（公共管理专业论文）新闻媒体在应对公共危机事件中的问题与对策研究.pdf

才有政府管理和服务的介入，而政府在公共危机管理中的政策、措施 对公共危机事件的处理有着十分重要的作用。而媒体对公共危机事件 的报道又构建了媒体在政府与公众之间的桥梁和纽带关系。由此，进 一步总结了当前新闻媒体公共危机报道中存在的问题，并提出了解决 对策的建议。 本人多年从事新闻报道工作，对公共危机报道也有相关的实践经 验，对于上面所提到的问题也深有感触，同时也是工作中的困惑，通 过专业的学习，联系工作实际，我认为要解决问题需要从两个方面入 手，一是协调政府与行文媒体的关系，我国社会主义制度的现实要求 作为“喉舌”的新闻媒体要注意把握报道方向，在政策与现实之间找 到切入点，这就需要构建政府与新闻媒体的良性关系；公共危机事件 的产生，都在地方范围内，这就体现了地方媒体在公共危机管理中的 作用，如何更好的发挥其作用，在地方媒体报道的策略方面就应有较 好的措施。本文共分四个部分，即公共危机管理、新闻媒体在危机管 理中的作用、我国新闻媒体在公共危机报道中存在的问题、在公共危 机管理中建立政府与新闻媒体之间的良性关系。对于这个问题的阐述 希望能够在今后的工作实践中有所帮助，并与同行探讨。 关键词：公共危机，新闻媒体，存在问题，作用分析 u n d e rt h ep a r t yl e a d e r o u rc o u n t r y se c o n o m i cs o c i e t yd e v e l o p s p r e s e n t st h eg o o dd e v e l o p m e n tm o m e n t u m ，t h es u p e r i n t e n d e n tw h ot h e g o v e m m e n tt a k e st h es o c i e t y , i t sl e a d e r s h i pa n dt h es e r v i c ef u n c t i o na r e d a yb yd a yi m p o r t a n t ，f a c i n gi n t e r n a t i o n a l ，d o m e s t i cc o m p e t i t i o nd a yb y d a yi n t e n s e ，t h eg o v e r n m e n tm a n a g e s ，t h es e r v i c ef u n c t i o nd i s p l a y i m m e d i a t ei n f l u e n c eo u rc o u n t r y si m a g e o np a r t y s17f o u r t hp l e n a r y s e s s i o n ，g e n e r a ls e c r e t a r yh uj i n t a ot h es i t u a t i o nw h i c hf a c e dr e g a r d i n g o u r c o u n t r y h a sm a d et h e v e r y a c c u r a t e s u m m a r y , n a m e l yb i g d e v e l o p m e n t ，b i gt r a n s f o r m a t i o n ，t h eb i ga d j u s t m e n t st i m e ，w h i l et h e e c o n o m y ，p o l i t i c a ld e v e l o p m e n t s ，t h eg o v e m m e n tw a sf a c i n gt h ed i s a s t e r , t h em a n - m a d ed i s a s t e rs i m i l a r l ya n ds oo np u b l i cc r i s i se v e n f sc h a l l e n g e b e c a u s eo u rc o u n t r yi so n ea r i s e ss u d d e n l yt h ep u b li ce v e n tt oc r e a t eo n e o fl o s sa s t o n i s h i n gc o u n t r i e s ，“t h es a r s s m r t e df r o m2 0 0 3t ot h es h a n x i l i n f e nd e b r i sd a mb r e a ka c c i d e n t ，t i b e tl h a s ab e m i n g ，s m a s h i n ga n d l o o t i n g t ob u mt h ee v e n t ，5 12s i c h u a nw e n c h u a n e s p e c i a l l yb i g e a r t h q u a k e ，h e b e is h i j i a z h u a n g “t h r e ed e e rp o i s o n o u sp o w d e r e dm i l k e v e n t a n ds oo n ，w a sc o n s i d e r i n gt h eg o v e r n m e n t sa n dt h en e w sm e d i a i np u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n tf u n c t i o na 1 1 h o wt os u c c e e dd e a l sw i t ht h e p u b l i cc r i s i st ob e c o m e t h ec h a l l e n g ew h i c hv a r i o u sc o u n t r i e sm u s tf a c e b u tt h en e w sm e d i at a k e st h ec o m m u n i c a t i o ng o v e r n m e n ta n d 4 p o p u l a c e ss o c i e t ym a l e ，t o o ko nt h er e s p o n s i b i l i t yi nt h ep u b l i cc r i s i s e v e n t s p r o c e s st o b ea l s og e t t i n gb i g g e ra n db i g g e r w e r ed a yb yd a y c l o s ea l o n gw i t ht h er e c e n ty e a r sm e d i aa n dg o v e r n m e n t sr e l a t i o n s ，t h e p u b l i cc r i s i se v e n tr e p o r t e dt h ep o l i c yb o u n d a r yd e s a l i n a t e dd a yb yd a y , l o o s e l y , t h en e w ss p e c i a l i z e dp r i n c i p l ei d e aa sw e l la sp u b l i c ，f a i r , t h ef a i r n e w sc o n v e n t i o na n dt h eo p e r a t i n gp r o c e d u r eo b t a i n e dt h es o c i e t yt o r e c o g n i z e ，c a r r i e do nt h e e f f e c t i v ep u b l i co p i n i o ng u i d a n c ef o rt h e m e d i u mi nt h ep u b l i cc r i s i st oi n c r e a s et h ee x a m p l ew h i c hm a n ym i g h t c i t ea sp r o o f , t h e r e f o r e ，h o wt od i s p l a yt h en e w sm e d i ai nt h ep u b l i cc r i s i s m a n a g e m e n tt h er o l ef u n c t i o n ，c a u s e dt h u n d e r b o l t sh a r mt of a l lt ol o w l y , h a sb e c o m ea ni m p o r t a n tt o p i c t h i sa r t i c l eb a s e sj o u r n a l i s m ，t h es y n t h e s i su t i l i z a t i o nm a n a g e m e n t s c i e n c e ，t h el e g a ls c i e n c e ，t h ed i s s e m i n a t i o ns t u d ya n dt h ep o l i t i c s c o r r e l a t i o n t h e o r i e s ， e l a b o r a t e dt h e g o v e r n m e n tp u b l i c c r i s i s m a n a g e m e n t sc o r r e l a t i o nt h e o r i e s ，s h o w so n l yt h e nf a c e st h ec r i s i s ，o n l y t h e nh a st h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ta n dt h es e r v i c ei n v o l v e m e n t ，b u t g o v e r n m e n t si np u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n tp o l i c y , t h em e a s u r eh a st h e v e r yv i t a lr o l et op u b l i cc r i s i se v e n t sp r o c e s s i n g b u tt h em e d i ah a s c o n s t r u c t e dt h em e d i at ot h ep u b l i cc r i s i se v e n t s r e p o r tb e t w e e nt h e g o v e r n m e n ta n dp u b l i c sb r i d g ea n dt h el i n k r e l a t i o n s f r o mt h i s ，f u r t h e r s u m m a r i z e dt h ec u r r e n tn e w sm e d i ap u b l i cc r i s i st or e p o r te x i s t e dt h e q u e s t i o n ，a n dp u tf o r w a r dt h es o l u t i o nc o u n t e r m e a s u r ep r o p o s a l a l s o a l s o t h r o u g ht h es p e c i a l i z e ds t u d y , t h er e l a t i o nw o r kr e a l i t y , it h o u g h tt h a t m u s ts o l v et h ep r o b l e mt on e e dt oo b t a i nf r o mt w oa s p e c t s ；f i r s t ， c o o r d i n a t e dg o v e r n m e n ta n di s s u ed o c u m e n tm e d i ar e l a t i o n s ，o u rc o u n t r y s o c i a l i s ts y s t e m sr e a l i t y r e q u e s ta c h i e v e m e n t m o u t h p i e c e t h en e w s m e d i am u s tp a ya t t e n t i o n g r a s p s t h e r e p o r td i r e c t i o n ，f o u n d t h e b r e a k t h r o u g hp o i n tb e t w e e nt h ep o l i c ya n dt h er e a l i t y , t h i sn e e d e dt o c o n s t r u c tt h eg o v e r n m e n ta n dt h en e w sm e d i ab e n i g nr e l a t i o n s ；t h e p u b l i cc r i s i se v e n t sp r o d u c t i o n ，i nt h ep l a c es c o p e ，t h i sh a sm a n i f e s t e d t h ep l a c em e d i ai np u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n tf u n c t i o n ，i fg o o db e t t e r d i s p l a yi t sf u n c t i o n ，r e p o r t e di nt h ep l a c em e d i at h es t r a t e g ya s p e c ts h o u l d h a v et h eg o o dm e a s u r e t h i sa r t i c l ei sd i v i d e df o u rp a r t s ，n a m e l yp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t ， n e w sm e d i ai nc r i s i sm a n a g e m e n tf u n c t i o n ，o u rc o u n t r yn e w sm e d i a ，i n t h ep u b l i cc r i s i sr e p o r t e de x i s t st h eq u e s t i o n ，e s t a b l i s h e sb e t w e e nt h e g o v e m m e n ta n dt h en e w sm e d i ag o o dr e l a t i o n s i nt h ep u b li cc r i s i s m a n a g e m e n t c a nh a v et h eh e l pr e g a r d i n gt h i sq u e s t i o n se l a b o r a t i o n h o p ei np r e s e n t sw o r k i n gp r a c t i c e ，a n dd i s c u s s e sw i t ht h ec o l l e a g u e k e yw o r d s p u b l i cc r i s i s ，n e w sm e d i a ，e x i s t e n c eq u e s t i o n ， f u n c t i o na n a l y s i s 6 导论 一、研究背景与研究意义 二、相关研究成果 三、研究思路及方法11 第一章公共危机事件概述1 2 第一节危机事件及公共危机事件1 2 一、危机事件1 2 二、公共危机事件1 4 第二节公共危机事件管理1 6 一、公共危机事件管理的含义1 6 二、公共危机事件管理的特点1 7 三、公共管理和公共危机事件管理1 8 第三节新闻媒体应对公共危机事件中的关联性分析2 2 一、应对公共危机事件实质是对信息传播的管理2 2 二、应对公共危机事件需要正确的舆论导向2 2 三、应对公共危机事件需要上下的沟通2 4 第二章新闻媒体应对公共危机事件中的功能2 5 第一节新闻媒体在应对公共危机事件中的一般功能2 5 一、社会层面上的功能2 6 二、政府层面上的功能2 8 三、个人层面上的功能2 9 第二节新闻媒体在应对公共危机事件中的具体功能2 9 一、危机潜伏期预警功能3 0 二、危机爆发期的稳定功能3 0 三、危机扩散期的协调功能3 1 四、危机消退期的反思功能3 2 7 第三章新闻媒体应对公共危机事件中存在的问题3 3 第一节新闻媒体相关法律法规的缺失3 3 第二节新闻观念及相关新闻政策的限制3 5 一、传统新闻媒体的性质定位缺乏公众性3 6 二、传统新闻媒体对正面宣传存在认识误区3 8 三、新闻媒体舆论监督缺乏有效性4 0 四、传统新闻媒体对公共危机事件报道自主性不足4 1 第三节政府与新闻媒体沟通不畅、缺乏联动关系4 2 一、政府对信息公开的认识不足4 2 二、官本位思想漠视民众的知情权4 3 三、领导缺乏与媒体沟通的能力4 3 第四节地方新闻媒体应对公共危机事件中存在角色冲突4 3 一、政府代言人角色和市场主体之间的冲突4 3 二、政府喉舌角色与公众代表角色之间的冲突4 4 三、公众代表与市场主体的角色冲突4 4 第四章改进新闻媒体应对公共危机事件中作用的对策4 5 第一节逐步完善新闻媒体在公共危机事件报道方面的法律法规4 5 第二节立足新闻媒体的本职，突破传统观念和政策的影响4 5 一、发现征兆，提供预警信息。4 6 二、搭建沟通桥梁，帮助政府传递信息。4 6 三、组织危机讨论，为危机建言献策。：4 6 第三节建立政府与新闻媒体之间的良性互动4 7 一、转变传统思维定势，保障民众知情权4 7 二、健全政府绩效考核体系，完善官员问责制4 7 三、提升政府官员沟通能力，树立与媒体协作理念4 8 四、增强媒体责任意识，发挥媒体积极效应4 8 五、改革传统管理体制，走媒体法制化道路4 8 第四节发挥地方新闻媒体作用，增强公共危机事件报道的操作性4 9 一、应对突发公共危机事件新闻媒体应遵守的原则4 9 - - 一、 二、 参考文献 致谢 中央民族大学 9 一、研究背景与研究意义 导论 在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的时代背景下，公共危机已 由偶发转变为频发，而处于全球大环境中的我国，目前也处于公共危机高发期， 各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等危机越来越频繁地刺激公众的神经。 这些事件无不具有较强的突发性和高度的不确定性，而且事态演变迅速，给公众 造成了极大的伤害和冲击，对整个社会的危机应急和处理能力形成了严峻的考 验。我国是一个因突发公共事件造成损失惊人的国家之一。国家行政学院公共管 理教研部副教授李军鹏提供的资料显示：2 0 0 3 年，我国因生产事故损失2 5 0 0 亿 元、各种自然灾害损失1 5 0 0 亿元、交通事故损失2 0 0 0 亿元、卫生和传染病突发 事件的损失5 0 0 亿元，以上共计达6 5 0 0 亿元人民币，相当于损失我国g d p 的 6 。2 0 0 8 年以来，我国接连发生了5 0 年一遇的大雪灾、胶济铁路火车相撞事故、 手足口病、5 1 2 汶川大地震等重大突发事件。如何成功应对公共危机已成为各国 政府必须面对的挑战。而在这其中，传媒的角色至关重要，传媒及其效果直接并 极大地影响公共危机的早期发现、中后期缓释和解决等方面。新闻媒体的“有作 为”可以像镇定剂一样安抚受众，稳定民心，在危机中给民众以引导指示，发挥 舆论预警功能。但新闻媒体“不作为”或“晚作为”使谣言风传，加剧大众的恐慌， 贻误了干预危机的最佳时机，致使危机扩大化，对社会造成本不该有的不良影响。 而新闻媒体作为沟通政府与民众的社会公器，在公共危机管理中发挥着重要作 用。随着近年来媒体与政府的关系日益密切，公共危机事件报道的政策界限日益 淡化、宽松，新闻专业主义理念以及公开、公正、公平的新闻惯例和操作方法得 到社会公认，都为媒介在公共危机中进行行之有效的舆论引导增加了许多可以引 证的实例，因此，在公共危机管理中如何发挥新闻媒体的角色作用，使突发事件 的危害降到最低，已成为一个重要课题。 1 0 二、相关研究成果 危机理论是西方政治学的一个比较传统的研究领域，它兴起于冷战时期，美 苏争霸时的“古巴 导弹危机后，危机管理理论应运而生，现在的危机管理理论 经过一定的发展应用于生活的各个方面，最主要的两个热点领域，一是关于政府 的公共危机管理理论，二是企业危机管理理论。主要著作有巴顿的组织危机管 理、西斯的危机管理、罗森塔尔的危机管理：应对灾害、暴乱与恐怖主义。 通过这些理论的的研究和发展，危机管理与公共管理、心理学、新闻传播学、组 织行为学等交叉学科的研究也愈加深入。 相对于国外的理论的蓬勃发展，国内的研究才刚刚起步，主要集中在以下方 面：一是对国外危机管理理论的介绍和相关书籍的翻译，对我国的危机管理理论 的研究起到了很大的推动作用。二是以我国今年来发生的_ 些突发性事件、群体 性事件等公共危机事件为对象进行对策研究，提出相应的公共危机预警、评估、 处理等对策建议。三是危机管理与其他学科的交叉研究，例如“关于我国公共危 机管理预警机制的研究”、“公共危机中信息公开的问题研究 等。 三、研究思路及方法 本文从政府公共危机管理的角度出发，首先对公共危机事件相关概念的阐 述，通过从概念层面的理解来剖析公共危机事件管理的内涵。进一步分析新闻媒 体与公共危机事件的关联性，指出新闻媒体在应对公共危机事件中所发挥的功 能，及其与政府、社会、公众的关系。结合我国的相关政策及具体事实情况对公 共危机事件中新闻媒体存在的问题进行了深刻的分析，进而提出改进对策，以更 好的发挥我国新闻媒体在应对公共危机事件中的作用。 本文通过中国学术期刊网、c n k i 、百度等网站进行了相关文献检索，进行演 绎归纳研究，将规范分析与实证分析相结合，运用比较研究、逻辑思辨和文献法， 交叉新闻传播学与政府管理学知识，对新闻媒体在应对公共危机事件中存在的问 题进行深刻分析，并提出相关对策建议。 地 危 案虽然已经在许多方面取得了一定的成果，但系统性的研究还比较少。 公共危机事件管理是公共管理的一种特殊形式，是公共管理中应对危机状态 的一种形式。虽然公共危机管理的实践在管理实践中长期存在，但是，把它作为 一门学科来专门研究则是近年的事情。因此，理解公共危机事件管理的内涵，首 先需要弄清危机事件、公共危机事件的内涵，然后在此基础上探讨公共危机管理 的内涵。 第一节危机事件及公共危机事件 一、危机事件一、7 巳钟l 争i 十 ( 一) 危机事件的含义 “危机 一词最初是一个医学术语，指人濒临死亡、游离于生死之间的那种 状态。后来这个词的含义不断扩展，它适用的对象不断扩大，人们赋予它的含义 也逐渐发生了变化。朗曼现代英语词典对“危机 的解释是，( 1 ) 严重疾病突 然好转或者恶化的转折点；( 2 ) 事物发生过程中的一个转折点、不确定的时间或 者状态、非常危险或者困难的时刻。根据现代汉语词典的解释，危机有两个 意思，一是指危险的祸根，例如，危机四伏；二是指严重的困难关头，例如，经 济危机、金融危机、粮食危机等。荷兰莱登大学危机管理专家乌里尔罗森塔尔 认为，危机事件是一种严重的威胁社会系统的基本结构或者基本价值规范的形 势，在这种形势中，决策集团必须在很短时间内、在极不确定的情况下作出正确 1 2 的决策。按照国际社会的一般看法，危机事件是指在社会生活中突然发生的、严 重危及社会秩序、给社会造成重大损失的事件。例如，战争、冲突、暴乱、灾 害、事故、瘟疫、恐怖袭击、环境恶化等等自然的、社会的、政治的现象都可能 是危机。上述关于危机事件的各种解释和定义，都是从不同的侧面揭示了危机的 特点。综合起来看，危机事件是指个人、群体或者组织以及社会正常的生存秩序、 发展进程等由于某种原因，通常是突发事件的出现，而受到破坏，严重威胁正常 的生存与发展的状态。这个定义有三点需要强调指出，第一，受到危机影响的既 可能是个人，也可能是群体或者组织，例如家庭、企业、单位、行业，还可能是 一个地区乃至一个国家甚至国际社会。因此，就危机发生的范围而言，既可能是 微观层面影响个人或者少数人的，也可能是宏观层面涉及范围十分广泛的；第二， 危机之所以出现是因为正常的生存秩序和发展进程受到破坏，严重威胁到正常的 生存与发展，而不是造成一般的负面影响。例如，一个工厂里的水龙头坏了，如 果仅仅是人们的喝水和用水受到影响，一些会议被迫改期，一些服务跟不上，那 就不叫危机；而如果水龙头坏了造成工厂停产，甚至导致企业倒闭，这就是危机 了；第三，危机通常是与突发事件相联系的，因此，在一定意义上突发事件成为 危机的代名词。 ( 二) 危机事件的特点 福斯特( f o s e t r ) 经发现了危机事件的四个显著特征，急需快速做出决策， 并且严重缺乏必要的训练有素的人员、物资资源和时间来完成。 其实，从上面 危机事件的定义中就可以看出危机的一些特点。 1 危机事件具有突发性和紧急性。危机事件是由一系列细小事件逐渐发展而 来的，所以存在着发生征兆和预警的可能，但是由于真实发生的时间、地点具有 一定的不可预测性，才会形成一定程度上的危险性。在逻辑上来说，危机必定是 突发事件，然而突发事件未必形成危机。 2 危机事件具有高度的不确定性。这不仅是指危机发展趋势的不确定性，也 指危机结果的不确定性。危机一旦开始之后，就很难预计它可能带来的后果。这 不仅是因为危机事件的开端是无法用常规规则进行推断，而且也因为其发展轨迹 也是没有经验可寻的。同时，危机发生之后，信息资源的有限性也会导致事实上 陈学明。哈马斯“晚期资本主义”论述评，誊庆出版社1 9 9 6 p 3 - 9 。罗伯特希斯：危机管理，王成，宋炳辉，金瑛译，中信出版桂，2 0 0 1 ，p 1 8 1 9 1 3 后，肯定会引起公众的恐慌，特别是在信息不对称不全面的情形下这种恐慌会越 演越烈，这就要求政府及时地站出来，通过媒体向公众做出解释，避免由于恐慌 而带来社会的动荡。 ( 三) 危机事件的类型 科学的分类有助于更好地进行理论分析。危机事件有很多种分类，不同的标 准产生不同的划分，一般来说可以把危机划分为下面不同的类型： 1 根据危机产生的动因性质，可分为自然危机( 如自然现象、灾难事故等) 与 人为危机( 如恐怖活动、种族冲突等) 。 2 从影响的时空范围看，可以划分为国家危机、国内危机、组织危机。 3 从危机涉及的范围看，可分为政治危机、经济危机、社会危机和价值危机。 4 从危机涉及对象对待危机的态度来看可将危机分为一致性和冲突性两类。 前者指受到危机影响的对象具有相同的利益要求，因而对待危机的态度是一 致的，如抗洪救灾时就是万众一心的；后者指受到危机影响的对象存在不同的利 益取向，如战争、革命等，不同利益代表的两方常常因此而展开争斗。不过，纯 粹的一致性危机或冲突性危机事实上很少见，在一致性危机中有时也潜藏着冲突 的可能，而纯粹的对抗形式一战争也会存在一定程度的联合。 5 从危机的影响范围可以分为个人危机、家庭危机、组织危机和公共危机。 6 最后，从是否为特殊状态可以将危机分为核危机与非核危机。 二、公共危机事件 ( 一) 公共危机事件的含义 从前面危机事件的定义中，我们已经看到，受到危机影响的对象或者范围既 可能是个人，也可能是群体或者组织，还可能是更大范围的社会大众以至国际社 会。因此，从涉及的范围来看，危机可以分为个人危机、家庭危机、企业危机以 1 4 及公共危机等。公共危机事件，简单地说就是一个事件突然发生对大众正常的生 活、工作以至生命财产构成威胁的状态，就是公共危机。1 9 9 7 年亚洲金融危机、 1 9 9 8 年夏天我国的洪水、2 0 0 1 年美国发生的“9 1 1 事件，2 0 0 3 年春天我国 发生s a r s 事件、2 0 0 8 年四川汶川特大地震、2 0 0 9 年甲型h 1 n 1 流感等，都造 成了公共危机。公共危机既可能是由于自然原因造成的，例如，地震、洪水等； 也可能是经济原因造成的，例如经济危机；也可能是政治原因造成的，例如，2 0 0 1 年底阿根廷接连换了4 个总统，政局动荡；也可能是社会原因造成的，例如，民 族冲突、宗族械斗等。公共危机尽管起因千差万别，但是有一点是共同的，即它 们涉及的对象不是单个的个人，而是社会大众，至少是一个特定单位或地域中的 一群人。公共危机发生时，受到影响的是大众，所以确定公共危机也需要取得大 众的共识，重视并团结一致共同防范、采取必要的措施阻止事态继续扩大。与公 共危机相对的是个人危机，公共危机往往会造成个人危机。 ( 二) 公共危机事件的特点 1 公共危机事件具有公共性。公共危机事件是一种涉及到公共利益和公共安 全，影响社会秩序的危害性事件。它波及的范围非常广，并且对不特定的大多数 人的生命财产造成威胁，要求政府、社会组织、企业和个人齐心协力来共同解决 出现的危机。 2 公共危机事件具有突发性和破坏性。公共危机事件是一个由量变到质变不 断积累的过程，因此爆发前的征兆不是很明显，难以做出准确判断。因而在突破 质的变化在某一特定时间爆发后，给人们的惯性心理造成巨大的冲击和对社会秩 序带来巨大的影响，同时还带来严重的物质损失。公共危机“出其不意，攻其不 备”的特性迫使政府提高警惕，提前采取措施做好准备。 3 公共危机事件具有强烈的扩散性。由于交通前所未有的便利以及流动人口 的急剧增多，现代公共危机一旦爆发，其破坏性的能量就会被迅速释放和扩散， 并呈快速蔓延之势。政府如果不及时控制和有效处理，一个小失误、小问题，在 传媒业十分发达的今天都有可能被曝光，从而引起更大的社会性危机甚至是世界 性危机。 4 公共危机事件具有双重效果性。公共危机事件并不仅仅意味着灾难，它还 常常带来转机和机遇。正如美国危机管理专家诺曼所指出的“，每一次危机既包 含了导致失败的根源，又蕴藏着成功的种子。”只要政府带领民众敢于面对危机， 善于解决危机，并从危机中总结经验教训，那么危机还会促进制度的变革和环境 的改造。由此，我们可以知道，有效的公共危机管理对危机预防、应急、处理及 危害后果的缓解具有不可估量的作用。 第二节公共危机事件管理 一、公共危机事件管理的含义 简单地说，公共危机事件管理就是公共管理机构通过建立危机应对机制，采 取一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活 的活动，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展。公共危机事件管理是公共管理 的一种特殊状态和特殊形式，主体是政府及其他公共机构，这是与一般的公共管 理的主体是一致的。政府和其他公共机构除了常规管理之外，还需要居安思危， 积极应对可能出现的各种公共危机事件。在这个意义上公共危机事件管理也是公 共管理的一项重要内容，只是由于公共危机事件发生的机会较少，所以这项重要 功能常常不被人们重视。公共管理机构主要是政府，同时还有行使公共管理职能 的其他公共机构，例如，非政府组织、第三部门等，这是对传统行政管理的发展。 公共危机事件管理是通过建立必要的危机应对机制来防范和化解危机的。这 就决定它又不同于一般的公共管理。常规的公共管理机制不足以有效处理突发 的、不确定的、易变的、破坏性强的公共危机，需要通过特殊的机制，采取特殊 的应对手段，才能实现公共管理的目的。要有效地实现这种特殊的管理功能，就 需要事先建立一套完整严密的管理机制，其中包括有必要的常设机构。这种机构 可以根据所管理的危机对象的严重程度和可能涉及范围而不同，既可以是松散的 委员会形式存在，也可以以固定的日常运转的办事机构形式存在。总之，当公共 危机出现的时候，它们能够以第一时间、第一速度作出反应，启动管理机制。 公共危机事件管理的功能是防范、化解危机，它不仅要管理已经发生的公共 危机事件，实施化解措施，减少由于危机事件而可能造成的损失，同时还要在日 常工作中未雨绸缪，做好防范工作，把可能的公共危机消灭在萌芽状态。因此， 1 6 公共危机管理的内容主要是负面的、消极的、破坏性的。因此，公共危机事件管 理的主要工作是研究问题、发现问题、解决问题。从防范危机、化解危机到恢复 社会秩序，说明公共危机事件管理是全方位的、全过程的管理工作，是一个完整 的系统工程。公共危机事件管理的目的是恢复社会秩序，保障人们正常的生产和 生活，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展。秩序、安全、稳定是公共危机事 件管理追求的目标，而这些目标则只是公共管理中的一部分内容。 二、公共危机事件管理的特点 公共危机事件管理是针对大众生活和工作中出现的危机状态的一种管理活 动。但是，由于危机事件涉及的对象不同，管理危机的主体不同，使公共危机事 件管理具有自身的特点。 1 公共危机事件管理的目标是为社会提供公共产品 公共危机事件管理以保持社会秩序、保障社会安全、维护社会稳定、提供公 共产品为目标。任何一种组织形态在经过危机之后，都可能面临着三种截然不同 的结局，第一，是由于无法承受危机的沉重打击或没有对付危机的准备和能力， 组织在危机中全面崩溃，不复存在：第二，组织在危机中虽然存活下来，但是由 于没有及时采取适当、有效的管理危机对策，尤其是没有及时想办法得到公众的 理解和支持，在危机后，组织的形象严重受损，它在社会中原有的威信和地位受 到影响。第三，在危机中，组织不仅经受住了危机带来的种种压力，而且由于它 采取了积极、有效管理措施和危机问题解决对策，使组织进一步巩固了社会地位 和竞争优势，在公众心目中的良好形象也大幅度提高。尽管任何一种危机管理都 是以追求最大限度地降低风险，防止悲剧发生，而公共危机管理者追求的是社会 公平、公正、社会安全、社会秩序、社会稳定，关注的是公共利益、社会大众的 利益，这种利益不仅仅是经济的，还有社会的、政治的等方面的内容。 2 公共危机事件管理的外部环境是开放的、非竞争的 公共危机事件管理是面对社会公众的。社会是由各个不同单位、组织构成的。 当公共危机发生时，不同单位、不同组织具有共同的利益。因此，公共危机管理 的外部环境是开放的、非竞争的，甚至是相互配合的。当公共危机出现的时候， 如果组织动员得当，赢利的企业组织、非政府组织、各种政治派别、国内国外人 士、普通民众都会积极参与危机管理，共同对付危机，共度难关。从这个意义上 看，公共危机管理的主体是多元的。 3 公共危机事件管理是依法行政，强制力是其管理的基础 公共危机事件管理以法律和行政手段为主，辅之以经济手段。公共危机事件 管理遵循的是公共管理的原则，依法行政。尽管在特殊的时候和紧急情况下，可 以采取一些非常的手段，但是，也必须符合紧急状态法律的要求，决不能因为是 危机时刻，公共管理人员就可以恣意妄为，超越法律。公共危机事件管理主要依 靠行使公共权力进行公共危机事件的管理，而“公共权力的行使，常常是刚柔并 济，强制性和非强制性并行。所谓公共权力的强制性，是指社会成员必须绝对服 从的权力，这既是人类社会文明进化的结果，又是公共权力实现对社会进行有效 控制的必要条件。所谓公共权力的非强制性，是指通过说明、教化、引导而使之 服从的那种大权力。”强制性公共权力的价值，主要体现在有能力限制那些非合 作的反社会的行为，并保持对全体社会成员所具有的普遍约束力。 “运用非强制 性权力，是公共权力主体在公共管理中的主要手段。”由于公共危机管理是要应 对紧急的、危害性大的事件，因此，强制性公共权力就显得更为重要。公共危机 管理者既受到法律的约束，同时又可以以法律作为手段规范和约束管理对象的行 为。 4 公共危机事件管理受到公众的监督和约束 由于公共危机事件管理是一种非盈利性社会活动，是政府的重要职能之一， 因此管理所消耗的资源主要是公共的，所需要的经费主要来自于国家的财政收 人，属于公共财政的范畴。这就决定行使公共危机事件管理权力的公职人员不能 随意地去支配这些费用，还要使其管理活动公开化，并接受纳税人的监督。在公 共危机事件管理中，如果公共管理机构接受了赢利和非赢利机构的捐赠，同样需 要遵循公开透明的原则，接受公众特别是捐赠人的监督，用好每一分钱，使其发 挥最大效益。 三、公共管理和公共危机事件管理 公共管理和公共危机事件管理的关系是一般和特殊的关系。对于公共危机事 件对社会生活等方面造成的危害，政府必须肩负起处理危机所带来的公共危害和 1 8 社会失序的职能，努力化解危机事件产生的负面影响。在危机事件发生之后，评 价一个国家或政府能力的一个重要标准，就在于能否迅速地恢复正常秩序，也就 是政府在危机情况下管理社会的能力。公共危机事件管理是公共管理的一种形 式，因此，这里比较的是常规的公共管理与危机事件的公共管理。我们在讨论公 共危机事件管理的内涵时，已经把它和一般的公共管理进行了一定的对比，说明 公共危机事件管理的主体与机构、功能与目标都有自己独特的地方。与常规的公 共管理不同，公共危机事件管理需要考虑和处理的是非常态的环境和事件，决策 风险大、管理难度大、管理要求高。 第一，决策风险大 管理在相当大程度上是通过领导者的决策来实现的，领导的作用和地位在很 大程度上也是通过决策体现出来的。决策是领导的基本职能。理论上，通常有科 学决策和经验决策两种方式。科学决策是决策者遵循科学的原则、程序，依靠科 学的方法和技术进行的决策活动。它的特点是强调建立科学的决策体制，注重集 体共同决策，决策过程中特别注意依靠各种智囊组织，注意各种专家的横向联系， 形成合理的人才结构，共同完成某个决策活动。它注意将决策建立在科学分析的 基础上，广泛运用科学技术的方法，将定性和定量分析结合起来，确保决策的正 确性和可靠性。经验决策主要是凭借决策者个人的知识、才智和经验而做出的决 策，决策是否成功，主要取决于领导者和个别高明参谋的认识和经验。经验决策 本质上是以决策者的经验为基础，可资利用的信息量有限，它主要是一种定性的 决策。经验决策由于依靠个人有限的经验，难以做出精确的分析判断，个人的主 观随意性极大，受制于个人的知识经验和素质，具有很大的局限性。经验决策和 科学决策是两种不同的决策方式，它们的结果并非完全对立。科学决策的结果并 不必然是科学的、准确的，而经验决策的结果也不一定是非科学的、不准确的。 两者的区别在于科学决策的正确率可能更高一些。传统社会主要以经验决策为 主，后来随着科学的发展和社会的进步，科学决策逐渐占据上风。但是，经验决 策在当代社会并没有随着科学决策方式的诞生而消失，在特定的情况下它成为科 学决策的有益补充。如公共危机发生时，决策者来不及也不可能收集到全面的信 息，即使得到的信息也有可能是不准确的，甚至是虚假的。另外，由于时间的限 制，公共危机决策无法充分有效地利用社会和专家的智力资源，借用外脑来进行 1 9 科学决策。因此，公共危机管理中决策主要采用经验式的、非程序性的决策，而 这种决策方式虽然效率较高，但是，往往准确性较差，潜藏着很大的风险。 第二，管理难度大 在公共危机出现的时候，即使领导者做出了正确的决策，管理难度也比常规 管理大得多。首先，指挥协调和物资供应任务重。要在短时间内指挥各个管理机 构协调联动、保障物资供应本身就是一件艰巨繁杂的工作。例如，洪水来临的时 候，抗洪救灾需要调动水利、气象、公安、民政、建设、物资、卫生，甚至武警 等部门和单位共同参与，而且每一个环节要求做到衔接及时到位，环节相扣，密 切配合。只有这样，才能做到防范到位、保障有力、效果显著。而要求不同弭j 和单位在短时间内做到步调一致、动作协调，则是一件难度较大的管理工作。不 仅如此，在公共危机发生的紧急状态下，所需要的物资往往难以充分及时供应， 特别是一些以前没有出现过的新的危机事件所需物资保障供应要求更是难以满 足。例如，s a r s 病流行蔓延的时候，刚开始的时候，包括专家在内人们对它的 认识尚不清楚，不知道它的病理病因，更不知道如何有效预防和治疗，不清楚哪 种药物和技术手段可以对付这种恶魔。一些收治s a r s 病人的医院起初因此物资 和技术准备不足。而当这种病被逐渐认识以后，它却大规模爆发和流行起来，使 更多的管理机构和医疗单位对此感到物资和技术手段缺乏，表现在呼吸机、消毒 水、防护服、医用手套、隔离病房、传染病医生等缺乏或不足，特别是防治经费 短缺。第二，管理对象配合程度差。受到危机影响的管理对象情绪不稳定，难以 像平常那样理智地配合管理者的工作，一些群众往往处于紧张、恐慌、激动之中， 这也加大了管理的难度。例如，当一个影剧院失火的时候，最好的方式是观众从 剧院的安全出口有秩序地撤出。此时剧院管理人员一般也会对大家进行疏导，要 求大家不要慌乱，有序撤退。但是，实际的情况往往是观众互不相让，不愿听从 管理人员的指挥，相互拥挤，结果是一片混乱，欲速不达。