（公共管理专业论文）论中小型国有通信企业发展公平政策环境的构建.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 我国的中小型国有通信企业是特定历史条件下的产物，是公共权力和政府政策介 入经济生活的见证；也是维护我国通信行业有序竞争、健康发展的不可缺少的有机力 量。新的历史条件下，随着行业格局的变化和竞争的加剧，中小型国有通信企业却面 临着发展的不公平政策环境：政府“偏大轻小”、负担过重、法律法规不健全、管制 障碍、融资困难等等。 如何通过公共政策进一步支持中小企业特别是中小型国有通信企业的发展，创造 中小型国有通信企业发展的公平政策环境，实现企业做大做强，是论文要探讨的主要 问题。本文以中小型通信企业在社会经济中的弱势地位为前提，从理论和现实两个维 度去系统地研究政府支持中小型通信企业实现驱弱趋强的公共政策规律；以法理公平 为切入点，分析公共政策、经济公平、行业结构、经济绩效与社会福利之间的关系。 认为通信行业存在比较严重的市场失灵，市场失灵引起公共政策和管制的介入，而不 公平的公共政策环境进一步加剧了中小型通信企业的弱势地位，导致行业的有效竞争 缺失，带来企业绩效和公共福利的损失：中小型国有通信企业的公平发展政策环境的 构建期待公共政策对已有的政策体系的矫正。 在文章最后，我们得出了构建中小型国有通信企业发展的公平政策体系的建议： 争取中小型国有通信企业发展的国民待遇，给予中小型国有通信企业以政府采购优先 权和税收优惠待遇：整顿行业生态秩序，i t i l l 止垄断和不公平竞争；保护中小型国有通 信企业的发展的合法权益，保障其合法融资权利，提供融资方便等。 关键词：t 1 1 、世固有 通信企业公平政策环境 i 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t s m a l la n dm e d i u m s i z e ds t a t e o w n e dc o m m u n i c a t i o ne n t e r p r i s e si nc h i n aa r e o u t c o m e so fs p e c i a lh i s t o r y t h e ya r ew i t n e s s e so fp h e n o m e n o nt h a tp u b l i cp o l i c i e si n v o l v e i ne c o n o m i cs o c i e t ya n do r g a n i cs t r e n g t ht om a i n t a i nc o m m u n i c a t i o ni n d u s t r yt od e v e l o p w e l l - o r d e r e da n dh e a l t h y b u ti nt h en e wh i s t o r yt i m e s ，w i t ht h ec h a n g i n go f c o m m u n i c a t i o ni n d u s t r ys t r u c t u r e ，s m a l la n dm e d i u m - s i z e ds t a t e o w n e dc o m m u n i c a t i o n e n t e r p r i s e sf a c eu n f a i rd e v e l o p i n gp o l i c ye n v i r o n m e n t ：g o v e r n m e n t sl o o k i n gd o w n 、h e a v y b u r d e n 、u n h e a l t h yl a ws y s t e m 、g o v e r n m e n t sr e g u l a t i o nb a r r i e ra n df i n a n c i n gd i f f i c u l t ye t c ， h o wt os u p p o r ts m a l la n dm e d i u m s i z e de n t e r p r i s e st od e v e l o p ，e s p e c i a l l ys m a l la n d m e d i u m s i z e dz t a t e o w n e dc o m m u n i c a t i o ne n t e r p r i s e s 7h o wt oc r e a t eaf a i rd e v e l o p i n g p o l i c ye n v i r o n m e n t ，a n dd r i v et h e mt og r o wu ps t r o n g e r 7t h ea r t i c l er e s e a r c h e dt h ep u b l i c p o l i c i e st h a ts u p p o r ts m a l la n dm e d i u m - s i z e ds t a t e - o w n e dc o m m u n i c a t i o ne n t e r p r i s e st o g r o wu ps t r o n g e rf r o mb o t ht h e o r ya n dr e a l i t yv i s u a la n g l e s ，b a s i n go nt h ep r e c o n d i t i o nt h a t s m a l la n dm e d i u m s i z e ds t a t e o w n e dc o m m u n i c a t i o ne n t e r p r i s e sa r cw e a ki nt h e c o m m u n i c a t i o ni n d u s t r ya n de c o n o m y t h ea r t i c l eg e ti n v o l v e df r o mj u r i s p m d e n c ef a i r n e s s a n da n a l y z et h er e l a t i o n sa m o n gp u b l i cp o l i c i e s 、e c o n o m i cf a i m e s s 、i n d u s t r ys t r u c t u r e 、 e c o n o m i cp e r f o r m a n c ea n ds o c i e t yw e l f a r e w ec o n c l u d et h a tt h e r ea r cs e r i o u sm a r k e t m a l f u n c t i o ni nc o m m u n i c a t i o ni n d u s t r y ，w h i c hc a u s e sp u b l i cp o l i c i e sa n dr e g u l a t i o n s t h e u n f a i rp o l i c ye n v i r o n m e n tc a u s e ss m a l la n dm e d i u m - s i z e ds t a t e o w n e dc o m m u n i c a t i o n e n t e r p r i s e st ob ew e a k e ra n dc o m p e t i t i o na b s e n c ei nt h ei n d u s t r y , w h i c hc a u s e sl o s s o f e n t e r p r i s ep e r f o r m a n c ea n ds o c i e t y w e l f a r e s m a l la n dm e d i u m - s i z e ds t a t e o w n e d c o m m u n i c a t i o ne n t e r p r i s e s d e v e l o p m e n t e x p e c t sr e c t i f i c a t i o n t o p o l i c y e n v i r o n m e n t e x i s t e d i nt h ee n do ft h ea r t i c l e ，w eg i v eo u tt h ep u b l i cp o l i c ys y s t e ms u g g e s t i o n st h a tc a n p r o m o t es m a l la n dm e d i u m - s i z e ds t a t e o v * n e dc o m m u n i c a t i o ne n t e r p r i s e s d e v e l o p m e n t ： l i 华中科技大学硕士学位论文 一= t = = = = = = = = = = = = = = = = = = j = = = = = = = = = = = ；= = = t = = = = = e n d o w i n g s m a l la n dm e d i u m s i z e ds t a t e o w n e dc o m m u n i c a t i o ne n t e r p r i s e sw i t h n a t i o n a lt r e a t m e n t 、g o v e r n m e n tp u r c h a s ep r i o r i t y a n dt a x a t i o n s p e c i a l t r e a t m e n t 、 h o u s e c l e a n i n gi n d u s t r yz o o l o g yo r d e ra n dp r e v e n t i n gm o n o p o l y a n du n f a i rc o m p e t i t i o n ； e n s u r i n g s m a l la n dm e d i u m s i z e ds t a t e o w n e dc o m m u n i c a t i o ne n t e r p r i s e s l e g a l d e v e l o p m e n tl i g h t s 、p r o t e c t i n gt h e i rf i n a n c i n gr i g h t 、g i v i n gt h e mf i n a r t c i n g c o n v e n i e a c ee t c - k e yw o r d s ：s m a l la n dm e d i u m s i z e d s t a t e - o w n e d c o m m u n i c a t i o ne n t e r p r i s e s f a i rp o l i c ye n v i r o n m e n t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集 体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中 以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 一虢关主 日期：擗毕月2 。日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本论文属于 保密口 在一 不保密。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论丈作者签名：关乏支 同期：脚牛月2 扣日 年解密后适用本授权书。 指导教师掺名：劭 日期： 。野：叩月加日 嘶 华中科技大学硕士学位论文 1 1 研究背景与研究意义 1 1 1 研究背景 1 导论 在当前经济全球化和信息化的大背景下，通信技术的应用范围空前扩大，发展日 新月异，数字化、网络化、智2 化的趋势不可逆转。近二十年来，中国通信行业实现 了跨越式发展，取得了翻天覆地的变化和进步。国内电话用户数量与网络规模已跃居 世界第一，硬件设施的现代化程度也达到或超过了世界水平，服务水平进一步提高， 已经基本建成了先进、统一、完整的现代化国家公众通信网。同时，产业链和价值链 进一步延伸和完善，形成了相对完善的信息产业体系，也造就了一批具有一定竞争力 的通信企业。 长期以来，我国电信业实行国家垄断经营，国家所有制居于绝对主导地位。通信 产业包括的领域很多，如固定通信、移动通信、光纤通信、卫星通信、网络运营、通 信技术研发、通信设备制造、通信产品销售等等，大到a t & t 、摩托罗拉这样的跨国 公司，小到个卖手机、电话卡的门市部，凡与通信相关的行业大都属于通信产业范 畴。根据通信产品自然垄断程度强弱，通信服务可以划分为五大类：n ) 固定网络本地 电话业务；( 2 ) 长途电话业务( 包括传统的长途业务和ip 电话) ：( 3 ) 移动电话业务：( 4 ) 增值业务：( 5 ) 生产和销售各种通信设备i “。其中，前三项服务内容由国家大型垄断电 信运营企业经营，而后两项业务由于垄断性相对较低，实现了投资主体和经营主体的 多元化，产生了大量规模不一、业务多样化的通信企业。同时，由于通信行业的改制 重组也分离了一批国有通信服务企业。如2 0 0 2 年1 1 月，原国家经贸委等8 部f - j 甫r j 定 了关于国有大中型企业主辅业改制分流立焉富余人员的实施办法，2 0 0 3 年7 月， 华中科技大学硕士学位论文 新成立的国资委等4 部门又下发了关于进一步明确国有大中型企业主辅分离辅业改 制有关问题的通知，根据这两个文件的精神，对于通信产业而言，可以出售的国有 资产主要包括以下四类企事业单位的国有资产：( 1 ) 通信企业所属的附属企业、单位； ( 2 ) 从通信企业分离出来的后勤服务部门；( 3 ) 通信企业兴办的、经过规范后的各种多种 经营企业( 习惯上称“三产”) ；( 4 ) 从通信企业分离出来的，承担代营、代维、代销的 营销和维护公司【2 】口这样，通过国有大中型企业主辅分离辅业改制和市场培育发展， 形成了通信行业的中小企业群体，这些辅业中的企事业单位就完全处于竞争性领域， 经营业务涵盖通信产品生产销售、通信工程、增值业务、通信服务等等。其中的中小 型国有通信企业在资本结构上为国有或国有控股，自主经营，自负盈亏，接受政府的 管理和宏观调控，同时在组织人事、投资融资等战略行为和重大经营业务上受政府控 制。 中小型国有通信企业应该具有三个属性：行业属性、所有制属性和量的属性。所 谓行业属性，就是所研究的企业的所处的行业判断。中小型国有通信企业显而易见应 该属于通信行业，也就是我们前面所定义的：网络及信息设备制造商、通信及互联网 建设商、通信运营商，以及互联网信息( i c p ) 和服务提供商( i s p ) 。所有制属性或 产权属性，是为了界定企业的所有权特性。根据我国经济学界对国有经济的定义，这 类企业必须为国家出资或者在混合所有制中国家出资居于控股或相对控股地位，接受 国家的管理和宏观调控。从量上讲，中小企业的范围界定一般采用企业的从业人数、 资本金额、销售额，资产额和市场占有率等绝对的或相对的指标。使用其中一个或者 联合使用其中的某几个为界定指标。由于数量指标具有直观性的特点，并易于获得、 把握和探讨，在实际中比较常用。关于中小型国有通信企业的定性界定，通信中小企 业与通信大企业的本质区别在于规模，也正是由于规模上的差异使得中小企业与大企 业在同样的法律制度框架中进行竞争上处于事实上的不利地位，需要特殊的政策和法 律制度的扶持与帮助因此中小企业与大企业比较而言，其本质特征应是：在其经营 领域，f ：占支配地位。如果该企业在其经营领域占有支配地位，那么它事实上就可以从 规模经济中获得一般企业难获得的好处，其住规模上已经不处于劣势地位，因此也就 不能确；之勾中小企q k 阢因此，本文中的中小例目有通俯企业可以抖定为：“依法成立， 华中科技大学硕士学位论文 以通信或相关为主营业务，在其经营领域不占有支配地位的国有或国有控股的企业。” 在管理体制上，我国电信长期实行的是政企合一，通信市场公平竞争的政策环境 和法制环境还欠完备。由于当前通信行业发展很快，我国在通信政府管制领域里政府 管制滞后、政府管制不足和政府管制失当等问题都不同程度的存在着。政府管制不足 和政府管制失当扭曲了通信市场上的各种利益关系，为通信行业的有序发展埋下了隐 患。通信企业尚未建立起规范的现代企业制度，竞争对手间实力相差悬殊，公平竞争 的市场环境尚未形成。政府对中小企业的身份而言，只是“裁判员”，政府的职能 尚未转到限制大企业垄断、扶持中小型通信企业发展上。作为通信市场上的弱势力量， 通信中小企业在发展中面临着不公平的政策环境，发展速度和潜力受到影响，生存空 间受到挤压。特别是对于中小型国有通信企业而言，权利与义务不对等，更是处于不 利的发展局面i 。 目前，我国中小型国有通信企业存在着方方面面的问题，既有自身先天的不足， 又有政府扶持力度的欠缺，还有经济体制方面的因素。传统的计划体制下，中小型通 信企业是政府的行政附属物，各级政府是企业的代表者，也是实际的受益者。中小型 国有通信企业既依赖于政府的扶持，又受政府的束缚而得不到完全的自由成长空间， 完全扭曲了企业的经济性质。就我国政府对中小型通信企业的态度讲，并非完全置之 不理。在不同时期，我国曾出台了些政策以促进中小型国有通信企业发展。但是这 些政策却并不是针对中小型通信企业自身的困难与问题，丽是为了达到一些非经济目 的。再加上当时特定的历史背景，使得我国中小型国有通信企业面临许多有中国特色 的特点与问题。 1 1 2 研究意义 信息的肖送与信息化应用是中国信息化发展的两个轮子，没有信息高速公路，信 息化应用缺乏基础，足准以发展的；反过来，没有广泛有价值的信息化应用，信息高 速公路因缺乏行驶的1 ，也是难以持久发展的。从广义上讲这两者都捌于通信的范畴， 因此通信是信息化的j 船也是主体。随着技术的发展和行业演进，通信 i 有双重性， 华中科技大学硕士学位论文 既是传统产业，也是高新技术产业，是技术密集和知识型经济的标志性行业。通信或 信息化对国民经济、社会、生活，乃至政治、军事与国家安全的影响和作用将会愈来 愈大。人类活动的各个方面、各个层次都会愈来愈依赖于信息基础设拖。所以如及时 抓住历史机遇，促进中国通信行业和信息化良性发展，促进通信企业，特别是中小型 通信企业的发展，具有重要的战略意义。 由于在通信行业内大企业主导长期占据了各国政策的显著位置，中小企业公共政 策的价值取向经历了长期对中小型通信企业的忽视甚至否定。自2 0 世纪中期以来， 各国尤其是西方发达国家政府开始重新估价中小企业在社会经济发展中的重要作用， 甚至认为中小企业是经济发展的救星。在政策层面上，各国尤其是发达国家政府轰轰 烈烈地推出了一系列支持中小型通信企业的政策和措施，一方面力图为企业繁荣打造 合适的环境，另一方面迫不及待地对企业提供多种形式的支持。然而，与喧哗的中小 企业公共政策实践形成对比的是，中小企业公共政策的理论研究依然显得沉寂。 长期以来，理论家们对中小企业价值进行挖掘，中小型通信企业的弱势地位和中 小型通信企业领域存在的市场失灵，引发了公共政策对这一群体越来越多的关注和干 预。然而，这一领域所对应的理论研究显然是大大滞后的。他们对这一领域经久不衰 的研究主要集中于微观层次，围绕中小企业设立、经营、创新、成长和衰退的研究层 出不穷，这方面成果在国内外也可渭多多。然而在宏观层面上，尽管近年来国内外的 一些学者也对中小企业公共政策问题有所涉猎，有关的研究依然零散地局限于中小企 业与产出、就业等宏观经济要素的关系、中小企、业融资问题、管制问题等，系统、深 入的研究极少。 中小企业在社会经济发展中的弱势地位，是各国和地区推行中小企业公共政策的 根本理由。探讨如何通过公共政策进一步支持中小企业包括中小型通信企业特别是国 有中小型通信企业的发展，创造国有中小型通信企业发展的公平政策环境，实现做大 做强，是笔者论文选题的基本思考。 华中科技大学硕士学位论文 1 2 国内外研究进展综述 通过对国内外相关文献的整理梳理，我们发现关于中小企业发展的公平政策环境 的研究，集中在以下几个方面：对中小企业地位和作用的认识、公共选择理论、市场 失灵理论、规制理论等等。 加强竞争作为中小企业公共政策的目标，在市场经济国家得到广泛认同。k o n i n s n i j a e r s 和v i a n e n ( t 9 9 2 ) 更认为，中小企业是维系和强化市场公平竞争的重要力量，一 旦竞争提高了中小企业绩效，反过来也会进一步完善竞争。因而加强和鼓励竞争，构 建公平的发展环境应该成为中小企业公共政策的核心。他们在分析欧盟中小企业政策 目标时，把多样化( d i v e r s i f i c a t i o n ) 也作为目标之一，认为中小企业是不同产品和服务 的重要提供者，会带来市场的多样化，从而丰富市场竞争吼 当部门利益理论与公共利益理论相冲突时，引出了利益群体理论或称为俘获理 论，战后由2 0 世纪7 0 年代兴起的公共选择学派再次进行了系统阐述。之所以把利益 群体理论作为部门利益理论的奠基理论，是因为它已经意识到了拥有共同利益和价值 的个人群体的存在，并且在某种程度上把政府行为视为对这些群体压力的反应。也就 是说，最初被经济学家们看作是提供公共物品的政治家们，实际上被各种利益群体所 “俘获”，并且被迫采取了有利于这些特定群体的立场和政策。部门利益理论的真正 形成归于施蒂格勒( g e o r g e s t i g l e r ) 的重要贡献。他认为，作为一种制度，以管制为主 的政府干预是为产业利益服务而设计实施的。他通过对以企业或消费者为需求方、政 府为供给方的供求变化避行分析，结果发现在许多情况下，美国的政府干预被一些产 业所利用，成为特殊利益集团的代言吼 在国外，对政府干预理论的研究最为深入的是规制理论。规制一词来源于英文 r e g u l a t i o n ，意为以法律、规章、政策、制度来加以控制和制约。在这里是指政府对 私人经济活动所进行的菜种直接的、行政性的规定和限制，其反义词d e r e g u l a t i o n 可 以翻泽为放松管制或放松规章限制。 诺贝：i ；经济学奖获得者施蒂格勒是政府管制俘获理沦的最大贡献者。他认为，政 华中科技大学硕士学位论文 府管制是为满足产业对管制的需要而产生的( 即立法者被产业所俘虏) ，而管制机构最 终会被产业所控制( 即执法者被产业所俘虏) 。芝加哥学派的经济学家佩尔特兹曼 ( p e l t z m a n n ) 认为，哪里有自然垄断，哪里就有垄断利润。在无管制的情况下，垄断利 润被垄断企业占有。政府的基本资源是权力，在受管制的情况下，政府管制者被授予 法律上的“垄断权”对企业进行管理，从而获得垄断利润。管制结果对被管制企业的 得失影响最大，被管制企业会运用多种手段与政府管制者分享垄断利润。政府管制者 既然成为垄断利润的受益者，就会通过管制活动为企业创造垄断利润服务。从而使政 府管制者通常会被受管制企业所“俘获”。尽管存在政府管制俘虏问题，政府管制在 经济上还是有效的。无论管制者在经济上是否获得利益，被管制产业的产量和价格并 没有多大差异，其主要差别只在于收入在各利益集团之间的分配【7 j 。 从政府的角度看，规制是政府干预经济生活的手段；从企业的角度看，规制构成 了企业运行的外部制度环境，是由政府确定的企业参与经济活动的基本悼弈规则。它 通过影响企业的博弈行为和博弈策略影响特定产业的市场结构和经济绩效。史普博认 为，规制代表了国家的一种企图，即改变原先控制市场交易的行政及法律制度框架， 由于规制通过政策，并通过消费者和企业同盟之间的豆动过程来决定，他规制一方面 具有再分配的性质，另一方面以市场失灵为理由【8 j 。 1 3 研究方法与研究目标 1 3 1 研究方法 针对中小型国有通痞企业公共政策的研究选题，本文综合运用了经济学、管理学、 行政管理学和政策科学等多学科知识、理论框架和研究方法。总体而言从具体分析 到抽象分析、从现实分昕到理论分析8 口脉络，构成了对中小企业公共政： ：i j j 完的概念 分析框架：同时，鉴于在之是在全球化和信息化的开放环境下研究通信一i 小企业公共 政策问题，1 生方法上世厅放性地吸收了经济学之外其他学科的方法，比1 果川政策 华中科技大学硕士学位论文 学分析框架来分析中小企业政策的要素，运用管理学s w o t 模型分别分析中小企业特 点及我国中小企业公共政策的改革环境等。在研究视角上，体现为努力做到立体化的 两个结合：一是微观和宏观层面相结合，并以后者为主去研究中小型通信企业公共政 策；二是结合国内外中小型通信企业政策实践实施本课题研究。 1 3 2 研究目标 根据笔者的检索，围绕中小型通信企业公共政策进行的专门、系统研究到目前还 很少。由于中小型通信企业公共政策研究本身的开创性，因此本文的特色体现在论文 选题、研究方法和有关观点等方面，这也成为本文富有新意或主要创新之处。论文在 全面借鉴国内外研究成果的基础上，充分利用作者本人在通信行业工作的多年积累， 从理论和实证角度多方位解读和透视了国内通信行业的政府管制和中小型国有通信 企业面临不公平发展环境问题，并提出了自己独到的理论见解，从学术研究的角度， 就理论和实际相结合上，本论文有以下几个方面的特色： 1 ) 研究方法和逻辑体系的特色。第一，运用管理学s w o t 模型，全面分析了中 小型通信企业整体的特点和面临的机遇与威胁。第二，从属于微观层次的中小型通信 企业的弱势特征切入，通过分析中小型通信企业社会经济角色等宏观层面的特征，进 而过渡到对中小型通信企业公共政策理论和国内外政策实践这一宏观层面的主题研 究。 釉论文观点的特色 f 1 ) 探讨了中小型通信企业公共政策的根本理由与制定政策的具体依据，即认为 中小型通信企业弱势地位及由此衍生出的社会经济角色是推行中小型通信企业公共 政策的根本理由，中小型通信企业内生劣势及其面对的市场失灵问题决定了中小型通 信企业的弱势地位，后者f 是制定中小型国有通信企业公共政策的具体根据。 f 2 ) 从法理学上的公平界定为切入点，从经济法和行政法的角度，从差别原则、 起点公平、竞争公平、分配公平四个方面全面分昕和界定了经济公平，来分析中小型 国有通信企业面对的非公、f 政策环境。 华中科技大学硕士学位论文 综上所述，本文的希望达到的研究目标是：在世界社会经济发展的新时代背景下， 以中小型通信企业在社会经济中的弱势地位为前提，从理论和实践两个维度去系统地 研究政府支持中小型通信企业实现驱弱趋强的公共政策规律；在历史和现实两个层面 上，通过运用多种方法分析，尝试设计我国新型的中小型通信企业公共政策体系。 8 华中科技大学硕士学位论文 2 中小型国有通信企业发展现状及其政策环境的s w o t 分析 2 1 我国通信业的现状及中小型通信企业的发展 2 1 1 行业界定 通信产业是一个涵盖甚广的行业，如从信息论的定义说，其范围几乎可以覆盖人 们生活的各个方面，是信息产业的重要组成部分。由于其基础行业的性质，通信产业 与国民经济的各个部门均具有一定的关联性。整个通信业构成的一个产业链从上游到 下游产业，可以将其中的企业归类为：网络及信息设备制造商、通信及互联网建设商、 通信运营商，以及互联网信息( i c p ) 和服务提供商( i s p ) 。进一步，可以概要地将 整个通信市场分为3 层：通信设备制造层、通信运营层、通信服务提供层。设备制造 层生产信息殴备，通信运营层投资、建设、运营、维护网络并提供相应的服务，而通 信服务层主要是网络服务和内容提供。实际上这三层之间业务交错重叠，并不是截然 分开的。通信产业包括的领域很多，如固定通信、移动通信、光纤通信、卫星通信、 网络运营、通信技术研发、通信设备制造、通信产品销售等等，大到a t & t 、摩托罗 拉这样的跨国公司，小到一个卖手机、电话卡的门市部，凡与通信相关的行业大都属 于通信产业范畴一j 。 从全中国乃至全球来看，通信行业都可谓是朝阳产业。无论是其自身的发展速度 之快，发展前景之广，还是其在整个国民经济中的地位和作用的不断增强，都足十分 突出的，也是其他大多数产业所难以媲及的。通信业正处在一个高速腾飞的阶段，无 论是通信运营业还是通信制造业，许多新产品，新业务不断出现，一派欣欣向荣的景 象。我国加入w t o 以后，中国政府将遵守基础通信协议，有计划、分步骤丌放通信 市场，国外通信企业可进入我国通信市场。在通信业务方面广泛丌展服务和瘦接投资。 允许外资在通信服务领域中占4 9 的份额，2 年后增值服务，3 午后传呼服务外资 9 华中科技大学硕士学位论文 可拥有5 0 的份额。2 年内取消传呼和增值服务的地域限制，5 年内取消对移动电晤 的限制，6 年内取消对国内电话线路的限制，外商可选择任何技术提供通信服务。在 国家逐步开放通信市场的形势下，一些国内资本、包括地方政府资本和非国有资本纷 纷进入了通信服务市场，提供包括增值业务在内的各种通信服务的加入也必将刺激通 信领域投资规模的迅速增大。 通信业坚持了长期的垄断时代，通信业的垄断源于其发展阶段，在通信的发展初 期，尽管经济发展水平和通信技术水平不同，各国在管理体制上却都采用了相同的模 式，即国家垄断或企业垄断模式。因此，通信的发展初期从管理体制上也称为通信业 的垄断时期。垄断体制较好地适应了通信业在发展时期的经济、政治和技术特点，各 国基础通信网络的建立和使用基本满足社会需求，通信业的垄断时期也是各国通信事 业获得迅速发展的时期。 2 1 2 产业特征与市场特征 通信产业是世界各国密切关ji - 大力发展的行业之一，在数十年的发展过程中表 现出如下的产业特征：第一，高技术。通信领域中高新技术层出不穷，推动着通信 产业的迅速发展。例如光纤通信中数字传输技术向具有开放性光接口的同步数字系列 s d h 的过渡，移动通信中由g s mn 勺一支独秀到c d m a 的异军突起，以及a t mi pe d i i n t e m e t 等一系列新技术的开发应用，这一切都使通信产业成为典型的高技术密集型 行业。第二。高投入。通信产业瞄资本密集型行业，企业的创立、运营都需要较高的 资金投入。通信效益的获得与其投资的增长有密切的关系，我国通信投资与国民经济 总值的比例在1 9 8 0 年尚不足0 1 而1 9 9 6 年已达1 6 1 ，这成为近年来我国通信 业高速发展的决定因素之一。第大规模。由于通信业是基础性行业，所以参与通 信业的经营都必须达到一定的规糨。例如，中国联通在1 9 9 4 年成立时，其注册资本 就高达1 0 亿元。第四，高回报。这是由通信产业高投入大规模的特点决定的移动 通信是现在中国通信领域中利润：和回报率最高的，通常在达到规模经济后2 - 3 乍 即可收回投资。第五，垄断与竞j 一并存。通信业高技术、高投入的特点决定了这 f 亍 华中科技大学硕士学位论文 业的进入和退出壁垒都很高。因而具有自然垄断的性质，呈现完全垄断或寡头垄断的 局面。但同时也应看到，这种格局也正处于变化之中。从2 0 世纪8 0 年代起，通信 运营业由自然垄断下的公共事业性服务发展成为一个多业务、多供应商、多媒体的市 场竞争机制。在市场特征上，通信市场是近年来飞速发展的市场之一，且这种迅速发 展还将持续很长一段时间。这个市场本身具有自然垄断的特点，但多方竞争的格局也 在逐渐形成。 2 1 3 行业发展存在的问题 我国的通信行业虽然取得了快速发展，但毫无疑问，也存在着许多问题： 1 ) 规模效益没有形成，企业分散、效益差。主管部门多元化，使重复引进和建 设屡见不鲜。在众多企业中，真正形成规模效益的很少。企业追求大而全、小而全模 式，造成企业规模小、竞争力弱、资源浪费等许多问题。据统计，在通信产品制造业 内，整个行业内的大中型企业只占约1 6 ，而且它们的产品也多为重复 l 。 2 ) 科技投入、低技术落后。国外通信制造业的科技投入远比我国高，如外国移 动通信的科技投入一般占销售额的1 0 1 6 ，而我国仅占2 - 6 造成自主开发技术创 新能力薄弱，即使有一些成果也难成产品。另外，外国公司对我国实行技术封锁，国 内企业无法通过消化、吸收形成自主开发能力，使我国通信产业陷入一代又一代引进 和受制于人的局面，在很多领域无法与外国公司竞争( 1 “。 3 ) 竞争不足或竞争秩序混乱。在通信行业内，由于竞争主体的不对等实力，导 致竞争不足或竞争混乱格局。前者如滥用市场支配地位限制商品或服务的价格、产量、 销售，限制其他经营者进入该市场，搭售及附加其他不合埋交易条件，违法的价格歧 视，掠夺+ r e 定价等；后者更是常见，竞争手段单一，以恶性价格竞争为主要甚至唯一 竞争手段，例如无线寻呼成为开放业务后，许多经营者蜂捐j 而上，许多小规模的台上 马快，初l ”l 能赚些钱，但不能达到经济规模，在市场竞争比较激烈以后往往出现经济 困难或亏埘，最终被兼并或退出市场。虽然竞争加剧是h 摹利润带来的必然结果，但 应尽量减少这种盲目性对社会资源的浪费。 华中科技大学硕士学位论文 4 ) 政府不当干预。干预和规制失当问题在各国通信发展史上不同程度的存在着， 这一点在我国通信发展史上表现得更加明显和严重。由于我国通信市场上的绝对国有 主体地位，纵观我国通信的发展历史，就是一部政府政策的衍变史。伴随着技术进步 而出现的电信主体和电信服务的多元化，以及由此而带来的复杂的市场关系和利益格 局，远远超出电信垄断时期人们对电信行业的认知，导致了政府干预不当。干预失当 也扭曲了通信市场上的各种利益关系，为通信信行业的有序发展埋下了隐患。如何理 顺通信信市场的各种利益关系，恰当地激励和约束各通信运营商的行为，抑制目前市 场上出现的恶性竞争以及某种程度的t i l l ，期待着科学合理、节制有度的政府干预行 为，也有着强烈的政策需求动机。 2 2中小型国有通信企业的发展现状及其政策环境的s w o t 分析 s w o t 模型是分析企业或行业竞争态势的模型，其中s 代表s t r e n g t h 即强势或优 势，w 代表w e a k n e s s 即弱势或弱点，o 代表o p p o r t u n i t y 即机遇，t 代表t h r e a t 即威 胁( 见图2 1 ) 。由于该模型既分析了企业或行业的自身特点，又分析t p f 界环境对该 企业或行业的影响，同时又具有正反两方面的平衡视角，因此这是一个全面、有效、 成熟因而，“为应用的分析模型。本节将运用这一管理学著名模型分析中小型国有通信 企业的特点和外界环境情况，重点从中小型国有通信企业面临的不公平政策环境的视 角进行分折，为中小企业公共政策研究和实践建立基础。 s 优势因素 十w l l 谚旁厨矛 图2 1s w o t 模型图 1 2 华中科技大学硕士学位论文 1 ) 优势( s t r e n g t h ) ：中小型国有通信企业优势 各国实践显示，中小企业比大企业的失败可能性更大，然而还是有许多中小企业 存活下来，有些还成长起来，这说明它们还是具有些相对于大企业的竞争性优势。 根据笔者的研究，中小企业包括中小型国有通信企业主要优势包括： ( 1 ) 灵活性。中小企业比绝大多数大企业有更平的管理结构，因而决策机制可能 更快捷，避免了许多大公司普遍存在的科层式或官僚式决策过程。高度的灵活性也使 得中小型通信企业对市场变化情况反应更快，对机遇的灵敏性更强。 ( 2 ) 生产效率较高。通信行业中的中小企业能够避免困扰大企业的一些规模不经 济，比如管理的浪费、紧张的劳资关系、劳动力缺乏自我激励、高额的后勤保障成本 等，使得中小企业能够在较小的经营规模下有效地实现其经济功能，在竞争中保持较 高的生产效率。 ( 3 ) 产品细分与个性服务。中小企业是在高度细分的市场中运行，提供的是争家 型产品和服务：对通信中小企业而言，更是这样，它们依托大型通信企业，同时更能 够以个性化方式面对客户，提供更有效果的售后服务。产品和服务表现出的与众不同， 赋予了中小型通信企业相对大企业至关重要的优势。因此，正是因为中小型通信企业 为了生存更可能生产与大企业明显不同的产品，避免了面对面的激烈竞争，才更可能 存活下来。 2 ) 弱势( w e a k n e s s ) ：中小型国有通信企业劣势 目前我国中小型国有通信企业存在的问题涉及了方方面面，既有自身先天的不 足，又有政府扶持力度的欠缺，还有经济体制方面的素。本文拟从政府扶持的角度对 中小型国有通信企业面l 临的问题加以剖析。 ( 1 ) 制度环境问题 就我国政府对中小型国有通信企、i k 的态度讲，并非完全置之不理。在不同时j 月， 我国曾出台了许多政策以促进中小型有通信企业发展。但是这些政策却并不是针对 中小型国有通信企业自身的困难与问世而足为了达到一些非经济目的。再加上。1 f l , j 特定的历史背景，使得我国中小型 q 仃通信企业面临许多有中国特色的特点与闷：题 政府“偏大轻小” f 1 华中科技大学硕士学位论文 在对待通信大企业与小企业的关系问题上，中央政府，特别是某些地方政府偏好 于“抓大”。比如，在财政、税收、技术发展等方面，专为国有大企业出台的“债转 股”、技改贴息等倾斜政策为国有骨干大企业走出困境创造了条件，但加重了中小企 业与大企业之间的不平等竞争；在资产负债结构调整中，大企业可列入国家计划及时 优化资产负债结构，中小国有企业在破产、兼并中也不能核销银行呆账准备金，中小 企业结构曰益恶化。另外，前些年许多地方兴起“拉郎配”，强行组织大型企业集团， 不但造成这些大企业效益下滑，而且使中小型国有通信企业也得不到应有的财政支 持。 中小企业负担过重 中小企业作为地方财政的主要来源，常被作为弥补财政收支平衡和转嫁负担的对 象。许多地方政府为了解决地方财政困难，常把中小企业作为摊派对象。由于自身实 力有限，各种赋税、摊派使其难以为继。中小型国有通信企业因为其国有性质，实际 控制权在政府，因此，相对于其它所有制企业面对更多的不台理负担，严重阻碍了其 发展。 法律法规不健全 健全的立法是中小企业稳定发展的基本保障。尽管以往也制订了一些法律，如中 小企业促进法以及涉及税收、工商行政管理、劳动工资等方面的有关法规，为中小 通信企业的广泛建立和发展提供了一定的法律保障。但是，我国的中小企业立法远不 完善。尽管中小企业促进法已经出台近两年，但并未有如人们想象的发挥那么大 的作用，主要是缺乏具体的可操作性和相应的有关中小企业内部管理和市场行为的配 套法律法规，如中小企业信用担保法、防止延迟支付帐款法、防止中小企业倒 闭共济法等：实践中各种经济成分中小企业在法律地位和权利上仍不平等；反不 正当竞争法中规定的不正当竞争行为落后于现实，对不正当竞争的行为查处执行力 度也不够：缺乏专门的反垄断法。 管制障碍 管制的复杂性和不确定性，是中小型国有通信企业成长的芒要障碍。与大企业可 以通过大产出分摊迸而降低管制成本相比，中小型国有通亿钍i k 的管制负担是不成比 例的，棚对沉重，因此将削弱中小型国有通信企业的优势咒 l 是灵活性。尽管减少中 小企业的舒制负担，既有助于形成公平的管制氛围，又能够】f 一哟企业创造出超出管制 1 4 华中科技大学硕士学位论文 成本的利益，然而在未来一段时期内，各国和地区的管制变革是不确定的。 ( 2 ) 中小型国有通信企业面对的主要市场失灵 市场失灵一般存在于资产市场、劳动力市场和资本市场。进一步地，与大企业相 比，中小型国有通信企业的特点决定其更容易受到市场失灵的冲击，规模不经济也意 味着中小企业少有选择去回避或是克服市场失灵的负面影响。 垄断或市场力量的集中。垄断的出现会形成中小企业尤其是新设企业进入市场 的壁垒；同时居垄断地位的大企业还可能阻止新产品、新服务和新经营方式等进入市 场。现实中，即使在地方层次，某些服务或资产的供应者也可能形成高度的垄断。因 此，纠正垄断这一市场失灵成为中小型国有通信企业公共政策的基本任务。实际上， 促进中小企业发展的各项政策，正是减弱垄断力量、确保竞争者获得竞争利益的一种 方式。 外部性。中小型国有通信企业发展对于社会经济其他领域的积极的外部性，包 括对创新活动的贡献，激活市场竞争，灵活供应劳务与要素，以及在更广泛范围内对 就业机会的创造等。 信息不对称。与通信大企业相比，考虑到固定成本等因素，中小通信企业在收 集市场信息、融资渠道、政府管制等信息方面经常处于劣势，包括对现实或未来目标、 风险等信息的错失、获得的不充分或是不正确，于是在分析信息、制定决策时失误的 可能性加大。这就进一步提供了政府干预和支持中小企业的基础。 规模不经济。中小型国有通信企业的规模劣势，带来了经营中某些种类的高成 本，典型的是融资和管制服从的高成本。由于融资存在显著的规模经济，中小企业获 取融资时的评价、监督和控制成本，要明显高于大企业，这就强化了中小企业的融资 缺口，相应地提高了中小企业的外部融资成本；中小型国有通信企业服从政府管制的 单位成本高昂，因而不得不比大企业承担更高的政府管制成本，相当于变相遭受到政 府惩罚。由此，中小企业应该获得政府的扶持，这类扶持并不是为中小企业创造出相 对于其他规模企_ k 的特别优势，而只是为了补偿中小通信企、眦的觇模劣势和公共政策 带来的负面效应。 3 ) 机会( o p p o r t u n i t y ) ：中小型国有通信企业面i 临的机会 1 e 华中科技大学硕士学位论文 ( 1 ) 市场细分与专业服务需求。分工与合作日益密切，企业边界正在被竞争胜网 络连接所模糊大企业如今不仅仅是一体化的生产单位，同时也成为平等的交易单位。 从这点来说，地区性和跨国性