（公共管理专业论文）构建我国失地农民就业保障机制研究.pdf

50 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明所呈交的学位论文是本人在导师的指导下独立进 行研究工作所取得的成果除文中已经注明引用的内容外本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体均已在文中以明确方式标明本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名赵莉莉 日期 2007 年 6 月 3 日 51 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留使用学位论文的规定同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版允许论文 被查阅和借阅本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索可以采用影印缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文 保密在 年解密后适用本授权书 本学位论文属于 不保密 请在以上方框内打 学位论文作者签名赵莉莉 指导教师签名周泽红 日期 2 0 0 7 年 6 月 1 0 日 日期 2 0 0 7 年 6 月 1 0 日 2 构建我国失地农民就业保障机制研究 摘 要 中国当前急需解决的问题是三农问题三农问题的核心是农民问题农民问题的核 心则是土地问题随着工业化和城市化进程的加快我国失地农民急剧增加失地农民 失业比例增加就业问题堪忧而就业恰为民生之本扩大就业是我国当前和今后长期 重大而艰巨的任务为此结合我国的实际采用综合措施解决我国失地农民的就业 问题迫在眉睫在此背景下本文结合宏观与微观理论与实践以失地农民的就业问 题为主要研究对象结合我国与失地农民相关的法律法规以及我国对失地农民就业保 障问题的政策和有关部门对失地农民的调查数据 借鉴其他国家和我国部分地区的经验 做法试图通过研究找出我国目前失地农民社会就业保障政策中存在的不足并提出 相关有针对性和操作性的建议 本文共分五大部分 第一部分是导论主要是对全文论述的主要内容进行基本概括因当前失地农民的 日益增多并且生活窘迫而提出问题同时界定文章中的主要概念阐述研究的意义和 研究的方法为后文的写作做理论铺垫 第二部分是失地农民就业难的原因主要从宪法土地管理法的相关法律规 定政府政策包括征地补偿标准安置政策就业政策等社会排斥以及失地农民自身 的就业技能思想状况等方面进行分析全面地探讨失地农民就业困难的主客观原因 第三部分是国内外的失地农民就业保障机制 借鉴其他国家和我国部分地区的经验 做法并进行分析 第四部分是对失地农民的就业问题提出的建议和对策从内外因的角度分别提出 建议外因上通过经济发展广开就业渠道在法律上明确土地征收补偿的原则积极 扶持失地农民创业就业建立土地补偿长效机制和居住安置机制等内因上结合我国 的实际建立完善的培训机构以及心理咨询室并消除教育歧视 第五部分是结论对全文的内容做总结 关键词失地农民就业保障对策研究 3 r e s e a r c h o n p e a s a n t s w i t h o u t l a n d i n c h i n a a b s t r a c t i n c u r r e n t c h i n a , t h e m o s t u r g e n t t h i n g f o r r e s o l v i n g i s t h e p e a s a n t r u r a l a n d a g r i c u l t u r e p r o b l e m , o f w h i c h t h e p e a s a n t p r o b l e m i s m o s t c r u c i a l w i t h t h e c o r e o f l a n d p r o b l e m . w i t h t h e c o u r s e o f t h e i n d u s t r i a l i z a t i o n a n d t o w n c o n s t r u c t i o n , t h e n u m b e r o f p e a s a n t s w i t h o u t l a n d i n c r e a s e s s h a r p l y , w h i c h m a k e s t h e u n e m p l o y m e n t p r o p o r t i o n o f p e a s a n t s w i t h o u t l a n d i n c r e a s e s t o o , a n d t h e p r o b l e m o f e m p l o y m e n t s t a n d s o u t , w h e r e a s t h e e m p l o y m e n t i s t h e b a s i s o f p e o p l e s l i v e l i h o o d . i n c r e a s i n g e m p l o y m e n t b e c o m e s t h e m o s t i m p o r t a n t a n d a r d u o u s m i s s i o n i n c h i n a , i n c u r r e n t d a y s a n d i n t h e f u t u r e . t h e r e f o r e , h o w t o t a k e t h e m e t h o d s t o m a k e t h e p e a s a n t s w i t h o u t l a n d e m p l o y e d i s u r g e n t t o r e s o l v e . i n t h e b a c k g r o u n d o f t h e r e a l i t y , t h e t h e s i s f o c u s e s o n t h e e m p l o y m e n t o f p e a s a n t s w i t h o u t l a n d , t r i e s t o f i n d t h e s h o r t a g e o f e m p l o y m e n t p r o t e c t i n g p o l i c y o n p e a s a n t s w i t h o u t l a n d i n c h i n a , f r o m t h e a s p e c t s o f m a c r o s c o p e a n d m i c r o s c o p e , t h e o r y a n d p o l i t i c s , a n d b y w a y o f c o m p a r i n g w i t h o t h e r s t a t e s , b a s i n g o n t h e r e l a t e d l a w s , p o l i c i e s a n d t h e r e s e a r c h d a t a , t h e n g i v e s p e r t i n e n t a n d o p e r a b l e a d v i c e o n t h i s p r o b l e m . t h e t h e s i s h a s f i v e p a r t s : t h e f i r s t p a r t i s t h e i n s t r u c t i o n , w h i c h i n t r o d u c e s t h e m a i n 4 c o n t e n t o f t h e t h e s i s , p u t t i n g f o r w a r d t h e p r o b l e m b a s e d o n t h e i n c r e a s i n g n u m b e r o f p e a s a n t s w i t h o u t l a n d a n d t h e i r b a d l i v e l i h o o d , d e f i n i n g t h e m a i n c o n c e p t s i n t h e t h e s i s , e x p a t i a t i n g t h e m e a n i n g t h e m e t h o d s o f r e s e a r c h , w h i c h a r e t h e m a t t i n g f o r t h e f o l l o w i n g c o n c e p t s . t h e s e c o n d p a r t p o i n t s a n a l y s i s t h e s u b j e c t i v e a n d o b j e c t i v e r e a s o n s f o r t h e e m p l o y m e n t o f p e a s a n t s w i t h o u t l a n d , f r o m t h e r e l a t e d p r o v i s i o n s i n c o n s t i t u t i o n a n d l a n d a d m i n i s t r a t i o n l a w o f t h e p e o p l e s r e p u b l i c o f c h i n a , i n c l u d i n g t h e s t a n d a r d o f c o m p e n s a t i o n o n l e v y o f l a n d , p o l i c y o f a l l o c a t i o n a n d e m p l o y m e n t , s o c i e t y e x c l u s i o n a n d s k i l l s o f t h e p e a s a n t s w i t h o u t l a n d . t h e t h i r d p a r t i n t r o d u c e s e m p l o y m e n t p r o t e c t i o n s y s t e m s o f p e a s a n t s w i t h o u t l a n d h o m e a n d a b r o a d , m a k i n g a n a l y s i s b a s e d o n t h e e x p e r i e n c e a n d m e t h o d s i n s o m e r e g i o n s i n o u r c o u n t r y a n d o t h e r c o u n t r i e s . t h e f o u r t h p a r t p u t s f o r w a r d t h e a d v i c e a n d c o u n t e r m e a s u r e o n t h e e m p l o y m e n t o f p e a s a n t s w i t h o u t l a n d f r o m t w o a s p e c t s . o n e i s t o e x p a n d t h e e m p l o y m e n t c h a n n e l s b a s e d o n e c o n o m i c d e v e l o p m e n t , c l a r i f y t h e p r i n c i p l e o n c o m p e n s a t i o n o n l e v y o f l a n d , s u p p o r t t h e m t o c a r v e o u t t h e i r o w n c a r e e r , c o n s t i t u t e t h e l o n g - l a s t i n g m e c h a n i s m o n c o m p e n s a t i o n o n l e v y o f l a n d a n d a l l o c a t i o n . t h e o t h e r i s t o e s t a b l i s h t h e p e r f e c t t r a i n i n g i n s t i t u t i o n a n d p s y c h o l o g i c a l 5 c o n s u l t a t i o n r o o m , e l i m i n a t e t h e d i s c r i m i n a t i o n i n e d u c a t i o n , b y u s i n g f o r r e f e r e n c e o f o t h e r s t a t e s , s u c h a s a m e r i c a , j a p a n , u k , f r a n c e a n d g e r m a n a n d c o m b i n i n g w i t h t h e c u r r e n t c i r c u m s t a n c e o f o u r s t a t e . t h e l a s t p a r t i s t h e c o n c l u s i o n o f t h e w h o l e t h e s i s . k e y w o r d s : p e a s a n t s w i t h o u t l a n d , e m p l o y m e n t p r o t e c t , c o u n t e r m e a s u r e r e s e a r c h 7 第一章 导论 第一节 问题的提出 土地是农民赖以生存的最基本也是最重要的生产资料 在我国农村长期以来土地还 具有重要的保障功能 是农村社会保障的基础 近年来 随着工业化和城市化进程加快 房地产业和市政建设的蓬勃发展各行各业对土地的需求日渐旺盛农村土地被大量征 用出现了大量失地农民据统计我国已有 4 0 0 0 万失地农民每年还要新增 2 0 0 余 万人 1 现代农业经济理论认为每征用 0 . 0 6 7公顷地就伴随着 1 . 5个农民失业根 据国务院发展研究中心公布的数据1 9 8 7 年至 2 0 0 1 年中国非农建设占用耕地 3 3 9 4 . 6 万亩其中 7 0 % 以上是征地这意味着这期间至少有 2 2 7 6万亩耕地由原来的农民集体 所有变成了政府所有按照全国土地利用总体规划纲要2 0 0 0 年至 2 0 3 0 年的 3 0 年 间占用耕地将超过 5 4 5 0 万亩这意味着失地农民的队伍还将继续庞大 目前由于农村整体的社会保障水平不高而失地农民由于失去了土地和一般农 民相比更缺乏生存的保障加上我国现行征地制度的缺陷和农民知识的不足使得失地 农民成为城市化进程中的弱势群体当前失地农民问题已成为全国性的社会问题中 国社会科学院的一份研究报告显示在东部某省历年累计的 2 0 0 余万失地乡村人口中 有 3 0万人左右是失地贫困人口中西部地区问题更为突出西南某省 2 0 % 的失地农户 仅靠土地征用补偿金生活2 5 . 6 % 的失地农户最急需解决的是吃饭问题2 4 . 8 % 的失地农 户的人均纯收入低于 6 2 5 元处于绝对贫困状态国家统计局农调总队一项全国性的调 查结果显示天津市有 5 4 % 的失地农户表示就业是最急需政府帮助解决的问题河北迁 1 4 千万失地农民的不满n人民日报理论社2 0 0 4 - 2 - 3 8 安高碑店市的失地农户有 8 0 % 以上反映就业困难山西省有 5 5 . 6 % 的失地农户迫切希 望有就业机会 1 农民失去土地以后何以生存已成为不容回避的课题 客观看我国城市化早期失地农民问题并不严重因为国家安置方式在计划经济 年代非常有效农民能很快在国企内转为工人随着企业用工方式市场化政府无法采 取就业安置把农民塞进企业失地农民的出路问题突出起来由于体制机制和管 理等多方面的原因一部分农民失地又失业成为新的困难群体社会矛盾日渐突出 由于历史的原因 特别是实行多年的城乡分割的户籍制度使得农民不仅没有自由就业的 权利而且更享受不到城市居民所拥有的一系列的就业保障( 如养老医疗最低生活 保障以及失业保险等) 虽然在部分地区为失地农民建立了小城镇社会保障即镇保 但是当前失地农民问题是社会中比较重要的问题失地农民出路无法解决城中村问 题不断涌现失地农民群体上访的事件屡见不鲜 当前我国失地农民的现状可以概括为三个方面 一是失地农民失业现象严重 在国际劳动组织召开的国际劳工统计大会上, 给失业 下的定义为: 失业是具有劳动能力并愿意就业的劳动者找不到工作失业分为结构性失 业和隐性失业两种所谓结构性失业主要是由于经济结构( 包括产业结构产品结构 地区结构等) 发生了变化现有劳动力的知识技能观念区域分布等不适应这种变 化与市场需求不匹配而引发的失业 所谓隐性失业就是具有劳动能力并在职工作 但工作量不足, 不能通过工作获得社会认可的正常收入当前在我国的失地农民中结 构性失业和隐性失业现象均极为普遍 结构性失业方面根据调查数据可见无论是东部沿海经济发达地区还是中西部 经济欠发达地区失地后应就业而未能就业的人数均超过半数农民失地无业问题在全 国既普遍也较为严重调查显示在中西部地区以及东部沿海经济欠发达地区, 失地农 民的就业状况令人担忧由于一些城市用行政方式来推动城市化进程, 使得当地非农产 业的发展跟不上城市化进程, 也就不能创造出更多的就业机会, 失地农民中能够就业的 12005 年中国就业报告m 中国劳动社会保障出版社出版20056 9 人很少如据四川省劳动保障厅的调查截止到 2 0 0 3 年底全省 1 3 4 . 1 2 万征地农转 非人员中仍处于就业年龄内的有 8 8 . 0 8万人其中从征地后一直未就业的有 4 5 . 6 4 万人占征地农转非劳动力人数的 5 1 . 8 % 而在经济发达地区, 失地农民的就业情况也 不容乐观湖南省长沙市 2 0 0 0 至 2 0 0 4 年共征用农村集体土地近1 4 万亩其中内五区 6 5 0 0 0 亩有 2 . 7 万农民失去上地浏阳市长沙县望城县宁乡县共 7 5 0 0 0 亩有 4 万农民失去上地全市有 2 万多农户需要安置住房( 己安置 9 1 0 0 多户还有 1 1 0 0 0 多 户需要安置或正在安置) 有近 3万劳动力无事所从对上海市的调查显示自上世纪 9 0年代以来上海市通过征地带劳安置的失地农民目前下岗或实际处于离岗状态的 约有 1 0 余万人接近已安置劳动力总数的 3 0 % 1 9 9 8 - 2 0 0 3 年杭州市全市( 不含滨江 萧山余杭区) 共有征地农转非人员 1 5 . 6 8 力一人其中就业年龄段( 男 1 6 - 6 0 岁女 1 6 - 5 0 岁) 的1 1 . 0 8 万人 而在就业年龄段人员中 目前暂无业和处于失业状态的有5 . 7 6 万人占 5 2 % 预计今后几年全市失地无业人员还将以每年 4 - 5 万人的速度增加截 至 2 0 0 1 年底北京近郊因土地被征用而造成的农转非人员共计 2 0 . 5 万人其中劳 动年龄人口 1 1 . 4 万人获得就业安置的为 5 . 3 万人占 4 6 . 4 9 % 1 河南省郑州大学教育学院承担的省社科规划课题 河南省城市化进程中失地农民发 展模式与制度安排研究调查组用两年时间通过入村入户的途径采取抽样调查与 个别访谈相结合的方式对河南省郑州市洛阳市开封市焦作市平顶山市等多个 城市近几年来失地农民的情况进行了实地调查共调查 2 1 3 户回收有效问卷 9 1 5 份 问卷共设计 3 2 个问题内容涉及本人基本情况家庭基本情况土地征用及补偿情况 社会保障情况就业培训情况和对相关的政策法规的了解情况等六个方面调查结果显 示土地被征用以后失去土地的农民在社会上的竞争力十分有限加上河南省尚没有 把失地农民纳入失业保险体系使他们失地又失业劳动权利难以获得有效保障调查 显示有近四成的劳动力处于失业半失业状态深河市源汇区和孟津县的调查结果表 明失地农户中赋闲在家的劳动力所占比重分别高达 4 3 . 5 % 和 4 7 . 8 % 特别是年龄偏 1 2005 年中国就业报告 m 中国劳动社会保障出版社出版20056 10 大的女性劳动力大多赋闲在家整个洛阳新区先后共有 4 0 0 0余失地农民实现了转移就 业相对于数万名失地农民来说就业比例仍然相当低而且被安置的人员主要是素 质好比较年轻而具有相对优势的农民素质低文化程度低身体条件差的农民尤 其是中老年农民 大多是文盲或半文盲 再就业困难重重 在被调查的 2 5 2 个劳动力中 己实现就业的 1 5 6 人占 6 1 . 9 % ; 尚有 9 6 人赋闲在家占 3 8 . 1 % 接受调查的失地农 民普遍认为失业是他们面临的最大问题盼望政府在劳动就业方面能够帮助他们包括 给予就业指导组织劳务输出提供技术培训和工作岗位等 失地农民隐性失业现象也极为普遍对不足半数已就业安置的人员隐性失业或不 充分就业现象也极为普遍调查资料显示截止到 2 0 0 4年 4 月北京丰台区某乡待工 人员 4 7 0 0多人占全乡农村劳动力总数的 1 9 % 目前除少数安排在环卫公交和房管 部门外其他获得就业安置人员 9 0 % 以上都己下岗失业朝阳区某乡已就业的 4 6 9 3 人中从事绿化卫生保洁治安联防工作的有 1 8 1 9 人约占全部已就业人员的四成 远超过当地的实际需要 1 二是就业转失业比例过高随着劳动用工制度的改革和企业的转制兼并和倒闭 过去已实现招工安置或就业安置的失地农民大多被裁减或失业回村据四川 省劳动和社会保障厅的调查在全省历年征地已得到就业安置的 2 . 9 4 万人中到 2 0 0 3 年底处于失业状态的人数为 2 4 . 4 6万人占征地时已得到就业安置人数的 5 6 . 9 6 % 另 据浙江省人民政府研究室课题组统计 杭州市江干区历年征用土地招工安置 4 9 1 6 人 只 占应招工安置人员的 7 2 . 6 7 %目前已有 8 0 % 下岗回村绍兴县北海街道塘南村因土地 征用有 7 5 0 个劳动力农转非后被安排在瓷厂面粉厂丝绸炼染厂等企业到目前为止 已有 7 0 % 人员先后下岗 2 失地农民回流返村就业给村集体带来很大的工作和经济上的 压力一定程度上影响了当地的社会稳定 个案如长春市某村张姓农民平时在一起生活有 7口人老两口儿子儿媳, 1 1 2 0 0 5 年中国就业报告 m 中国劳动社会保障出版社出版2 0 0 5 6 2 2 0 0 5 年中国就业报告 m 中国劳动社会保障出版社出版2 0 0 5 6 11 岁大的孙子和大女儿离异后留下的两个 9岁外孙2 0 0 0年土地被征用后大女儿被安 置到一家服装厂上班月收入 1 0 0多元后因厂里效益不好无法开支1 4个月后下 岗小女儿被安置到一家染布厂一年后因工厂倒闭失业小儿子曾用安置费开过一个 汽车修理小店投资 5 万余元因多种原因开业不到一年就歇业现在被迫去城里打 工 1 三是自主创业情况堪忧失地农民失去土地后自主创业的很少首先征地补偿 费用普遍偏低使失地农民缺乏自主创业的第一桶金其次国家没有鼓励针对失 地农民的创业扶持政策失地农民的再就业问题就其重要性而言与城镇下岗失业人 员的再就业是相同的但除了极少数城市之外失地农民不享有城镇职工所享有的政策 支持 也没有针对失地农民的创业扶持政策 很多失地农民因此放弃了创业计划 再次 我国还有些地方制定了一些政策对失地农民自主创业做出了限制尽管目前一些城市 对户口采取松动政策但由于下岗职工的增多又对农民进城就业采取种种限制如公 布不准农民就业的行业和岗位提高农民进城就业的收费标准等这些典型的歧视性就 业政策小仅仅使农民深受其害任何不在城市就业的外地人也不能幸免我们访谈的一 位失地农民想自己搞运输但遇到了这样的难题: 土地被征之后就用征地补偿的钱买 了辆面包车搞点运输也算有个出路但是根本也弄不到营运证所以他的车子一上 路就算黑车逮住就狠狠地罚实在是没有办法再跑再次多数失地农民由于文化 程度低和缺乏技术专长自主创业状况堪忧 因此当前如何让如此规模的失地农民生计可持续是当前发展经济稳定社会 消除贫困的一个突出问题也是摆在各级党委政府面前必须尽快切实加以解决的一个 重大而现实的问题 就我国目前的现状而言不应简单地在征地安置中仅仅支付赔偿或置换原有资产 其思路应更为宽广也就是使失去土地的人重新建立生产力并提高他们的生活水平 1 张时飞段启增管彦波闰雷. 失地农民上访: 问题成因与对策以长春吉林延吉三市为例 j 河海大学学报2 0 0 6 8 47 - 3 6 12 一句话应把实现失地农民的可持续生计 所谓可持续生计是指个人或家 庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生的能力资产和有收入的活动在此框架 内 资产的定义是广泛的 它不仅包括金融财产 如存款 土地经营权 生意或住房等 还包括个人的知识技能社交圈社会关系和影响其生活相关的决策能力作为未 来政府政策的基本目标而确保农民具有可持续生计的根本笔者认为就是要解 决失地农民的就业问题 第二节 相关概念的界定和说明 失地农民从字面上理解是指在推进工业化城市化过程中因建设需要集体土 地被整体征用整建制撤消村民小组或被部分征用从而丧失了基本生产资料的农民 然而笔者认为界定失地农民的概念更应该从法律和权利的角度上进行定义民法 通则规定: 财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有使用收益和处分 的权利对照这四大权能我们发现现行的征地制度没有对农民土地财产的所有权 及使用收益以及处分权结合起来农村的土地是以村为单位的所有农民共同所有村 集体经济组织或村民委员会发包 任何个人和组织拥有财产的所有权也就相应地有对该 项财产有使用收益和处分权但是现行的征地制度承认了所有权却剥夺了使用权 收益权和处分权使土地的集体所有权虚置土地所有权利益得不到充分的保障根据 笔者的实地调查以上海市某村为例村级经济组织通过使用农民的集体土地进行招商 引资每年招商都可获得上亿元的收益根据有关政策村领导每年可从中获取近千万 元的招商奖励费而土地的所有者村民每年只能拿到近千元的分红农民失去的对 土地使用收益和分配的权利无异与失去土地农民失地问题本质上是农民依法享 有的多种土地权利遭受不同程度侵害限制或者被完全剥夺综合以上观点从法学的 13 角度我们对失地农民的界定应该是: 因失去土地而失去土地上包括财产权利就业机 会的权利基本生活保障的权利以及与土地相关的一系列相关权利的一类特殊法律主 体 1 本文主要的研究对象是在劳动年龄内具有一定劳动能力和就业愿望的失地农 民 就业保障是指国家通过立法采取各种措施和途径为在法定年龄之内具有一定劳 动能力又要求就业的劳动者提供平等的充分的就业机会保证从业者的劳动权益得到 充分实现对失业者提供最基本的物质保障和再就业服务的保障制度就业保障的目标 就是最大限度开发人力资源促进就业增长实现充分就业就业保障主要包括几个方 而: ( 1 ) 失业保障包括失业保险失业津贴失业救济和失业补偿等保障失业者的基 本生活以利于实现再就业( 2 ) 就业保护即就业过程中的劳动权益保障实现有一 保障的就业( 3 ) 就业服务包括就业前的就业指导就业培训以及就业信息服务等等 第三节 研究的意义 一改善失地农民的就业状况是维护中国社会稳定的根本要求 纵观中国封建社会 2 0 0 0多年的历史其社会之动荡朝代之更替皆因农民战争 和农民起义所致目前在我国由于现有体制方面的原因我国很难在自己的开发过程 中顾及农民的出路按照街道靠税收村级靠物业农民靠股份的发展思想和统 一规划统一开发统一管理资产相对独立的原则引导各村将动迁补帖层层盘剥 失地农民只能拿到一小部分的补偿 而丧失了对土地的使用 收益和处分权的失地农民 往往过着窘迫的生活失地农民的就业问题更成为了孕育不稳定的一个重要因素我 国在安置失地农民和解决失地农民生活保障方面采取了很多措施和办法 取得了一些成 1唐琼.论失地农民权益的法律保障d 华中师范大学2006 14 效但失地农民群体上访的事件依然屡见不鲜此外随着经济发展失地农民的情况 也发生了一些新的变化以一些经济发达地区城郊结合部的失地农民为例房租收入已 经成为失地农民全年收入的主体据统计, 北京朝阳区农村有 8 7 6 3户出租楼房 1 6 2 5 2 间5 3 1 1 1 户出租平房 2 3 2 9 9 4 间年租金约 5 . 4 亿元占农民劳动收入所得总额 2 0 亿 元的 2 7 % 1 在上海市闵行区华漕镇在未遇到虹桥综合交通枢纽动拆迁以前大多数农 民都属于无业状态他们赖以生存的主要经济来源来自于土地的出租据调查最少的 一户农民每年也可以收到 3 万元的租金最多的一户农民每年可收入租金4 0 万元租 赁的收入足以维持一户农民的基本开销 以至大多数农民都放弃了就业 只靠收租过活 慢慢地也丧失了就业的基本技能而一旦遭遇动拆迁这些农民的就业问题就成了极大 的问题生活水准也严重下降必然会导致集访闹访等等问题据统计目前全国 1 / 3 以上的群众上访归因于土地问题而其中 6 0 % 左右直接由征地引起 2 从地区分布看 在东部沿海发达地区伴随着经济快速发展越来越多的农村土地变性成为城镇建设用 地失地农民也越来越多信访的分布来看浙苏闽鲁粤五省占了 4 1 % 3 这意 味着城市化和工业化速度愈快失地农民难题就愈突出这样庞大的一个群体的就业问 题如果解决不好将对社会的稳定构成相当大的压力必须引起高度的重视 二改善失地农民的就业状况有利于促进社会的和谐 党的十六大和十六届三中四中全会提出了构建社会主义和谐社会的重大认识所 谓和谐社会就是指构成社会的各个部分各种要素处于一种相互协调的状态按照这 样的标准来衡量所谓社会主义和谐社会应当是各方面利益关系得到有效的协调社 会管理体制不断创新和健全 稳定有序的社会 具体说 就是一种民主法治 公平正义 诚信友爱充满活力安定有序人与自然和谐相处的社会建设社会主义和谐社会 12005 年中国就业报告 m中国劳动社会保障出版社出版2005( 6) 2何丽丽.土地征用中失地农民的权益保障研究j 浙江国际海运职业技术学院学报 2006,6(2) 29-34 32005 年中国就业报告m中国劳动社会保障出版社出版2005( 6) 15 是我们对社会主义认识的深化即社会主义不仅是民主和富裕的社会而且还是各方面 协调发展的社会 这要求我们必须在注重效率的同时注重公平 注重各方面的协调发展 因此统筹城乡发展缩小城乡差距是构建和谐社会的基本条件当前从失地农民 生活状况看近期无忧远期有虑土地是人类赖以生存的物质基础和经济来源长期 以来 农民祖祖辈辈靠土地生活着 土地征用后 失地农民的收人水平呈总体下降趋势 除原来少数以二三产业为主的农户收人变化不明显外其他以产业为主的农户因劳 动力就业转移和家庭产业转移没有得到尽快解决收入明显下降有的失地农民对今后 的生活缺乏长远打算在 4 - 5 年那日子还是可以过但就长期来看多数失地农民 对 4 - 5 年以后的生活十分担忧 而生活消费支出却因失地后农民消费中商品性消费支出 比重增大而有所增长 个案以合肥市包河工业园区为例在包河工业园区数千亩土地已被征用到处 都是征地拆毁的残垣断壁村民说政府一声令下6 0 0 0多名村民就迁移一空去年 8 月 征地拆迁前 政府答应给村民每人 1 万元补偿安置费以及青苗费搬家费等 然而 半年过去了村民只拿到每亩 9 0 0 元的青苗补偿费其他任何补偿费用至今未见分文 在自家尚未拆完的楼房前村民赵成芝不停地哭泣她说她家的楼房两年前刚建好 花了 1 0多万元耗费了她和丈夫一辈子的心血如今看到房子被强行拆了她全家人 都哭了按合肥市包河区的规定拆迁户按每人 3 0平方米的面积免费补偿安置房但 安置房什么时候能建好还是个未知数房子拆了村民们只能 作鸟兽散 如今被拆迁 的观音庙 大墙 花园村的数千户村民都各自在外寻找临时住所 村民们算了一个细账 以一个 5 口之家为例一年至少要 3 0 0 0 斤粮食约 3 0 0 0 元1 0 0 斤食用油约 3 0 0 多元 就算一年到头不吃荤菜现在的蔬菜价格也不便宜每人每月至少花费 1 0元买菜钱 一个 5 口之家一年就得 6 0 0 元这三项开支对于有承包地的农民来说粮食蔬菜和油 都是庄稼地里长的不需花钱而失去土地以后这 3 9 0 0元就变成了硬性支出而这 只是他们的最低生活标准如果失地以后又没有稳定的收入来源恐怕他们连这最低 16 的生活都无法保证 1 因此促进失地农民这一个庞大群体的就业改善他们的生活水平有利于缩小城 乡差距也有利于促进社会的和谐也是我国踏上小康社会的必由之路 三改善失地农民的就业状况有利于完善我国的就业保障体系 德国稗斯麦政府的社会保险法始创就业保障制度1 9 世纪 8 0 年代该政府通过了 历史上第一个社会保险法规定对公民在受伤病残和年老时支付一定数额的保险金2 0 世纪 3 0年代美国通过了社会保障法之后西方各国纷纷建立就业保障制度中国 现在也有自己的就业保障体系但却没有覆盖到人数众多的农民1 9 9 7年中国政府 统一了全国城镇企业职工基本养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合但其范 围不包括广大的农民中国政府于 1 9 9 9 年颁布失业保险条例但参保范围不包括广 大的农民在先行试点的基础上中国政府于 1 9 9 8年颁布关于建立城镇职工基本医 疗保险制度的决定在全国推进城镇职工基本医疗保险制度改革其范围不包括农民 1 9 9 9 年中国政府颁布城市居民最低生活保障条例其范围也不包括农民在目前 城镇就业保障制度的基本框架已初步建立起来之后 农民的就业保障体系建设应提上我 国就业保障制度改革的议事日程没有覆盖占全国人口近 8 0 % 的农民的就业保障我国 的就业保障体系就不能称为一个完整的完善的就业保障体系尤其是对于失地农民而 言他们失去了土地却依然是农民大都没有医疗保险失业保险等一旦补偿用完 了仅靠土保维持是远远不够的国家对失地农民的就业没有统一的政策和措施, 致使 失地农民的就业工作面临重重困难就失地农民这一特殊群体而言研究其就业问题 有利于推动全国就业保障体系的完善 1葛如江, 潘海平, 王新亚. 失地农民 城市化浪潮中的新弱势群体 n 2 0 0 4 - 5 h t t p : / / n e w s . s o h u . c o m / 0 6 / 9 3 / n e w s 2 0 9 2 4 9 3 0 6 . s h t m l 17 第四节 国内外研究现状 一 目前 国内学者较为一致的看法是我国广大农村地区是存在大量剩余劳动力 这源于日益增长的人口与由来已久的人地资源紧张关系 使得农村劳动力在总量上是供 过于求 究其原因有以下几种观点 黄华玲认为在政策环境上社会保障制度还不够完善失地农民的生活和养老保 险得不到保障 许多地方对失地农民往往采取一次性的货币补偿法 农民在失去土地后 只得到很少的补偿费用事实上有限的安置补助费根本无法解决大多数失地农民的长 期生活问题在市场环境来看市场就业竞争强烈一方面农村释放剩余劳动力的速度 加快增大了就业压力另一方面城市下岗待岗人员大中专毕业生转业退役军 人就业压力本身就很大失地农民进城就业更是困难重重大多数是望而却步即使找 到工作多数也是临时工能找到一份稳定工作的数量很少 1 马驰等认为从企业方面来看企业招工门槛抬高可失地农民普遍存在着两低 现象即文化素质低劳动技能低即使已经安排就业马上就有面临下岗失业的危 险此外工业企业就业吸纳能力减弱随着改革与发展大环境的变化企业已走过了粗 放经营的数量型扩张时期并伴随着经营机制的全面改制企业经营者把过去的就业 最大化改变为追求利润最大化对用工的量和质都作了大调整实行减员增效就业 增长也随之回落 2 元露丰认为就失地农民个人而言大部分失地农民思想意识落后仍把劳动力就 业寄希望于用地单位和村社 多数无地 无业 无收入保障的农民要求村 镇安排工作 1黄华玲.失地农民就业出路问题的思考j 甘肃农业2005( 6):23-24 2马驰 张荣彭霞.城市化进程中失地农民就业问题研究j软科学2004(18)18-21 18 解决福利问题这给当地村镇带来很大的压力也是导致失地劳动力就业率偏低的重要 原因之一 1 也有的学者根据对淄博失地农民的调查研究指出失地农民就业生活等方面所存在 问题的根本原因是有关农民的各项制度存在缺陷或缺失 失地农民征地补偿低是由于现 行的征地制度对农民的剥削失地农民融入城市缺乏一个制度通道它要在土地管理制 度能够确保农民利益的基础上把集体土地转为国有土地 在户籍制度上变农民身份为市 民身份 在行政管理上变行政村管理为社区 居委会管理 在劳动用工制度上消除歧视 建立统一的劳动力市场; 在社会保障上 失地农民应和市民享受一样的社会保障待遇等 有的学者指出进城务工经商的农民在流动中面临的社会体制问题也是影响农民就 业的重要原因主要体现在: 一是尽管农民工通过劳动力市场获得就业但是因为户籍 制度二元劳动力市场的存在他们在劳动和就业权益上却不能得到与城镇居民相同的 待遇他们不能成为国有企事业和行政单位的正式职工因此也不能享受相关的各种福 利待遇他们的工资水平低. 劳动强度大劳动时间长劳动环境恶劣就业权益经 常受到侵害同时户籍制度限定了农民工的就业选择造成明显的就业歧视二是社会 保障制度并没有将农民工纳入覆盖范围农民工得不到基本的医疗保障和养老保障遇 到大灾大病和年老时将得不到基本生活保障三是社会组织和意见表达权利的缺位 不能通过正常渠道表达自己的意见和心声 而且不少不利于农民工的制度设置是在改革 开放后设置的比如收容遣散制度城市就业划分工种制度暂住证制度就业培训 上岗制度等等这些制度对于农民工来说更多的是限制控制和剥夺不利于农民在 城市中的就业 二我国的失地农民就业保障机制依然存在着缺陷 1元露丰.失地农民就业问题比较研究j 财经政法资讯2005( 4)27-31 19 张车伟认为: 城镇居民失业后可以得到失业保险和城镇最低生活保障制度的帮助 而农民则完全被排除在正在建立的城镇社会保障体系之外同时农村则根本没有建立 起任何社会保障制度这使得农民在失业后得不到任何形式的社会支持和帮助 1 也有的学者认为在计划经济下中国公民就业有铁饭碗与泥饭碗之分 捧国有企业铁 饭碗的城镇居民其生老病死一概由企业包下来而占中国人口 8 0 % 的农村居民由于捧 的是就业的泥饭碗享有的社会保障是极其有限的虽然在人民公社制度下生产队有 五保制度也曾实施过合作医疗等措施农村居民基本上被排斥于计划经济的保障体系 之外 三学者们对解决失地农民就业难的问题的看法 石丽娟通过分析造成农民失地失业的原因提出了建立失地农民社会保障的途径 即建立合理的征地补偿和利益分享机制建立医疗养老社会保障机制建立教育培训 保障机制建立再就业创新机制制定土地补偿金管理制度 2 有的学者认为可以在政策上推进城乡统筹建立统一的就业服务体系努力开 发社区岗位增加就业机会构造有效畅通的就业信息服务网络为失地农民就业构 筑良好的政策平台积极扶持乡镇企业以此促进失地农民就业 还有的学者认为中国应尽力在社会保障制度改革过程中建立一个以法制原则为基 础的法律制度 法制建设对改革的成功至关重要 中国需要制定全国统一的社会保障法 指导改革的进行在建立一个全新的社会保障制度的同时树立法制观念让老百姓清 楚地知道法律对百姓和政府官员是一视同仁的任何人或机构的权利都要受到法律约 束社会保障法应建立一套有效的监控制度使各管理机关和管理阶段都具有一定的透 明度接受独立的检查和控制 1 张车伟.城镇失业与扩大就业的政策思考j 湖南社会科学2004(6)52-59 2石丽娟.建立失地农民生活保障制度途径j 经济论坛2005(14):108-109 20 综观国内外学者的研究在中国构建失地农民的就业保障机制需要从法律政策等 方面去加以解决 第五节 研究的思路和方法 本文是在各位学者研究的基础上进行展开的力求有所突破和创新但是由于失地 农民的就业涉及到各个方面内容比较复杂所以本文只能通过调查研究法案例分析 法等方法综合有关案例和数据从政策因素制度因素法律因素和个人因素等进行 综合研究力求能起到抛砖引玉的作用以求各位读者提出更好的解决思路本文也研 究了征地补偿标准等方面的问题这是因为笔者认为研究就业保障机制征地补偿标 准的确定重要如果征地补偿的标准过低将使政府相关政策的运行缺乏资金同时也 使农民既缺乏自主创业的第一桶金和自我进修以适应就业市场竞争的经济支撑 不利于 就业保障机制的运行因此本文也把这一问题作为研究的一部分 21 第二章 失地农民就业问题产生的原因 第一节 法律上的不足 一土地补偿方面的法