（公共管理专业论文）突发环境污染事件危机管理系统研究.pdf

上海交通大学 学位论文原创性声明 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式 标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：魏建国 日期：2006 年 6 月 11 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规 定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电 子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：魏建国 指导教师签名：刘霞 日期：2006 年 6 月 11 日 日期：2006 年 6 月 11 日 上海交通大学硕士学位论文 突发环境污染事件危机管理系统研究 1 突发环境污染事件危机管理系统研究突发环境污染事件危机管理系统研究 摘 要 随着我国现代化进程的发展，经济建设取得了举世嘱目的成 就，但是我们也不得不痛心地看到，本不应该必然地成为经济发 展沉重代价的环境污染事件却一直在频繁地发生，我国各级政府 处置突发环境污染事件的应急机制和现代危机管理系统已经成为 当务之急的重大挑战性课题。本文从危机管理的视角，通过理论 与实证分析,提出了我国突发环境污染事件应急机制的危机管理模 型，研究了突发环境污染事件危机管理的组织结构、决策机制及 其经济保障、技术保障、法制建设、信息监控、市民社会、国际 资源及社会心理等诸方面的保障机制，拓展了危机管理理论在环 境保护方面的运用，在环境污染事件高发期的时代背景下，为我 国环境管理领域应急预案的完善提供了理论与实践的借鉴。 文章从阐述研究突发环境污染事件危机管理的原因、意义及 其选题动因入手,简要介绍该领域国内外的研究现状。引入公共危 机管理理论，诠释危机、突发事件和危机管理基本特征以及危机 管理的基本原理。在一般危机管理与突发事件的基本理论基础之 上，着重研究突发环境污染事件概念和特征，研究突发环境污染 事件与一般性的突发公共事件相比较而具有的特别属性和环境污 染事件危机管理中存在的特别问题,并由此引发对我国环境污染事 件危机成因和我国在这方面的危机管理存在的问题的系统剖析， 提出本文关于环境污染危机管理研究的基本分析框架。 上海交通大学硕士学位论文 突发环境污染事件危机管理系统研究 2 提出本文关于环境污染危机管理研究的基本分析框架。 通过选取国内外若干突发环境污染事件作为典型案例，运用 公共危机管理理论和本文的分析框架进行典型案例研究，对当代 国内外应对突发环境污染事件的危机管理系统进行对比分析，借 鉴发达国家的经验，分析我国在应对突发环境污染事件中存在的 管理体制和应急决策机制等方面的问题。提出了危机管理的系统 网络和处置流程，就应急处置过程发挥功能作用的信息系统、决 策支持系统、制度系统以及动态监测能力建设系统提出了本文的 一系列基本观点。 在上述基础上，提出了完善突发环境污染事件危机管理应强 化组织结构、应急队伍、信息支持、协调机制、处置流程、环境 法律等诸方面的现代管理机制。从技术、经济、环境法制与伦理、 第三部门、国际资源及社会心理六个方面论述突发环境污染事件 危机管理应予强化的保障机制。 文章最后就环境管理新理念、应急管理机制、完善预警预案、 应急法规体系、工作平台机制五个方面提出了突发环境污染事件 危机管理的对策建议。 关键词 环境污染， 突发事件， 危机管理 ，系统， 构建 上海交通大学硕士学位论文 突发环境污染事件危机管理系统研究 3 systematic research on crisis management for emergency sudden environment pollution events abstract with the development of modernization in china, the economic construction has achieved great accomplishments. but we are sorry to see environmental events which shouldnt be a burden to economic development happen frequently all the time. the emergency response mechanism and the modern crisis management system for dealing with sudden environmental events have become an important challenging subject at all levels of governments. from the aspects of crisis management, the author puts forward an emergency management framework for sudden environmental events by combining theory with practice. the author studies organizational construction, decision-making mechanism and the insurance mechanism of economy securities, technical securities, legality building, information monitoring, burgher society, international resources and social psychology and so on.for controlling the suddenly happened environmental pollution event, which extends the application of crisis management theory to the area of environment protection. under the background of environmental incidents which often 上海交通大学硕士学位论文 突发环境污染事件危机管理系统研究 4 happened , the research will help to perfect the emergency response project in the environmental protection area as a reference in theory and practice. at first, the writer briefs the domestic and overseas present research situation in this area with the introduction of reasons and significance of researching suddenly-happened environmental pollution management and why the author selects this topic. the thesis applies the theory of public crisis management to explain the meaning of crisis, suddenly-happened events, primary features about crisis management and primary concepts of crisis management. on the basis of common crisis management and sudden crisis management, the thesis underpins the research of concepts and features of suddenly-happened environmental events and the research of the special environmental events compared to general suddenly- happened events，which caused the systematic analysis of the domestic environmental events contributing factors and existing problems in crisis management. in the end, the author proposes the primary analysis framework about environmental crisis management. explaining some different and model cases of emergencies which occurred at home and abroad, citing the theories of public crisis management and the analysis framework in this article ,the author wants to study the typical examples. comparatively analysed crisis management system about sudden environmental pollution events at home and abroad at present time. the author discussed and expatiated the emergencies decision-making mechanism and the existing problems of the managerial system and of management mechanism. the author sets forth systematic management networks and the disposal flows about sudden environmental pollution events. expatiates a series of viewpoints and ideas about emergency information support 上海交通大学硕士学位论文 突发环境污染事件危机管理系统研究 5 system, decision- making support system, treatment institutional system ,and the system of emergency ability building of environmental monitoring .the writer set forth that a series of modern mechanisms on emergency crisis management about environmental pollution events should be consolidated. the management mechanisms are as follows: organizational structure and emergency groups information-resources support system and co-operation mechanism, operating mechanism and environmental legality mechanism. the writer states some support mechanisms in details about crisis management on environmental pollution events in order to construct a modern system from the different angles of technology, economy, environmental legally and ethical, burgher society, international resources and social psychology ,etc. in the end, this article brings forth the countermeasures to deal with the environmental emergencies in five aspects which are environmental management, emergency management mechanism, environmental pre- warning system, emergency law system and working platform mechanism. keywords： environmental pollution events， emergency ， crisis management， system， construction 上海交通大学硕士学位论文 突发环境污染事件危机管理系统研究 10 第一章 绪 论 第一节 问题提出及意义 随着经济全球化进程的推动，我国国民经济进入了一个持续、稳定、快速的 发展阶段。伴随而生的环境污染日益加重，自然资源和生态环境一再遭到破坏， “我国环境形势严峻的状况仍然没有改变。主要污染物排放量超过环境承载能 力，流经城市的河段普遍受到污染，许多城市空气污染严重，酸雨污染加重，持 久性有机污染的危害开始显现，土壤污染面积扩大，近岸海域污染加剧，核与辐 射环境安全存在隐患。生态破坏严重，水土流失量大面广，沙漠化、草原退化加 剧，生物多样性减少，生态系统功能退化。发达国家上百年工业化过程中分阶段 出现的环境问题，在我国近 20 多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型 的特点。环境污染和生态破坏造成了巨大经济损失，危害群众健康，影响社会稳 定和环境安全。 ”1我国已进入突发环境污染事件的高发期。 据统计，2001 年全国发生的各类污染事故 1800 起，直接经济损失达 1.2 亿 元;2002 年全国共发生 11 起特大和重大污染事故,共造成 12 人死亡,近 3000 人中 毒;2004 年第一季度我国就发生突发性重大污染事故 8 起;2005 年,截止 11 月，国 家环保总局共接到突发环境污染事件报告 36 起，其中特别重大事件 3 起，重大事 件 10 起。全国一些地方相继发生安全生产事故的同时,引发重特大环境污染事件。 2从惨绝人寰的开县井喷到殃及民生的沱江污染，从震惊世界的松花江污染再到国 人为之惊愕的北江水污染事件，环境安全的警钟一次次敲响，突发污染事件（事 故）对经济、环境与社会带来的冲击、破坏与震荡越来越引起人们的关注与思考， 污染危机令人深思。 毋庸置疑，处在转型期的我国社会，各种矛盾的显现和解决， 以及各种危机 的发生都是很正常的，人类社会总是在与自然灾害、事故灾难以及各种社会安全 1国务院.关于落实科学发展观加强环境保护的决定n.中国环境报,2006-02-19 2王玉庆. 以对党和人民高度负责的态度 有效防范和处置环境污染事故n.中国环境报，2005-12 上海交通大学硕士学位论文 突发环境污染事件危机管理系统研究 11 事件的较量中前进。 “对当今社会而言，公共危机是不可避免的，是社会非常 态中的常态 ” 。1左传有言“居安思危，思则有备，备则无患” ，凡事“预则 立，不预则废” 。 对突发环境污染事故危机管理作系统的研究，构建完善的突发性环境污染事 故应急机制，以达到“对灾害有所准备的工作为业务首脑们制定了一项危机管理 的博弈计划” ， 2“预期那些意外的危机事件将防止人们在危机来临时的茫然无措” 。 3将环境污染事故造成的损失与危害降低到最少的程度，确保人民生命、国家财产 与生态环境安全，防患于未然是环境保护工作者的一项神圣职责。 对此领域的问题作深入系统的研究， “建立环境事故应急监控和重大环境突 发事件危机管理体系”4是贯彻落实国务院关于落实科学发展观加强环境保护的 决定的内在要求，体现了以人为本、减少危害；居安思危、预防为主；统一领 导、分级负责；依法规范、加强管理；快速反应、协同应对；依靠科技、提高素 质六大基本工作原则，其意义深远:有助于政府在现代治理背景下，强化环境管理 职能，提高政府绩效；构建完善的环境污染事件（事故）防范体系，培养民众的 危机意识，提高民众危机应对技能，完善环境污染事件危机管理体制、应急机制 及环境法制，增加社会整体抗逆水平。塑造政府在处理重大危机事件时履行政府 职能，推行“善治”理念的“责任政府”新形象，提高政府威望与公信力；促进 社会经济的可持续发展，促进环境安全及人民群众身心健康，为建设环境友好型、 构建和谐社会做出努力，确保社会稳定和国家长治久安。 总之，构建完善的突发环境污染事件危机管理体系，将 “提高政府保障公共 安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成 的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全 面协调、可持续发展”。1 第二节 研究背景 一、选题动因 （一）突发环境污染事件严峻局势令人担忧 1冯惠玲主编.公共危机启示录：对 sars 的多维审视m.北京:中国人民大学出版社，2003. 2赖斯等著.环境管理m. 北京崇文区： 中国环境科学出版社， 1996.05. 3eric maiwald william sieglein 著. 孙东红，刘勇， 段海新译.安全计划与灾难恢复m.北京:人民邮电出版社，2003.11. 4国务院.关于落实科学发展观加强环境保护的决定n.中国环境报，2006-02-19 上海交通大学硕士学位论文 突发环境污染事件危机管理系统研究 12 当前和今后一个时期，环境形势相当严峻，表现为“三个高峰”的同时到来： 一是环境污染最为严重的高峰时期已经到来，未来 15 年将继续存在；二是突发 性环境污染事件进入高峰时期，特别是污染严重时期与生产事故高发时期叠加， 环境风险不断增大，国家环境安全受到挑战；三是群体性环境污染事件迅速上升， 进入高峰期，污染问题成为影响社会稳定的“导火索”。2 （二）突发环境污染事件应对能力亟待加强 我国各级政府处理突发环境污染事件应急能力远远不能满足现实的需要。政 府将环境领域的突发事件通过特服电话“12369”进行响应，为方便管理，将其服务 纳入“110”体系进行联动，在环保系统内设立应急中心，即“环境违法行为举报中 心”，将其职能定格为环境监察部门的工作职责。而突发性环境危机发生时，由 于问题的错综复杂，往往涉及政府的各个部门。而各个部门之间条块分割、互不 隶属，信息相互封闭，独立运作，难以有效配合，运作效率低下。 （三）突发环境污染事件应急体系急需建设 我国政府对紧急事务管理处于“缺位”状态。一是在紧急事务管理方面政府 功能不全，政府“放权”多个职能部门赋予其相应的、各自为政的紧急事务管理职 能，从而导致政府在紧急事务管理方面处于“虚拟主体”状态。二是突发环境污染 事件危机管理法律、法规、政策缺位，环保系统虽具有统一的环境污染事件应急 处理、处置权，但对突发环境污染事件进行减缓、准备、响应到恢复等全过程的 危机管理缺乏法律规范和政策引导。三是突发环境污染响应机制缺位，有效的快 速响应机制尚未在真正意义上建立。3 二、 国内外研究现状 （一）国外有关研究 在当前国内有关危机管理的研究文献中，可以大致分为两大类：一类是理论 研究,主要来源于企业的危机管理,代表人物有罗伯特.希斯(robert heath)等;另一类 是对实践情况的介绍和分析,主要代表人物有理查德.t.西尔威斯(richard t.sylves) 1国务院.关于落实科学发展观加强环境保护的决定n.中国环境报，2006-02-19 2周生贤.答记者问j.环境经济， 2006,总第 25-26 期:27-34 3薛克勋著.中国大中城市政府紧急事件响应机制研究m.北京:中国社会科学出版社,2005.4-9 上海交通大学硕士学位论文 突发环境污染事件危机管理系统研究 13 等。 罗伯特.希斯(robert heath)将实践经验与管理理论熔于一炉,系统地提出了危 机管理的缩减、准备、响应、恢复四个阶段模型,他同时指出危机响应包括沟通、 媒体、企业形象、策略和决策等几个方面，并提出“危机慎思”观点，即如何获 得更多的时间、信息和如何降低损失等，该理论可以作为突发环境污染事件危机 管理研究的相关理论基础；著名学者理查德.t.西尔威斯(richard t.sylves)和威廉.l 沃(william l.waugh)所著的美国和加拿大的灾害管理：紧急事务管理中的政治、 政策制定及管理分析 、威廉.l沃(william l.waugh)所著的相处灾害，应对灾难： 紧急事务管理导论等著作都从不同角度介绍了美国联邦紧急事务管理署 （fema）的形成背景、发展历程和运作机制，包括突发环境污染事件全过程的 响应等，其成熟且实用的政策法规、运作机制和丰富的紧急事件响应经验对世界 各国都有良好的借鉴作用。1 （二）国内有关研究 美国的“9.11”事件给国人敲响了警钟,对政府面临突发性事件造成政府危机的 管理文献相继出现, sars 危机事件爆发后，即 2003 年 5 月后，清华大学的薛澜、 张强、钟开斌等人从组织行为和机制建设的角度,著有危机管理-转型期中国面 临的挑战 ；针对我国各级政府在面临 sars 危机中暴露出的管理缺陷，国内理 论界对政府应对突发公共事件危机管理的研究掀起了热潮，从国家、政府的角度 分别就精神力量、公共管理、经济对策、应急法制、社会心理、媒体传播等领域 进行全方位的研究，如著名学者张成福的公共危机管理：全面整合的模式与战 略 ；2理论家肖金明的反思 sars 危机：政府再造、法制建设和道德重建 ；3 学者韩小明的 “非典”挑战现行的突发紧急事件应对机制4等。上述研究成果 对突发环境污染事件危机管理提供了较为完善的理论与实证的支持。建立完善的 事故应急预案体系的研究散见之于各种学术性书刊，自松花江重大突发环境污染 事件发生后，事件应急预案的建立与实战演练提高到了一个新的高度，完善突发 环境污染事件应急机制的研究成为热门话题。5 1薛克勋著.中国大中城市政府紧急事件响应机制研究m.北京:中国社会科学出版社,2005. 4-9 2张成福.公共危机管理：全面整合的模式与战略j.中国行政管理，2003,(7) 3肖金明.反思 sars 危机：政府再造、法制建设和道德重建j.中国行政管理，2003,(7) 4韩小明.“非典”挑战现行的突发紧急事件应对机制j.中国行政管理，2003,(7) 5薛克勋著.中国大中城市政府紧急事件响应机制研究m. 北京:中国社会科学出版社, 2005.4-11 上海交通大学硕士学位论文 突发环境污染事件危机管理系统研究 14 本文通过理论分析与案例研究的方法对构建环境污染事件应急机制提出了危 机管理系统与网络，着重研究突发环境污染危机管理的组织机构、信息系统、决 策机制、协调机制、预警预案、管理制度与环境法律等问题。从环境污染事件危 机管理的经济、技术、法制和市民社会等角度提出完善我国环境污染危机管理体 系的保障机制，并进一步提出相关的政策建议。初步尝试拓展危机管理理论在环 境保护方面的运用，在环境污染事件高发期的时代背景下，针对我国环境管理领 域危机管理体系建设的诸多具体问题进行了思考和探索，以求“最大限度地降低 人类社会悲剧的发生”。 （罗伯特吉尔 robert girr）1 1达文著.人类危机探秘m. 北京永安路：光明日报出版社， 2002. 上海交通大学硕士学位论文 突发环境污染事件危机管理系统研究 15 第二章 危机管理理论与突发环境污染事件 第一节 公共危机管理理论 一、危机与危机特征 罗森塔尔（rosenthal）等人认为：危机就是对一个社会系统的基本价值和行 为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其 做出关键决策的事件。 著名学者福斯特（foster）发现危机具有四个显著特征：一是迫切性，急需 快速做 出决策；二是危机事件具有高度的不确定性；三是危机事件的影响具有一 定的社会性；四是危机事件的实质，是非程序化决策问题；1 二、危机管理与危机管理阶段论 危机管理理论认为：危机管理包含对危机事前、事中、事后所有方面的管理， 有效的危机管理需要做到以下几个方面： (一) 移或缩减危机的来源、范围和影响； (二) 提高危机初始管理的地位； (三) 改进危机冲击的反应管理； (四) 完善修复管理，以能迅速有效地减轻危机造成的损害。 管理者应该考虑如何减少危机情境的发生，如何做好危机管理的准备工作， 如何规范以及如何培训有关人员以应对危机局面（或从中很快复原） 。这四个方 面构成了基本的危机管理。 罗伯特希斯（robert heath）提出了危机管理的 4r 模型：减少(reduction)、 预备(readiness)、反应(response)、恢复(recovery)。 危机管理的阶段分析方法理论认为，有几种最为学界认同的模型，其中包括 芬克(fink)的四阶段生命周期模型（1986） 、米特罗夫(mitroff)的五阶段模型(1994) 1薛澜，张强，钟开斌著.危机管理m.北京:清华大学出版社，2003-05. 上海交通大学硕士学位论文 突发环境污染事件危机管理系统研究 16 和最基本的三阶段模型。目前理论界较为推崇的三阶段模型，它将危机管理分成 危机前（precrisis） 、危机中(crisis)和危机后(postcrisis)三个大的阶段。按照时间 序列分析，则有下列的流程管理图： 危机预 警与危 机准备 识别危机隔离危机管理危机危机后处理 反馈 反馈 反馈 反馈 反馈 反馈 反馈 反馈 图 2-1 危机管理阶段示意图 图 2-1 危机管理阶段示意图 1 1 危机管理专家米特罗夫则将危机管 理 分成五个阶段，该理 论简称为“m 模型”。 信号侦测：信号侦测： 识别新的危机发生的警示信号并采取预防措施； 探测和预防：探测和预防：组织成员搜寻已知的危机风险因素并尽力减少潜在损害。 控制损害：控制损害： 危机发生阶段，组织成员努力使其不影响组织运作的其他部分或 外部环境； 恢复阶段：恢复阶段： 尽可能快地让组织运转正常； 学习阶段：学习阶段： 组织成员回顾和审视所采取的危机管理措施， 并整理使之成为 今 后的运作基础。2 三、 三、 希斯的 4r希斯的 4r 模型 罗伯特希斯（robert heath）提出了危机管理模型,也就是在危机发生、发展 的每一个阶段制定出相应的战略。 1 薛澜，张强， 钟开斌著.危机管理m.北京:清华大学出版社，2003-05. 2 薛澜，张强， 钟开斌著.危机管理m.北京:清华大学出版社，2003-05. 上海交通大学硕士学位论文 突发环境污染事件危机管理系统研究 17 图 2 危 机 管 理 模 型1 第二节 突发公共事件/事故与公共危机 赵伟鹏等认为，所谓突发事件，是指超常规的、突然发生的、需要立即处理 的事件。 其 中 ， 那 些 重大的涉及面广并 对社 会 主 流 价 值系 统（ 包 括 对相关政府组织构成威胁） 造 成 冲 击和 严重 危 胁的突发事件， 则称 为公 共 危 机 （ 事 件 ） ， 它 可 以 使 整 个 社 会 系 统， 包 括 各 级政府组织处于危 1澳罗伯特希斯. 王成，宋炳辉，金瑛译.危机管理m ，北京：中信出版社，2001-02 减 少 （reduction） 风 险 评 估 管 理 预 备 （readiness） 预 警 培 训 演 习 反 应 （response） 影 响 分 析 计 划 技 能 要 求 审 计 评 估 恢 复 (recovery) 影 响 分 析 计 划 技 能 要 求 审 计 评 估 上海交通大学硕士学位论文 突发环境污染事件危机管理系统研究 18 机状态。1因 此 ， 可 以 这样认为， 突 发事 件 中 包 括 公 共 危 机 事 件 ， 但 并 不 是 所 有 突 发事 件 都 足 以 构成 公 共 危 机 （ 事 件 或 事 态） ， 公 共 危 机 事 件 则一 定 首 先 是 突 发性 的 事 件 ， 或 是 由 突 发事 件 引 发的 、 或 突 发事 件 严重 到 一 定 程 度 而 演 变成 为公 共 危 机 事 件 。 突发事件与危机事件具有如下的共同点突发事件与危机事件具有如下的共同点：一 是 两者都会给社会、组织或个人带 来一定的损失、损害或负面影响；二 是 两者都需要紧急处理，如果不处理，其影响 将会更大，负面影响将更为恶劣； 三 是 两者都具有不确定性，即造成的损失、损害 不确定， 持续时间不确定， 发展态势不确定。 突发事件与危机事件具有如下的异同点突发事件与危机事件具有如下的异同点：一 是 突发事件发生 的时间相对较短 ，而 危机的形成往往会有或长或短的潜 伏 过程， 当 然 危 机 在 爆 发的 那 一 时刻 也 是 突 发性 的 ； 二 是 突发事 件的负面影响是显性的、现实的，而危机事件的负面影响可以是显现的、现实的， 也可以是隐性的、潜在的，人们往 往 无法感觉到； 三 是 突发事件往往成为危机的先兆 和前奏，在逻辑上说，危机事件必定是突发事件，而突发事件未必就形成危机， 反 复多 次 发生 的 或 处置 不 当 的 突 发事 件 往 往 就 容 易 酿成 危 机 。 即 当突发事件处理不当导致失去控制，使 之朝着无序的方向发展时，危机便形成、开始扩大化。2四 是 危 机 的 影 响面 往 往 比 一 般 性 的 突 发 事 件 更 广 泛 、 更 系 关全 局 ， 后 果 更 严重 ， 后 效 应更 深 远或 更 难以 估 量 。 这里 还要 理 清 的 是 事 故 、 事 件 与 危 机 的 概 念 关系 ： 具 体 到 关于突发环境事故与环境污染事件、 再 到 环境 污染 危 机 的认定，本研 究 认为，任何重大影响的危机事件都有其内在诱因，我们 把那些技术防范不力、管理不当和制度缺失等多种原因造成的一般或局部的环境 污染事故，也看做是隐含重大危机事件的前期阶段;如果对局部事故不及时处置、 处理，或对一般性环境事故处理不当，都有可能酝酿成重大事件，以至引发特大 环境污染事件，近而形成破坏与危害更为严重、社会影响面更广的环境危机事件。 本研究选取的案例，既有局部的或并不构成突 发事件的“环境事故”，也有业己被 确认为影响极大的“环境污染事件”甚 至 是 环境 污染 危 机 。 本 文 旨在运用“从一般事故到突 发事 件 再 到 公 共 危机， 是 一 种有 着 内 在 必 然 联系 的 、 往 往 控 制 不 力 就 会 在连环连续变化的连续带上运 动”的观点选取的典型案例加以佐证，这些问题的实质都可从危机管理理论的角 度加以系统分析。1 第三节 突发环境污染事件内涵、特点与成因 （一）内涵 1 赵伟鹏，戴元祥著.政府公共关系理论与实践m.天津:天津人民出版社，2001. 402 2 秦启文等著.突发事件的管理与应对m.北京：新华出版社，2004-09. 上海交通大学硕士学位论文 突发环境污染事件危机管理系统研究 19 国务院 2006 年 1 月 8 日发布的国家突发公共事件总体应急预案中对“突 发公共事件”定义为-突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、 生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。根 据 这一 定 义， 及 上 述 我 们对 突 发事 件 和 公 共 危 机 的 理 解 ， 可 以 认为， 国 务院 在 此 预案 中 认定 的 突 发公 共 事 件 就 是 公 共 危 机 的 另一 种表 述 ， 而 突发 性环境污染事件当属突发公共事件， 也 可 能 正 是 酿成 公 共 危 机 的 导火 索 。 由 此 ， 我 们可 以 定 义突发环境污染事件的 概 念 ： 它 是指突然发生、 造成或者可能造成重 大人员伤亡、财产损失和生态环境破坏,对全国或者某一地区的经济发展、社会稳 定、政治安定构成重大威胁和损害、 有重大社会影响的涉及公共环境安全的事件。 2 （二）突发环境污染事件的共性特点（二）突发环境污染事件的共性特点 突发性：环境污染以什么样的形式爆发，爆发的程度如何等情况，都是始料 未及，难以准确把握的；污染的发展趋势以及事件影响的深度和广度也不能事先 描述和确定； 潜发性：事故发生的因素具有潜在的特点； 随机性：污染事故发生的时间具有高度的不确定性，发生具有随机性； 广泛性：事故发生的范围及事故影响的范围可能跨越国界，影响时间可 能是几十年； 严重性：历史上一些重大污染事故的危害及其影响深远、惨重与恶劣； 复杂性与艰巨性：环境污染事件有安全事故续发的，也有不可抗力的自 然灾害引发的，呈现出高度的复杂性和处理、处置的艰巨性3，1。 (三)环境污染事件危机成因(三)环境污染事件危机成因 主要表现在以下三个方面： 1、事故隐患突出1、事故隐患突出，危机险象环生，监管不力酿成危机：危机险象环生，监管不力酿成危机：突出表现在：许多 老企业设备陈旧、年久失修，工艺老化、管理不善；在新建企业中，同样存在着 管理不善，成为重大的安全隐患，隐含着重大的环境风险。不少企业污染防治设 施存在维护保养不力、运行不正常、设施老化等问题；一些地方新建了一批不符 合国家产业政策的企业，或采用了国家明令禁止或淘汰的落后工艺和技术装备。 1 王茂涛著.政府危机管理m.合肥:合肥工业大学出版社,2005-06 2吴国平主编.突发环境污染事故应急预案与应急处置m,北京:国家环境监测总站自编,2006-02 3李思悦,王慧觉.突发性大气环境污染事故的应急监测j.交通环保，2003,(4) 上海交通大学硕士学位论文 突发环境污染事件危机管理系统研究 20 一般这些企业污染比较严重、管理比较落后、安全和污染事故频发；污染种类日 趋复杂，涉及种类越来越广泛，环境风险加大。比如放射源的丢失与失控、危险 废物的随意堆存、危险化学品管护不严、运输不当等；许多环境事故隐患多位于 饮用水源地、江河两岸等环境敏感地区和人群密集的城镇地区，一旦发生环境污 染事件，将会造成重大人员伤亡和重大财产损失，社会影响面大。加之原来的河 道或污染负荷很高，或水体自然流量很小，一旦有污染物集中排放，就可能酿成 污染事故，续发环境污染危机。 2、事故意识淡漠，管理麻痹大意，疏于防范酿成危机事故意识淡漠，管理麻痹大意，疏于防范酿成危机：对防范突发环境污 染事件重视不够。从表面上看，突发环境污染事件具有高度不确定性，但根源于 科学发展观和正确政绩观没有得到根本落实，片面追求经济指标和效益，群众观 点和环境观念淡薄，环境监管责任意识差。一些企业追求短期的经济效益，不惜 以牺牲环境为代价，偷排污染物，应付环保部门检查，没有认真负责地防范企业 环境污染事故的发生。一些地方政府片面追求经济增长速度，忽视保护环境，不 履行法定职责，甚至出台“土政策”妨碍环境执法检查，为环境污染事件留下隐 患。一些环保部门的环境监管没有到位，往往导致污染事件的最后一道闸门没有 关紧。一是存在着侥幸心理，没有下功夫对污染事故进行排查， 一旦出现突发性 环境事故，造成措手不及；二是工作上麻痹大意，不从污染事故中吸取教训，认 真总结经验，应急预案没有认真落实，结果重蹈覆辙，再次发生污染事故；三是 工作布置不得力，工作头绪多、任务重，没有把环境污染事故应急工作纳入重要 的议事日程。 3、 预案纸上谈兵，危机应对无力，机制孱弱酿成危机预案纸上谈兵，危机应对无力，机制孱弱酿成危机： 我国目前应对突发性 重特大环境污染事件的处置能力明显不足，一是环境应急机制尚不完善，缺乏危 机管理意识。 国家突发环境污染事件应急预案虽然已经批准实施，但各级政 府执行预案、加以细化的工作并没有实质性进展；很多省、地级市、县还没有环 境污染应急预案，特别是重点的企、事业单位还没有环境污染事件应急预案。许 多地方缺乏应对突发性环境污染事件的经验，环境应急指挥、调度、协调、救援 等机制尚不完善；即使有了预案，也没有实战演练，能否经得起污染事件的考验 1 张澍， 突发性环境污染事故应急监测j.山西煤炭管理干部学院学报， 2003,(12) 上海交通大学硕士学位论文 突发环境污染事件危机管理系统研究 21 还无把握和加以论证。一些熟悉应急工作的同志离开了应急工作岗位，新上岗的 同志尚不熟悉应急预案的要求，成为工作中的薄弱环节和应急工作的阻力。二是 应急信息的报告和反馈工作不力。从松花江污染事件的应急处置中就可反映出环 境信息调度和发布工作薄弱，在政府间、地区间、部门间，应对跨区域突发性污 染事件的信息沟通和协调机制存在着缺陷。三是环境应急监测能力不足，一些环 保部门缺乏快速监测有毒有害污染物的手段，缺少必要的监测车辆和仪器，人员 素质也不适应，监测数据不及时，缺乏分析评估，不能适应环境应急工作的要求。 1，2 第四节 突发环境污染事件:本文的危机管理分析框架 1王玉庆. 以对党和人民高度负责的态度 有效防范和处置环境污染事故n.中国环境报， 2005-12 2孙连捷主编，谷玉兰审核.安全生产事故案例分析m.北京:中国经济出版社,2004-04 上海交通大学硕士学位论文 突发环境污染事件危机管理系统研究 22 第三章 环境污染事件:危机管理现状 第一节 案例研究：国内外突发环境污染事件紧急应对实践 一、 案例回放 案例情境一：印度博帕尔事件1 1984 年 12 月 3 日，印度中央邦首府博帕尔市发生了一起震惊世界的化学物 质泄漏导致的惨案，它是人类历史上最残酷的工业事故。事故来源于博帕尔市郊 的联合碳化物杀虫剂厂原料异氰酸甲脂储罐发生泄漏，该厂发现后采取了相应的 技术控制措施，最后在政府配合下，封堵储气罐成功时，已将 45 吨的异氰酸甲 酯泄露殆尽。留在大气中的污染物形成浓密的烟雾，袭向博帕尔市，由于发生在 夜晚，许多生活在近郊的居民都在睡梦中死亡，即使逃脱的最终也因呼吸中毒窒 息而死。事故造成 2 万人死亡，5 万多人双目失明，15 万人受伤害，成为迄今为 止世界上最严重的大气环境污染事件。 案例情景二:松花江重大水体污染事件 05 年 11 月 13 日，中石化吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故，事故产生的约 100 吨苯、苯胺和硝基苯等有机物进入松花江水体，引发重大水环境污染事件。 影响松花江两岸居民饮水安全，引起了俄罗斯的强烈反应和国际社会的广泛关 注。 国家环保总局立即启动应急预案，成立了事故信息调处组、前线协调组和生 态环境影响评价组等工作小组，迅速实施应急指挥与协调，协助吉林、黑龙江两 省落实应急措施，及时为当地政府的防控决策提供建议，密切监控了污染团。直 至对松花江生态恢复提出修复计划并予以实施。2 1孟浪编著.环境保护事典m.长沙:湖南大学出版社，1999-11 2环境报记者.松花江污染团点击n.中国环境