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摘要 城市土地是城市一切经济活动最基本的载体，是不可再生的重要资源，城市土地 资源的配置不但关系到国民经济的可持续发展，也关系到子孙的生存和发展。城市 土地市场又是房地产市场中的十分重要组成部分，也称为是房地产市场的“晴雨表”。 近年来，随着我国经济社会的快速发展，土地参与国家宏观经济调控的作用也被政 府提到重要f 1 程，城市土地市场的运行越来越受到各级政府和广大干部群众的关注 和重视。如何进一步培育和完善城市土地市场体系，利用好有限的土地资源，是当 前土地管理的主要内容之一，也是各级政府面临的重要任务。 本文首先回顾我国城市土地市场的演变过程，阐述了城市土地市场中存在的主 要问题，然后对城市土地市场运行的一般规律进行研究，并创造性地分析研究了城 市土地市场与房产市场的互动机理，其中对地价与房价、土地出让量与房产供应量 等关系作了深刻的分析，在此基础上，以杭州和深圳的土地市场为例，通过大量的 数据和图表，对杭州的房价与地价、土地出让方式不同对杭州地价的影响以及对深 圳市土地出让量与房价之间的关系进行了实证分析。文章最后对政府如何监控土地 市场提出了一系列富有建设性的和实用性的措施与对策，具有一定的指导意义，对 今后进一步加强土地管理，推动经济社会可持续发展具有重要的现实意义。 关键词：城市土地市场运行机制监控措施实证分析 i l l a b s t r a c t u r b a nl a n di sa ni r r e p r o d u c i b l ea n dv i t a lr e s o u r c et h a ts e r v e sa st h eb a s i cc a r r i e rf o ra l le c o n o m i c l i f e p r o p e rc o l l o c a t i o no f l a n dr e s o u r c ei se s s e n t i a ln o to n l yt ot h es u s t a i n a b l eg r o w t ho f t h en a t i o n a l e c o n o m y , b u ta l s ot ot h ew e l f a r eo ft h ep e o p l ea n dt h e i ro f f s p r i n g t h eu r b a n l a n dm a r k e tp l a y sa l e a d i n gr o l es o m e t i m e sr e g a r d e da “w e a t h e 吲a s s ”i nt h er e a le s t a t em a r k e t i nt h er e c e n ty e a r sw i t h t h er a p i dd e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m ya n ds o c i e t yi nc h i n a , t h ec h i n e s e g o v e r n m e n tp a i dm o r ea n d m o r ea t t e n t i o nt ot h el a n d se f r e c to nn a t i o n a lm a c r o e c o n o m i c s u p e r v i s i o n t h eo p e r a t i o no f u r b a n l a n dm a r k e tr e c e i v e dal o to fa t t e n t i o nf r o mb o t ht h eg o v e r n m e n ta n di t sp e o p l e h o wt om a k eg o o d u s eo f t h el i m i t e dl a n dr e s o u r c ea n dh o wt oc u l t i v a t ea n di m p r o v et h eu r b a nl a n dm a r k e ts y s t e mi so n e o ft h em a j o rc h a l l e n g i n gt a s k sf o ra l m o s ta l ll e v e l so ft h eg o v e r n m e n ti na d d i t i o nt ot h en a t i o n a ll a n d r e s o u r c eb u r e a u t h i sa r t i c l ef i r s tr e v i e w st h ee v o l u t i o no ft h ec h i n e s eu r b a nl a n dm a r k e ta n dd e s c r i b e st h e m a j o rp r o b l e mi nt h em a r k e t i tt h e ns t u d i e st h eo p e r a t i o n a lp r i n c i p l eo f t h ec h i n e s eu r b a nl a n d m a r k e ta n da n a l y z e st h ei n s i d em e c h a n i s mb e t w e e nt h eu r b a nl a n dm a r k e ta n dr e a le s t a t em a r k e t i n d e p t ha n a l y s e sw e r ep e r f o r m e d o nt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h el a n dp r i c ea n dt h eh o u s i n g p r i c ea n d o nt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ea m o u n to fl a n dt r a n s f e r ( s a l e ) a n dt h eh o u s i n gm a r k e ts u p p l ye t c o f f i c i a ll a n dm a r k e td a t ao f h a n g z h o ua n ds h e n z h e nw e r eu s e da ss a m p l ea n a l y s i si nt h i ss t u d y t h e i m p a c to ft h eh o u s i n gp r i c ea n d t h ev a r i o u sl a n d t r a n s f e rm e t h o d so nt h el a n dp r i c ei nh a n g 血o ow a s a s s e s s e du s i n gl o t so fd a t aa n dd i a g r a m d e m o n s t r a t i v ea n a l y s e sw e r em a d ea l s oi ns t u d y i n gt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e n t h ea m o u n to f l a n dt r a n s f e ra n dt h eh o u s i n g p r i c ei ns h e n z h e n t h i sp a p e rf i n a l l y p r o v i d e sas e r i e so fr e c o m m e n d a t i o n st h a tc o u l db ee m p l o y e dp o t e n t i a l l ya sap r a c t i c a ls o l u t i o nt o e n f o r c et h el a n dm a n a g e m e n tf o rs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to f t h es o c i a le c o n o m y k e yw o r d s ：u r b a nl a n dm a r k e t ；l a n dm a r k e to p e r a t i o nm e c h a n i s m ；n a t i o n a le c o n o m ys u p e r v i s i o n m e a s u r e ；l a n dm a n a g e m e n td e m o n s t r a t i v ea n a l y s i s v 浙江人学公共管理硕上( m p a ) 学位论文我国城市土地市场监摔机制研究与实i l h 分析 1 绪言 1 1 硪究背景 1 1 1 我国城市土地市场的发展沿革 新中国成立以来，我国城市土地市场的发展大致经历了三个阶段： ( i ) 整顿阶段( 1 9 4 9 1 9 5 7 ) 这一阶段正处于在中央七届二中全会强调全党工作重心由农村转向城市。在城 市，土地的生产关系基本反映了资本主义性质，其中也有不少属于半封建、半殖民 地和官僚资本性质。当时没收土地资产控制在尽可能小的范围，只没收了罪大恶极 的反动分子的土地，接收和接管了公逆地产，并将它们确定为国有。国有地产退出 市场，主要实行分配和划拨制度。而其它土地使用，一般还都作为地产财富参与实 际的经济运行，城市土地资源配置大部分还不需要靠行政手段，而可以通过地价经 济杠杆调控。这一阶段，很多城市设有地政局、房地产管理局等机构，对城市土地 作为国民财富进行了严格管理和控制，初步理顺了城市土地市场的各种关系。 ( 2 ) 限制阶段( 1 9 5 8 年1 9 7 8 年) 从1 9 5 8 年起，城市土地都不再是用货币表示的财富，至1 9 6 4 年社会主义改造 完成，城市土地实际上已归属于国家，并实行无偿无期限的使用制度，不允许买卖 转让。各城市的地政管理部门也全部撤销，至此，我国的城市土地市场已基本消失。 ( 3 ) 改革发展阶段( 1 9 7 9 年至今) 1 9 8 0 年全国城市规划工作会议明确提出了征收城镇土地使用费问题，紧接着。 刚刚建立的深圳经济特区在全国率先开征二e 地使用费，规定土地使用年限。1 9 8 6 年 国家土地管理局成立，实行城乡土地统一管理。1 9 8 7 年深圳市率先试行国有土地使 用权有偿出让，将一部分国有土地的使用权通过拍卖、协议、招标等形式出让给外 商或房地产开发公司，以此揭开了我国土地使用制度改革的序幕。此后，土地使用 权的有偿出让迅速在全国推开，与此同时，土地使用权交易也迅速扩大。 1 9 8 6 年1 9 9 1 年，计划调控主要取得了以下几个方面的成就：第一，制定了七 地利用总体规划；第二，制定和执行中期和年度土地利用计划；第三，其他关于土 地监控和微观管理的措旌，如制定基本农刚保护区制度等。在这个期间，还颁布和 实施了土地管理法，法律规定上地实行有偿有期限的使用制度，建立了以土地使 l 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文我国城市土地市场监控机制研究与实证分析 用权为核心的土地地产市场模式，被称为城市土地使用制度的“第一次士地革命”。 1 9 9 2 年，全幽出现前所未有的“房地产热”，对土地资源配置的监控造成巨大 冲击，在土地出让市场中过分强调了政府的作用，使得政府成为地价和土地出让量 的直接制定者，政府将许多未开发或待开发的土地以各种方式划分给房地产开发商， 使得大量土地通过各种渠道分散地进入市场，造成土地供应规模失控，价格升降无 序，土地资源浪费严重。与此同时，在对外的土地出让工作中，土地使用权价格混 乱，出现了竞相降价、甚至出现阶零地价现象竞相优惠外，使我国的经济利益受损， 国有资产流失十分严重。这期间，“炒地皮”现象严重，行政划拨土地非法转让所形 成的“隐形市场”也十分活跃。这些情况表明，这一时期我国城镇土地资源配置的 监控已基本失灵。此后，各地土她管理部门一直在积极探索如何规范土地交易行为 和土地市场的统一管理，防止国有土地资产的流失，以及如何为企业盘活存量土地， 优化城市存量土地资源的配置，加强政府对土地利用和供应的有效调控，这期间出 现的政府土地储备机制不失为一种行之有效的方法，被称为城市土地使用制度的“第 二次土地革命”。土地收购储备制度成为政府调控市场的主要手段。通过土地收购储 备，政府掌握了增量和存量土地的供应权，调控能力明显增强，可为各产业的健康 发展开拓巨大的空间。 2 0 0 2 年，国土资源部发布的招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定，明确 公开出让成为政府供应经营性用地的唯一方式。加入w t o 后，我国再次出现了开发 区热，各地大量圈占耕地进行土地非农开发现象普遍。2 0 0 3 年，为了维护国家经济 的可持续发展，国务院从五个部委调集人员组成督察小组，派赴全国各地进行深入 调查，开展了声势浩大的全国土地市场整顿。 目前，我国的市场服务体系逐步形成，这表现在：土地公开交易、基准地价定 期确定公布、土地市场交易信息发布和土地登记资料公开查询等制度基本建立，保 障了土地市场的规范运行；全国1 1 9 8 个市、县设立了土地有形市场，土地使用权交 易更加便利、安全、公开和公平；政府职能转变，减少和规范了行政审批，严格实 行政事分开、政企分开，培育和发展了土地市场中介服务组织，土地估价、咨询、 交易代理、登记代理等中介服务机构开始独立、客观、公正执业。 1 1 2 我国土地出让市场存在的主要问题 ( 1 ) 土地出让量大起大落，缺乏严重的计划性，与社会经济发展严重脱钩。 浙江夫学公共管理碗上( m p a ) 学位论义我国城市土地市场监控机制研究与实证分析 表i - i我国历年土地出让面积增长率与g d p 增长率( ) 1年度出让面积增长率g d p 增长率 1 9 8 82 3 7 0 4 0“3 1 9 8 96 04 04 1 1 9 9 05 0 7 7 93 8 1 9 9 i一4 7 3 79 2 1 9 9 25 5 0 0 01 4 2 1 9 9 33 4 1 0 61 35 1 9 9 41 3 7 91 2 6 1 9 9 81 2 8 31 0 5 1 9 9 62 0 9 99 6 【 1 9 9 73 2 3 68 8 f 1 9 9 83 7 ，7 07 8 1 9 9 92 6 8 67 1 资源来源：国家土地管理局氍土地使用权有偿出让成交情况，中国国土资源统计年鉴，中国统计年鉴 ( i 9 9 7 1 9 9 8 年国家土地局实行机构改革，没有出台相应的统计年鉴，因此，有关1 9 9 7 年全国土地市场的数据 来源于国土资源部的统计资料) 从表l l 中可以看出，全国g d p 增长速度自1 9 8 7 年以来平均保持在1 0 左右， 属平稳增长型，土地出让总量大起大落，其变化过程与经济发展的过程相关程度很 低，说明经济增长并不是影响土地出让量的主要因素。 ( 2 ) 各地对土地出让发展不平衡，许多地方仍以协议方式为主。1 9 9 3 年到1 9 9 9 年，在三种土地出让方式中，协议方式占到9 0 左右，招标方式为2 左右，拍卖 方式为8 左右。协议地价低，地价杠杆对于土地资源的优化配置和调节作用不能 发挥，结果使国有资产大量流失。 表1 2 我国土地出让方式及其所占比倒 f i 度 1 9 9 31 9 9 41 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 9 3 8 3 8 08 4 8 8 09 4 1 1 19 1 9 6 29 9 0 1 6儿7 2 6 68 3 6 9 2 i 霎萎比例( )9 1 2 28 71 48 9 2 38 8 4 98 8 8 18 9 9 28 4 5 2 1 2 9 92 8 3 42 0 6 12 6 9 l2 4 0 82 0 2 62 6 8 2 雾霎比例( )3 0 92 6 01 9 52 5 92 1 61 5 52 7 l 2 3 9 79 9 9 19 3 0 19 2 6 81 0 0 6 81 1 1 2 51 2 6 4 3 旧霎比例( )5 7 0l o 2 68 8 28 9 29 0 38 5 31 2 7 7 资料来源：国家土地管理局土地使用权有偿出让成交情况，中国国土资源统计年鉴势 ( 3 ) 土地出让以农用地转为建设用地为主，忽视城市土地内涵挖潜。有关资料 显示，在1 9 8 1 年1 9 9 5 年期间，全国设市城市建成区用地平均年增约1 4 0 万亩， 其中l 用耕地的比例为5 8 ，且多数是城市郊区优质高产的良田和菜地。1 1 大部分 城市旧城区上地普遍存在处于粗放利用状态，而新城区利用率和产出率大多也处于 3 浙江入学公共管理硕十( m p a ) 学位论文我国城市土地市场监 卒机制研究与实证分析 较低水平，普遍存在土地闲置和浪费现象。国家统计局公布的关于土地购置面积和 开发面秘的统计中可以看出：2 0 0 1 年土地购置面积2 1 6 6 亿平方米，开发面积1 d 5 亿平方米：2 0 0 2 年土地购置而积3 0 3 8 亿平方米，开发面积1 7 3 4 亿平力米：2 0 0 3 年士- 地购置面积3 7 亿平方米，丌发面积2 0 9 亿平方米。从这组数字可以看出，近 几年土地的购置面积都远高于开发面积，开发商手里面还是有相当大的土地处于闲 置状态。 ( 4 ) 土地出让隐形市场严重，干扰土地出让市场的运行秩序。 隐形市场主要形式：非法转让土地；或以土地作资本进行联营、联建；或以地 易物；或买卖房产的同时买卖土地；或非法出租和转让牟利。隐形土地市场的存在， 造成国有和集体土地资产的大量流失，影响了城镇规划及综合功能的发挥，扰乱了 土地经济秩序。就杭州市1 9 9 0 年1 0 月开始的土地市场清理整顿结果来看，在调查 的3 2 8 例擅自转让、出租行政划拨土地使用权的案例中，涉及土地面积达1 2 8 7 6 7 平方米，年总租金达8 2 3 万元，平均年租金6 4 1 元平方米。这说明杭州市区不但 存在着土地隐形市场，而且土地的非法交易和租赁活动十分活跃。”1 1 1 3 我国城市土地市场发展分析 我国尽管已经实行了土地有偿使用制度改革，旨在引进市场机制( 主要是 价格机制) 来配置土地资源，但由于过分强调政府在土地出让中的垄断地位， 土地出让还沿袭着计划体制。2 0 0 4 年8 月3 1 目前全国许多地方的土地出让仍 以协议方式为主，土地出让价格存在着很多政府干预的痕迹，使城市土地市场 演变成一种行政垄断市场，城市土地的行政配置体制没有根本性转变。有人指 出：引进了价格( 地租、地价) 的概念并不意味着土地市场中市场机制的建立， “ 、u j 题的症结并不在于交换是不是采取买卖的形式，而在于资源的基本配置者 究竟是政府还是市场”。以政府为主配置土地市场资源，如果监控不当，会 极易导致城市土地市场发展的不平衡，从而影响到其它市场的发展，给囤民经 济和社会带来负面影响，造成资源的巨大浪费。 我国十地市场仍具有强大的生命力。首先，我国国民经济持续快速发展将 对土地市场的需求越来越旺：其次，我国城市化水平和城镇居民的居住水平还 不高，城镇建设，特别是住房需求在相当长的时期内将保持高位增长。冈此， 存今后相当长的历史时期内，我国城市土地市场仍将保持增长态势。为适廊城 4 浙江大学公共管理硕上( m p a ) 学位论文我国城市十地市场监控机制研究与实证分析 市上地市场的这种发展态势，对城市土地市场运行机制和监控措旌的研究急待 深入。针对当前土地市场存在的问题，真正找到既能遵循经济规律的市场运行 机制，又能实现政府对土地市场的有效调控，这j f 是奉文的研究宗旨。 1 2 研究意义 本文的研究具有重要的理论意义和实践意义。 1 2 1 理论意义 在西方成熟的土地市场中，其中对土地市场的供求关系研究历来是市场研 究的重要内容，但是在政府监控土地市场的研究，涉足的人不是很多，这主要 有两点原因：一是西方国家基本上是土地私有制，土地的供求基本上是依靠市 场进行调节；二是大部分西方国家已经度过了快速发展时期，房地产市场的建 设规模不大，存量市场的交易占据主流。相对而言，在我国研究土地市场运行 机制和监控的研究却具有重要的理论意义： 1 、目前为止，我国还没有完整地研究土地市场运行机制和监控的理论， 尤其是城市土地市场调控研究滞后于现实需要。 2 、在我国城市土地属于国有，在整个房地产市场从计划体制转向市场调 节为主、监控为辅的市场体系过程中迫切需要探讨土地市场内部运行机理以 及与房产市场的互动关系，为土地市场的宏观监控提供理论指导。 我国城市土地市场的发展不过是2 ( ) 多年，土地市场理论的研究还存在着 很多的空白。从城市住宅土地市场运行机制入手，通过分析土地市场与房产 市场的互动关系以及政府对土地市场实旖监控的研究，揭示城市土地市场的 内部运行规律，是对土地市场理论研究的重大扩展。 1 2 2 实践意义 ( 1 ) 研究城市土地市场运行机制有利于规范和促进土地市场甚至是房地 产市场体制的建设 5 浙江人学公共管理领士( m p a ) 学位论文 我国城市土地h 场监控机制研究与实汪分析 通过对城市土地市场运行问题的深入探讨，对现行土地市场中的某些现 蒙进行经济学上的解释，进而找出造成上地市场供求关系失衡的原因，有利 于城市上地市场建设更加规范。 ( 2 ) 研究城市土地市场运行机制有利于我国经济的可持续发展 通过对城市土地出让量、交易价格等信息的分析，政府可以制定出符合 市场需要的科学的计划决策，为政府调控房地产业及其相关产业的市场发展 提供科学依据，从而有利于整个经济的可持续发展。 ( 3 ) 研究城市土地市场运行机制可以为房地产开发企业决策和广大购房 户提供决策参考 房地产开发企业主要是为社会提供住宅，由于土地市场是房地产市场中 的重要组成部分，因此开发商进行决策分析时必然会涉及到对城市土地市场、 房产市场的现状和未来走势的分析。对于购房户而言，购买房子既可以用于 自己消费，也可以作为一种投资，无论哪种行为都要对城市土地市场进行预 判。所以说，研究城市土地市场可以为开发商和消费者提供可以决策的依据。 ( 4 ) 研究城市土地市场运行机制有利于国家实行更有效的监控政策。 城市土地市场调控是宏观经济调控的一部分，土地市场与国民经济协调 发展是国民经济健康发展的重要前提，只有掌握了对城市土地市场运行的内 在规律，才能更好地实施对整个宏观经济的调控，促进经济社会的全面协调 可持续发展。 1 3 研究对象和研究范围 1 3 1 研究对象 本文的研究对象是城市住宅用地市场。城市土地市场指用于各类建设的国有土 地使用权出让市场。城市土地市场，按照土地用途可以分为住宅用地市场、i ：业用 6 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文我国城市 地计j 场监控机制研究与实证+ 分析 地市场、商业用地市场等。其中住宅用地市场与社会公众的联系最密切，参与性更 加广泛。 城市土地市场和其它市场类似，由市场主体、客体、土地价格和组织方式等四 个基本要素组成。城市土地市场的主体指城市土地市场的参加者，包括供给者、需 求者、中介者和管理者或简单地说指的是政府、企业、单位和个人。城市士地市场 的客体即交易对象，在我国，城市土地属于国家所有，故拥有土地使用权及相应的 产权才是交易的客体。土地价格反映土地市场供求状况，是交易双方能否达成交易 的关键。城市土地市场的组织方式基本上可概括为二种，一是有形交易，另一种是 隐形交易，隐形交易是非法或半非法的，应依法取缔。 1 3 2 研究范围 本文研究的范围主要从城市土地市场的一股运行规律着手，对土地市场与房产 市场的互动机理作较深入细致的研究，尤其注意对地价与房价、土地出让量与房产 供应量、土地出让量与房产价格等进行实证分析；通过对政府如何调控土地市场进 行分析和研究，解决目前土地市场中存在的主要问题，为土地市场的培育和发展， 促进整个房地产市场的繁荣，推动经济社会可持续发展做出贡献。 1 4 国内外研究综述 1 4 1 国外对城市土地市场运行机制和监控研究概况 西方学者对土地市场的研究比较深入，关于土地市场运行机制研究，在理论上， 国际七也发展了若干学派和观点。最近出版的土地市场监控与城市理性发展收 录了1 3 篇关于土地市场监控的理论与方法论文，论述了收集与利用土地市场数据改 进城市丌发管理的必要性和应用方法，这本书提出的理性发展理念符合可持续发展 原则，是可持续发展的具体实践，许多原则与做法如控制城市向外扩张、保护农田、 合理高效持续利用土地等都是值得借鉴的地方”1 。这本书是目前该研究领域内容较 为全面的专著之一。当然这本专著并非是第一本阐述这方面的书籍，前人已经有过 许多探讨。例如，1 9 8 0 年由城市土地研究院出版的城市土地市场：价格指数、供 给措施与公共政策的影响。在该书中，著名的住房和城市经济学家论述了收集可丌 发1 ：地供给、价格指数资料的方法，并且阐述了公共政策、土地供给和城市房地产 7 浙汀大学公共管理硕上( m p a ) 学位论文我国城市十地市场监控机制研究与实证分析 之间的重要联系。1 9 8 5 年由林肯土地政策研究所和住房与城市发展部主编的土地 供给监控，主要论述了6 个区域性组织在收集和共享可开发土地供给数据方面所做 的尝试。j m q u g l e y ”1 在他编著的书，分析了土地市场的运行，提出了住宅选址理 论、城市住宅供求理论等；m 歌德伯戈等”1 从单一的市场均衡模式、蛛网滞后调节 模式、闲置与过度需求模式等几个方面研究了土地市场的供求机制；关于政策对土 地市场运行的影响分析有：t c h l i n 和a w e v a n s 探讨了当地块狭小时地价与规 划的关系：b g p a r k ”3 以韩国和新加坡为例，论述了政府在土地市场中的作用和角 色：s p a l m e r 。3 研究了外部环境的好坏对土地市场的影响；在土地市场与房产市场 互动研究方面：a r w a t k i n s ”“研究了土地费用对市场均衡的影响；s k a r t k e 1 提出 城市地租与房地产市场发展的关系，n n a n t h a k u m a r a n 等“”探讨了土地供给的调节 机制；c t s o m e r v i l l e “”指出土地供应和二匕地管理对发展商规模的影响；c j m a y e r 和c ts o m e r v i l l e “”指出土地管理降低了房地产增量的数量等等。 针对发达国家许多城市出现的“空心城”或城市无限制蔓延，各国政府以及经 济学、社会学、地理学或规划学界，都提出了一些新的城市管理对策，如英国通过 设置“绿带”带限制大城市的扩展和小城镇的集中连片；德国创建了“开发轴系统” 理论，美国继提出开发管理概念之后，又提出了“新都市主义( n e wu r b a n i s m ) ”、 “理性发展( s m a r tg r o w t h ) ”、和“城市发展边界设定( u r b a ng r o w t h b o u n d a r y ) ”的理念等等。美国林肯土地政策研究所是国际上比较知名的土地利用 规划研究机构之一。它编著的土地规划管理与土地市场监控与城市理性发展 ( 英文书名分别为t h er e g u l a t e dl a n d s c a p e ：l e s s o n s o ns t a t el a n d u s e p l a n n i n g f r o m o r e g o n ：和l a n d m a r k e t m o n i t o r i n g f o rs m a r t u r b a n g r o w t h ) 中提出了好多新的土地管理理念，对其他国家有重要的参考价值。 其中土地规划管理“以美国俄勒冈州土地规划的经验教训为例，从经济、地理、 规划、政治学、公共关系等不同角度，深入分析了土地规划在城市发展管理、城市 设施规划管理、基本农田保护等方面的作用及经验教训，提出了城市规划控制带的 概念，这个概念的核心是以农用地保护、城市发展边界设定和生态环境保护为重点 的土地利用规划，如该州的波特兰市，大都市区的人口自1 9 7 5 年至今上升了5 0 ， 但城市面积仅增加了2 ，是美国发展最为理性的城市。 浙江大学公共管理硕卜( m p a ) 学位论文我国城市土地市场监控机制研究与实证分析 1 4 2 国内土地市场监控的研究现状 迄今为i ：，我国土地市场的发展历史不过是2 0 余年，因此，国内对于城市 土地市场理论研究起步较晚。因此一方面相关的学科建设时间不长，致身于土地管 理研究的专家学者还不算多，另一方面从事土地管理工作的队伍还比较年轻，凶此 有关城市土地市场机制的深度研究不算多。但是这方面的科研成果不少，例如：张 泓铭“指出“土地是影响住宅供给的重大因素，可供住宅建造的土地数量对于住宅 供给有正相关的关系，住宅土地的价格对于住宅供给有反向相关的关系”；吕连生“” 指出“城镇新增用地合理需求量可以通过城镇住宅市场的价格指数来判断”，这些都 认为土地市场与房产市场有互动作用。从目前国内对土地市场监控研究的外在载体 来看，主要是以设有土地管理的各大高校与国土资源部门联手研究为主，例如浙江 大学东南土地学院和管理学院在全国属于权威性的研究机构。 近年来，土地储备相关的科研成果也不少，如中国城市土地储备制度理论与 实践、城市土地银行的体系及其运行模式、城市土地有形市场交易模式探讨 等等。像我国城市土地储备制度创新的现状、问题和对策 1 8 一书中，它借鉴 市场经济发达国家或地区的先进经验和社会主义市场经济体制改革目标模式对制度 刨新的基本要求，较为系统地论及了我国城市土地收购储备制度建立理论方法和实 践运作模式、土地收购性质定位和土地收购价格内涵等内容；近年来通过理论与实 践的摸索，理论界提出了城市经营战略的理念。城市经营是在我国社会主义市场经 济体制不断完善的条件下，应用而生的全新理念，是城市政府运用市场机制来调控 城市发展目标与有限资源之间矛盾的一种经济活动，运用市场手段对城市的各类资 源、资产进行资本化运作与管理，城市经营既有政府行为，又有市场机制。 浙江人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文我国城市十地市场监控机制研究与实证分析 1 5 研究方法和研究框架 本文依据系统工程学、西方经济学、管理学的基本理论，采用定量与定性分析 的方法，在借鉴斟内外研究成果的基础上，对城市土地市场运行机制进行深入探讨， 为政府对城市士地市场的监控提供理论指导。其研究框架如图卜1 。 图卜1 本文研究逻辑框架图 浙江大学公共管理硕上( m p a ) 学位论文我国城市士地市场监控机制研究与实 j f 分析 2 城市土地市场运行一般规律研究 2 1 城市土地市场的特征分析 在我国，城市土地实行社会主义土地公有制，城市土地具有固定性、稀缺性、 地域性、土地供给弹性小等特点，导致了城市土地市场具有以下特征： ( 一) 城市土地一级市场是政府垄断市场 城市土地市场指的是城市土地使用权交易的总和，主体为国家和各类土地使用 者，包括房地产开发公司及其他企事业单位等，从市场体系来看，由于城汀土地所 有权的统一，决定了我国城市土地市场的：基本格局必然是由国家垄断城市土地使用 权供给的一级市场和用地者相互转让土地使用权的二级市场共同构成。 在我国，土地出让市场中土地的供应星完全由政府决定，因此，土地出让市场 是卖方垄断市场，而不是垄断竞争市场。西方经济学中定义的垄断竞争市场包括许 多买者和卖者，他们也都能自由进出，只不过因为各厂商产品存在差别，使其具有 一定的垄断权利，而土地出让市场中只有一个卖者。因此，它是一个完全垄断市场。 竞争 图2 1城市土地出让市场是垄断市场 ( 二) 城市土地市场是投机性强的市场 由于城市土地的稀缺性，使得其地上的产品( 主要是房产) 的使用价值不以时 问的推移而减少，而且具有保值增值的功能，另外，由于城市土地市场的信息不对 称、开放的有限性以及高风险高收益的特征，因此很容易成为投机的对象，而且其 投机性要高于一般的商品市场。 纵观1 9 9 2 年至今，我国的土地投机活动主要有以下几种形式”： ( 1 ) 单纯的土地买卖投机，即“炒地皮”，通常采用的几种手段：将低价 浙江人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文我国城市土地市场监控机制研究与实证分析 征用的土地转手高价倒卖，将划拨土地使用权高价转让或高价出租，低价协议 方式获得的土地使用权高价转让。 ( 2 ) 与土地丌发、房地产开发相结合的土地投机。这种形式的土地投机集购 地、建房和卖房于一身。通过低价购入土地，建房后再高价出售，从中牟取暴利。 通常的做法是：在经济不景气、地价低落时大量收购土地，在经济繁荣、地价上升 时建房出售；或者在城市发展期大量购入土地，等待土地升值后建房出售，还有的 以划拨方式无偿或低价取得土地使用权，开发商品房后出售。 ( 3 ) 房产交易中隐含的土地投机。这种土地投机也就是将低价买入的房屋转 手高价卖出，从中获得高额利润，即通常说的“炒楼”或“炒楼花”。尤其在地处闹 市或地段较好或增值潜力较大的地区，由于存在较高的土地级差收益，因而价格的 涨落幅度大，获利的可能性也大。表面上，这种投机活动属于房产交易，可以说是 一种房产投机活动，实质上则是由于地价的大幅度不涨而使投机者获得高额收益， 实质上就是土地投机。 ( 三) 城市土地市场是政策性强的市场 政府的政策导向和规划对一个地区或者一个城市起着决定性的作用。由于城市 土地市场的高价性和使用价值的长期延续性，以及城市土地的不可移动性导致的以 权属关系的转移来进行市场交易的行为，使土地市场需要比一般市场更多的政策来 规定。在交易时，双方必须按政策的规定，确立、变更、转移有关各方的权利、义 务和责任，使城市土地市场的交易活动既有经济性，又有政策性。 2 2 城市土地市场的运行机制 城市土地市场的运行机制，是指城市土地市场中各因素之间相互联系、互为因 果，按照客观经济规律，使资源达到合理配置的具体组织结构和运行方式。城市土 地市场的运行机制分为市场机制和监控机制。本章主要分析土地市场机制。 2 2 1 土地市场机制 市场机制主要包括：供求机制、价格机制和竞争机制。 ( 一)供求机制 供求机制的作用在于调节供求关系，当供大于求时为买方市场，供求机制引导 企业调整产品结构、刺激产品的经营和创新，当供小于求时为卖方市场，过度的需 求使价格上涨，而价格的涨落又刺激或抑制供给和需求。而个地区、一个堋市的 1 2 浙 l 大学公菇管理硕士( m p a ) 学位论文我国城l j 土地市场监 牵机制础究与实证分析 七地面积是一定的，即城市土地自然供给完全无弹性，土地经济供给的弹性也很小， 土地需求是有弹性的( 图22 ) 。供求机制是城市土地市场运行的最基本的机制，它 与价格机制和竞争机制相互联系、相互制约、相互作用，实现城市土地市场对资源 配置的基础性作用。在城市土地市场上，供求机制发挥用的形式有自己的特点：一 是由于城市土地位置的固定性，其市场具有较强的区域性，某个区域的土地短缺很 难由其他地区的土地来弥补，因此供求机制的作用范围有限；二是由于在地上建筑 物开发周期较长，新建物业的开发一般需要2 4 年，因此供求均衡需要经过较长时 间才能完成。 ( 二：)价格机制 价格机制是城市土地市场中发挥作用最强、最直接的一种机制。价格机制主要 是通过价格涨落来影响城市土地市场的供求关系，其表现形式是商品的价格围绕价 值波动，从而调节供求，优化资源配置。价格机制对城市土地市场有多方面的调节 作用：一是调节土地供求关系。价格高，二地供应就会逐渐增加，土地需求受到抑 制；价格低，土地供应相对变少，但需求趋于增长。二是调节土地储备和流通。当 价格趋涨时，土地就会由储备转入流通，二匕地交易活跃；当价格趋跌时土地就会由 流通转入储备，土地交易减少。三是调节二匕地收益分配。 p o 图2 - 2 供求机制示意图 q ( 三)竞争机制 竞争机制是城市土地市场的动力机制，竞争的内容包括争夺市场、资金、人4 以及先进技术。竞争的结果是优胜劣汰，实现资源的最优配置和生产要素的优化配 合。城市上地市场的竞争还具有如下特点：一是买方之间的竞争十分激烈。因为土 1 3 浙江人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文我国城市土地市场监控机制研究与实证分析 地足非同质产品，其差异性较大，个别土地因其处于特殊的地理位置及具有特殊的 使用价值，买方之间的竞争也异常激烈，如采用招标、拍卖、挂牌方式出让土地， 买方之问竞相提价，从而使土地市场的成交价格高于市场平均水平。_ 二是竞争具有 区域性。冈为城市土地具有区域性，所以在城市房地产市场研究不仅要分析整体市 场的竞争状况，更注重于研究区域市场的竞争状况。 2 2 2 城市土地出让市场的供给及影响因素分析 上地供给是一定时间内可供人们利用的土地资源数量，又分为自然供给和经济 供给。土地的自然供给是指土地资源的自然存量，其数量是固定不变的，它不受任 何人为因素或社会因素的影响。土地的经济供给是指土地在自然供给和自然条件允 许的范围内，在一定的时间和地区，因用途、利益、价格变化而形成的土地供给数 量，土地的经济供给是有弹性的，因为随着城市经济社会的快迅发展，以及对城市 建筑用地需求的不断增加，必然会引起农用地转变为建筑用地，这就增加了城市用 地的经济供给，但其供给总量总是有限的。， 影响土地供给的因素很多，大致可以归纳为四个方面：自然限制因素、经济因 素、技术因素和制度因素。其中，经济因素和制度因素对土地供给的影响起决定性 的作用。目前，政府供给城市土地主要有划拨、出让、租赁、作价入股、授权经营 等几种方式，而在实际工作中主要以划拨和出让为主。划拨和出让的土地供给量是 相互消长的，若计划用于划拨的指标大，那么土地出让量就小；反之，若计划用于 划拨的指标小，则土地出让l p , f f , j 就增大。当然，计划并不是一个剐性的东西。当计 划的行政约束失效时，土地的供给量就是一个受政府偏好影响的下确定量，最明显 的例子就是在1 9 9 1 年一1 9 9 3 年的开发区热中盲目供应土地造成供给总量的失控， 土地开发规模过大。可见，在土地出让市场的土地供给中，政府的计划及偏好代表 了制度及经济两方面的因素，因为在计划的制定及政府的偏好中经济的因素不置可 否。 2 2 3 城市土地出让市场的需求及影响因素 城市土地的需要是指城市里的工矿企业、机关学校等事业单位，以及其他一切 社会团体等组织和个人为了生存和发展，进行各种物质产品和精神产品生产及从事 各类消费活动而利用土地的需要。土地作为一种生产要素，其本身不能创造利润， 它只有与其他生产要素结合，才能产生收益。因此，对土地的需求总是与特定位置 1 4 浙江人学公共管理硕上( m p a ) 学位论文我固城市土地市场监控机制研究与实证分析 有关的一种具体的需求；而且不同位置的土地在满足需求时是可以相互替代的。在 现实牛活中，土地的需求主要以利用为目的，它是一种引致需求。还有一种需求是 把土地作为投机，购买后的目的是为了以后再出售，从中赚取买卖之间的差价。 土地需求的影响因素可以分为宏观因素和微观因素。从宏观因素来讲，因为对 土地的需求是间接的，对土地上设施的需求是直接的，因此影响土地上设施需求量 的因素就是影响土地需求的宏观因素。例如，国民收人水平、公共基础设施水平、 政府的政策、社会因素( 如政治状况、人口状况) 等等。从微观因素来讲，就是区位 选择问题；在竞争的市场经济中，城市土地是按照最有利的用途而分配，解释土地 需求最合适的理论就是招标租金理论“叭2 “，它最早由冯屠能提出，后经阿隆索等 人进一步完善。招标租金是指某人愿意向不同位置的土地支付的最大费用，它是投 标者为了某项用途而利用该地所愿意支付的最高费用，它取决于各种土地使用者对 土地的竞争。 2 3 我国城市土地的地价的形成 目前，在我国的城市土地出让市场中，土地的出让的方式有主要有划拔、协议、 招标、拍卖和挂牌四种方式。每一种方式的土地价格形式也不同，具体如下： 2 3 1 划拨方式下土地价格的形成 我国土地管理法律规定：除少数军事用地及公荚基础设施等用地可以无偿取得 之外，其他形式的划拨用地属于有偿划拨范围，即用地单位需支付一笔征地补偿、 拆迁安置等费用，这笔费用就成了有偿划拨方式下组成的地价。这时，地价是按照 国家规定的征地拆迁补偿标准来确定的。尽管如此，当用地单位直接面对政府或被 征地农民时，常会发生讨价还价。见图2 一一1 ，p 。为国家规定应支付的地价，r 为该 地的市场价格( 用地单位可能出的最高价) ，p ，和p ：之间为双方讨价还价的范围，最 后确定的价格为p 。划拨土地价格的特点是是一种计划价格，不是市场竞争和供求 关系作用的产物，价格往往会远远低于市场价格。 浙江大学公共管理硕j 一( m p a ) 学位论文我国城l f j 土地市场监撺机制研究与实计分析 p p 间 q 图2 _ 3 划拨土地价格的形成 2 3 2 协议方式下土地价格的形成 在协议出让土地时，政府和用地单位是一对一的谈判，所以实际上是一种双边 垄断市场，其价格是不确定的，最后的成交价格取决于双方的讨价还价、当时的社 会经济环境和其它因素。协议出让方式难以避免由于各种原因而人为地压低价格， 同时也由于市场的不规范和不透明性，给二t 地的炒卖留下了空间。但是在市场发育 初期，由于最终产品的需求也尚待开发，市场尚未形成稳定公开的价格机制和水平， 因而多数情况下只能采取协议出让的方式。根据我国的法律规定，协议出让土地时， 地价有最低限度，原国家土地局关于协议出让国有土地使用权最低价确定方法 中规定了出让最底价的确定原则。1 低于最低价，则不能出让，高出最