（公共管理专业论文）论我国地方政府公共服务能力建设——以永丰县为例.pdf

摘要 摘要 改革开放以来，我国地方政府公共服务能力不断得到改善，各级政府公共 服务质量有了显著提高。但是，与人民群众日益增长的社会公共需求相比，我 国地方政府的公共服务能力还较为薄弱，政府公共服务能力不到位的问题仍然 很突出，亟待进一步强化。 本文以公共服务为切入点，祥细分析了地方政府公共服务能力的现状及其 所存在的问题，并进一步指出影响我国地方政府公共服务能力的各种因素，主 要有：公共服务意识的淡薄；地方政府职能转变不到位；公共服务体制的限制； 公共服务供给的限制等。 本文介绍了政府公共服务能力理论。根据政府公共服务能力理论的原则， 提出了提高我国地方政府公共服务能力的对策建议：转变公共服务理念；进一 步转变服务职能，实现政府职能的强化、弱化和转化；加强制度建设，建立政 务咨询制度、公开资讯制度，建立健全地方政府公共财政体制，完善就业和社 会保障制度，推行和完善相关的服务机制；创新公共服务方法，实现公共服务 市场化和社会化及公共服务电子化，引入现代工商管理方法；加强分类服务， 实现公共服务的多样性供给及层次性供给；加强共服务队伍建设；加强机关行 政效能建设，实施科学的政府服务绩效管理。 关键词：地方政府；公共服务能力；问题：对策 a b s t r a c t a b s t r a c t s i n c et h er e f o r m a t i o na n do p e nd o o rp o l i c ya r eb e i n gc a r r i e do u t , o u rl o c a l g o v e r n m e n t sa b i l i t yt os e r v et h ep u b l i ch a sb e e nc o n t i n u o u s l yi m p r o v e d a n dt h e p u b h cs e r v i c eq u a l i t yo fe v e r yl e v e lo fg o v e r n m e n th a sb e e ni m p r o v e d , t o o m e a n w h i l e ，c o m p a r e dt ot h ed a i l yi m p r o v i n gp u b l i cn e e d s , o u rl o c a lg o v e r n m e n t s t i l lh a sal o n gw a yt og o t h ep r o b l e mt h a tt h eg o v e r n m e n tc a n n o tm e e ta l lt h e n e e d si ss t i l lv e r yo b v i o u s t h ec a p a c i t yo ft h eg o v e r n m e n tn e e d sa d v a n c i n g t h i sa s s a yi sb a s e do nt h eg o v e r n m e n t a lf u n c t i o no fp u b f i cs e r v i c e a n a l y z et h e l o c a lg o v e r n m e n tf u n c t i o no fp u b h cs e r v i c ea n dt h eq u e s t i o n sn e e d e dt ob ea n s w e r e d i nd e t a i l t h i se s s a ya l s op o i n t so u tv a r i o u sf a c t o r st h a ta f f e c tt h el o c a lg o v e r n m e n t s a b i l i t y m a i n l yb e c a u s eo ft h es l o w n e s s i nt h et r a n s f o r m a t i o no ft h el o c a l g o v e r n m e n t sf u n c t i o n ；n o te n o u g ha w a r e n e s st os e r v et h ep u b h c ；t h el i m i to ft h e s e r v i c es y s t e m ；t h el i m i to ft h ep u b l i cs e r v i c es u p p l y t h i se s s a yh a si n t r o d u c e dt h et h e o r yo ft h eg o v e r n m e n t sc a p a c i 哆t os e r v et h e p u b h c ib r i n gf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n so nh o wt oi m p r o v eo u rg o v e r n m e n t s f u n c t i o no fp u b h cs e r v i c ea c c o r d i n gt og o v e r n m e n t a lp u b h cs e r v i c et h e o r y t h a ti s t r a n s f o r mo u ro p i n i o nt os e r v i c et h ep u b h c ；t r a n s f o r mt h es e r v i c ef u n c t i o nf u r t h e r , t o m a k et h eg o v e r n m e n t a lf u n c t i o ns t r o n g e r , w e a k e r , o rt r a n s f o r m a b l e ；t r yt od o e c o n o m i c a ls e r v i c e ，s o c i a ls e r v i c eb e t t e r ；, s t r e n g t h e no v e r a l ls y s t e mc o n s t r u c t i o n , b u i l da n dp e r f e c tp u b h cs e r v i c es y s t o m ；b u i l de l e c t r o n i ca d m i n i s t r a t i o ns u p e r v i s e s y s t e ma n dg o v e r n m e n ta f f a i r sc o n s u l t a b l es y s t e m ；p u b h ci n f o r m a t i o np r o v i d i n g p u b h c l ys y s t e m ；b u i l da n dp e r f e c tc o u n t yl e v e lp u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m ；p e r f e c t e m p l o y m e n ta n ds o c i a li n s u r a n c es y s t e m ；c a r r yo u ta n dp e r f e c tr e l a t i v es e r v i c er u l e s ； d i s c o v e rn e wp u b l i cs e r v i c e w a y s t or e a l i z ep u b h cs e r v i c e s o c i a l l y a n d m a r k e t - u r i e n t e d ；t or e a l j z ep u b h cs e r v i c ee l e c t r o n i c a l l y ；s t r e n g t h e nc l a s s i f i e ds e r v i c e ， r e a l i z e st h ep u b l i cs e r v i c em u l t i p l es u p p l i e sa n dt h el a y e r e ds u p p l i e s ；b u i l dab e t t e r p u b h cs e r v i c et e a m ；f _ 址a n c e m e n ti n s t i t u t i o na d m i n i s t r a t i o np o t e n c yc o n s t r u c t i o n , i m p l e m e n ts c i e n c eg o v e r n m e n ts e r v i c ea c h i e v e m e n t sm a n a g e m e n t k e yw o r d s ： io c a lg o v e r n m e n t ；p u b l i cs e r v i c ec a p a c i t y ；p r u b l e m ；s o l u t i o n n 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得直昌太堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) ：主l 凌肖签字日期：砷年，- 月2 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解壶昌太兰有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权直昌盍堂可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究 所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向 社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：少1i 参s 沈 导师签名： 签字日期21 年f 明 7 日 蚀弋 签字醐。岬引蝴7 日| 第1 章引言 第1 章引言 党中央、国务院高度重视行政管理体制改革。党的十六大提出了全面建设 小康社会的宏伟目标，制定了物质文明、政治文明和精神文明协调发展的总体 思路，确立了科学的发展观要实现全面建设小康社会这个宏伟目标，需要政 府从组织结构、职能配置、管理方式、公务员素质等多方面适应全面建设小康 社会的要求。党的十六届三中全会通过了中共中央关于完善社会主义市场经 济体制若干问题的决定，阐述了行政管理体制改革的原则、重点、基本要求及 相关问题，这是继十六大报告、十六届二中全会通过中共中央关于行政管理r 体制和机构改革的意见之后，又一次向全党提出行政管理体制改革的战略任 务。国务院总理温家宝于2 0 0 6 年3 月5 日在十届全国人大四次会议上作政府工 作报告时提出，要全面完成今年和。十一五”期间的任务，必须大力加强政府r 自身改革和建设，要加快推进行政管理体制改革，进一步转变政府职能，切实 转变政府管理经济方式，加强社会管理和公共服务职能党把行政管理体制改 革提到这样高度来认识和推进，是有着深刻的政治、经济和社会背景 1 1 研究背景 政府公共服务能力是当前政府和理论界关注的一个热点闯题。温家宝总理 在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中明确指出：各级政府要全面 履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行政府的 社会管理和公共服务职能，实现由“发展型政府”向。公共服务型政府”转型。 强调政府要“服务人民”，解决了长期存在的政府“定位”问题。 随着我国由计划经济体制向市场经济体制的转变，我国融入世界经济大网 络的步伐日益加快，国际竞争也越来越激烈。国际竞争激烈的背后是政府管理 方式、机制、职能与效率的竞争，国家之间的博弈结果主要取决于政府公共服 务能力。根据波特的观点，国际竞争的基础和前提是国内竞争以及区域竞争， 而政府、尤其是地方政府又在其中扮演着重要角色o 。地方政府间的竞争，具体 母( 美) 迈克尔波特z 国家竞争优势，李明轩、邱如美译，华夏出版社，2 0 0 2 年，第1 8 8 - 2 0 l 页 1 第1 章引言 表现为吸引技术、人才、资本、信息等稀缺资源的竞争以及地方经济社会发展 水平的竞争某个地方政府是否能够在政府间竞争中胜出，或者说，是否具有 竞争力，其重要的内部决定因素就是政府能力，因为。能力是获取并维持竞争 优势的关键”从根本上说，地方政府之间的竞争也就是政府能力的竞争 世界银行在1 1 9 9 7 年世界发展报告：变革世界中的政府中也明确强调了 加强政府能力建设的重要性。这种能力决定了社会公众对政府的信任程度，决 定了社会的凝聚力，决定了社会的稳定性和可持续发展。一个能为社会全体公 民提供高质量的公共服务的政府，必然是一个得到老百姓拥护的政府和具有公 信力的政府，这样的政府才是世界上最有竞争力的政府。地方政府要在竞争中 取得胜利，必须积极转变政府职能，提高政府能力，适应社会发展潮流。 1 2 研究目的和意义 1 2 1 研究目的 建设公共服务型政府是我国政府转型的目标目前，我国地方政府公共服 务型政府建设滞后于经济社会的发展，公共服务能力还很薄弱。本文研究的目 的就是研究现阶段如何提高地方政府的公共服务能力，以推动地方政府公共服 务型政府建设。 1 2 2 研究意义 第一、研究地方政府公共服务能力建设是深化中国行政管理体制改革的需 要，行政管理体制改革能否成功取决于政府公共服务能力是否到位。学者唐铁 汉指出，政府部门的主要职责就在于提高公共产品和公共服务，创造并维持良 好的市场环境，促使市场经济稳定运行回政府的四大职能经济调节、市场 监管、社会管理、公共服务职能是紧密相连、相辅相成的。由于政府公共服务 能力在国际竞争中的重要作用，而当前我国公共服务职能薄弱、不到位，所以 。我们要加强政府公共服务能力，但不是说可以弱化其它职能。我国从“大政府 。唐铁汉，李军鹏；公共服务的理论演变与发展过程 阴新视野，2 0 0 5 0 6 第3 6 - 3 8 页。 2 第1 章引言 小社会”向。小政府大社会”发展是符合当代世界行政发展趋势的，但由于瑟： 国政府公共服务能力还没有到位，离真正的“小政府大社会”还有很大的距离 因此，研究地方政府公共服务能力，对明确地方政府服务型政府建设目标，优 化治理方式和行为，提高地方政府公共服务能力和水平无疑具有重要意义。 第二、研究地方政府公共服务能力建设是解决地方政府公共服务现实问题 的需要。，改革开放以来，我国地方政府公共服务能力不断得到改善，：各级政府： 公共服务质量有了显著提高。但是，目前我国的社会转型和现代化建设正逐步进； 入关键阶段，特别是开始进入人均6 d p 从1 0 0 0 美元到3 0 0 0 美元的阶段，这一 阶段社会经济结构剧烈变化，人民群众社会公共需求不断增长，而我国地方政t 府的公共服务能力还较为薄弱，地方政府公共服务能力不到位的问题仍然很突j 出，公共服务意识差，公共产品供给短缺，公共服务分配失衡等地方政府公共 服务能力亟待进一步强化因此研究如何提高地方政府公共服务能力，为社会 提供高质量的公共产品和公共服务，就成为我们要思索的重大课题 第三、1 研究地方政府公共服务能力建设是加强党的执政能力建设的内在要 求。执政能力是指执政党在领导、管理国家事务和社会事务过程中表现出来晦 本领。 中共中央关于加强党的执政能力建设的决定中提出，党的执政能力建 设的主要任务是“按照推动社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展i 的要求，不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能 力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际 局势和处理国际事务的能力。”加强党的执政能力建设已经成为党建工作的 “重中之重”。而党的执政能力最终将通过政府提供的公共产品与服务的质量体 现出来，能否妥善处理改革发展稳定的复杂关系、能否推动社会经济的协调发展 也都取决于政府的能力。因此加强党的执政能力建设归根到底就是加强政府能力 建设。地方政府公共服务能力建设则是政府能力建设的重要组成。所以说，研 究地方政府公共服务能力建设是加强党的执政能力建设的内在要求。 总之，通过研究地方政府公共服务能力，对于地方政府加快行政管理体铹 改革，加强公共服务型政府建设，解决地方政府公共服务存在的现实问题，提 高党的执政能力，都具有重要的理论和现实意义。 3 第1 章引言 i 3 国内外研究现状 政府在发展中的作用是不容质疑的，正如世界银行在其1 9 9 7 年发展报告中 指出的那样，。一个有效的政府对于提供商品和服务一以及规划和机构一是必 不可少的，这些商品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生 活没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能的。” 。对于此观点的共识，西方国家早在5 0 多年前就已经达成，为了突出政府的有 效性，西方政府不仅提供了市场经济发展所需要的“规划和机构”，还直接提 供公共服务，从而建立了大规模的福利国家，其结果是自2 0 世纪8 0 年代起，西 方各国财政不堪重负，陷入严重的财政危机，经济发展停滞，通货膨胀也居高 不下，引起社会公众的强烈不满。为了摆脱这一困境，西方国家在新公共管理 理论指导下，开始了一场“重塑政府”运动，其核心内容就是反思市场经济条 件下，政府的功能定位以及公共服务供给模式的重理。人们逐渐发现，虽然政 府是“发展”的重要提供者，但是“国家在经济与社会发展中的中心地位，不 是作为增长的直接提供者，而是作为合作者、催化剂和促进者而体现出来的”。 未来的政府将更多地是“掌舵而非划船”，“即政府应对提供服务进行控制， 但不是常规性地通过官僚制手段亲自提供服穷”因此，实现“政府职能的市 场化、政府运行的市场化和计算机化、政策执行的自主化”，即市场化导向的 改革成为西方国家改造传统政府公共服务模式的基本思路其主要做法是：( 1 ) 在公共服务供给领域引入市场竞争机制，实现公共服务供给主体的多元化和多 中心化；( 2 ) 政府将不必由其承担的部分职能转移给各种社会组织，比如一些政 府办的大学、医院以及一些文化艺术机构，都逐渐转移给了非营利机构；( 3 ) 通 过不同层级政府、非政府准公共组织和企业的互动合作，共同地、参与式地实 现公共服务的有效供给，其主要形式有合同出租、用者付费制、公私伙伴关系 以及公共服务社区化等等。 从具体实践来看，自2 0 世纪8 0 年代以来，西方国家主动利用非政府组织进 行社会协作治理，大量福利性、公益性的组织和团体承担了许多社会性职能， 而政府则由“划船者”角色转向“掌舵者”角色。在公共服务市场化过程中， 英国推行了“竞争求质量运动”，实现公与私、私与私之间面对面的竞争；美 国实行“私对私的竞争”，政府促使私营企业彼此竞争，以提供一些公共服务： 此外美、英等国还十分重视提倡公民参与的“社区主义”潮流，注重公共服务 4 第1 章引言 社区化建设如美国克林顿政府所领导的e z e c 行动特区和企业社会计划。就是， 动员全民自下而上地参与，政府通过授权，鼓励各社区自主建立老人院、收容 所、各类互助服务中心等公益机构来重建社区，从而满足社区居民的需要，缓， 和社区矛盾。而英国则于1 9 9 0 年颁布了社区照顾法令虽然上述改革在各国的； 实践效果有所不同，但是对于改变传统公共服务模式的单一性和提升地方政府： 的公共服务能力则起到很好的成效。 中国政府公共服务改革的背景是为了完善社会主义市场经济体制、国外新。 公共管理改革趋势影响和实现政府服务模式转换的需要。中国行政改革的目标， 是建立有限政府和责任政府，增强政府的权力效能，提高行政效率和行政质量 在政府职能重心由政治统治向社会管理位移的时代，特别是在因财政危机、官僚 主义和权力腐败引发的公众对政府的信任度下降的严峻现实中，强化政府的公 共服务责任是政府赢得民意的重要基础。9 0 年代的经济通胀与金融危机、适应 与利用w t 0 、“东突”恐怖活动及“s a p s ”疫情等，都对政府能力提出了严峻的 挑战。然而，应战中失误频仍，多年来。机构改革六的效果更是差强人意。制 约我国行政改革的一个突出问题就是理论滞后于实践。我国公共服务能力理论 研究初始于经济学领域，即重点探讨了通过协调和改善中央与地方的关系，加 强中央政府的财政能力，以保证经济建设能在可控状态下平稳、健康、协调7 持续的高速发展；随后，政治学和行政学及时跟进，运用本专业的相关理论和 原理，探讨了政府公共服务能力的界定、衡量、分类和提升等问题，极大地丰 富和拓展了政府公共服务能力研究的视野，并开始运用已有的理论成果来指导 我国政府能力建设的实践活动，实证研究得到了应用和发展。众所周知，实证 研究一直是社会科学中的一个难题。近年来，周平、庞效民等从不同角度对不 同层次的政府能力进行了实证考察，特别值得一提的是张钢等学者，以资源基 础理论和动态能力理论为基础，通过因子分析和聚类分析，对“长三角”1 6 个 城市的政府公共服务能力进行了实证研究，初步构建起政府公共服务能力的络 构模型，并提出了一套评估政府公共服务能力的指标体系，拓展了该领域实证 研究的视角、途径和方法其次，张钢、任维德、杜钢建等人还尝试了定量分 析的方法，虽然，在评估赋值方面有主观随意性，学科依据不足，但毕竟给以 后的研究提供了新的思路。在实践中，各个地方政府围绕如何提高行政效率和 行政质量、增强政府的公共服务能力进行了卓有成效的探索。比如各地迅速兴 起的政府“一站式”服务，就是各个地方政府为了提高工作效率，在体制内对 5 第1 章引言 行政流程的一种重组，相对于传统行政体制的低效呆板以及服务功能的缺失， “一站式”服务的高效与优越凸显出地方政府公共服务能力的提升。在具体公 共服务的供给上，引入市场机制也成为各个地方政府的主要改革措施，比如很 多地方政府的公共卫生、环境治理以及治安的委托承包、公共部门物品的集中 采购、公共工程的招投标等等都是将市场机制引入公共服务的具体表现。南京 市于1 9 9 8 年就率先打破城市公交的行业垄断，实行公私共同经营公交客运，受 到市民的普遍欢迎。福州市近年来在国有资产转让、城市资源开发等领域大力 实施“阳光工程”，如公开拍卖经营性土地使用权、公开拍卖公交线路、出租 车线路使用权、政府采购“四公开”等，不仅大大提高了公共服务的质量，也 改善了政府的形象。苏州市近年来购买社区公共卫生服务的实践不仅方便了社 区民众，也大大减轻了政府负担。所有这些研究探索为强化我国政府公共服务 职能、提高政府服务能力进行了有益的尝试o 。 虽然我国政府的公共服务能力在实践创新中得到t i e r 大提高，但仍然不可 否认其程度上的低层次，这主要归因于我国的政府公共服务改革是在市场和社 会力量都十分薄弱的条件下进行的，使得在将公共服务推向市场的过程中，极 易出现服务的真空或失调，一方面由于市场力量的不成熟，另一方面由于政府 缺乏必要的规制导致的“市场失灵”因此，与西方国家的政府职能调整重在 解决如何提高服务质量不同，我国政府职能转变重在解决由谁来承担社会管理 和公共服务职能，同时也要提高服务质量。西方国家可以充分利用其市场和社 会机制的优势，提升其公共服务的质量与供给能力，而我国则要在努力培育市 场与公民社会的前提下，再去探寻公共服务能力提升的可能路径。 总体来说，目前关于政府公共服务能力的研究仍处在成长阶段，要保证研 究的可持续、健康发展还要加强理论借鉴力度、加强对我国传统政治与行政思 想的研究。 1 4 研究内容和方法 1 4 1 研究内容 。沈荣华：提高政府公共服务能力的思路选择) ，中国行政管理 2 0 0 4 年第1 期 6 第1 章引言 我国理论界对公共服务的研究越来越重视为反映中国理论界在公共服务研 究方面的成果及现状，笔者在清华全文期刊数据库( c 眦i ) 中对篇名包含。公共 服务z 的文献进行了相关检索，统计至1 9 7 9 年以来我国在这方面发表的相关研 究性文章，通过对检索结果进行的相应归纳和整理，我们发现- 。公共服务”正 日益成为理论界研究的热点。检索结果如下表i - i 所示： 表l - h 有关。公共服务”的论文发表统计 年份 1 9 7 9 - 1 9 8 4 1 9 8 5 - 1 9 8 91 9 9 0 一1 9 9 92 0 0 0 2 0 0 7 0 5 文章数 ，o73 1 7 2 7 ( 篇) 通过对检索结果的认真整理和分析，我们可以看到有关“公共服务，二的文 f_ 章呈几何级增长，特别是进入2 l 世纪以来，论文数目增长更快，如表1 - 2 2 所 示； 表i - 2 ：进入2 1 世纪有关“公共服务”论文发表统计 1 年份 2 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 5 2 0 0 7 0 5 l l 文章数 11 53 37l4 0 4 i l ( 篇) 358 7 l ， 从相关的文献整理和归纳中我们看到，我国公共行政学科建立的时间不久， 但国内学者对政府职能的关注日益升温，并发表了不少的学术论文和专著。研 究的内容主要可以归纳为以下几个方面：对公共服务提供模式的研究，其中 对公共服务市场化的研究就多达1 5 6 篇，从理论和实践两方面探讨了公共服务 市场化的方式、模型、体制建设及应用等诸多问题；对公共服务型政府的研 究，共有论文9 7 篇，探讨了公共服务型政府的内涵、价值、模式构建、创建手 段及公共服务型政府的目标等；对公共服务体系的研究，共有论文5 2 篇，探 讨了我国公共服务体系建设的相关理论、公共服务体系的重塑及对农村、就业、 教育等公共服务体系的完善等。学者们研究的视角不尽相同，+ 如有的学者以某 些理论为基础对公共服务进行研究，这些理论主要有公共管理理论、新公共服 务理论、管理学理论等等；有的借鉴西方国家先进的公共服务理论及实践进行 研究，如借鉴美国、英国、德国等发达国家公共服务建设经验，也包括北京、 南京、重庆等地方公共服务创新实践总结：有的从公共服务职能存在的问题入 手，探讨了公共服务改革的目标及措施；有的从“服务”的视角，探讨政府公 7 第1 章引言 共服务能力的意义和思路：学者张康之从“服务型政府”和“公共服务型政府” 概念的界定，提出了我国服务型政府建设的努力方向 本文在借鉴诸多学者研究的基础上，试图对地方政府的公共服务能力作进 一步探讨，从政府发展的趋势和影响地方政府公共服务能力的因素入手，分析 地方政府公共服务能力现状及存在的问题，力图找出问题产生的原因，把握地方 政府公共服务能力发展趋势，结合新形势下对地方政府公共服务能力的要求， 探索提高地方政府公共服能力的对策。 1 4 2 研究方法 本文主要以公共管理学、行政学等相关理论为指导，运用文献法、实证分析 法、比较分析等方法来指导论文的撰写，在研究中，注意吸收其他研究者的相关 成果，试图通过自己的研究得出有益的结论，并为以后的进一步学习和研究打下 基础。 8 第2 章政府公共服务能力理论综述 第2 章政府公共服务能力理论综述 2 1 政府公共服务的内涵 所谓公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发 展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发 布公共信息等，。为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和： 创造条件公共产品在严格的经济学意义上是指具有受益的非竞争性和消费的 非排他性等特征的产品 公共服务的内涵包括：一、公共服务是大众化的服务公共服务是以某一 地区为单位，向该地氏所有居民普遍提供服务，而不是针对特定人群；二，公 共服务是基本服务，内容非常丰富。人们日常生活所需的水、电、气，交通j 通讯、文化、教育、医疗等都离不开公共服务；三、公共服务是非营利性服务。 为保证人们能够持续地消费公共产品，公共服务必须保持低价位。 随着社会化大生产的不断发展，社会管理和公共服务日益成为政府不可或 缺的重要能力。“掌握公共权力的政府必须承担起提供公共服务的责任与功能” 4 政府公共服务主要包括政府承担的发展各项社会事业，实施公共政策，扩大社 会就业，提供社会保障，建设公共基础设施，健全公共服务体系等方面的内容 从不同的角度可以对政府公共服务的内容进行不同的划分 按照公共支出的领域来划分，政府公共服务主要包括经济性公共服务和社 会性公共服务一、经济性公共服务。它是指政府促进经济发展的公共服务， 通常是生产性的，如政府对公共项目和国有企业的股本投资，对产业活动提供 的价格补贴，应用性研究资金投入，政府对固定资产的投资等等。经济性公共 服务的直接受益者主要是企业，而不是作为个人消费者的一般公众二、社会 性公共服务。社会性公共服务是指政府通过转移支付和财政支持对教育、社会 保障、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社会发展项目提供的公共服务 此类支出的最大特点是具有某种“公民权力”的性质。如教育作为一项基本权 力被许多国家写进了宪法。社会性公共服务还具有较强的再分配功能。对平等 目标的关注在社会性支出的分配中居于重要地位。只有在经济发展达到较高阶 由丁元竹、江汛清：我国社会公共服务供给不足原因分析 ，中国经济时报 ，2 0 0 6 年5 月2 3 日 9 第2 章政府公共服务能力理论综述 段以后，公民才会享受到较高水平的社会性公共服务。从市场经济发展史来看， 发达国家政府职能演变的规律是：政府职能从以经济性服务为主，逐步扩展到 以社会性公共服务为主。 从性质的角度可将政府公共服务分为三类：一是监督管理类。这类公共服 务主要是指一些政府机关的基本能力，国家的行政管理能力。例如：制定执行 经济政策和法律规章制度、宏观调控、行政协调、资格质量认证、基础科学研 究等等的公共服务，由此为经济的发展创造良好的制度环境和支持这类公共 服务涉及范围大，以国家权力作为后盾，不可能也不必要成为公共服务民营化 的对象二是纯公共服务。这种公共服务涉及公共基本利益的公共服务，一般 不具备有偿经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的能力。例如义务教育、公 共图书馆、环境保护、基础建设等等。此类公共服务大多由政府来承办但也不 排斥社会兴办和民营。因为投资主体的多元化带来的竞争能更好地提高服务的 质量和效益水平。三为准公共服务。这类公共服务主要是针对社会个体和特殊 群体提供，个人受益大于公众受益。因为个人的消费具有竞争性，所以这类公 共服务是民营化的主要部分非义务教育、新闻出版、广播影视和中介性服务 机构等，都属于此类公共服务。 此外，还有按政府能力体系来划分政府公共服务的分类方法按联合国政 府能力分类( c o f o g ) 体系，政府公共服务一般包括四个方面：普通公共服务与公 共安全，社会服务( 包括教育事务和服务、健康事务和服务、社会保障和福利、 住房、供水、文化等方面) ，经济服务( 包括燃油和电力、农林渔业、交通运输 与通信等方面) ，未按大类划分的支出( 如政府间转移支付) 等。 2 2 政府能力理论回顾 政府能力也称行政能力，反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作 用。研究政府能力是研究政府管理的出发点。政府能力是一个历史范畴，在不 同的国家或者同一国家的不同历史时期，政府能力具有不同的内容和特点。 古典时期，斯密在1 7 7 6 年出版的国富论中从政府与市场关系的角度界 定了政府的三项基本能力，即市场机制这只“看不见的手”，完全可以实现资源 的最优配置和经济发展，政府只需充当“守夜人”的角色，政府只需尽到三个 义务：“第一保护社会，使之不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会 上各个人，使之不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正 1 0 第2 章政府公共服务能力理论综述 - - 。_ _ _ _ 。_ 。_ - - _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 。_ - 。_ - _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - 。_ _ _ - _ _ _ _ - _ _ i - _ _ _ - _ - _ _ - 一i ii _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ - - _ - _ _ _ 。_ _ _ _ _ 一 的司法机关第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施o 布坎南理论把政府的能力分为三个层次：。一，一执行现行法律的那些行动 这一类行动包括霍布斯所说的君主的合法行动，即包括在我称之为保护性国 家、诺齐克称之为最低限度国家和1 9 世纪哲学家称之为守夜人国家 的那些行动。打一个熟悉的体育比赛上类似的比喻，这里的任务是裁判员的任 务，指定他来执行规则，督促比赛的进行；二，包括现行法律范围内的集体行 动的那些活动用经济学家熟悉的话来说，这一套活动包括提供资金，供 给和提供公众所需的商品和服务个人和私人田体在现行法律范围内的活亏争 可能不足以充分供应那些商品和服务。三，包括改变法律本身和现行成套法律： 规定的那些活动。用体育比赛作比喻，这里所说的活动是指改变过去和现 在实行的比赛规则的那些活动”。 中国大陆学者从不同的学术视角对政府能力进行了定义。学者郭济认为：、 政府能力是国家行政机关根据经济建设和社会发展需要。在行使行政权力的过 程中所承担的职责和功能。施雪华从政府权能角度出发，认为z 政府能力就是 为完成政府职能规范的目标和任务，拥有一定的公共权力的政府组织所具有的 维持本组织的稳定和发展，有效地治理社会的能量和力量的总和。”胡鞍刚和 王绍光则在国家层面上从财政的角度出发，认为政府能力“是指中央政府将自。 己的意志、目标转化为现实的能力，包括汲取能力、宏观调控能力、合法化能 力以及强制能力，并主要体现为政府的财政能力”沈荣华从政府政策的角度 出发，认为政府能力就是指政府能不能制定一个切合实际的政策，能不能持续 稳定地将这种政策引向深入的能力。谢庆奎在把政府能力界定为政府制定和执 行政策的势能和效力之后，提出衡量政府能力的三个标准，即：政府的权威性、 政府的有效性和政府的适应性，并概括了政府能力的l o 个要素o ；而汪永成进 一步把政府能力的内部构成要素概括为决定政府能力的7 种资源：权力资源( 权 力) 、财力资源( 财力) 、人力资源( 人力) 、文化资源( 文化力) 、权威资 源( 公信力) 、信息资源( 信息力) 和制度资源( 结构力) o ， 政府能力本身是一个抽象而复杂的客观存在。学者们对政府能力的不同晃 。亚当斯密：嗣民财富的性质和原因的研究 【m 】，商务印书馆，1 9 9 8 年，第3 9 页 o 詹姆斯m 布坎南自由、市场和国家- - - - - - s o 年代的政治经济学【m l ，平新桥、莫扶民译，上海三联书 店，1 9 8 9 年，第2 4 4 页 o 郭济；公共行政导论 重庆大学出版社，2 0 0 4 年，第2 1 6 页 o 谢庆奎，论政府发展的涵义) ，北京大学学报；哲学社会科学版 ，2 0 0 3 年第1 期 o 汪永成：经霸毪捌讹与中国政府能力现代 深掣i i 大学当代中国政治研究所学术文库 ，人民出版社，2 0 0 6 年 1 1 第2 章政府公共服务能力理论综述 定展现出政府能力的不同景观。 本文认为政府能力是指现代国家政府即国家行政机关，在既定的国家宪政 体制内，通过制定和执行品质优良、积极而有效的公共政策，最大可能地动员、 利用、组织、发掘、培植资源，为社会和公共提供广泛而良好的公共产品和公 共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导更为广泛的非正式的 社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调节社会关系和社会行为的制度及 其机制，进而在比较的意义上促进国家快速、均衡、持续、健康发展的能力。 2 3 地方政府公共服务能力的内涵 地方政府能力是指地方政府在特定的地方环境和制度条件下，通过获取、 配景和整合各种有形资源和无形资源而形成独特的组织行为模式，并最终提供 各种社会所需要的公共产品与服务，以及制定恰当的公共政策和执行法律法规 维护社会秩序的能力。地方政府能力运用的结果就是输出政府组织的产品 公共服务( 包括各种公共物品、政策法规的制定和执行等) 。这里所说的“地 方政府”，是指狭义的政府，即地方行政机关。 地方政府能力是一种由若干因素结合而成的有机整体，可以从纵向和横向 的角度对其复杂的内部结构加以考察从纵向的角度看，地方政府能力体现在 政府行为的全过程之中，是政府在行为过程中体现出来的运用政策解决地域社 会实际问题的能力，具体表现为发展政策问题、确定政策目标、制定政策方案、 政策合法化、政策实施、政策反馈等若干环节。从横向的角度看，政府能力是 政府发挥自己的功能，在处理地域社会的各种问题时所体现出来的能力，主要 包括市场规制能力、公共服务能力、公共政策执行能力、信用能力、软环境维 护能力、人力资源开发能力、生态平衡能力、社会公正与秩序维护能力、危机 处置能力、制度创新能力等 从逻辑上讲，政府能力和产出之间具有明显的因果关系，能力的运用形成 产出，能力是产出的必要条件；但是，能力并非产出的充要条件，组织具有良 好的能力未必就一定能提供良好的产出，因为良好的能力并不一定能得到恰当 的运用。进一步讲，能力结构的多样性决定了它的复杂性。组织能力可以划分 为静态能力和动态能力，静态能力直接与组织的产出联系，它决定了在既定的 资源基础上组织能提供什么样的产出但从长远看来，决定组织产出及其生存 的是它的动态能力，动态能力决定了在既定的资源基础上组织能培育出什么样 1 2 第2 章政府公共服务能力理论综述 的更高层次的能力而组织的动态能力又包括组织的资源获取能力、资源配置 能力和资源整合能力，它们描述了组织能力形成的三个重要方面。资源基础和 组织能力的关系正如能力和产出的关系。样，资源基础是组织能力的必要条件 而非充要条件组织的能力状况是其获取、配置和整合资源三个方面综合作用 的结果。 根据对能力和产出关系的分析，地方政府能力及其与公共服务能力的关系 也就一目了然了地方政府能力同样可以划分为静态能力与动态能力，静态能 力就是地方政府提供公共产品与服务的能力，也就是我们所说的公共服务能力 公共服务能力是地方政府能力的最终表现形式，也是评价地方政府能力最重要 的方面。 综上所述，地方政府公共服务能力是指地方政府提供公共产品的功能和有 效性。它是地方政府能力的重要组成部分，也是地方政府能力的直接表现形式， 因而，有关地方政府公共服务能力的研究，不仅应该是地方政府能力研究的基 本内容，而且通常也应是一般地方政府能力研究所关注的重点 。( t t 目t l ：省政府公共服务能力的评价与规划研究 ，浙江大学课题组，2 0 0 4 年 1 3 第3 章我国地方政府公共服务能力建设的现状分析 第3 章我国地方政府公共服务能力建设的现状分析 一以永丰县为例 改革开放以来，我国地方政府的公共服务能力不断提高，公共服务结构不 断优化，公共服务能力建设取得巨大成就。我国许多重要的公共服务指标超过 了发展中国家平均水平和世界平均水平如婴儿死亡率由2 0 0 4 年的3 8 o 降 低到2 0 0 5 年的2 8 4 ；全国财政性教育经费投入占国内生产总值的比重提高 到2 0 0 5 年的3 3 0 ；人均预期寿命2 0 0 5 年达到7 1 8 岁i 接近中等发达国家 水平。经过多次改革，政府社会管理和公共服务能力不断强，规范化程度不断 提高。 永丰县作为江西省综合经济实力较弱、社会发展水平相对较低的地区，建 设公共服务型政府是对“法治政府、服务政府、责任政府”建设目标的积极回 应。近年来，永丰县在建设公共服务型政府的进程中，提出建立透明、高效的 公共服务型政府的设想，力图通过加强政府自身建设，为社会、经济、文化等 的发展提供良好的服务保障，通过几年的实践，公共服务能力有了较大的提高， 但也存在很多问题。 3 1 永丰县政府公共服务能力建设的成就 3 1 1 公共服务制度环境不断改善 为改善公共服务的制度环境，永丰县大力推进依法行政，认真贯彻落实国 务院全面推进依法行政实施纲要。结合行政许可法执法检查，重点完善 了行政许可的事后监督检查制度并把行政许可制度的重点放在企业服务方面； 在全县内建立和完善行政处罚、行政许可等行政执法及其他行政管理中的回避、 公开、事先告知等各项行政程序制度；完善规范性文件的制度和实施，建立政 府规范性文件的评估机制；建立健全督促检查制度和定期报告制度分批开展 公务员培训学习公务员法、依法行政实施纲要、行政许可法、行政诉 1 4 第3 章我国地方政府公共服务能力建设的现状分析 讼法等基本行政法律法规以及部门、行业专门法律法规和行政执法责任制的 各项规定，实施以考促学、以考准入办法，实现法制教育与法治实践的统一 加强公务员依法行政的理念。逐步推进行政审批制度改革开展政府规范性文 件的评估工作，在行政决策的合法性、民主性和科学性进行了有益的探索。依法 行政能力不断增强。 ” 3 1 2 经济社会发展全面提速 改革开放以来，永丰县各级政府越来越重视人民群众的公共需求，努力增 加公共产品的数量，提高公共服务的水平特别是按照。三个代表”重要思想 的要求，通过加强物质文明、精神文明和政治文明建设，不断满足人民群众日 益增长的物质文化需求，大力发展科技教育、公共卫生、社会保障等公共服务 经济性公共服务方面；一、县域生产总值达到3 0 亿元，人均g d p 9 2 7 美元， 全面小康建设取得积极进展。二、财政收入突破2 亿元，一最近四年年均增加近 3 0 0 0 万元，财政调控能力显著增强。三、工业对县域经济的贡献率达5 5 哦， 成为县域经济提速的第一。引擎”。四、2 0 0 3 - 2 0 0 6 年，全