府最 主要的公共开支。各州政府公共经费中的2 5 用于义务教育，9 用于高等教育。各州政 府在义务教育财政分担中比重已从2 0 世纪4 0 年代的3 0 提高到现在的4 9 。各地有筹 措义务教育经费的责任。在这里，“各地或“地方”含县、市、学区是地方筹措义务 教育经费的基本单位。美国南部诸州没有独立学区，学区自行征收和安排用于义务教育 的税款。而在多数州，学区本身不算一级政府，而由县、市政府负责代为征收和管理义 务教育的税款，但基本上是哪来哪去，县市政府只是过手而已，学区居民所交财产税基 本上用语学区的义务教育。近年来，地方对义务教育的投入资金总额的增加，是因为联 邦，特别是加大了对义务教育的投入力度，地方分担的比重反而下降了，从2 0 世纪中 叶的6 9 ，降为目前的约4 4 。现在，美国已形成由联邦、州和地方三级政府共同分担， 以州和地方为主的义务教育投入机制，以保障义务教育的不断推进和提高。 英国也在1 9 世纪初开始推行义务教育，1 8 3 3 年，英国议会通过的一笔2 万英镑 的教育拨款，标志着国家承担教育责任的开始。1 8 7 0 年，英国颁布初等教育法，规 定每个学区都应在公立学校为本学区的所有儿童提供教育，强制5 至1 3 岁儿童入学。 但是由于英国民间办学和双轨学制的影响，初等教育和中等教育相互衔接、延长至1 6 一一z 东北大学m p a 专业学位论文 第l 章绪论 岁的义务教育则是2 0 世纪中期以后的事情了。至今，英困的义务教育仍然在不断变化 之中，是否需要将义务教育延长至1 8 岁的争论不断。今年9 月，随着新学年开始，义 务教育延长至l2 年。 日本1 8 8 6 年颁布小学校令，并在1 9 0 0 年实行4 年制免费义务教育。但是由于 当时国力所限，国家负担的教育经费仅占1 0 。二战后，同本政府将普及义务教育列为 重要国策，以普及提高国民的文化素质。为此，日本实行义务教育费国库负担制度，对 义务教育采取无偿制，免费给学生提供教材。这些政策使日本中小学从战后的“牛棚教 室”、“露天教室”，走向了普及九年义务教育。 1 2 1 2 国外义务教育投入的体制 ( 1 ) 中央财政为主。法国的中央财政通过国民教育部把义务教育教师工资直接划 拨到教师的个人账户，从而承担了7 0 以上的义务教育经费。义务教育的校舍建设与学 校行政经费则由地方政府负担，市镇政府和省级政府分别负担小学和初中的相应经费。 ( 2 ) 地方政府为主。德国、英国、美国。义务教育经费主要由地区政府或当地政 府承担，或者主要由地区和当地两级政府共同承担。以地区政府为主：德国。德国的义 务教育经费主要由州政府负担。教师工资由州政府直接拨入教师个人账户，地方政府负 担公用经费和基建经费。在义务教育公共支出中，州政府承担了四分之三的份额，市镇 政府承担了五分之一的份额，中央政府所占比重仅在3 左右。以当地政府为主：英国。 英国实行由地方教育当局管理基础教育财政的体制，义务教育经费的承担主体是当地政 府，即区政府。区政府一般负担了义务教育经费的8 0 左右。地区政府和当地政府共同 负担：美国2 0 世纪9 0 年代以来，美国州和当地两级政府共同负担了的义务教育经费的 9 0 以上。【l 】 ( 3 ) 中央、地方共同承担。在日本，中央、地区和当地三级政府都负担了相当比 例的义务教育经费。日常性经费中，义务教育教职员的工资由中央政府和都道府县政府 各负担一半，教职员以外的图书管理员、伙食调理员、警备员等的工资由市町村政府负 责；学生的补助和奖励由中央和市町村各出一半；教科书由中央政府承担，其它教材、 设备、图书等由中央和市町村各承担一半。基本建设费则由中央政府承担三分之一到二 分之一，其余由市町村承担。2 0 世纪9 0 年代以后，中央和地方政府分别承担了义务教 育经费的四分之一和四分之三。【2 j 1 2 2 国内关于义务教育投入的研究 1 2 2 1 我国关于义务教育投入研究的主要观点 ( 1 ) 义务教育投入是政府的义务，应由各级政府分担。义务教育的“义务”，首 先是政府的义务，然后才是家庭和社会的责任。义务教育是国民必须的教育，也是国家 对国民应尽的义务。中国教育改革问题资深专家，教科文卫委员会委员柳斌说“普九 不是哪一级政府的事，各级政府分担义务教育投入是必须的，也是可能的。最重要也是 3 东北大学m p a 专业学位论文第l 章绪论 最长远的办法，就是要从根本上建立义务教育成本核算制度，建立由中央、省、地、县 各级政府分担义务教育投入的责任制。”焦建国认为：“政府在公共支出排序中教育投 入应放在第一位。要改变穷国办大教育的认识与政策洪区，转变认识和公共政策思 路。公共决策者不能以穷作为借口或挡箭牌搪塞、推卸义务教育责任。”【3 】 ( 2 ) 义务教育投入主要由国家承担。范先佐教授说：“教育公平是社会公平的基础， 而义务教育均衡发展则是教育公平的基石。义务教育是国家保证全民族素质提高的基本 途径。没有义务教育机会的均等，就没有社会公平。因此，国家及各级政府有责任保证 公民依法平等享有接受良好教育的权利，保障受教育者接受公平的教育过程。以追求教 育公平为主旨的义务教育均衡发展，既是一种政策取向，也是一种规范的教育实践。 教育部财务司副司长田祖荫参认为：从2 0 0 2 年- 2 0 0 7 年，政府拨款用于教育的比例是逐 年增加的。从“两免一补 到免除农村义务教育学生的学杂费，等等，中央财政承担了 更多的责任，实施了一系列工程。所有过去、现在、将来的问题，我们都将通过增加投 入加以解决。体现了政府保障的力度，教育真正促进了城乡教育的均衡发展。加大投入 就是促进教育公平。【4 j ( 3 ) 加大中央和省级政府对义务教育的转移支付。很多学者认为中央财政用于义 务教育的比例小，中央政府应加大对省级政府的转移支付力度，并对省级政府统筹落实 义务教育经费的情况予以检查、评估、监督。全国工商联执委、著名学者王翔建议：“调 整政府公共政策，加大中央财政对义务教育的转移支付；对发达地区适当扣减教育方面 的转移支付，以激励当地自行增加投入，重点倾斜于不发达地区贫困农村的义务教育。 国务院发展研究中心农村部部长韩俊认为：在世界其它国家，都将义务教育教师纳入国 家公务员或地方公务员系列，工资由中央或较高层次地方财政承担，或列入中央预算， 或列入地( 市) 、省预算，或各级预算共同分担，这是许多国家解决教师工资问题的基 本经验【5 】。这些年来，中央财政在义务教育方面欠账较多，现在，是增加中央财政对农 村义务教育投入的时候了。 ( 4 ) 逐渐调整各级政府在教育领域的财权和事权。目前义务教育仍然坚持“以县 为主 的原则，义务教育的财政责任主要由县级政府来承担，而以中央和省级政府的财 政转移为辅。然而，这一原则与目前的财政收入分配格局格格不入。县级财政的教育投 入不足，大体上有两大原因：一是县级财政总收入不足，导致县级财政可用于教育的财 力不足。为此，应当逐渐调整目前各级政府的财政收入分配格局，使各级政府的财政责 任与其征税权力大体对称，为县级财政筹措教育资金保留充足的税源3 。不过，县级财 政的教育投入不足还有另一个制度性原因，即在县级财政的议程中，教育没有被放在优 先位置，很多地方政府首先将财政收入拿去发展经济、搞政绩工程、面子工程了。因而， 完善“以县为主”的义务教育投入与管理机制，亦需要强化财政民主，强化县人大对县 级财政资金分配的控制，使县级财政优先将其收入投入到教育中。因此，政府有效承 担义务教育财政责任的前提是，理顺政府间的财政关系，完善各级政府的财政民主制度。 4 东北大学m p a 专业学位论文 第1 章绪论 因而可以说，教育经费投入机制的变革乃是一项复杂的事情。 1 就此而占，目前透露出 的义务教育法修订稿关于教育经费的规定，仍然过于原则，各级政府的财政责任依 然过于模糊，荇级政府仍宵互相推脱的余地。义务教育法似t - 可以更细致一些，刘 各级财政的约束更刚性一些，这将把义务教育建立在比较稳固的财政基础上。 ( 5 ) 义务教育经费宏观投入“充足性”政策问题研究 义务教育经费宏观投入“充足性”问题研究，主要是指关于义务教育投入应占国民 经济发展中的比例及在三级教育中所占比重的研究，即国民经济中的宏观教育投资问题 研究。经费充足性政策问题研究，本质上是对经费投入政策目标确定的研究。其中最重 要的成就是：在2 0 世纪8 0 年代到9 0 年代初期，探讨了教育投资的总量和比例问题， 在我国公共教育投资占国民生产总值中的合理比例问题上基本达成了共识，指出了教育 投资相对于国民生产总值超前增长的必要性。这就是教育投入应占g d p 4 的指标确定及 义务教育法所确定的“两个增长”。这些研究大致又可分为三个层次：教育投资的 总量和比例问题研究；教育经费在三级教育中的分配问题研究：多元筹资体制的研究。 关于投资总量和三级教育中经费分配比例问题的研究，重要研究成果如：教育投资比 例的国际比较( 1 9 9 2 ，陈良馄) 、教育投资必须保证受教育者人均教育投资逐步增长 ( 1 9 8 5 ，王善迈) 、关于在 中确定财政预算内教育经费所占比例的可行性 研究( 1 9 9 1 ，黄尧，茹俊强) 、教育投资决策研究 ( 1 9 9 2 ，秦宛顺，厉以宁) 等。 秦宛顺等利用经济模型，从纯粹经济学的角度，提供了计算公共教育经费应占财政支出 合理比例的计算方法，并指出：“中国教育经费来源单一，长期以来教育经费比国际平 均水平偏低，历史欠账较多，因此，确定实施比例时，应该比国际平均水平高些，才能 扭转中国教育落后的状况”【8 1 。陈良馄指出，到2 0 世纪末，与我国预测的经济状况相 适应的国际平均水平大约是3 7 3 9 。因此，我国应大幅度的增加教育投资，扩大公 共教育经费在国民生产总值之中的比例。从发展的眼光看，这些研究成果在当时极具有 创新性，是我国学者在改革开放以后，使用国际比较的方法作为研究基础，较早使用比 较规范和严谨的定量研究方法和技术方法进行重要的教育财政研究的成功尝试。并最终 影响了党中央和国务院的教育决策，这体现在1 9 9 3 年的中国教育改革和发展纲要 及1 9 9 4 年颁布的教育法中关于在本世纪末，教育经常性财政投入应达到国民生产 总值4 的这个规定。关于义务教育投入在三级投入中分配比例问题的研究，其中王善迈 等人的研究成果最具权威与代表性，这些研究成果如：我国教育投资比例的历史分析 ( 1 9 8 7 ，王善迈) 、( 5 0 个国家三级教育投资结构变动分析( 1 9 8 8 ，王善迈，孙玉萍) 、 我国教育经费面临的问题与对策( 1 9 8 9 ，王善迈) 、关于我国教育经费分配结构的 比较研究( 1 9 9 9 ，顾洁杨) 等。最具有代表性的观点如：我国高等教育投资比例偏高， 普通教育投资比例偏低。我国教育投资分配结构调整的方向应是在增加的教育投资中更 多地分配给普教，尤其是县以下的中小学生，提高普教投资在教育总投资中的比例，保 证九年义务教育的实现p j 。 5 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 1 2 3 文献总评 综上所述，各国义务教育根据各自国情采取了不同的投入体制，因为西方国家义务 教育起步较早，经过一个多世纪的不断完善，已经形成了完整的体系。相比之下，我 国的义务教育起步较晚，经过近3 0 年的改革，也形成了具有中国社会主义特色的投入 体制。但是，由于现行体制存在的种种问题，近年来，国内学者关于义务教育投入改革 的呼声越来越高【lo | 。其中，很多学者提出加大中央和省级政府的转移支付，形成以中央 财政为主的义务教育投入模式【1 1 1 。毫无疑问，在目前的财政收入格局下，中央政府适 当加大义务教育方面的财政投入，当可收到救急效果。经过2 0 世纪9 0 年代中期的税制 改革，目前的财政收入分配是向上倾斜的，中央政府的收入最有保障，近几年增长也最 快，中央政府是有能力增加转移支付的。因为中央政府目前有财力而不假思索地将义务 教育建立在大规模转移支付的基础之上，看似可行，实则不合权责对应的政府治理原则。 从教育事务的责任机制看，假如“以县为主却不包含以县级财政投入为主，那就将出 现财权与事权的错位。县级政府对本县教育承担全部责任，但财政却依靠上级政府。这 可能诱发种种问题，比如，县级政府为竞争上级政府的转移支付而弄虚作假，而这种竞 争又将强化上级政府的权力，使县级的管理最终变成一句空话。同时，这种财政投入机 制是低效率的【眩】。大量教育经费通过省、市两级财政才能到达县级财政，以目前的财政 纪律现状来推测，每个环节都可能跑冒滴漏。 本文认为，义务教育投入应逐渐调整各级政府在教育领域的财权和事权，义务教育 仍然坚持“以区、县为主”的原则，义务教育的财政责任也应当主要由县级政府来承担， 而以中央和省级政府的财政转移为辅。 这观点与目前的财政收入分配格局不一致。但是，仔细分析县级财政的教育投入 不足原因：尽管有县级财政总收入不足，导致县级财政可用于教育的财力不足的一面， 还有另一个制度性原因，即在县级财政的议程中，教育没有被放在优先位置，很多地方 政府首先将财政收入拿去发展经济、搞政绩工程、面子工程了。沈阳市义务教育就存在 着教育公用经费定额标准较低，教育经费被挤占，实际供应经费满足不了义务教育改革 发展的需求等问题。 为此，本文认为应完善“以区、县为主 的义务教育投入机制，一是在调整目前各 级政府的财政收入分配格局，使各级政府的财政责任与其征税权力大体对称，为县级财 政筹措教育资金保留充足的税源；二是进一步完善教育投入的监督机制，既要对预算进 行监督，也要对预算执行过程和决算进行监督，禁止地方政府将学校收费资金用于平衡 预算，或者挤占、截留、平调、挪用教育经费；三是要加强对学校经费使用的监管【1 3 】， 以确保学校把有限的资金全部用于教育事业发展。 6 东北大学m p a 专业学位论文 第1 章绪论 1 3 研究方法和创新点 1 3 1 研究方法 ， ( 1 ) 文献研究法。通过文献研究法了解国内外义务教育投入的现状及对策研究， 结合沈阳市地区义务教育发展的实际情况，制定切实可行的改革和发展措施。 ( 2 ) 教育调查法。教育统计法通过教育调查、统计、汇总，整理出沈阳市区县义 务教育事业发展投入的相关指标。沈阳市共有1 5 个区县合经济开发区，由于各自经济、 政治、文化发展存在差异，故把1 5 个区、县、经济开发区划分为5 市区、4 个郊区、4 个县( 市) 和2 开发区来进行差异分析和比较。 ( 3 ) 比较分析法。通过横向比较即沈阳与国家的各种义务教育经费来源投入的比 例进行比较，纵向比较即沈阳市区、县与开发区之间各项义务教育投入的相关指标进行 比较分析总结出目前沈阳义务教育投入的特点及存在问题。 ( 4 ) 个案研究法。对于义务教育投入问题采用了问卷调查和个案访谈相结合的方 式进行，调查了解沈阳市义务教育投入存在的问题，并提出对策和建议。 1 3 2 创新点 首先，内容创新：本文提出完善沈阳市“以区、县为主”的义务教育投入体制，一 是在调整目前各级政府的财政收入分配格局，使各级政府的财政责任与其征税权力大体 对称，为县级财政筹措教育资金保留充足的税源；二是进一步完善教育投入的监督机制， 既要对预算进行监督，也要对预算执行过程和决算进行监督，禁止城乡政府将学校收费 资金用于平衡预算，或者挤占、截留、平调、挪用教育经费；三是要加强对学校经费使 用的监管，以确保学校把有限的资金全部用于教育事业发展。 其次，研究角度创新：以往研究多关注宏观层面和“全1 3 径式 研究，本文将紧紧 围绕沈阳市这一特定空间区域和区县教育投入这个主题展开。 7 东北大学m p a 专业学位论文 第2 章义务教育投入概述 第2 章义务教育投入概述 2 1 义务教育投入的相关概念 2 1 1 义务教育 义务教育是根据法律规定，适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家 庭必须予以保证的国民教育。其实质是国家依照法律的规定对适龄儿童和青少年 实施的一定年限的强迫教育的制度。义务教育又称强迫教育和免费义务教育。义 务教育具有强制性、免费性、普及性的特点。 我国义务教育法规定的义务教育年限为九年，这一规定符合我国的国情，是适当 的【1 4 】。目前，我国的义务的教育学制的实际情况主要有“六三制”( 即小学六年 制，中学三年制) 、“五四制”( 即小学五年制、中学四年制) 和“九年一贯制” 三种学制。其中还有少数地区实行八年制的义务的教育，即小学五年制，中学三 年制，但这些地区目前也j 下在抓紧实现由八年制向九年制的过渡。从我国学制状 况看来，九年制或八年制的义务的教育包括了初等义务的教育和初级中等义务教 育两个阶段。适龄儿童、少年按规定在义务的教育学校完成了九年或八年的义务 教育学习，即可达到初中毕业的文化程度。 2 1