（公共管理专业论文）我国城乡基础教育均衡化问题研究.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者：铀詈双1 日期：冲年j 月加日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者：栖罾文 日期：驯口年j 月矽日 摘要 摘要 新时期新形势下，无论是国家还是个人都十分重视教育公平问题，城乡之 间的教育差距也已成为国内外人士关注的重要问题。十七大报告在论及民生 问题时就曾明确指出：“教育是民族振兴的基石，教育公平是实现社会公平的重 要基础 。 本文在前人研究的基础上，采用文献分析法、比较分析法对城乡均衡化问 题进行了相关的研究。全文分为三个部分：第一部分论述了新形势下，我国在 基础教育方面取得的辉煌成就；在肯定我国城乡基础教育取得成绩的前提下， 提出了现阶段我国城乡基础教育事业存在的现实问题，包含教育经费分配不合 理、城乡学生享用的教育机会不平等、教师的数量、质量差异大、城乡办学条 件存在差异等因素；第二部分，结合我国现实情况，从制度、经济、社会三方 面深入细致的分析了我国城乡基础教育发展不均衡的原因，其中着重分析了制 度原因，认为二元社会结构是基本制度原因，分级办学 体制是主要制度原因， 户籍制度是直接制度原因；第三部分，对新形势下解决我国城乡基础教育发展 不均衡问题提出了建议和对策，首先明确了均衡教育发展要遵循的原则，其次 建议拓宽渠道加大农村基础教育资金投入，以缓解教育经费窘迫的现状，再者 提出加强城乡教师队伍建设，解决城乡师资水平存在差异的局面，最后简约提 出合理分配教育资源、改革户籍制度等参考建议。 城乡基础教育事业发展的不均衡，严重妨碍了我国整体教育事业的发展。 因此，采取积极有效的措施改变这种现状，不仅是坚持科学发展观和实现和谐 社会的内在要求，更是实现经济繁荣、社会安定的必然途径。 关键词：城乡基础教育均衡发展教育经费资源配置 a b s t r a e t a b s t r a c t u n d e rt h en e ws i t u a t i o n ，b o t hc o u n t r i e sa n dp e r s o n a la t t a c hg r e a ti m p o r t a n c et o e d u c a t i o nf a i r n e s s ，t h eg a | pb e t w e e nt h eu r b a na n dr u r a le d u c a t i o nh a sb e c o m et h e f o c u sa td o m e s t i ca n da b r o a d i nt h e1 7 血p a r t yc o n g r e s sr e p o r ta b o u tp e o p l e s l i v e l i h o o di s s u e sw h e ne d u c a t i o ni sp o i n t e do u t ：e d u c a t i o ni st h ec o m e r s t o n eo f n a t i o n a lr e j u v e n a t i o na n de d u c a t i o nf a i ri sa ni m p o r t a n tf o u n d a t i o no ft h er e a l i z a t i o n o fs o c i a lj u s t i c e o nt h eb a s i so fp r e v i o u ss t u d i e s ，t h i sp a p e ra d o p t sl i l e r a t u r ea n a l y s i sa n d c o m p a r a t i v ea n a l y s i s 1 1 1 ep a p e rd i v i d e si n t ot h r e ep 宣c t s ：t h ef i r s tp a r td i s c u s s e st h e e d u c a t i o nb a s eo fb r i l l i a n ta c h i e v e m e n t su n d e rt h en e ws i t u a t i o ni nc h i n a 砀e p r e m i s eo fa c h i e v e m e n ti nu r b a na n dr u r a le d u c a t i o nf o u n d a t i o n 。a n dp u t sf o r w a r da b a s i ce d u c a t i o nu n d e r t a k i n g si nu r b a na n dm r a lp r o b l e m s ，i n c l u d i n ge d u c a t i o nf u n d s ， u n r e a s o n a b l ed i s t r i b u t i o no fu r b a na n dr u r a ls t u d e n t se n j o ye d u c a t i o nc h a n c e i n e q u a l i t y , t h eq u a n t i t ya n dq u a l i t yo ft h et e a c h e r s ，u r b a na n dr u r a lc o n d i t i o n sf o r r u n n i n gt h ed 珀睹r e n c e sb e t w e e nf a c t o r s 卫1 es e c o n dp a r ta n a l y s i s e st h ec a s u eo f u r b a na n dr u r a lb a s i ce d u c a t i o nd e v e l o p m e n tf r o ms y s t e m , e c o n o m i ca n ds o c i a l a s p e c t sa c c o r d i n gt oc h i n a sr e a l i t y ，w h i c hf o c u s e so na n a l y z i n gt h er e a s o n s ：b i n a r y s y s t e mo fs o c i a ls t r u c t u r ei st h eb a s i cs y s t e mr e a s o n ，e d u c a t i o ns y s t e mi st h em a i n r e a s o na n dt h eh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o ns y s t e mi st h ed i r e c tr e a s o n ：n et h i r dp a r tp u t s f o r w a r ds u g g e s t i o n sa n dc o u n t e r m e a s u r e st os o l v ed e v e l o p m e n to fu r b a na n dm r a l e d u c a t i o nf o u n d a t i o nu n b a l a n c e dp r o b l e mu n d e rt h en e ws i t u a t i o n ：f i r s t l v t h e b a l a n c e dd e v e l o p m e n to fe d u c a t i o ns h o u l df o l l o wt h ep r i n c i p l eo fa d v i c e s e c o n d l y , i ts h o u l df m dm o r ec h a n n e l st oa l l e v i a t ee d u c a t i o nf u n d s ，w i t hr e d u c i n gt h er u r a l e d u c a t i o nf o u n d a t i o nb r o a d e n 。乃耐舅i tp u t sf o r w a r dd i s t r e s ss i t u a t i o na n d s 仃e n g t h e nt h ec o n s t r u c t i o no ft e a c h e r s t e a m ，w i t hs o l v i n gt h eu r b a na n dr u r a l l e a c h e r sl e v e ld i f f e r e n c e s f i n a l l y , i tp u t sf o r w a r dt h er e a s o n a b l ed i s t r i b u t i o no f e d u c a t i o nr e s o u r c e s ，c o n t r a c t e dr e s i d e n c er e g i s t r a t i o ns y s t e mr e f o r m , e t e u r b a na n dr u r a lb a s i ce d u c a t i o nc a r e e rd e v e l o p m e n t c h i n a so v e r a l le d u c a t i o n s e r i o u s l yh i n d e r e dt h ed e v e l o p m e n to ft h ec a r e e n ，n l e r e f o r e i tt a k e se f f e c t i v e m e a s u r e st oc h a n g et h es t a t u sq u o ，n o to n l ya d h e r et ot h es c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t c o n c e p ta n dt h ei n h e r e n tr c q u i r e m e mt oa c h i e v eah a r m o n i o l l ss o c i e t y , i ti st o a c h i e v ee c o n o m i cp r o s p e r i t y , s o c i a ls t a b i l i t ya n dt h en e c e s s a r ym e a n s k e yw o r d s ：u r b a na n dr u r a l b a s i ce d u c a t i o n t h eb a l a n c e d d e v e l o p m e n t e d u c a t i o nf u n d sa l l o c a t i o no fr e s o u r c e s 目录 目录 1 引言j 1 1 1 选题背景1 1 2 研究意义2 1 3 文献综述2 1 4 理论工具与方法5 1 5 研究的思路和框架。6 1 6 难点与创新点_ “7 2 新形势下城乡基础教育事业的发展8 2 1 城乡基础教育的有关概念8 2 2 城乡基础教育事业取得的成就9 2 3 城乡基础教育均衡发展中存在的问题儿 3 城乡基础教育不均衡的原因分析1 9 3 1 二元化的城乡社会经济结构1 9 3 2 公共教育财政支出不力2 0 3 3 分级办学的基础教育管理体制2 2 3 4 城乡基础教育不均衡的社会原因_ 2 3 4 完善城乡基础教育均衡化发展的对策和建议2 5 4 1 明确城乡教育均衡化发展的基本原则2 5 4 1 1 教育平等原则2 5 4 1 2 受教育者利益最大化原则2 5 4 1 3 矫正平等和补偿平等原则一2 6 4 2 消除城乡二元社会经济结构体制2 6 4 3 拓宽渠道加大农村基础教育资金投入2 7 4 3 i 加大对基础教育阶段的财政投入2 7 i i i 目录 4 3 2 增加基础教育经费投入2 9 4 3 3 完善学费制度2 9 4 4 加强城乡教师队伍建设3 0 4 4 1 扩充农村教师数量缓解师资紧缺：3 0 4 4 2 提高农村教师素质3 0 4 4 3 引入竞争机制激发教师热情3 1 4 4 4 改善农村教师待遇3 1 4 5 优化城乡基础教育资源3 2 4 5 1 改造薄弱学校共享教育资源3 2 4 5 2 调整学校布局优化资源配置。3 2 4 6 纠正农村对基础教育认识上的错误观念3 3 参考文献3 4 致谢3 6 个人简历3 7 i v 1 引言 ：i 引言 1 1 选题背景 新中国成立之后，中国的教育事业伴随着六十多年来的改革和发展，取得 了十分显著的成绩，特别是在召开十六届三中全会之后，我国不断总结世界教 育事业发展的经验教训，提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发 展的科学发展观”。并且教育部于2 0 0 5 年5 月2 5 日也出台了有关教育均衡化的 重要文件，如教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见等。同 时这些文件也着重强调“今后基础教育的重心要进一步核实到办好每一所学校 和重视每一个孩子健康成长上来，有效控制城乡之间、地区之间教育差距扩大 的形势，逐步实现城乡基础教育均衡发展。 2 0 0 7 年底时，我国初等义务教育普及率已达9 9 ，这一数据表明我国基础 教育在相当大的程度上应该是均衡发展的，但令人困惑的是，初等教育的均衡 发展问题并没有随着义务教育的推进得以解决，相反却成为人们谈论的焦点， 这说明，我国初等基础教育还存在很多不足，其中，最突出的矛盾就是公众对 于初等基础教育的需求程度和教育资源的供给程度之间不平衡，它在现实中的 表现就是我国城乡初等基础教育存在着发展不均衡态势。 相对于社会和国家来讲，这种发展不均衡严重妨碍了我国城市化进程和中 华民族的伟大复兴以及人口向人力资源优势转化，使得我国整体国民素质与现 代社会的要求、与世界发展形势的需要还存在很大的差距。相对公众个体来讲， 弱势群体后代受教育的权利往往会因为弱势代际传承作用而失去可靠的保证。 此外，1 9 8 0 年以来，有关对社会结构变迁的探索和经验事实也一再表明：基础 教育是一个人的人生起点，它直接影响了社会成员可能拥有的机会以及把握机 会的能力，甚至决定了一个人今后在社会分层中将要扮演的角色。并且这种影 响作用将伴随着我国现代化进程的不断推进而愈加明显。一方面，教育是公众 获得自身劳动技能的最关键的途径。尤其是在现代化社会，随着招生规模的不 断扩大和劳动的复杂程度日益深化，公众必须具有特定的专业基础和劳动技能 才能实现自己的价值，而这种价值的实现也必然通过教育来完成。另一方面， 基础教育对于人的基本素养的培育也是非常关键的，它可以让每一个人在介入 社会的事务的同时得到自我价值的确信。所以，受教育程度往往决定了一个人 1 引言 的经济、社会和政治地位甚至人生发展方向。因此，现代社会高学历已经成为 获得体面工作的前提条件，乃至进入一些城市的准入证，否则将近乎必然地被 淘汰。 1 2 研究意义 科学发展观是坚持以人为本，统筹兼顾经济、社会全面协调的可持续发展 观，它的目的在于促进经济、社会和人的全面发展。具体就是统一规划各级各 类教育的发展、改革与稳定。因而，只有坚持科学的教育发展观，全力促进公 民受教育的权利得到保障，才能真正实现科学发展观的要义。同时，只有加强 基础教育建设，尤其是城乡基础教育建设，才能促进基础教育的均衡发展，才 能促进社会公平的真正实现，才能使得教育事业的发展成果惠及更多的人民群 众。其次，教育建设还承担着培养高素质的人才的重要任务。因此，只有优先 考虑教育建设在构建和谐社会中的基础性推动作用，给每一个城乡人均等的接 受教育的权利，创造尽可能多的均衡的接受教育的机会，才能真正实现社会主 义和谐社会。再者，依据我国现实情况，只有把庞大的人口资源转化为富足的 人力资源，把潜在的人力资源转变为现实的人力资源才能真正促进社会主义新 农村建设进程而解决这些问题的关键就是快速推进城乡基础教育均衡发展。 1 3 文献综述 ， 城乡基础教育均衡发展研究对于保障人民教育权益、促进社会进步、加快 社会公平实现具有非常深远的意义，已经成为近段时间以来国内外探讨的一个 热点话题，并且许多国家都对其作出了大量的理论与实践性的研究。 1 3 1国外教育均衡化发展研究现状 近年来，世界许多国家和地区都开始重视城乡基础教育的均衡化发展。在 9 0 年代初期，联合国教育、科学与文化组织、儿童基金会和世界银行就曾在 泰国发起组织了“世界全民大会”，并在大会中颁布了世界全民教育宣言和 满足基本学习需要的行动纲领。按照此宣言和纲领的精神，教育的 终极目标就是满足全世界儿童、青年和成人的基本学习需求。即普及入学率、 促进公平。随后，9 0 年代末期，发展国家人口大国又在印度新德里召开了发 2 1 引言 展中人口大国民教育首脑会议，再次把全民教育推向高潮，并且这些国家的领 导人在会议上作出了实现全民教育、普及入学率、促进教育公平的承诺，为促 进教育的均衡化发展迈出了非常关键的一步。 从世界各国各区域城乡教育均衡化发展的理论研究上看，美国教育平等研 究者科尔曼的教育机会均等的研究报告是目前教育机会均等的最核心的研 究文献。查尔斯豪威尔的教育，机会与公平分配是研究中国教育平等权 利最充分的著作，其中，它们都论述了“应该如何在不断发展的经济环境中调 整政策以达到充分教育这一目标的问题。而菲利普库姆斯的世界教育危 机则着重探讨了导致教育发展不均衡的一系列因素，并结合实际事例，对教 育不平等的现状进行了研究，提出了缩小教育不平等的对策。 再者，法国经济 学家马尔克福鲁拜的机会均等还是社会出路的均等和荷兰哲学家格温 特德哈特果的教育机构与分配则是从“机会均等”的角度，论述了教 育机会与公平问题。最后，美国教育家查尔斯威利的教育中的优异、公平 和多样性则是着重提出了“政府在配置教育资源时，必须坚持补救办法与防 御措施结合，防止优势学校聚集有限的教育资源，扩大差距 的预防措施。 此外，世界各国各地区还进行了相应的实践性研究。许多国家开始加大教 育财政投入，采取了补偿教育、先行教育、社区控制等多种措施，不断完善教 学条件、提高教学质量，充分保障了义务教育的均衡化发展。其中，韩国从7 0 年代就开始实行“教育公平化”政策，由国家支付全额的义务教育经费，并撤 销一批贵族学校，着重帮扶困难地区的义务教育。而法国则是根据本国不同区 域发展不均衡的实情，在贫困落后、人口稀少的地区开设单班小学，采取层级 式教学方式，为那些偏远地区的适龄入学儿童提供平等接受教育的条件和机会。 同时在城市棚户区，城乡结合点建立优先教育区。 最后，世界许多国家还建立了相应的教师流动制度，以保证教师资源的充 分利用。如日本就曾设立了偏远地区与内地之间、发达城市与落后乡村的定期 的教师流动制度。而韩国则是依据岛屿、偏僻地区教育振兴法规定，定期 组织偏远贫苦落后地区的教师进行研修，并促使地方政府和自治团体增强对教 育工作的经费支持，以充分调动教师的积极性，促进教育事业的发展。 科尔曼教育机会均等的研究报告 m 中国对外翻译出版公司，1 9 8 3 1 5 6 查尔斯豪威尔教育机会与公平分配中国 m 对外翻译出版公司，1 9 9 3 2 1 6 菲力浦库姆斯世界教育危机 m 人民教育出版社，1 9 9 0 3 1 引言 综上所述，教育的均衡化发展已成为世界各国义务教育的主要目标。许多 国家在制定有关教育的法律法规的同时也采取了一系列现实的措施，不断缩小 区域、城乡、校际之间的教育差距，促进了教育公平的实现，使教育的均衡化 发展有了实质性的推进。 1 3 2 国内教育均衡化发展研究现状 在教育均衡化发展的政策研究方面，国内主要通过颁布一系列的法规纲要 和计划来促进教育事业的均衡化发展。如在8 0 年代末期，我国先后颁布实施了 中华人民共和国义务教育法、面向2 l 世纪教育振兴行动计划和中国教 育改革和发展纲要，并提出了在2 1 世纪初期在全国范围内普及九年义务教育， 扫除青壮年文盲的设想，而这一设想也已基本实现。此外，在2 0 0 2 年时，国内 教育界还举办了第二届全国基础教育论坛来专门讨论义务教育均衡化发展。并 且在这次讨论中，关于教育均衡化发展的探讨达到了空前的高峰，其中，有人 认为它是教育领域内部各要素或者各组成单元之间的均衡发展问题，有人认为 它是教育与其他非教育领域之间的均衡发展问题，还有人认为它是教育领域内 部各要素在不同阶段之间的均衡发展问题等。 在教育均衡化发展的理论研究方面，许多学者都进行了积极的探索。例如， 刘复兴认为：“追求教育平等与公平是当代我国教育政策的基本价值抉择 。 顾明远认为：“教育均衡化发展是教育公平的问题，是人权问题”回。 此外，还有许多学者的论文，诸如：杜育红的教育发展不平衡研究固； 王菩迈、杜育红、刘远新的中国教育发展不平衡的实证分析 ；杨银付的教 育均衡发展需要体制创新囝；潘慰元的公平与效率：高等教育的决策依据 ； 石中英的促进基础教育均衡发展的基本原则。等等都均从不同方面对教育均 衡化发展的问题进行了深入研究。再者，也有很多学者在研究教育均衡发展的 主题之外，还对一些涉及均衡化发展的实质问题进行了探讨，如教育平等与公 平问题的研究、教育机会均等问题的研究等等，都为当前教育均衡发展问题提 刘复兴教育政策的价值分析f m 北京教育科学出版社，2 0 0 5 1 1 0 顾明远比较教育 m 人民教育出版社，1 9 9 7 2 1 杜育红教育发展不平衡研究 j 教育研究，2 0 0 7 ，( 0 2 ) 王善迈、杜育红、刘远新中国教育发展不平衡的实证分析 j 教育研究，1 9 9 8 ，( 0 6 ) 潘慰元公平与效率：高等教育的决镱依据r y l 北京大学教育评论，2 0 0 3 ，( 0 1 ) 杨银付教育均衡发展需要体制创新 n 中国教育报，2 0 0 5 ，( 1 2 ) 石中英促进基础教育均衡发展的基本原则 j 人民教育，2 0 0 2 ，( 1 2 ) 4 毪f 蓬 ： 1 引言 供了重要的理论研究基础。 最后，在教育均衡化发展的实践性研究上，我国依据2 0 0 6 年最新修订的义 务教育法，在资源重新配置的基础之上，充分贯彻均衡化发展精神，通过中央 财政转移支付，重点帮扶贫困落后地区普及义务教育，积极地缩小了地区教育 差异，这些举措不仅在当代中国有效地保护了公民享受公平教育的权利，还大 大提高了教育的层次与质量，体现了均衡发展的内涵与实质。此外，近些年年 来，国家还实行了一系列增强农村基础教育的措施，如实施“西部地区两基攻 坚计划、“国家贫困地区义务教育工程”、“免除农村义务教育阶段学生的学 杂费、“农村中小学危房改造工程”等等，都大大减轻了农民教育负担，为促进 教育均衡化发展发挥了重要作用。 综上所述，我国基础教育均衡化发展虽然取得了可喜的成绩，但绝大多数 只是在基础教育普及率上追求“量”的平衡，并没有在“质”上解决城乡教育 不均衡的现状，所以，国内有些专家学者仅仅从宏观上探讨教育公平与平等的 问题是不合时宜的，只有更加积极的探索教育均衡化发展的对策才更为重要。 1 4 理论工具与方法 本论文在涉及政治学、管理学、统计学等相关学科领域的同时，将运用系 统论、决策论等相关理论工具，借鉴目前国内外相关的研究成果，通过对城乡 基础教育均衡化的内涵特征、理论概括以及中外的相关理论成果进行全面的梳 理和研究，结合对我国城乡基础教育的现实状况和存在问题的分析，进而提出 一些有利于推进我国城乡基础教育均衡的可行路径。本文研究方法有： 文献分析法。由于关于城乡基础教育的研究还相对比较散乱，以及我国有 关的法律法规有待制定和完善，因此本论文的研究将会广泛搜索国内外有关义 务教育发展的论文、法规、政策和文献等资料，并对近年来国内外关于城乡基 础教育的学术文章进行分析，通过归纳、整理这些文献资料，从中发现有益之 处加以利用并对不足之处进行完善，以便找出适合我国基础教育均衡发展的对 丝 柬。 比较研究方法。本论文的出发点和归宿均是探讨中国的城乡基础教育均衡 化。通过对一些城乡之间、区域之间和阶层之间的基础教育发展状况进行差异 性比较，进而寻找我国城乡基础教育非均衡化的原因，为我国城乡基础教育均 5 1 引言 衡发展找到合适的对策。 归纳分析研究方法。本论文通过分析国外、国内不同区域在城乡基础教育 均衡化发展中的经验，总结教育均衡化发展的规律，正视其中的困难和问题， 分析其在均衡化发展中存在的一些问题，从而对我国的城乡基础教育建设有一 个明确清晰的认识，并尽力提供一些可操作的对策性建议。 规范研究与实证研究相结合的方法。本论文运用规范分析的方法对城乡基 础教育的基本内涵、理论依据等进行了规范性探讨。同时，对我国城乡基础教 育非均衡化发展的原因、规律、发展困境等的研究又进行了实证性的分析，从 而得出一些完善城乡基础教育均衡化发展的现实措施。 1 5 研究的思路和框架 本论文的研究思路是：在充分把握国际国内城乡教育均衡化发展理论和实 践现状基础之上，收集国内部分地区教育均衡化措施实施资料，着重探讨了国 内城乡教育非均衡化得成因，并在此基础上，提出了相关的政策建议。 本文共分四个部分： 第一部分着重论证了本论文的写作背景和研究意义，并在此基础之上对国 内外研究现状进行了分析，提出了本论文的研究思路与方法等。 第二部分主要阐述了我国基础教育均衡化发展的概况及其所取得的成就， 并由此对教育均衡化发展有关概念进行了探讨。指出了当前我国教育均衡化发 展存在的问题：教育经费配置不合理、教育机会不平等、教师队伍发展不均衡 虚占 号手0 第三部分主要分析了我国教育非均衡化发展的原因。它包括：二元化的城 乡社会经济结构、分级办学的基础教育管理体制、落后的户籍制度、公共教育 财政支出不力等。 第四部分主要探讨了促进我国教育均衡化发展的有关措施。它包括：明确 城乡教育均衡化发展的基本原则、拓宽渠道加大农村基础教育资金投入、加强 城乡教师队伍建设、优化城乡基础教育资源、改革现行户口登记制度等。 6 1 6 1 研究的难点 由于我国城乡基础教育的改革进程较慢，我们对其规律的认识还不全面， 当前的一些理论也有待实践的检验，因此在此基础上的研究具有比较大的难度。 此外，在研究过程中所需的一些城乡基础教育建设的数据较少，获取也较为困 难。并且缺乏有效的对其评估的工具，这就为理论的实证检验造成了极大的困 难。 1 6 2 本文的创新点 在对国内不同区域城乡基础教育建设的对比分析基础之上，本论文的研究 对象主要集中于城乡基础教育均衡化发展的对策之上，将党的科学发展观等一 系列指导精神融入到城乡基础教育建设之中，并运用各种理论方法加强城乡基 础教育体系的评估，以理论研究与对策研究相结合的形式来研究完善城乡基础 教育建设的措施。 7 2 新形势下城乡基础教育事业的发展 2 新形势下城乡基础教育事业的发展 2 1 城乡基础教育的有关概念 2 1 1基础教育 当前，中国的基础教育事实是一个动态的概念，它包含幼儿园、小学、 初中的所有教育形式。狭义上说它主要指九年义务教育，广义上说它还包 括“社会知识教育、家庭教育以及其他各级各类教育中的初始阶段的教育。 例如高等教育、职业教育和成人教育中的普通文化知识教育也都统统包含在 内。但是，目前中国的基础教育还仅仅是指停留在初中以前的教育形式， 并没有指其他没有普及的各种类型的教育，所以事实上，高等教育、职业 教育等都不能算是基础教育。因而，本文所涉及的基础教育是指狭义的基础 教育，最主要的是指我国中小学阶段的基础教育。 2 1 2 城乡基础教育均衡发展的含义 城乡基础教育均衡发展具有非常丰富的内涵，并且涉及的层面也十分广泛， 国内外很多学者都从不同角度对其进行了深入的探讨。总的来说，主要有以下 几点：“一、基础教育均衡发展是指社会总资源对教育资源的均衡分配，包括教 育资源在各层次各类别的教育之间和各地区各种学校之间的分配。二、基础教 育均衡发展主要是指教育平等、教育公平等涉及到教育权利保障的问题。三、 城乡基础教育均衡发展的内涵主要包括三个层次：第一是地域之间的均衡发展， 即统筹城乡教育规划，实现均衡发展；第二是指地域内部不同学校之间的均衡 发展；第三是指不同人群之间的均衡发展。总之，就教育均衡发展实质而言， 这些探讨都涉及到了三个层面的问题：一、在制度层面上要力保受教育权利平 等的实现；二、在物质层面上要力保优质资源的相对均衡配置；三、在意识层 面上要力保所有学生潜能的最大程度的发挥。因此，结合以上观点，本文的城 乡基础教育均衡发展将主要从不同区域、不同学校、不同群体之间的教育资源 转引自朱家存教育均衡发展政策研究 m 北京：中国社会科学出版社，2 0 0 3 3 6 8 2 新形势下城乡基础教育事业的发展 配置和教育机会与条件入手，着力分析如何根据不同城乡的实际情况，实现均 衡发展”o 。 2 2 城乡基础教育事业取得的成就 改革开放3 0 多年来，我国基础教育事业的发展取得了前所未有的成就，在 国家“科教兴国 的战略引导下，教育部先后出台了面向2 1 世纪教育振兴计 划和全国教育事业九五计划和2 0 1 0 年发展规划。这标志着我国基础教育 事业进入了一个新的发展阶段，各级政府官员开始着重强调基础教育的改革与 发展，逐步把全面提高普及九年义务教育工作和全面提高义务教育质量提上工 作日程，并实行了领导负责制、分区域规划、分类别引导、分步骤实施的方针 来积极谋取发展。此外，国家还确立了进一步为基础教育建立稳定的体制环境 和制度保障的目标，争取稳步推进各项改革举措，大力促进基础教育事业的发 展。主要体现在： 一、初步建立了农村义务教育经费保障机制。依据国务院关于完善农村 义务教育管理体制的通知和国务院关于基础教育改革与发展的决定的指 示，从2 0 0 2 年初，我国农村义务教育开始实行“由国务院统筹规划，地方政府 具体负责、县级为主体、分层管理”圆的运行机制，进一步完善了城乡基础教育 管理体制，并且这种机制相对于以前还实现了两种巨大的转变。一是确立了由 地方政府来承担农村义务教育责任的体制，这在很大程度上减轻了农民负担； 二是确立以县级为主体、乡镇为辅助，共同承担农村义务教育责任的体制，这 在一定程度上加强了对基层政府的领导，减轻了基层政府的工作压力。同时， 中央政府为促进农村义务教育的发展，还建立了初步的农村义务教育经费保障 机制。一是确保了农村中小学教职工工资金额纳入县级财政预算，并及时通过 银行转账的方式直接划入教职工所在的银行账户，以保证教职工工资福利按时 足额发放。二是确保了由省级政府核定农村中小学正常运转所需经费的标准和 定额，县级政府具体负责的机制，保证了农村中小学的正常运转。三是确保了 中央财政、省、地( 市) 级人民政府财政均设有农村中小学危房改造专项资金， 并把其纳入社会发展和经济规划中，保障了农村中小学的教学安全。 朱家存教育均衡发展政策研究 m 北京：中国社会科学出版社，2 0 0 3 4 1 国家教育发展中心2 0 0 5 年中国教育绿皮书 h 北京：教育科学出版社，2 0 0 6 7 8 9 2 新形势下城乡基础教育事业的发展 二、实现了免费的义务教育。2 0 0 4 年，国家启动西部地区“两基 攻坚计 划；2 0 0 7 年春，免除全国农村义务教育学杂费；2 0 0 7 年秋，实施新的高校和中 职学校家庭经济困难学生资助政策；2 0 0 8 年秋，全国免除城市义务教育学杂费， 并对享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，继续免费提供 教科书，对家庭经济困难的寄宿学生补助生活费。其次，国家在免除城市义务 教育阶段学生学杂费的同时，还要求各地进一步加大农村义务教育支持力度， 继续向农村倾斜经费投入，重点加固和改造存在安全隐患的校舍，加强农村寄 宿制学校建设，增加对家庭经济困难寄宿学生的补助，逐步解决好农村义务教 育教师待遇和农村留守儿童在校学习生活问题。可见，党和政府为完善城乡义 务教育经费保障机制，优化教育资源，促进义务教育均衡发展做出了卓越的努 力。 三、实现了全国范围内的“校校通”工程。为促进中小学信息技术教育 的普及，教育部于2 0 0 0 年1 1 月1 4 日发出关于在中小学实行“校校通” 工程的决议，决定在全国中小学范围内实行。校校通”工程。它的具体目标 是：力争东部区域县级以上和中西部区域中等以上城市的中小学都能共享 网上教育资源；西部区域以及中部偏远困难地区的县和县以下的中小学能 与中国教育卫星宽带联网，争取全面切实提高全国范围内中小学的教学质 量。截止到2 0 1 0 年初，全国9 0 以上的中小学已组织实施了上网工程。并设 立了远程教育接收点，配备了卫星地面接收站、v c d 放映机、计算机和电 视机等必要的设备及必备的教育资源光盘，用于接收和使用教学课件和数 字化教育资源。同时，各中小学还开设了信息技术选修课，促进了信息技术 与其他课程的融合。 四、初级教育德育工作取得可喜进展。当前，广大农村中小学德育工作已 逐步走上科学化、制度化的轨道，许多农村中小学都开展了以“爱祖国、爱人 民、爱劳动、爱科学、爱护公共财物教育为主体，日常行为规范教育为基 础的活动，这不仅对青少年的思想政治和道德品质培养具有非常重要的积极意 义，同时对于有针对性的研究德育工作的规律、及时发现新问题也同样具有明 显的促进作用。 此外，教职工的职业道德也在不断提高，教育部通过先后在各地设立教师 道德论坛和组织教师道德演讲团巡回演讲，不仅极大地促进了新形势下教师道 德理论和实践建设的发展，还间接地促进了青少年学生的道德发展。再者，教 1 0 2 新形势下城乡基础教育事业的发展 育部还通过加强各有关部门的协调配合，引导全社会的力量共同关注青少年的 健康成长，为亲少年提供了一个良好的社会育人环境。例如：成立青少年预防 犯罪督察组，积极预防青少年违法犯罪的发生；加强校园周边环境的清理整顿， 为青少年成长提供一个健康的社会环境：建立学校、家庭、社会教育委员会三 者之间的密切联系，为青少年提供全面的、多样的教育。 2 3 城乡基础教育均衡发展中存在韵问题 新中国成立以来，我国为促进城乡教育均衡化发展负出了很大的努力，也 取得了可喜的成绩。但是由于社会经济发展对城乡教育提出了更高的要求，城 乡教育也随之呈现出差距拉大的趋势。因而，为了充分实现城乡教育均衡化发 展，正确客观的对待城乡教育差距的拉大。以下我们将从教育经费配置、教育 机会、教师队伍和办学条件来系统地研究我国城乡教育均衡化的现状。 2 3 1 教育机会不平等 每一个公民都有接受教育的权利，并且在受教育的机会面前人人平等，这 不仅是宪法赋予公民的基本权利和社会文明程度的重要衡量指标，更是实现社 会公平的基本前提，没有这种最基本的教育公平就实现不了真正的社会平等。 一、基础教育阶段升学率的差距。我国的主要人口在农村，它是义务教育 的工作重心，但是农村仍有十分之一左右的学生因为各种各样的原因而没能入 学，据资料显示，2 0 0 7 年在城市，小学升入初中的比例均己达到9 9 以上，基 本上普及了九年义务教育。但是，在农村，尤其是在边远贫苦地区，“小学净入 学率和升初率一直和城市存在o 8 5 左右的差距，甚至有的地方，差距达到3 ， 此外，在城市，义务教育覆盖率已达9 9 ，但是在西部地区仍有8 0 多个县未 实现普及九年义务教育，将近占到占总数的3 4 ，另外还有8 个县，小学净入 学率不到7 5 ”。 二、缀学率的城乡差距。近段时间以来，农村中小学生的流失率和辍学率 都有不断上升的趋势，据教育部2 0 0 7 年中国教育年鉴统计数字表明：有的地方 的辍学率甚至已达到8 7 。而且，这些统计数据都多多少少含有水分，就实地 考察来看，农村学生的流失率与辍学率要远远大于这些统计数字。此外，在对 中国教育年鉴编辑部编中国教育年鉴2 0 0 7 m 人民教育出版社，2 0 0 6 9 5 l l 2 新形势下城乡基础教育事业的发展 不同地区的乡镇初中缀学率调查抽样时还发现，很多地方的农村初中缀学率还 表现出参差不齐的现状，低一点的达到3 6 ，高一点的达到7 5 ，可见，这些 数据都远远超出了国家“控制农村初中缀学率在3 以内的要求。再者，在对 东南、东北、华北、西南不同区域的农村初中缀学率( 如表2 1 所示) 调查时 发现，有三个区域的农村初中缀学率已达到3 0 以上，其中又属东北最高，达 到了6 0 。可见，农村初中缀学率还表现出地域的差异性，并且形势十分严峻。 所以，从总体情况来看，在经济发达的省份，农村初中缀学率较低；在经济比 较发达的地区，个别农村初中缀学率较高；在经济落后的地区，农村初中缀学 率最高。而这也恰恰吻合了中国关于东部、中部、西部以及城市与乡村的划分。 表2 12 0 0 7 年县农村与县城初中生辍学率比较 资料来源：2 0 0 7 年中国教育年鉴 三、流动人口接受基础教育困难重重。当前，农村城市化的进程在进一步 加快，大量的农村人口开始涌向城市，这不仅是中国经济发展的必然历程，也 是中国建设和谐社会和实现全面小康的必要条件。但与此同时，这些流动农村 人口的教育问题也凸现出来，根据统计资料显示，随着经济发展方式转变，我 国内地已经进入人口流动迁移活跃高峰时期。其中，2 0 0 8 年全国流动人口为2 0 l 亿，2 0 0 9 年已达到2 1 1 亿，而且在这些数据里面“适龄入学儿童”将近2 8 2 0 万， 占全部流动人口的1 5 ，但是他们的的教育问题却成为了难点。在现代城市中， 公立学校的收费很高，并且存在一定的潜在收费，例如用餐费、旅游费、服饰 费、上网费、保险费、赞助费、班费、兴趣小组费等等名目繁多，其中，仅赞 1 2 2 新形势下城乡基础教育事业的发展 助费一项就超出了很多流动人口家庭的承受能力。再者，这些流动人口家庭有 的还不只一个孩子，无疑更加增添了他们教育抚养孩子的困难。 2 3 2 教育经费配置不合理 一 改革开放三十多年以来，我国教育事业在取得辉煌成绩的同时，教育经费 也在不断增长，截止2 0 0 8 年，我国国家财政性教育经费已达1 0 4 4 9 6 3 亿元， 其中农村义务教育经费将近6 6 2 5 亿元，同比增长了1 6 1 。这与国家“逐步使 财政性教育经费占g d p 的比例达到4 ”的政策相符合国，这不仅彰显了国家和 党加快发展教育事业的信心和决心，同时还反映了当代政府为缩小城乡基础教 育差距所做的积极努力。但是，从现实情况来看，这些努力还远远不够，我国 城乡教育经费依然存在许多配置不合理的现象。 一、我国城乡教育经费在增量上配置不合理。如表2 2 、2 3 、2 4 所示，我 国城乡基础教育经费在经过1 5 年的发展变化之后，城乡差距有所缩小，但并没 有明显的改善，甚至一些地方的农村中小学的正常运转都面临窘境，可见，我 国城乡教育经费在增量上的配置并不均衡，亟待改善。 表2 2 中小学生人均教育经费对比表 小学生人均教育经费小学生人初中生人均教育经费小学生人均 ( 元)均教育经( 元)教育经费城 年份 城市农村 费城乡差乡差距( 倍 距( 倍数) 城市农村 数) 1 9 9 3 焦4 7 6 12 5 0 41 99 4 1 74 7 2 82 0 2 0 0 8 年1 6 8 3 9 89 9 7 61 6 92 1 4 5 0 71 2 2 3 1 41 7 5 表2 3 预算内教育经费对比表 小学预算内教育小学预算中学预算内教育经费 中学预算内教 经费( 元)内教育经( 元) 育经费城乡差年份 费城乡差 城镇 农村城市 农村距( 倍数) 距( 倍数) 2 0 0 8 年 1 1 5 07 1 01