（公共管理专业论文）我国县域国税系统纳税服务运行机理分析研究——以安徽来安国税系统为例.pdf

我国县域国税系统纳税服务运行机理分析研究 一一以安徽来安国税系统为例 摘要 税务部门提供优质的纳税服务不仅是其基本的职责和义务，而且优质的纳 税服务对于提高纳税遵从度，降低税收成本，减少税收违法行为对经济的扭曲， 降低社会成本都具有重要作用。近年来，随着信息技术在来安县国税征管领域 的广泛应用，引发了以信息化、专业化、集约化为特征的征管模式变革，新的 征管模式为提升纳税服务奠定了基础。 本文在对来安县国税系统纳税服务的现状分析的基础上，通过问卷调查的 方法调查了纳税人对纳税服务工作的满意程度以及纳税人对纳税服务工作的意 见和建议，并据此认真总结了目前来安县国税系统纳税服务存在的问题。最后 着重以来安县国税系统为例，结合来安县国税系统纳税服务工作中一些好的做 法从应用新公共管理理论、打造全新纳税服务理念_ 一优化纳税服务人力资源配 置、构建纳税服务体系信息化、纳税服务质量评估等方面探讨分析，从面一般 性的归纳了县域国税系统纳税服务机理。对于提高纳税服务水平和工作效率具 有一定的理论和现实意义。 关键词：税收征管纳税服务运行机理 a n a l y s i sa n dr e s e a r c ho nt a x p a y i n gs e r v i c ei m p l e m e n t a t i o n m e c h a n i s mo fs t a t et a x a t i o ns y s t e mo fc o u n t y ac a s eo fs t a t ea d m i n i s t r a t i o no ft a x a t i o na n h u il a i a nb r a n c h a b s t r a c t i t i sa ne s s e n t i a lf u n c t i o na n do b l i g a t i o nf o rt a x a t i o nd e p a r t m e n tt op r o v i d e h i g hq u a l i t yt a x p a y i n gs e r v i c e ，w h i c hp l a y sa ni m p o r t a n tr o l e o ne n h a n c i n g t a x p a y i n go b e d i e n c e ，d e c r e a s i n gt a xr e v e n u ec o s t ，r e d u c i n gd i s t o r t i o no fr e v e n u e i l l e g a l i t yo ne c o n o m ya n dd e c r e a s i n gs o c i a lc o s t i nt h e s ey e a r s ，w i t ht h ew i d e a p p l i c a t i o n so fi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g yi nc o l l e c t i o n f i e l di ns a ta n h u il a i a n b r a n c hw h i c hb r i n g sa b o u tac h a n g eo fc o l l e c t i o nm o d eb e i n gc h a r a c t e r i s t i c so f i n f o r m a t i o n i z a t i o n ，s p e c i a l i z a t i o na n dc e n t r a l i z a t i o n t h en e wc o l l e c t i o nm o d el a y s t h ef o u n d m i o nf o rt h ei m p r o v e m e n to ft a x p a y i n gs e r v i c e t h ea r t i c l es h o w st h ei n v e s t i g a t e dr e s u l to nt a x p a y e r s d e g r e e so fs a t i s f a c t i o n o nt a x p a y i n gs e r v i c ea n dt a x p a y e r s s u g g e s t i o no nt h es e r v i c eo nt h eb a s i so f a n a l y z i n gt a x p a y i n gs e r v i c eo fs a tl a i a nb r a n c hb yu s i n gt h eq u e s t i o n n a i r e s w e a l s oc o n c l u d et h ep r o b l e m sl i ei nt h et a x p a y i n gs e r v i c eo fs a tl a i a nb r a n c ha t p r e s e n ts e r i o u s l ya c c o r d i n gt ot h er e s u l t s e m p h a s i z i n gt h ec a s eo fs a tl a i a n b r a n c hs y s t e ma n dc o m b i n i n gg o o dp r a c t i c e si ni t ，t h ep a p e rm a k e sa1 0 to f d i s c u s s i o n sa n da n a l y s e so na p p l i c a t i o no ft h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y ，t a x c u l t u r ec o n c e p t i o n ，h u m a nr e s o u r c ea l l o c a t i o n ，s y s t e mi n f o r m a t i o n i z a t i o na n d q u a l i t ye v a l u a t i o no ft a x p a y i n gs e r v i c e t h e r e f o r e ，t h ep a p e rg e n e r a l l yi n d u c e s t a x p a y i n gs e r v i c em e c h a n i s mo fs t a t et a x a t i o ns y s t e mo fc o u n t yw h i c hh a v ec e r t a i n t h e o r e t i ca n dr e a l i s t i c s i g n i f i c a n c e so ni m p r o v i n gt a x p a y i n g s e r v i c ea n dw o r k e f f i c i e n c y k e yw o r d s ：t a xc o l l e c t i o n ；t a x p a y i n gs e r v i c e ；i m p l e m e n t a t i o nm e c h a n is m 图卜1 图2 1 图3 - 1 图3 - 2 图3 - 3 图3 - 4 图3 - 5 图4 - 1 图4 2 图4 - 3 图4 - 4 插图清单 税收征管体系结构图4 来安县国税局2 0 0 4 - 2 0 0 7 国税收入情况图1 4 来安县国税局纳税服务满意度调查图1 8 来安县国税局纳税服务意识调查图1 9 来安县国税局税收宣传效果图2 0 来安县国税局办税不便捷分析图2 1 来安县国税局人员情况统计图2 3 县域国税系统纳税服务运行机理图2 5 来安县国税局机构设置框架图3 4 来安县国税局办税服务厅主要办税内容图3 4 来安县国税系统与政府部门共享模式图3 8 表格清单 表2 1 来安县主要行业税收情况表1 4 表2 2 来安县国税系统服务工程实施方案具体项目一览表1 5 表4 1 不同信用等级纳税人满意度情况表2 8 表4 2 截至2 0 0 7 年底来安县国税局纳税人网上申报情况一览表3 7 表4 3 第三方评价指标体系( 因素) 4 1 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写 过的研究成果，也不包含为获得 金e 曼王些太堂 或其他教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明 并表示谢意。 凇一签舟可 签字日期乡劳喀年i 月易日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解金目垦王些盔堂有关保留、使用学位论文的规定，有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权盒 筵王墼太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 躲赫唧 签字日期：多诱年矽月2 日 工作单位蝴奔尊易i 司 黼蚍密蜘糯i 习 导师签名荔别吻 v 签字日期：矿矿年7 月二日 签字日期：矿年7 月二日 电话：参妒形汐8 弓 邮编： z 弓压 l 特别声明 本学位论文是在我的导师指导下独立完成的。在研究生学习期间，我的导 师要求我坚决抵制学术不端行为。在此，我郑重声明，本论文无任何学术不端 行为，如果被查出任何学术不端行为，一切责任完全由本人承担。 裟萎擞二巧 签字日期：多砀年f 月2 日 致谢 有机会来到合肥工业大学攻读m p a 学位，实在是人生不期的幸事。转眼间， 两年多的学习生活即将结束，此时此刻我心中对合肥工业大学、对学习期间给 过我深深教诲的老师和给过我帮助的同学们充满了无尽的感谢。能够重返校园 学习和充电，是我工作多年后的心愿，这次m p a 学习的机会，使我聆听了合肥 工业大学老师们精彩的讲解，帮我打开公共管理知识的大门，同时老师们的为 人和治学之道教会了我更深层次的人生的领悟，这些将是我今生无法忘却的一 段美好回忆。 我要特别感谢我的导师寿志勤教授，导师渊博的学识，严谨的治学态度， 谦和的待人作风，诲人不倦的精神，让我无论是为人还是学业均获益良多。这 篇论文从选题、搜集材料到拟定提纲，及至最后定稿成文，无不凝结着寿老师 的亲切关怀、无私帮助和真切鼓励，使我从写作之初的茫然担心到后来渐感思 路清晰，信心不断增加，直至感受到学有所获的欣喜。我能感悟到，我的论文 很多过程及细节都凝聚了导师大量的心血。在此，我向导师致以最真挚的敬意 和最由衷的感激! 在这里还要感谢我的校外指导老师来安县国税局薛飞副局长， 在百忙之中认真的阅读我的论文，以他丰富的工作经验和扎实的理论水平提出 许多修改意见，给予了我在工作上关心和论文写作时间上的很大支持。 最后，我要感谢一直以来支持我学习的父母，他们辛勤地帮助我照顾只有3 岁的儿子，并不断鼓励我安心学习。我要特别感谢我的夫人及我可爱的儿子， 正是他们全力支持和理解，才有了我这次学习深造的机会，使我免除了后顾之 忧，坚持静心学习，顺利完成学业。 作者：黄郭峰 2 0 0 8 年1 0 月2 0 日 】l 一 日青 一、研究背景 纳税服务的概念最早在2 0 世纪5 0 年代产生于美国，6 0 年代初在世界各 国得以广泛推广并日渐受到重视。在我国，随着国家经济成分、生活方式、社 会组织和就业形势的日益多样化，越来越多的自然入成为纳税人，纳税服务的 需求随之呈现出多样化、多层次的趋势。经济社会的发展和纳税人的多方面需 要，给纳税服务提出了新的更高的要求。新税收征管法的制定，新的税收 征管模式的确立，纳税服务工作规范( 试行) 的推行，对于纳税服务的开展 奠定了制度和法律层面的基础。政府职能和管理思路的转变为纳税服务提供了 现实的必要性与可能性。在这种大背景下，纳税服务工作在短时间内迅速发展， 各级税务机关也进行了积极有益的探索，并取得了一些进展。 二、研究目的与意义 本文从纳税服务的基本理论分析、通过介绍来安县国税系统纳税服务的现 状及存在的问题不足，试图帮助人们了解基层国税机关纳税服务工作现状。本 文着力通过来安县国税局在纳税服务工作中的一些好的做法，从而引申出县域 国税系统纳税服务运行机理。意义在于对县域国税系统纳税服务运行机理进行 研究，从根本上提高基层国税机关纳税服务的质量与水平，引导纳税遵从，提 高税收征管的质量和效率，保护纳税人的合法权益，实现税收增长和纳税人满 意的统一，提高我国的税收征管水平。 三、研究方法 本文采用个案分析方法，对来安县国税系统纳税服务工作中出现的一些有 代表性的案例进行分析，力求从案例本身找到基层国税机关纳税服务运行机 理，提高纳税人的满意度。笔者自2 0 0 1 年参加工作以来，一直在国税部门工 作，我先后在基层税务分局、县局办税服务厅、县局征管科工作，目前负责来 安县国税局的纳税服务工作。在工作期间，都是在一线直接同纳税人接触，了 解纳税人对纳税服务的需求及想法，同时经常听到社会各界对纳税服务工作的 意见和建议。本文选取了几个纳税服务方面的案例，采用文献分析和个案研究 以及实证分析相结合的方法，总结分析县域国税系统纳税服务运行机理。 四、相关综述 在我国的税务理论著作中，对纳税服务的研究主要集中在以下四个方面： 一是关于纳税服务的理论依据的探寻。中国人民大学的安体富和任强在 论为纳税人服务文中，从税收的性质、纳税人的法律地位和政府职能 转变三个角度，论述了为纳税人服务的理论依据，分析了为纳税人服务理念下 的公共产品提供、税收政策、制度和措施。上海立信会计学院的赵迎春在现 代管理理论在纳税服务中的运用心1 一文中，分别从新公共管理理论、纳税遵 从理论和现代企业管理理论三个方面来分析现在管理理论为纳税服务提供的 理论基础。 二是优化我国的纳税服务手段的探究。如厦门大学经济学院的陈建国和廖 靓在新公共管理视角下我国纳税服务体系的构建口3 一文中，介绍了新公共 管理对纳税服务观念的影响，以新公共管理的视角审视目前我国纳税服务的不 足，提出构建体现新公共管理精神的人性化、高效、透明、完善的我国纳税服 务体系。广东省国家税务局的陈济华等人在树立公共服务理念，构建现代纳 税服务体系h l 一文中，从观念、技术和规程创新角度探讨如何构建现代纳税 服务体系。 三是从征管对策角度研究如何优化纳税服务。如东北财经大学财政税务学 院的周寅在改革与完善纳税服务体系的探讨陆1 一文中，从服务理念、服务 制度、服务内容、服务形式、服务考核机制等方面对优化纳税服务提出具体建 议。深圳市国税局的顾爱华、邓永泽在构建基层纳税服务体系的难点与对策 一以深圳市盐田区国家税务局为例吲一文中，以深圳市盐田区国家税务局为 例，介绍了基层税务局构建纳税服务体系。 四是纳税服务的国际比较和借鉴。如广西财经学院的韦坚等人在国外纳 税服务的借鉴和比较n 3 一文中，介绍了国外先进的纳税服务措施，指出了我 国纳税服务存在的问题，在借鉴国外经验的基础上提出了优化我国纳税服务的 建议。国家税务总局纳税服务培训团的任荣发、李丽凤、于子胜等人在德国 纳税服务的经验与启示呻1 一文中，详细介绍了德国纳税服务的基本做法和经 验，包括贯彻纳税服务理念、利用社会资源、通过专业培训与树立团队精神等 方面，总结出了一些值得我国借鉴的经验。 五、论文的主要内容及框架结构 本文以纳税服务工作的一般理论为起点，通过问卷调查的方法，对优化来 安县国税局纳税服务进行了深入分析，以来安县国税系统纳税服务工作为例， 提出县域国税系统纳税服务运行机理。本文除前言外共四章，各章的主要内容 和观点分述如下： 第一章：纳税服务的基础理论。这一部分介绍了纳税服务的概念，纳税服 务的实施背景，纳税服务的目标以及公共财政理论、新公共管理理论和纳税遵 从理论。 第二章：来安国税局纳税服务现状。这一部分介绍了来安县县情，来安县 纳税服务规程和纳税服务工作取得的成效。 第三章：来安国税局纳税服务存在的问题及原因分析。这一部分介绍了来 安县国税局纳税服务的现状，根据问卷调查的结果，分析来安县国税局纳税服 务各个环节存在的问题。 第四章：县域国税系统纳税服务运行机理。这一部分主要是结合我县国税 部门在纳税服务工作中的具体工作方法，结合纳税服务的一般理论，进而总结 2 出县域国税系统的纳税服务运行机理。 由于本人才疏学浅，加之对来安县国税纳税服务工作研究不够透彻，资料 搜集不尽完整，文中所陈述的观点敬请专家、学者不吝赐教。 第一章纳税服务的基础理论 1 1 纳税服务的内涵 纳税服务有广义与狭义之分，广义的纳税服务是各类组织为纳税人的服 务，包括税务机关为纳税人的服务和社会中介机构为纳税人的服务；狭义的纳 税服务仅指税务机关对纳税人的服务。根据税收征收管理的特点，并参考经济 学关于服务的界定，狭义的纳税服务的内涵上至少应当包含以下几个方面的内 容： 第一，纳税服务应当是税务机关向纳税人提供的实实在在的可以描述的服 务，这种服务对纳税人而言，具有相当的使用价值。 第二，税务机关向纳税人提供的纳税服务应当贯穿于税收征管的全过程， 而不是局限于纳税人上门纳税的环节。具体地讲，纳税服务应当包括税前 为纳税人提供公告咨询、辅导服务，提高纳税人依法履行纳税义务的能力；税 中为纳税人创造条件，以使纳税人能够更方便快捷地准确地履行纳税义务； 税后一为纳税人监督投诉、争议仲裁、损害赔偿提供方便和快捷的渠道。 第三，纳税服务是税务机关的法定义务，税务机关不向纳税人提供服务在 行政上即是一种“不作为”行为。而对纳税人来说，享受纳税服务则是一种权 利，是与履行纳税义务相对的权利。 第四，纳税服务最终的目的是让纳税人得到实惠，当然实惠是多种多样的， 可以表现为直接的经济利益，如纳税成本的减少，也可以表现为纳税人在纳税 方面的某些便利，如交通的便利、纳税时间的缩短等等，并不一定必须通过货 币进行计量。 可见，狭义的纳税服务是税务机关在税收征收管理过程中向纳税人提供的 旨在方便纳税人履行纳税义务和享受纳税权利的服务活动的总称。根据国家税 务总局纳税服务工作规范( 试行) 中的相关规定，我们将纳税服务定义为： 是指税务机关依据税收法律、行政法规的规定，在税收征收、管理、检查和实 施税收法律救济过程中，向纳税人提供的服务事项和措施。纳税服务是税务机 关行政行为的组成部分，是促进纳税入依法诚信纳税和税务机关依法诚信征税 的基础性工作旧1 。 1 2 纳税服务的实施背景 1 2 1 纳税服务的历史渊源 纳税服务这个概念是由西方传入的，最早产生于2 0 世纪5 0 年代的美国。 其基本含义是征税主体通过各种途径，采取各种方式，为纳税人服务。具体服 务项目包括提供教育信息，帮助依法纳税等。2 0 世纪七、八十年代以来，伴 随着世界范围内政治、经济、社会和科技革命的变化和发展，各国政府均面临 新的、严峻的挑战，西方各主要发达国家，以及发展中国家都兴起了一场被称 4 之为新公共管理( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 的运动，以提高政府的治理能力， 并达到最终提升国家竞争力的目标。新公共管理理论形成于西方政府改革运动 中，其核心价值是把市场化的动作机制和管理手段引入公共管理中来，主张以 市场机制改造政府，提高公共服务品质。突破了以往行政管理学研究的窠臼， 对政府管理产生了深远的、根本性的影响，对我国的影响同样也是巨大的，选 择新公共管理模式已成为我国改革行政系统的样板，目前已在各地初露端倪， 如建设“服务型政府”、“企业型政府、“学习型社会”的提出，追根溯源， 都是源于公共管理相关理论。 按照国际货币基金组织有关专家的定义，如果把整个税收征管体系比做一 个“金字塔”( 见图卜1 ) n 们，那么，为纳税人服务就是这个“金字塔”的基 础，从下至上依次是为纳税服务、税源监控、税务稽查、税收处罚、纳税救济。 从这个“金字塔”构图中，可以明确的看出，为纳税人服务在整个征管体系中， 处于最基础的地位。纳税人服务是征纳双方接触的首要环节，也是税务部门职 责所能影响纳税人实际数量最多的环节。 图1 - 1 税收征管体系结构图 1 2 2 我国纳税服务的发展 纳税服务目前已成为中国现代税收征管格局的重要的基础性组成部分。纵 观我国纳税服务工作的发展历程会发现，纳税服务实际上是伴随着国家在此领 域相关法律、规定、政策的发展而发展。粗略的看，我国的纳税服务大致经历 了三个阶段。 第一阶段：1 9 9 3 年到1 9 9 7 年。 在漫长的以监督打击为主的治税思想的影响下，我国在很长一段时间根本 没有纳税服务的提法。税务机关同纳税人的关系是一种对立的博弈状态，即： 管理与被管理，真正意义上的纳税服务的概念，最早是在1 9 9 3 年1 2 月全国税 制改革工作会议上提出，并在1 9 9 6 年7 月全国税收征管改革工作会议上确立 的。 1 9 9 3 年底国家开始酝酿新一轮的税制改革，此次改革的一个重点内容就 是推行纳税人自行申报纳税的制度。这种制度客观上首先要求纳税人对税法、 税收政策及相关规定、纳税程序等有清楚的了解，否则，自行申报便是无稽之 谈。而长期以来，我国税务机关在帮助纳税人了解税收知识方面几乎没有开展 任何工作，并且由于国家承担了对纳税人主动征税的责任，而非让纳税人自觉 纳税，纳税人的相关知识也是一片空白。 所以，在此阶段，纳税服务非常单一，主要是开展税法宣传，其立足点并 不在于为了服务而服务，而是在于让纳税人知道应该怎么纳税、纳多少税、什 么时间纳税等等，仍是站在税务机关管理的立场。主要宣传方式是：常年举办 一系列专题性的税收宣传文艺晚会、税法讲座、税法知识培训班、座谈研讨会、 征文演讲比赛等活动、日常利用报刊、广播等新闻媒体组织的专刊、专版、广 播剧等节目宣传税法，这些措施对于提高纳税人纳税意识起到了一定的作用。 第二阶段：1 9 9 7 年至2 0 0 1 年。 这一阶段，纳税服务工作取得了实质性的进展。1 9 9 7 年国务院批复了国 家税务总局关于深化税收征管改革的方案，这次征管改革提出了“以申报 纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征 管模式，比起1 9 9 4 年“纳税人申报、税务代理、税务稽查 三位一体的征管 格局来讲，一个突出的特点就是新征管模式把纳税服务作为“基础 ，正式规 范到征管工作中，是国家对纳税服务的重新定位。新的征管模式推动了纳税服 务的进展，全国税务机关设置了大量的办税服务厅，对纳税人税务登记、纳税 申报、涉税咨询、发票领购等事项提供服务。此外，为了方便纳税人缴税，在 银行配合下，办税服务厅内还设置了税款经收处。这些措施确确实实让纳税人 体会到了便利。但这一时期的纳税服务还不系统、不规范，仍处于最初级的发 展状态。 第三阶段：2 0 0 1 年至今。 2 0 0 1 年5 月1 日，新税收征管法开始实施，更加强调了规范税务机 关行政行为和对纳税人权益的尊重和保护，从强调纳税人的义务和责任到注重 保护纳税人的权益；从强调税务机关的行政权和执法措施到重视规范税务机关 的执法行为；从单纯税收征管的观点到重视税收与经济发展和社会进步的关 系，促进经济和社会发展。可以看出，我国的税收征管理念正逐步向以“服务 为主转变。纳税服务工作进入了新的发展阶段。对纳税服务工作的认识也从精 神文明建设的层面发展到成为一种行政行为的层面，以提供税收征管效率和纳 税遵从为目的，从只注重纳税服务的外在形式发展到外在形式和实质内容都注 重，纳税环境从重视硬件的配备发展到关注软件的改善，税法宣传的手段逐渐 丰富，受众越来越广泛。信息化手段广泛应用于纳税服务中，纳税服务工作呈 现出规范化、多样化、专业化的特点。针对1 9 9 4 年税制改革以来征管手段必 6 须实现现代化的现实需要，凸现了加强税收征管信息化建设的重要。2 0 0 1 年 以来，随着新税收征管法的实施，税收征管改革进入了“以税收征管信息 化加专业化为特征、税收征管机构和职能规范化 的阶段。2 0 0 3 年税收征管 改革进一步突出了“强化管理 的理念，引入了“优化和重组税收业务、科学 设计业务流程、明确职责分工、加强协调配合、建立完善的操作性强的岗责体 系”等现代管理思想。这些改革和管理措施，进一步强化了税收征管执法监督， 加强了税源监控，优化了纳税服务，对提高征管效率具有十分重要的作用。税 收征管信息化，为纳税服务的发展搭建了良好的运行平台，提供了技术上的 支持，解决了信息快速集中准确这一关键问题，使简便、快捷、高效的征收管 理成为可能。随着征管模式的不断优化，纳税服务的深度和广度不断加大，纳 税服务的内容不断得到充实和完善。2 0 0 2 年，国家税务总局在征收管理司下 设纳税服务处，这是我国第一个专司纳税服务职能的行政管理机构。专门机构 的设立表明，纳税服务工作已经提上税务工作的重要议程。同年，在国家税务 总局征管司与深圳市国税局联合主办的“纳税服务与现代税收征管体系建设研 讨会”上，系统提出了税收征管工作要以“管理服务”型取代“监督打击 型 的理念，转变主要包括：从基本上“不相信”纳税人到“相信 纳税人能够依 法纳税的转变；从“规模速度”型管理目标向“质量效率” 型管理目标的转 变；从“职业道德”向“行政行为”的转变。2 0 0 3 年，国家税务总局下发关 于加强纳税服务工作的通知，对纳税服务工作提出了十项具体要求和规范： 转变服务理念，创新工作思路：建立宣传制度，完善沟通机制；创新申报方式， 拓宽缴税渠道：规范服务行为，简化办税程序；开展文明服务，实行公开办税； 倡导诚信纳税，推进依法治税；定期征询意见，搞好服务监督：运用现代科技， 创新服务手段：切实加强领导，明确工作职责；加强部门配合，形成服务合力。 为了进一步推动和规范纳税服务工作，提高税收征管质量和效率，2 0 0 5 年1 0 月，国家税务总局制定了纳税服务工作规范( 试行) ，该规范自2 0 0 5 年 1 1 月1 日起试行。规范分为以下几章即总则、纳税服务内容、办税服务厅、 1 2 3 6 6 纳税服务热线和税务网站、考核与监督、附则。2 0 0 8 年7 月， 国家税 务总局主要职责、内设机构和人员编制规划经国务院常务会议审议通过，该 规划为进一步加强和改进纳税服务工作，国家税务总局组建纳税服务司，将办 公厅、政策法规司、征收管理司等部门的纳税服务职能整合划入纳税服务司， 将纳税服务工作正式提高到新的高度。至此纳税服务工作从理念和实践上都发 展到了一个新阶段。 1 3 纳税服务的目标 每种制度的安排和变迁，都有其内在的动力和要求，通过制度规范社会组 织和个人的行为，调整制度涉及到人和组织的利益，从而实现制度制定者的目 标。随着我国民主化进程的不断提高，政府作为官僚机构的形象正在淡化，一 7 种高效、民主的新观念在政府机构中逐渐形成，提高社会效率，推动社会更快 发展是政府近几年一系列制度出台的目标。具体到纳税服务制度，概括地说， 纳税服务的目标就是以组织税收收入为中心，税务部门通过开展纳税服务工 作，为广大纳税人提供优质的纳税服务，促进纳税人提高纳税遵从度，并让广 大纳税人在办理涉税事项过程中感到满意。因此，纳税服务的根本目标就是实 现组织税收收入，完成收入任务。 1 3 1 保障纳税人的权益 随着计划经济体制不断向市场经济体制转化，企业为了提高自身的核心竞 争力，强调以顾客为导向，提供优质的服务，以期留住顾客，实现其利润最大 化。税务部门提供服务不同于企业，但是为纳税人提供优质服务，是税务机关 的职责所在，税务机关依据税收法律、行政法规的规定，在税收征收、管理、 检查和实施税收法律救济过程中，向纳税人提供的服务事项和措施，是税务机 关的义务，也是国家保障纳税人的权益、推动我国政治体制法制化、民主化进 程的有效之举。 1 3 2 提高纳税遵从度 纳税遵从是指通过税务机关的努力，使得纳税人依法、自觉、主动、及时、 足额纳税能力不断提高，大幅度减少税款流失，降低税收成本1 。引导纳税遵 从的前提条件是税务机关必须为纳税人主动纳税提供足够的便利，也就是纳税 服务。所以，提高纳税人的纳税遵从度，除了靠严厉的税务稽查维护税法的刚 性外，更要靠文明高效的纳税服务融洽税收征纳关系，使两者并重，相辅相成， 相得益彰。通过纳税服务使那些愿意遵从、不得不遵从、想遵从而不知道如何 遵从的纳税人得到心理上的暗示和帮助，拉近指令者和遵从者之间的距离，从 而提高税法遵从度。 1 3 3 提升税收征管的质量 纳税服务既是税务机关帮助纳税人正确执行国家税收法规和政策的过程， 也是对税源进行监控的过程。只有通过征管流程再造，优化办税程序，规范机 构设置，划清税务机关内部的职责职能，提高了税收征管质量和效率，才能实 现优质、高效的纳税服务，才能降低纳税人的纳税成本。服务硬件的不断完备 和多元化服务手段的开辟，无疑给征纳双方都带来了便利。对于税务机关而言， 纳税人遵从度的提高，一定程度上缓解了在征税过程中信息不对称给税务机关 带来的危害，同时减小了其开展涉税事项的阻力，有效降低了征税成本。对于 纳税人而言，及时、高效、便捷、优质的服务更是直接减少了其在纳税过程中 的所花费的时间、货币、心理成本，提高了其纳税效率。 1 4 纳税服务相关理论 我国的纳税服务产生较晚，理论界对纳税服务的研究还处于起步阶段，对 一些基本理论仍然模糊。因此探讨纳税服务的理论依据，对于指导纳税服务实 践是十分必要的。 1 4 1 公共财政理论与纳税服务 与我国建国初期建立计划经济体制相适应，为体现国家在宏观经济中的调 控作用，财政学领域逐步形成了国家分配理论，即国家凭借政治权力，采取强 制手段，参与社会分配。税收作为财政的主要组成部分，强制性、无偿性和固 定性成为其主要特征。税务机关作为指令型政府的组成部分，执法过程中过分 强调了检查和惩处职能，定位产生了偏离，纳税服务无从谈起。随着西方经济 理论的引进和我国市场经济体制的逐步建立和完善，公共财政理论在我国逐步 确立了主导地位。按其理论，整个社会的经济部门可分为私人部门和公共部门 两部分，与此相对应，社会总需求可分为社会公共需求和私人个别需求。其基 本内容分为三个方面：一是政府财政支出体现为社会的公共支出；二是财政收 入来源于社会的公共收入；三是政府公共服务支出与政府“公共收入在量上 是一致的。“公共性”是公共财政与传统国家分配理论的最本质区别。作为与 市场经济共存的一种财政制度，“公共财政是为市场和社会提供公共产品和公 共服务的财政，是为纳税人和所有的公民服务的财政，是非赢利性的财政 ， n 钉政府所要实现的各种职能及目标最终都是满足和服务于私人部门，即各种纳 税人，“政府生产和提供公共产品和公共服务是人类社会需要政府的理由，而 不只是政府的一相情愿。由于市场无论运行得多么正常和高效都无法生产出公 共产品，纳税人才愿意降低自己的可支配收入向政府纳税，这是纳税人整体利 益所决定的，因此，在市场经济的经济制度和宪政的政治制度下，纳税人是社 会的主人，是纳税人授权给政府，而不是相反”。n 却市场经济条件下，政府提 供公共产品的基本形式就是服务，政府作为被授权一方，或者说是受托方或代 理方，其角色必须由过去指令型政府转变为服务型政府。 公共财政作为一种财政模式，反映了政府与公民之间在公共物品或服务上 的等价交易。政府向个人提供公共安全和公共服务，个人向政府缴纳税款。税 收既是政府提供服务的报酬，也是个人购买政府服务的价格，即税务机关提供 纳税服务是无偿的，这是对税务机关工作性质的重新定位。税务机关职能的特 殊性，决定了其在整个行政公共服务体系中的特殊作用，除为公共产品供给提 供费用外“直接以纳税人为调控对象，引导个体纳税人的经济行为向有利于提 升整体纳税人公共利益水平的方向转移 n 钔。建设服务型税务机关的核心， 是将税务机关由行政执法机关调整为执法与公共服务并存的机关，其实质是把 服务的理念融入税收工作之中，进而调整税收工作思路，达到税收与经济、税 务与社会、征税与纳税的良性互动。因此，为纳税人提供规范、全面、便捷、 9 经济的各项服务措施是其作为政府行政机关的基本要求。 1 4 2 新公共管理理论与纳税服务 二战后，西方各国对社会经济进行全面的干预，暂时缓解了战后经济混乱 和物资匮乏的危机。但全面干预又导致了经济“滞胀”，政府财政赤字增大和 机构膨胀，政府管理因此出现危机，并引发了8 0 年代以来政府改革的浪潮。 此时无论是传统的公共行政理论，还是新公共行政理论都无法解释和解决政府 管理中面临的难题。政府管理要求新的理论来指导自己的行为。2 0 世纪7 0 年 代后，西方社会科学的发展经过了长期分化过程后，开始走向各学科的融合， 跨学科的综合研究成为学科发展的新趋势。公共行政学也从政治学、经济学、 管理学、法学、社会学诸多学科中寻找理论和方法支撑，形成了“新公共管理” 的思潮。 新公共管理以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基 础，提出政府改革的方向是建立“企业家政府”，内容包括十项原则：( 1 ) 掌舵 而不是划桨：( 2 ) 重妥善授权而非事必躬亲；( 3 ) 注重引入竞争机制；( 4 ) 注重 目标使命而非繁文缛节；( 5 ) 重产出而非投入；( 6 ) 具备“顾客意识”；( 7 ) 有 收益而不浪费；( 8 ) 重预防而不是治疗；( 9 ) 重参与协作的分权模式而非层级节 制的集权模式：( 1 0 ) 重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。 从上述原则我们可以总结出新公共管理理论具有以下内涵和特征： 1 、新公共管理理论改变了传统行政模式下的政府与公民之间的关系，重 新对政府的职能及其与公民的关系进行定位，认为政府和公民之间是一种公共 产品和服务的“生产 和“消费”关系。在公共产品和服务的供给和需求中， 政府不再是高高在上的官僚机构，而应该是负责任的“企业家”，公民则是以 “纳税 为支付方式、以享受政府公共产品和服务作为回报的“顾客”。公民 所交纳的税款是他们从政府获得公共产品和服务时不得不承担的一种代价。与 此相适应，政府征收了税款，就必须为公民提供公共产品和服务。作为“企业 家 的政府应以公民这一“顾客”为导向，强化公共服务意识，提高公共服务 质量。 2 、新公共管理理论改变了政府的服务效率、服务成本意识。与传统公共 行政只计投入、不计产出不同，新公共管理理论重视政府活动的产出或结果， 即重视提供公共服务的效率和质量，赋予“一级经理和管理人员 在资源配置、 人员安排等方面充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的 需求。 3 、新公共管理理论改变了政府提高行政绩效的方法。在传统的公共行政 时代，提高行政绩效的唯一方法是不断完善韦伯式的官僚制度：雨新公共管理 理论则主张彻底改变僵硬的官僚制模式，主张在公共部门广泛引入私人管理方 法。那些已经为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、 1 0 组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公共 部门的管理中来，实现行政绩效质的飞跃。 新公共管理理论为纳税服务提供了理论依据，不但确立了纳税人与政府平 等的经济主体关系，而且还在公共产品“供一需”关系中确立了纳税人的主导 地位。因此为公民提供公共产品和服务成为了市场经济的内在要求，是政府的 一项根本职能。公共服务按作用的领域可以划分为宏观公共服务和微观公共服 务。前者主要指公共部门的决策层制定的法律、法规、规章、政策、制度等； 后者主要指具体的公共部门依法行使职能，为保障社会成员的权利和义务得以 实现而提供的具体服务。这里的“具体的公共部门”包括：司法、公安、财政、 物价、审计、税务、环保、海关、土地等政府职能部门。对于作为政府公共部 门重要组成部分的税务机关来说，不但税收征收的过程是服务，而且征收的最 终目的也是为纳税人服务。新公共管理理论主张在公共部门广泛引入私营部门 成功的管理方法，也为税务机关借鉴私营部门的管理方法，革新工作机制，提 高纳税服务工作的质量和效率提供了参考。 1 4 3 税收遵从理论与纳税服务 有关税收遵从的研究起源于美国，起因是7 0 年代美国联邦调查局面临不 断扩张的财政需求，开始估计地下经济给税收造成的损失。在对未付税的经济 活动粗略估计中，发现对纳税人遵从的有关数据及研究相当缺乏，于是展开研 究。 所谓税收遵从是“纳税人在税法规定纳税期限内依照税法规定全面、准确、 及时的计算应纳税款并申报”n5 1 。那么不符合上述定义的即为“不遵从”，过 多或过少的申报应纳税额都是不遵从。不遵从包括故意少申报和因为信息错 误、误解、疏忽或其他原因引起得少申报。 美国国家科学院的学者按税收遵从的原因，将税收遵从分为如下类型n 6 1 ： ( 1 ) 防卫性遵从( 2 ) 制度性遵从( 3 ) 自我服务遵从( 4 ) 习惯性遵从( 5 ) 忠 诚性遵从( 6 ) 社会性遵从( 7 ) 代理性遵从( 8 ) 懒惰性遵从。按税收不遵从 的原因，将税收不遵从分为如下类型：( 1 ) 程序性不遵从( 2 ) 无知性不遵从 ( 3 ) 懒惰性不遵从( 4 ) 自私性不遵从( 5 ) 象征性不遵从( 6 ) 社会性不遵从 ( 7 ) 习惯性不遵从。 我国学者分别将税收遵从和税收不遵从归纳为三种以下几种类型。 税收遵从主要有三种类型： i 、防卫性遵从。即纳税人有逃避纳税的意图，但对逃避纳税被发现的概 率估计较高，因畏惧一旦逃避纳税被发现所受的处罚，而不得不依法纳税。 2 、制度性遵从。即纳税人有逃避纳税的意图。但由于税收制度和税收管 理十分严密而无法逃避纳税，不得不依法纳税。 3 、忠诚性遵从。即纳税人对履行纳税义务具有正确认识，税收管理部门 为纳税人依法纳税提供的服务也较为完善，所以纳税人能够自觉、准确、及时 的履行纳税义务。 税收不遵从主要有三种类型： 1 、自私性不遵从。即纳税人具有较强的自私自利之心，经常把自身利益 和公共利益对立起来，为了自身利益，或是有恃无恐，或是心存侥幸，或是从 众攀比，有意采取多种办法逃避纳税。 2 、无知性不遵从。即纳税人主观上没有逃避纳税义务的企图，但对税法 规定的纳税义务不了解，对纳税义务的程序不了解，往往不能全面、准确、及 时的履行纳税义务。 3 、情感性不遵从。即纳税人对与纳税相关的一些事物不满意，包括对政 府行为不满意，对财政支出的使用方向不满意，对自身权利缺乏保障不满意， 为发泄不满而有意识的逃避纳税n 。 通过税收信息服务，特别是与教育计划相结合，向社会大众广泛宣传与市 场经济相适应的税收观念。不仅宣传“纳税是每个公民应尽义务 ，而且更需 要强调纳税人履行义务的同时获取的种种利益与权利，从而将纳税人的私人利 益与公共利益统一起来，减少自私性不遵从。其次通过便捷、礼貌、周到的程 序性服务以及对纳税人的帮助，增强纳税人对税务机关的亲切感与信任感。因 为政府公共政策对照章纳税的影响往往需从长期才能产生效果，而社会成员只 有在认识到政策效果后才能做出反应，更自愿地照章纳税。而这一点，税务机 关只能通过自身的服务质量，尽可能树立政府部门良好的公众形象，从而增强 纳税人忠诚性税收遵从，减少其情感性不遵从。 通过有效的税收信息服务，首先可以促使纳税人了解自己的法定的纳税义 务和履行纳税义务的程序，减少无知性税收不遵从，增强纳税人的“遵从能力”； 其次纳税人了解税收处罚法有利于促进防卫性遵从。因为纳税人的逃税行为往 往取决于两个因素：( 1 ) 被抓住的概率( 2 ) 对逃税的处罚。一旦纳税人了 解到逃税行为的“内在风险成本”，也就因忌惮而不得不遵从税法。 1 2 第二章来安国税局纳税服务现状 2 1 来安县概况 来安县地处安徽省东部，介于长江、淮河之间，环邻安徽省天长市、滁州 市、明光市和江苏省盱眙县、南京市六合区、浦口区。县城距离南京市区6 0 公里、沪宁洛高速公路，1 0 4 国道从南京长江大桥自东向西贯穿。县辖汉河镇 地处苏皖交界，与南京高新技术开发区隔河相邻。来安县是南京“1 小时都市 圈”的核心层，是江北的重要f - p 、安徽的东大门。全县总面积1 4 8 1 平方公 里，耕地面积6 8 3 万亩，辖1 2 个乡镇，2 7 6 个村，4 8 8 万人口。 2 1 1 来安县经济发展概况 2 0 0 7 年，该县全年实现生产总值4 8 1 亿元，比上年增长1 7 2 ；人均生 产总值9 7 5 7 元，增长1 6 7 ；实现财政收入3 0 5 亿元，增长4 9 ，增幅位居 全省6 1 个县( 市) 第五；全社会固定资产投资3 1 9 亿元，增长9 2 3 。工业 经济增势强劲，全县规模以上工业企业发展到8 0 家，新增2 2 家：其中亿元企 业1 3 家，新增5 家；实现产值4 1 1 亿元，增长5 0 9 ：工业增加值11 8 亿 元，增长4 0 1 ；实现利税总额2 亿元，增长7 7 3 ；工业经济综合效益指数 达1 6 4 1 ，增加1 7 1 个百分点。技改投入高位增长，全年完成新上和技改项 目7 9 项，累计投入7 6 亿元。民营经济不断壮大，全年新增个体工商户2 5 2 5 户，新办民营企业1 3 8 个。农村经济稳步发展，全县粮食总产4 6 5 万吨，创 历史最好水平：种植各类经济作物6 9 万亩；建立农产品标准化生产基地4 个； 有2 0 个农产品被列为绿色食品和无公害农产品；建成年销售收入超亿元的龙 头企业3 个，6 家企业跻身省、市级龙头企业行列；转移农村劳动力1 1 万人， 劳务收入达8 2 亿元；集体林权制度改革顺利推进，植树造林1 3 万亩，实现 苗木销售收入3 2 8 7 万元。第三产