（公共管理专业论文）我国政府公务用车改革的经验研究.pdf

我国政府公务用车改革的经验研究 摘 要 近年来，政府公务用车改革成为人们关注的焦点和热门话题。我 国现行的公务用车制度是计划经济条件下的产物，在经济生活日趋市 场化的今天，其效率低下、容易滋生腐败的弊端日益显现和突出。因 此，公务用车改革势在必行。 自上世纪 90 年代起，国内部分地区的政府部门先后开始公务用车 改革的探索和试点，近几年更有星火燎原之势。然而，由于公务用车 改革政策性强、涉及面广、阻力和难度大，迫于社会各界的质疑之声， 各地的公务用车改革始终低调潜行。虽然改革中取得了很大成果，但 现状并不令人乐观，由于一些深层次的矛盾，使改革陷入一定的困境。 总体而言，我国政府公务用车改革的任务仍十分艰巨。 尽管如此，由于“公车腐败”本身的严重性和普遍性，以及社会 各界对改革的殷实期望，我国政府公务用车改革必须深入、全面、持 续地进行下去。为使公务用车改革进一步促进发展，同时解决深层次 的矛盾和问题，对改革实践进行经验研究则是非常必要和必需的。在 此思想前提下，本论文拟在深入考察和分析我国政府公务用车改革的 现状和问题的基础上，提出有利于推进公务用车改革的政策建议。 本论文共分四章： 第一章：简要介绍我国政府公务用车改革的背景和进程，并从改 革实效和社会反响两方面对我国政府公务用车改革的现状进行评述。 第二章：列举和介绍我国政府公务用车改革的货币化模式、半货 币化模式和渐进调适模式，从三种模式的利弊、难点分析及比较中得 出结论。 第三章：客观评述我国政府公务用车改革遭遇的现实困境，并对 应分析使公务用车改革陷入困境的深层次原因。 第四章：针对我国政府公务用车改革实践中存在的主要问题，对 推进我国政府公务用车改革提出一些政策建议。 关键词：公务用车，改革，经验研究 an empirical study on the official vehicle-using reform of china government abstract the official vehicle-using reform of china government attracts public focus and becomes a hot topic recent years. the official vehicle-using system implementing currently was established within planned economy conditions. with the marketization progress, its low efficiency and high possibility of arousing corruption is getting obvious and prominent, which makes the official vehicle-using reform imperative. from 1990s, a few regional government started experimenting the official vehicle-using reform, more and more are involved recent years. however, the reforms of regional government face considerable difficulties because the reforms are tied up tightly with policy and have influences. the reforms are kept low-key, progressing with doubts and pressure. although the reforms are fruitful, it is still not optimistic because the reforms are bogged down by some extensive conflicts. in shorts, the reform is arduous. despite of the difficulties, the severity and generalization of the corruption in official vehicle usage and the high expectations for the reform from the society, the official vehicle-using reform must be carried out sustainedly and thoroughly. it is necessary to make an empirical study of the official vehicle-using reform to advance the reforms as well as resolve the extensive conflicts. base on this presupposition, the paper is going to review and analyze the status quo and problems of the official vehicle-using reform, and propose pertinent policies. this paper consists of four chapters: chapter one: a brief introduction of the background and development of the official vehicle-using reform, and a comprehensive comment on the reform from the view of actual effects and community response. chapter two: an introduction of the currency model, half-currency model and incremental adjustment model, and a conclusion resulted from analysis and comparison of advantages, shortcomings and difficulties of those three models. chapter three: an objective review of the difficulties that the official vehicle-using reform encountered, and a detailed analysis of the essential reasons those cause the difficulties. chapter four: proposals of pertinent policy on resolving major problems and advancing the vehicle-using reform. keywords: official vehicle-using，reform，empirical study 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：蒋伟芬 日期： 2006 年 6 月 10 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：蒋伟芬 指导教师签名：胡 伟 日期：2006 年 6 月 10 日 日期：2006 年 6 月 10 日 上海交通大学2006届mpa论文 我国政府公务用车改革的经验研究 1 绪 论 近年来，政府公务用车改革成为人们关注的焦点和热门话题。我国现行的公务用车制度 基本沿用的是传统计划经济条件下的公务用车配给制。随着我国改革开放的不断深入和社会 经济的不断发展，这种公务用车制度的弊端日益显现和突出，并由此产生公务用车费用高、 公车私用现象严重、公车使用效益低下、超编超标配用公车问题屡禁不止等容易滋生腐败的 一系列问题。在这种社会背景下，公务用车改革势在必行。 为了解决这些公务用车使用和管理过程中出现的问题，从上世纪 90 年代中后期开始，部 分省区政府部门已先后开始了公务用车改革的探索和试点。2003 年 2 月，吴官正同志在中央 纪委二次全会上要求，全国各地“鼓励支持有条件的地区和单位积极稳妥地进行公务接待、 公务用车和公务员福利改革工作”。 1进而，十六届三中全会正式提出改革领导干部职务消费 的要求，并将公务用车改革纳入其中。于是，潜行各地的车改星火自此燎原，目前已有北京、 上海、广东、江苏、湖北、黑龙江等 20 多个省（区、市） ，以及国家审计署、国家宗教局等 4 个中央国家机关进行了公车改革试点。2 然而，公务用车改革是一项涉及思想观念、管理体制、分配制度等多方面的复杂的社会 系统工程，改革遇到的阻力和实际操作的难度非同一般。迫于社会各界的质疑之声，特别是 有关专家学者和公众对公务用车货币化改革逐步异化为“赎买式”改革持否定态度，各地的 车改始终低调潜行。目前，有的地区车改已取得局部成效，有的地区车改却被迫搁浅或主动 叫停，还有更多的地区则仍处于观望等待状态。如何维持现有车改的成效，攻克改革工作的 难关，突破现实存在的困境，继续推进一场能符合民意、赢得民心的公务用车改革，这应是 当前亟待解决的重要问题，也是值得社会各界共同思考和探索的一个研究课题。 实际上，无论是公车腐败本身的严重性、普遍性，还是社会各界对公务用车改革的殷实 期望，其早都已经决定，我国的公务用车改革必须深入、全面、持续地进行下去。既然公务 用车改革是“一场绕不过去的改革” ，那么我们就必须有勇于吃螃蟹的胆量和气魄，敢于直面 困难，迎难而上，以求真务实的精神，探索一条适应社会主义市场经济体制要求的、为社会 各界和广大干部群众认可的公务用车改革之路。在此思想前提下，对我国政府公务用车改革 实践做一些经验研究是具有理论价值和现实意义的，它将对下一步改革在开拓思路、完善措 施、取得成效等方面起到一定的参考作用。 1中央纪委二次全会报告c，2003-02-17 2边集公车改革三次浪潮，2006-01-06 上海交通大学2006届mpa论文 我国政府公务用车改革的经验研究 2 第一章 我国政府公务用车改革的概况 第一节 我国政府公务用车改革的背景 一、公务用车制度的演变 公务用车，简称公车，即由党政机关、社会团体和企事业单位公款购买，为进行公务活 动而使用的小汽车。公务用车制度是关于享受公车的主体、公车的管理以及对违反管理规定 的惩处等方面的一系列政策规定。我国没有专门的关于公务用车的法律，公务用车制度主要 体现在国家和政府颁布的法规、规章和规范性文件中。 我国的公务用车制度源自前苏联，从解放初由供给制产生，其特点是按干部级别和编制 配备公车。在过去相当长一段时期内，由于国家对公车控制较严，加上经济发展水平所限， 当时规定只有级别较高的领导干部（正部和 65 岁以上常务副部级）才有资格配备专车；局级 以上使用轿车，县团级以下的官员只能使用吉普车和自行车。 1984 年这一规定被取消，各机关事业、社会团体等单位竞相购买公车。近年来，由于管 理制度不完善，各地干部配车逐渐突破规定，使公车在管理上出现了极大的混乱。据统计， 1985 年仅进口小车就达 20 万辆，耗资近 20 亿美元，超过了前 30 年的总和。20 世纪 90 年代 以来，公车消费持续升温。 “八五”期间，全国公车耗资 720 亿元，年递增 27，大大超过了 gdp 的增长速度。到了 20 世纪 90 年代后期，我国约有 350 万辆公车，包括司勤人员在内耗用 约 3000 亿元人民币，已经成为财政不堪其重的大包袱。1同时，公车使用方面的腐败也已是 众所周知，特别是公车私用问题见怪不怪，公车运输成本居高不下。 为了解决公车使用和管理中出现的问题，中共中央办公厅和国务院办公厅于 1994 年联合 下发了关于党政机关汽车配备和使用管理的规定(中办发199414 号)，明确要求： “部长 级和省长级干部按一人一辆配备专车；现职副部长级和副省长级干部，保证工作用车和相对 固定用车。 ”随后，中共中央纪委于 1996 年印发了关于党政机关县(处)级以上党员领导干部 违反廉洁自律规定购买、更换小汽车行为的党纪处理办法 （中纪发199615 号） 。 为了进一步规范党政机关汽车配备标准，减少国家财政支出，中共中央办公厅和国务院 办公厅又于 1999 年联合下发了关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知(厅字19995 1 2003 年全国政治协商会议十届一次会议第 0225 号提案 上海交通大学2006届mpa论文 我国政府公务用车改革的经验研究 3 号) ，明确规定： “部长级干部配备排气量 3.0 升（含 3.0 升）以下，价格 45 万元以内的轿 车；副部长级干部使用排气量 3.0 升（含 3.0 升）以下，价格 35 万元以内的汽车；一般公车 配备排气量 2.0 升（含 2.0 升）以下，价格 25 万元以内的轿车。 ”随后，国务院机关事务管 理局于 2004 年印发了关于中央国家机关公务用车编制和配备标准规定的通知(国管财 2004120 号)。 这些文件的有效实施，对纠正党政机关汽车配备使用中的奢侈浪费现象发挥了积极作用。 然而，现行的公务用车制度毕竟是多年计划经济产生并沿袭下来的传统模式，带有明显的供 给制特征和严重的等级色彩。虽然它在最初实行时具有一定的客观必然性和必要性，但随着 社会主义市场经济的建立和发展，公务用车制度问题日益突出和严重，使广大干部群众对公 务用车改革的呼声日渐升温。 二、公务用车改革的动力因素 政府公务用车使用作为政府消费方式的一种，其优化程度直接制约着政府消费的质量。 但现行的公务用车使用方式由于历史供给制影响以及计划经济模式所决定，行政色彩浓厚， 使用不计成本，各单位自行其是，疏于管理，用车随意性强，还增加了公共道路的拥挤，给 生产流通造成巨额损失。可见，现行的公务用车制度已到了非改不可的地步。 1、公务用车制度的缺陷：沿袭已久的公务用车制度能保证公务时的需求，但它自身存在 严重缺陷，既包括制度本身的不完善，也包括制度因为不适应市场经济而表现出来的问题。 这些难以克服和遏制的弊端，是改革最直接的动力源泉。现行的公务用车制度，归纳起来主 要存在四大问题：第一，公车费用高，财政负担沉重。第二，公车私用、滥用现象严重。第 三，公车使用效率低下，浪费惊人。第四，超编超标配用公车问题屡禁不止。以上这些问题 要解决，必须进行有效的公务用车改革，这就构成了改革的主要原因和动力。 2、政府改革的时代驱使：从更宽泛的视野看，追求效率、节约成本、建立清廉政府的政 府改革也必然驱使公务用车改革。政府的所有支出和消费都是以纳税人的钱来支付的，因此 政府必须以依法行政、为公众提供高效率服务为根本要义，并在执政理念、执政方略、执政 能力等方面不断加强和改进。公务用车使用和管理中存在的“腐败”问题，是老百姓反映比 较强烈、直接影响党群关系和群众利益的问题，政府理应加以改进。公务用车改革是政府自 身改革的重要切入点，将极大地改变政府的形象，并有效地推进和带动其他改革的顺利进行。 3、国外有好的比较经验：任何一种改革模式都不可能凭空创造，改革总是在一定横向和 上海交通大学2006届mpa论文 我国政府公务用车改革的经验研究 4 纵向的比较中获得参照和借鉴。如何管理和使用好公务用车，西方发达国家在长期的实践中 摸索和总结出了一整套行之有效的成功经验,其主要特点大致可以归纳为:一是公车数量少而 精,公车不够租车用；二是公车尽量国产化,不求奢侈和排场；三是公车只能办公务,私用公车 要收费；四是一般干部发补贴,交通工具自行解决。这些经验做法在强化公车管理、节约政府 开支方面取得了很好的成效,颇值得我们借鉴和学习。 第二节 我国政府公务用车改革的进程 一、第一次车改浪潮 为了解决公务用车使用和管理过程中出现的问题，从上世纪 90 年代开始，一些地区就先 后开始了公务用车改革的探索和试点。 1993 年，广东省个别地区和单位针对公务用车制度存在的弊端，自发进行改革探索。 “第 一个吃螃蟹”的是东莞市沙田镇，面对日益增长、不堪重负的财政负担，镇委、镇政府决定 取消领导干部的公务用车，改发交通补贴。 “车改”后，节约率达 54%。此后，深圳、珠海、 佛山、广州等市的一些基层单位也相继进行了“车改”试点。1 1998 年 2 月，黑龙江省大庆市首先在市直机关实行公务用车改革。该市的改革采取取消 公车、发放交通费，同时规范公务活动、监督用车行为的做法，范围涉及其直属机关 61 个部 门，234 台车辆，1000 多名干部职工，当时引起全国轰动和社会广泛关注。但由于当时各种 社会条件不成熟，改革没有得到推广，如今很少再有大庆车改现状的报道。2 1998 年 9 月，国家体改委按照国务院的指示，以逐步实现公务交通分配货币化和公务用 车社会化，最大限度地节约财政用于公车的开支为目标，制定了中央党政机关公务用车改 革方案 。部分中央机关开始进行车改试点。3 这一阶段的公务用车改革是自发的，缺乏刚性的要求，改不改、何时改、如何改，完全 取决于单位主要领导的认识和决心。同时，公务用车改革涉及面广，缺乏现成的模式可供借 鉴，各地只能是摸着石头过河。其中难免有的做法不够规范，效果也不太理想。尽管如此， 这种自发的改革，终究是对现行公务用车制度的一次有力冲击。经验也好，教训也好，都 为后来的公务用车改革铺平了道路。 1梁谷聚焦广东公车改革j党风，2005(1)：14-18 2黄湘宁从数字看公车改革，2003-08-23 3陈晓凤公务用车即将寿终就寝j社会，1999(1)：4 上海交通大学2006届mpa论文 我国政府公务用车改革的经验研究 5 二、第二次车改浪潮 2000 年 7 月，江西省定南县对公务用车改革经过半年的大宣传、大讨论，在学习大庆车 改经验的基础上试行车改，掀起了国内第二次公务用车改革的浪潮。 2001 年，江苏省从单个乡镇车改试点开始，扩展到 200 多个乡镇。浙江省从杭州市西湖 区三墩镇车改试点开始，扩展到义乌、湖州、台州、宁波等地。 2001 年 4 月，湖北省老河口市车改拉开序幕。经过两年试点，改革从下到上、从小范围 到整体推进、从记账管理到货币化到人，逐步成熟完善。由于老河口市实行车改时与职务消 费货币化改革配套实施、同步推进，所以在当时被认为是改革较为充分和完善的地方。 2002 年，辽宁省葫芦岛市对市直机关公务用车实行创新改革，通过压缩车辆编制、限制 购买新车，鼓励原有车单位以财政制发的租车证券取代车辆编制，统一到出租公司租用办公 车辆等办法，将养车变为租车，探索了一条公务用车社会化、市场化、货币化的路子。 2002年10月，陕西省杨凌开发区继 1998 年第一次率先在全省实行公务用车改革后，进 行了以“自购公助”为主要内容的第二次公务用车改革，取得了一些成功经验，为推动全社 会的公务用车改革做了一些有益的探索。 2003 年 2 月，吴官正同志在中央纪委第二次全会上明确提出： “鼓励支持有条件的地区和 单位积极稳妥地进行公务接待、公务用车和公务员福利改革工作。 ” 进而，十六届三中全会 正式提出改革领导干部职务消费的要求，并将公务用车改革纳入其中。潜行各地的车改星火 自此燎原，如重庆市经济技术开发区、河南省郑州市、湖南省资兴市、黑龙江省齐齐哈尔市、 山东省威海市等地区相继开展车改试点。 这一阶段的公务用车改革，已从自发的改革转变为有组织有计划地推进改革，从个别、 分散的试点转变为地级以上市制定统一的“车改”方案，并在市、县范围内全面推行。从此， 公务用车改革进入了快车道。同时，第二阶段公务用车改革无论在策划、安排、结果及成效 等方面，都比前一阶段的公务用车改革更加成熟和完善。 三、第三次车改浪潮 第三次车改浪潮目前正在全国掀起。 2004年6 月， 江苏省常熟市首批 35 个市级机关公务用车改革全面启动， 南京市从各区 （县） 的乡镇和涉农街道开始公务用车改革，现已有 12 个区（县）92 个乡镇机构完成车改。江苏省 上海交通大学2006届mpa论文 我国政府公务用车改革的经验研究 6 的公务用车改革在第三次车改浪潮中全面提速。 2004 年 9 月，安徽省出台了关于积极稳妥推进公务用车改革试点工作的意见，选择 合肥等 5 个市的部分单位试行公务用车改革试点工作。目前，芜湖、安庆、铜陵三市已开始 实施货币化改革，合肥、马鞍山两市的车改方案正在审批中。 2004 年 10 月，广东省珠海市决定以分期分批逐步推进的方式，在部分市直机关、事业单 位推行公务用车改革。东莞市从市直机关单位率先启动公务用车货币化和社会化的改革。 2004 年末，北京市公务车改革的试点工作已经在海淀、房山、平谷等区县悄然兴起。 以上只是列举了部分有媒体报道车改进展情况的例子。据最新统计，目前全国已有 20 多 个省（区、市）以及国家审计署、国家宗教局等 4 个中央国家机关进行了公务用车改革试点。 科技部、人事部、劳动和社会保障部、中国人民银行、新闻出版总署等 15 个中央和国家机关 实施了班车改革。 可见，第三阶段公务用车改革的范围和势头比第二阶段公务用车改革更进了一步。经历 了艰难的探索历程，各地的公务用车改革凝结了大量的经验教训，既在不同程度上取得积极 成效，又不可避免产生一些新问题和负面影响。如何在改革中兼顾方方面面的利益，赢得广 大干部群众对改革的支持，以及继续保持良好的成效是当前形势下改革者必须面对的问题。 第三节 我国政府公务用车改革的现状评述 一、公务用车改革的实效 1、 公务用车改革的进程仍停留于试点阶段。 一方面，中国幅员辽阔，各地经济和社会发展状况差别较大，主客观条件不尽相同，因 此，传统的公务用车配给制仍在国内有大范围存在，至少目前仍占据着统治性地位。 另一方面，目前全国已有 20 多个省（区、市）以及国家审计署、国家宗教局等 4 个中央 国家机关进行了公务用车改革试点，但从各地改革的实践情况看，多数都只是从乡镇一级搞 起，个别地方在市、县直属部门进行了改革。全国机关事务工作协会副会长兼秘书长王元慎 曾表示，目前已开始了公务用车改革的试点，我国公务用车改革的基本思路是自下而上，改 革到厅局级领导干部，厅局级及以下的干部将可能取消专用公务车。 因此，我国现阶段公务用车改革的覆盖面在全国范围内仍是相当有限的，在十几年的探 索和实践过程中还未推广到各省（区、市）的所有层面。这只能说明，我国公务用车改革刚 上海交通大学2006届mpa论文 我国政府公务用车改革的经验研究 7 开始形成一点规模，还没有在大范围推开。据此，我们可以得出结论：我国公务用车改革的 进程仍停留于试点阶段。 2、公务用车改革的试点工作取得一定成果。 近年来，针对现行公务用车制度中存在的各种问题，一些地方和部门不断加大改革试点 和源头治理工作力度，完善制度，创新机制，积极推进公务用车改革。通过努力实践，各地 车改普遍取得一定成果，主要表现在： 一是公务用车改革降低了公务交通成本,减少了财政支出。各地各部门普遍反映，车改后 交通费用支出明显下降。如湖北省仅市（州）级离退休干部车改一项，每年就节约经费约 25003000 万元。 湖北省老河口市实行改革后， 2002 年交通费用下降 139.86 万元， 降幅 21.2%； 无锡市 92 个乡镇改革前每年公务用车费用支出约 70009000 万元，改革后发放交通费用 35004000 万元，节约 4060%；国家宗教局实施车改后，每年可节省经费 1520 万元。同 时，车改后各单位不再购置新车，减少了购车成本，财政支出明显减少。1 二是公务用车改革推动了党风廉政建设的深入开展，从源头上解决了公务用车管理使用 中存在的问题。实行公务用车改革，改变目前公务用车的管理使用方式，比较有效地解决了 过去超编制超标准配备使用小汽车，以及公车私用等问题，堵塞了假借车辆维修保养等名目 报销其它各种费用的漏洞，从源头上遏制了各种违纪违法行为的发生。同时，公务用车改革 促进了领导干部思想观念和工作作风的转变，密切了党群干群关系。 3、公务用车改革的试点工作存在一些问题。 任何改革都不会是十全十美的，公务用车改革也不例外。目前从一些地方车改的实际情 况看，总体上还存在以下几方面问题： 一是公务用车改革整体效果不佳，公车越改越多。近几年，有关公务用车改革的尝试屡 见不鲜，却总难尽人如意。按照公务用车改革的基本思路，各地公车的数量应该逐年减少， 并且政府用于购买公车的费用也应该逐渐降低，但事实并非如此。据新华社提供的数据，目 前各地政府采购汽车的数量，每年都以超过 20的速度递增。2004 年，我国政府采购规模达 2200 亿元，其中汽车采购额就高达 500 亿元。这表明，公务用车改革已经步入了“越改公车 越多”的怪圈。 二是公务用车改革步履艰难，处于亦改亦停状态。公务用车改革由于政策性强、涉及面 广、阻力和难度大，迫于社会各界的质疑之声，各地车改始终低调潜行。目前，有的地区公 1王庆东，梁江波我国公务用车制度改革基本情况，2004-03-20 上海交通大学2006届mpa论文 我国政府公务用车改革的经验研究 8 务用车改革已取得局部成效，有的地区公务用车改革被迫搁浅或主动叫停，还有更多地区公 务用车改革则仍处于观望等待状态。可以预见，公务用车改革的路还很漫长。 三是公务用车改革的模式集中倾向于“取消公车，代以补贴” 。这种模式虽然符合当前社 会化、市场化和货币化的行政改革方向，但就目前情况看，由于改革方案的制定与实施基本 是由与自身有着完全利害关系的行政官员自己来进行，因而极易造成官员借改革之名，达到 谋求个人利益的目的，或者沦为一种简单的货币“赎买” ，变相为干部增发工资，有违公务用 车改革的初衷。 二、公务用车改革的社会反响 近年来，各地积极探索公务用车改革，已经积累了不少成功的经验，对于减轻财政负担、 推进汽车产业发展、从根本上解决用车腐败问题都有积极意义。但是由于缺乏全国统一的公 务用车改革指导意见，各地改革方案不一，也引起了不同的社会反响。 据有关调查情况表明，湖南省资兴市公务用车改革的宣传工作比较到位，改革措施比较 完善和彻底。因此，广大干部群众的关注度相当高，对推行公务用车改革普遍持拥护、欢迎、 支持态度，对改革所取得的成效给予了充分肯定，同时对改革中存在的问题也表现出了某种 担忧和期盼。1总体而言，其社会反响算是比较好的。 然而，还有更多地方在推进公务用车改革时，公众给予的评价却并不很高，社会反响也 很一般。其根本原因并不在于这些车改措施是否收到了节约财政开支之效，而在于这些改革 还没能从根本上触及官员权力未受有效制约这一深层次问题。 此外，对于改革中最多采取的货币化模式，公众给予的评价则普遍较差，出现了较为广 泛的“干部赞成、群众反对”的离心局面，丧失了刚刚推出时的公信力，背离了群众要求改 革的目的与初衷。 正如全国政协委员黄鸿翔指出： “改了好几年， 但群众的意见不但没有减少， 许多地方反而更加强烈。原因在于各地的公车改革方式几乎全部采用卖公车、发补贴 ，即 所谓货币化改革的形式。这样的改革单纯从经济上考虑问题，满足于从表面上减少一点 点开支，从而使公车改革陷入了误区。 ”2 1曾锦春公务用车制度改革的调查与思考，2005-03-28 2邬焕庆黄鸿翔：公车改革不等于“卖公车发补贴” ，2006-03-11 上海交通大学2006届mpa论文 我国政府公务用车改革的经验研究 9 第二章 我国政府公务用车改革的模式比较 第一节 我国政府公务用车改革的模式介绍 庞大的财政开支，因公车而生的种种不正之风和腐败现象，使不少有识之士为之忧心忡 忡，大声疾呼： “公务用车改革势在必行” 。目前不少地方或单位已进行了公务用车改革的有 效尝试，形成了一些带有普遍性、倾向性的模式。其方向是，市场化，货币化，规范化。就 当前情况看，较多采用的模式大体有三种： 一、货币化模式 其改革的主要目标是实现公务交通消费的货币化和公务用车的市场化，节约财政开支。 这种模式是当今世界许多发达国家通行的模式，也是目前我国各地区和单位采用最多的一种 模式，比如江苏南京、常熟、无锡，成都市青羊区、武侯区以及湖北省老河口市等地的车改， 基本都采用这种模式。1 货币化模式的具体做法： 一是取消绝大部分公务用车。根据不同具体情况，保留少量必备公务用车（比如用于公 务接待或应对突发事件等）和特殊部门的特殊公务用车。 二是定额发放交通费用补贴。补贴标准一般根据行政职务、级别、工作性质等多方面因 素确定。补贴方式主要有三种，一是以现金形式发给干部本人，由干部自行支配，超支不补， 节余归己；二是不发现金，费用由单位集中管理，个人在规定限额内凭票报销用车费用，超 支不补，节余转入下一年度使用或按一定比例奖励给个人；三是发放部分现金，其余部分由 单位集中调剂使用。 三是对取消的公务用车实行公开拍卖。先行货币化改革试点单位一般采取面向单位内部 职工公开拍卖的办法；近几年货币化改革试点单位均采取面向社会公开拍卖的办法，注意防 止国有资产流失，同时妥善安置好司勤人员。 城市案例：2003 年 6 月，广东省纪委下发文件，积极稳妥地推进公务用车改革。目前， 1学竹，听竹一道难解的题j廉政暸望，2005(12)：8-10 上海交通大学2006届mpa论文 我国政府公务用车改革的经验研究 10 全省已有广州、深圳、珠海、惠州、中山、佛山等 6 个地级以上市和部分省属企业按照职务 消费货币化的改革思路，实行了公务用车改革试点。具体办法主要有三种。一是按月发放公 务交通补贴。补贴标准主要根据职务、岗位责任、公务用车量及财政承受能力等因素确定。 目前，党政机关人员公务交通补贴标准在 3500-1200 元之间。企业车改补贴标准普遍在 4000-1000 元之间，个别企业高于或低于这一标准。二是一次性发放购车补贴。如深圳特区 报报社为鼓励私人购车用于公务，自 1996 年开始，对具有中级以上职称、在本单位工作 3 年以上、有驾驶执照的采编和行政管理人员，一次性发给车改对象购车补贴每人 10 万元。所 购车辆 8 年内产权仍归单位所有，个人只享有使用权，8 年后产权方归个人。三是既发放一次 性购车补贴，又按月发放公务交通补贴。如佛山市高明区为了减轻车改对象首次购车的经济 压力，对私人购车并用于公务的车改对象发放一次性购车补贴，标准大约为购车费用的三分 之一。车改对象终身只享受一次购车补贴，不购私车或私车不用于公务的不给补贴。 二、半货币化模式 其改革的主要目标是充分利用现有资源，通过市场运作来解决公务用车管理存在的一些 问题，节约财政开支。采用这种模式的地区主要有辽宁省葫芦岛市、山东省泰安市、河北省 滦县等地。 半货币化模式的具体做法： 一是取消各部门的公务用车，实行集中统一管理。将各部门的公务用车移交到政府行政 后勤部门，由其统一组建公务用车出租公司，按企业运营模式集中统一管理，用以保障各部 门的公务用车需求。 二是发放交通补贴，实行经费包干和有偿使用公务用车。各部门用车，根据干部的职务、 级别和工作需要，发放一定数额的交通卡（券），干部在规定限额内凭卡（券）有偿使用公 务用车，超支自负，节余转入下一年度或以一定比例奖励个人。 城市案例：2004年 1月1日，湖南资兴市对全市公务用车制度进行试行改革。第一，取消 所有领导干部配备的公务用车，全市各单位现有车辆全部移交新组建的市直机关出租车队管 理。第二，发放交通补贴。全市包括市委书记和市长在内的所有公务员进行公务活动都要租 车或坐公交车，车费不再报销，按照分档定标、核定到岗、指标到人的原则，按月以货币形 式给予补贴。公务员用车所发生的费用将从自己包干费用中扣减，年度核算，超资自付，节 约按节约费用的50%归自己。第三，政府鼓励公务员自购小车。资兴市此次出台的公务用车 上海交通大学2006届mpa论文 我国政府公务用车改革的经验研究 11 制度试行改革办法规定，领导干部个人购买小汽车的凭购车发票和相关手续经资兴市车改 办验证后，由市财政局将全年的个人供车费用100%发给个人。同时规定，领导干部个人购车 的，只能自用，不准营运，如果发现有参与营运的，将扣缴所发小车费和交通补贴，同时， 按处罚额的50%奖励举报者。第四，多余车辆拍卖。市直机关出租车队试运行一段时间后，根 据工作需要核定所需车辆数，其他的车辆全部向社会公开拍卖。1 三、渐进调适模式 其改革的主要目标是实现公务用车管理的规范化，治理公车腐败，改善机关形象。这种 模式通过创新和完善制度来加强对公务用车的管理，因此在有些地方被称之为“加强管理模 式” 。同时，它对现行公务用车制度的冲击力较小，成为较多上层领导机关采用的办法，也比 较适用于经济欠发达地区。 渐进调适模式的具体做法： 一是保留各部门的公务用车，取消“领导专车” 。在全面清理公务用车的基础上，保留符 合定编数量的公务用车，超编车辆报废后不再换购。一般取消厅局级以下的“领导专车” 。 二是健全并严格执行各种使用、管理公车的规章制度。目前加强公务用车管理的主要方 式有：公车维修、加油等实行公开招标集中采购；制定规范，控标缩编，全面清理、拍卖招 标车；封存部分小汽车，促进干部转变作风；采取公车标识措施，防止公车私用等。 城市案例：2005 年，河北省衡水市因地制宜，积极探索公务用车管理、改革的新措施， 取得了明显成效。主要采取了三项改革措施：一、公车“用油刷卡”制。为解决公车用油过 程中的跑冒滴漏问题，衡水市在枣强县实行公车“用油刷卡”试点。用油单位与加油站签订 协议，明确双方责任，取消加油现金结算和记帐，实行公车刷卡加油，且磁卡可详细保存交 易记录和用油支出情况。同时实行“四限定”（限定油量上限额、限定加油站、限定一车一 卡和限定油质）和“两配套制度”（单位实行派车单制度和公开车辆每月用油情况制度）。 二是对公车实行挂牌管理。为有效遏制公车私用，加强社会监督，衡水市在阜城县实行公车 挂牌管理试点。全县 76 个单位的所有 178 辆公车均在统一位置张贴由县纪委统一印制和发放 的“公车”标识。对有牌不挂、故意遮盖、涂改、损坏挂牌的，除通报批评外，封存车辆一 个月，并对机关人员按公车私用追究责任。三是实行节假日封车制。为解决车轮上的腐败， 衡水市在所有市直单位和景县、安平两县实行假日封车制度。具体做法是：节假日期间，各 1张泉森湖南公务车首开先河，资兴“市长专车”给钱就坐，2004-01-04 上海交通大学2006届mpa论文 我国政府公务用车改革的经验研究 12 单位除保留一部公务用车外， 其余车辆全部封存。 确定保留的公务用车报纪委审查并核发“节 假日公务用车使用证”，只能用于公务，不得办私事。凡发现擅自动用公车的，除对违规单 位经济处罚 1000 元外，一律暂扣车辆三个月并视情节依据有关规定给予单位主要负责人诫免 谈话直到党政纪处分。四是积极探索公务用车改革新路子。按照“稳妥推进、量力而行、分 类指导、实效管用”的原则，在部分县市区分别实行了租赁制、承包制、分解制、带车制“四 制”改革试点，使公务用车管理逐步向市场化接轨。衡水市通过抓公务用车的管理和改革试 点，使这些单位节约了大量的资金，减轻了财政负担，最大限度地遏制了公车私用，加强了 内部管理，堵塞了开支漏洞，同时进一步密切了党群干群关系，群众拍手称快。1 第二节 我国政府公务用车改革的模式比较 一、三种模式的利弊及难点分析 1、货币化模式 货币化模式是目前应用较为普遍但争议也很大的模式，它完全改革了原有的公务用车制 度。然而，改革看起来似乎“一步到位” ，但从目前的实践情况来看，这种模式在条件不成熟 的情况下还需慎行，切忌盲目推进。 货币化模式的优点主要表现在：第一，大幅度降低财政支出。在保留部分特殊公务用车 的情况下，取消绝大部分公务用车，就是将公车问题全部推向社会。原来由政府承担的成本 全部交给了社会和市场，可以节省公务用车的一切消费，而发放的补贴相比较公车消费来说 还是少得多，因此货币化模式最终能够达到节省财政支出的目的。第二，减少部分改革阻力。 由于公务交通补贴直接以货币形式发放给个人，领导干部、一般干部和司机三方都有可能以 获益的心理接受这一改革方式，这对参加改革者的积极性会有较大的促进作用，从而使改革 阻力相应减少，有利于改革能顺利推进。第三，通过比较彻底的制度创新，让公务用车实现 货币化、社会化、市场化运作，既符合职务消费货币化的市场经济法则，也与国际惯例相接 轨。第四，取消绝大部分公务用车（包括领导专车），可以有效遏制公车攀比、公车私用等 问题，有利于密切党群、干群关系和推进机关党风廉政建设。 货币化模式的弊端主要表现在：第一，货币化模式的实施条件有严格限制。各地区和单 位必须充分考虑财政和社会的承受力，因此目前在我国尚不能普遍适用这一模式。第二，取 1河北衡水市多措并举规范公车使用， 2005-09-05 上海交通大学2006届mpa论文 我国政府公务用车改革的经验研究 13 消公务用车可能影响公务活动的正常开展。公务用车取消后，公务员可能为了节省自己的补 贴而减少一些公务活动的行为。第三，高额交通补贴容易引发社会争议和群众不满。货币化 改革后，干部每月增发的货币额将会明显增长，与工薪阶层工资拉大距离，容易影响干群关 系，使干部特权化更加醒目，加剧弱势群体的不平等心理。第四，改革不易推行，容易出异 化或反复。一方面，目前的货币化改革有步入误区的倾向，异化的“赎买”式改革模式容易 造成新的腐败；另一方面，政府行政管理成本从长远来看仍是很高，容易出现体制反复。 货币化模式的难点：一是难在现有驾驶人员的安排和车辆的处理上。驾驶人员是利益受 损最大群体，因此要妥善做好人员分流工作，同时在公开拍卖车辆中注意预防国有资产流失。 二是经济欠发达地区的公共交通难以满足公务活动的需要。只有等当地的公共交通逐步完善 起来之后，才可以尝试货币化改革模式。三是交通补贴的使用范围界定和标准制定较难把握。 特别在标准制定上，如果定得过低，就不能满足公务用车的需要；定得过高，又会使参改人 员工资收入大幅度提高，引发权力腐败合法化的“赎买”政策，以及相反增加财政的压力等。 2、半货币化模式 对于改革计划经济条件下产生的公务用车制度来说，半货币化模式通过市场运作来解决 公务用车中存在的问题，这本身是一个全新的视角，这一导向也应引起各地车改的重视。 半货币化模式的优点主要表现在：第一，能够有效地控制各部门在公务用车上的开支， 节约了财政资金，同时截断了部门私自购车的途径。第二，能够充分整合利用现有资源。可 以积极采取多种形式，对机关车队进行改组改造，有利于推动机关后勤服务的横向联合，提 高规模服务和经营效益，增强市场竞争能力。第三，有利于保障机关公务活动的用车需求， 并且由于引入了市场竞争机制，也有利于提高工作效率和服务水平，相对于租用社会车辆更 为安全可靠。第四，有利于后勤职工队伍的稳定，充分发挥现有司勤人员的积极性，顺利实 施机关后勤改革。 半货币化模式的弊端主要表现在：第一，将公务用车集中管理，部门在使用车辆时则必 须事先向车管部门申请，手续繁琐，有时难以满足紧急需要。第二，没有对如何最大限度地 降低公务用车成本作实质性的改革。由于这种模式没有彻底取消公务用车，只是将各部门的 公务用车集中统一管理，因此从本质上就没有消除公务用车的成本，节约财政支出是有限的。 第三，难以有效监督用车主体的行为，无法杜绝公车私用的弊端。如果不具备配套的监管措 施，这种模式不能完全消除公务用车管理中存在的问题，比如公车私用、买车修车中的腐败 等问题。 上海交通大学2006届mpa论文 我国政府公务用车改革的经验研究 14 半货币化模式的难点：第一，执行公务是一个动态的过程，因公务用车额度也只能是一 个动态的