（公共管理专业论文）现阶段我国农村公共产品供给机制研究.pdf

现阶段我国农村公共产品供给机制问题研究 摘要 经过3 0 年农村改革，我国农村正处于由满足基本生存的温饱型向全面小康的 发展型转变的关键时期，农村公共产品供给问题愈加突出，成为城乡、区域和经 济社会协调发展三大全局问题的矛盾汇集点。 本文将这一问题放入农村变革的大背景进行分析，通过对农村公共产品供给 问题归纳及成因研究，发现造成现行农村公共产品供给机制弊端的根源在于计划 经济的体制残留与农村基本经济制度改革和市场经济发展的矛盾不匹配不适应。 本文从财政的角度对现阶段农村公共产品供给机制的外延和内涵两方面进行研 究。外延方面，丰要是根据我国城市化工业化已进入高速发展时期的特点，结合 农村综合改革等各相关配套改革进行研究；在内涵方面，本文以基本公共服务均 等化、城乡一体化为原则，根据城市与农村公共产品的共同点和不同点，创新地 将农村公共产品分为：农民基本民生类、农业生产类、农村社区类三类公共产品； 并结合一个村庄的新农村建设实践案例、农村综合改革中“以钱养事”、“以县为 主 等改革措施的剖析，从理论和实证两个方面探讨了每一类公共产品供给迫切 需要解决的问题，即有谁负责、谁来供给、如何供给等问题。 本文根据公共产品供给理论，结合国外的、历史的、试点改革实践的经验， 从财政改革、政府行为的角度对农村公共产品新机制的建立提出建议：转变政府 职能，加大公共服务力度；根据财力基础，以公共服务均等化为原则制定全国统 一的公共产品供给最低标准；系统规划农村公共产品的供给，并逐步将其法制化； 建立纵向的政府层级之间职责明确、分工合理的公共产品供给体制；重视农村合 作组织建设，以培育农村稀缺的组织资源，提升农民丰体地位，形成政府与市场、 组织有序合作、各施其长的协调统一、开放的、富有弹性的供给机制；加快转移 支付、绩效预算等公共财政改革步伐，以适应并促进农村公共产品供给新机制建 立。 关键词：农村公共产品；供给机制 4 s t u d yo nt h es u p p l ym e c h a n i s mo fr u r a lp u b l i cg o o d si n c h i n aa tp r e s e n ts t a g e a b s t r a c t a f t e r3 0y e a r so fr u r a lr e f o r m c h i n a st a r a la r e a sa r ei nt h ec r i t i c a lp e r i o do f c h a n g i n gf r o mm e e t i n gp e o p l e sb a s i cn e e d so ff o o da n dc l o t ht oac o m p r e h e n s i v e w e l l o f fd e v e l o p m e n t t h es u p p l yo fr u r a lp u b l i cg o o d sh a sb e c o m ee v e nm o r e p r o m i n e n ta n dh a sb e e nt h ek e yp o i n t so ft h eu r b a na n dr u r a lc o o r d i n a t e de c o n o m i c a n ds o c i a ld e v e l o p m e n t a d d i n gt h ei s s u eo fr u r a lr e f o r ma n a l y s i st ot h i sa r t i c l e ，w ef i n dt h es o u r c eo f t h e d r a w b a c k so fp u b l i cg o o d ss u p p l yi st h a tt h ep l a n n e de c o n o m ys y s t e mr e s i d u e sa n d r u r a lb a s i ce c o n o m i cs y s t e mr e f o r ma n dm a r k e te c o n o m yd on o td e v e l o pc o o r d i n a t e l y w es t u d yt h ei n t e n s i o na n de x t e n s i o no ft h es u p p l ym e c h a n i s mo fr u r a lp u b l i cg o o d si n c h i n af r o mt h ef i n a n c i a lp o i n to fv i e w o nt h ee x t e n s i o n ，b a s e do nt h ec h a r a c t e r i s t i c s o ft h e r a p i dd e v e l o p m e n t o fi n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n ，w es t u d yt h e c o m p r e h e n s i v er u r a lr e f o r ma n do t h e rr e l a t e dr e f o r m s o nt h ei n t e n s i o n ，a c c o r d i n gt o t h ep o i n t so fc o n v e r g e n c ea n dd i v e r g e n c eo fc i t ya n dr u r a lp u b l i cg o o d sa n dt h e p r i n c i p l eo fb a s i cp u b l i cs e r v i c e sa b o u te q u a l i z a t i o na n di n t e g r a t i o no fu r b a na n dr u r a l a r e a s ，w ei n n o v a t i v e l yd i v i d et h er u r a lp u b l i cg o o d si n t ot h r e et y p e s ：t h eb a s i c l i v e l i h o o dg o o d s ，a g r i c u l t u r a lp r o d u c t i o n ，r u r a lc o m m u n i t yg o o d s a f t e rs t u d y i n gt h e c a s eo fn e wr u r a lc o n s t r u c t i o na n dr u r a lc o m p r e h e n s i v er e f o r m ，w ea n a l y s et h er e f o r m m e a s u r e so f ”r a i s em o n e yw h i tt h i n g s ”c o u n t y - b a s e d ”a n di n v e s t i g a t ee a c hk i n do f r u r a lp u b l i cg o o d so nt h et h e o r e t i c a la n de m p i r i c a la s p e c t s ：w h oi sr e s p o n s i b l ef o r ， w h oi sg o i n gt os u p p l y , h o ws u p p l ya n ds oo n a f t e rs t u d y i n gt h ea b r o a da n dh i s t o r yr e f o r m ，w em a k er e c o m m e n d a t i o n sa b o u t e s t a b l i s h i n gn e wm e c h a n i s m sf r o mt h ea s p e c to ff i n a n c i a lr e f o r ma n dg o v e r n m e n t a c t i o n s ：t ot r a n s f o r mg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ；t oi n c r e a s ep u b l i cs e r v i c e s ；t os e tau n i f i e d n a t i o n a lm i n i m u ms t a n d a r d si nt h ep r i n c i p l e so fp u b l i cs e r v i c ei na c c o r d a n c ew i t h f i n a n c i a lb a s i s ；t os y s t e mp l a nr u r a lp u b l i cg o o d ss u p p l ya n dg r a d u a l l yt ot h el e g a l s y s t e m ；t oe s t a b l i s har e a s o n a b l ed i v i s i o na n ds p e c i f i cr e s p o n s i b i l i t i e so ft h ep u b l i c g o o d ss u p p l ys y s t e mb e t w e e nd i f f e r e n tl e v e l so fg o v e r n m e n t ；t op a ya t t e n t i o nt ot h e c o n s t r u c t i o no fr u r a lc o o p e r a t i v eo r g a n i z a t i o n s ；t oe n h a n c et h ed o m i n a n tp o s i t i o no f f a r m e r s ；t os e tt h ef o r m a t i o no fl o n g ，o p e na n df l e x i b l es u p p l ym e c h a n i s mb e t w e e nt h e 5 g o v e r n m e n ta n dm a r k e t ；t os p e e du p b u d g e tr e f o r mi no r d e rt oe s t a b l i s ha t h et r a n s f e rp a y m e n t sa n dt h ep u b l i cf i n a n c i a l n e ws u p p l ym e c h a n i s mo fr u r a lp u b l i cg o o d s k e yw o r d s ：r u r a lp u b l i cg o o d s ；s u p p l ym e c h a n i s m 6 插图清单 图1 1 本文的内容框架及逻辑思路5 图4 119 9 0 2 0 0 6 年城乡人均卫生费用17 图4 21 9 9 0 年与2 0 0 6 年城乡每千人医疗机构床位数1 7 图4 - 31 9 9 0 年与2 0 0 6 年城乡每千人卫牛技术人员数1 8 图5 1各国中央政府的义务教育支出比重比较4 l 图5 2 各国中央政府的公共卫牛支出比重比较4 2 图5 - 3日本公共教育经费中国家与地方的分担比例变化情况4 2 1 0 表格清单 表3 1 日本韩国地方政府与公共团体在辖区内提供的公共服务1 2 表4 1 农村义务教育阶段生均事业费支出情况1 5 表4 2 农村义务教育阶段生均预算内公用经费支出情况1 6 表4 3 义务教育城乡办学条件对比1 6 表4 - 4m c 镇农业税费改革前与农业税取消后的财政收支比较2 4 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标志和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得金目曼王些太堂 或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡 献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签字：彳可髫签字日期m 7 年石月6 日 学位论文版权使用授权书 学位论文作者完全了解 佥g 曼王些苤堂 有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅或 借阅。本人授权金月巴王些太堂 可以将学位论文的全部或部分论文内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文者签名：彳可印 签字日期：) 矽9 年多月6 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位：滁州市财政局 通讯地址：滁州市财政局 导师虢趴饧 签字日期：多叩年彭月厂2 一日 | j 电话：0 5 5 0 3 2 1 6 5 0 2 邮编：2 3 9 0 0 0 致谢 衷心感谢我的导师赵惠芳教授。赵老师深厚的理论素养，严谨的治学风格， 令我深深敬仰，也使我受益非浅。 感谢刘翠副教授和陈先环老师、唐国跃老师、朱彤老师等工大m p a 管理中心 的老师们，他们对我的研究给予大量的指导和帮助。 感谢我工作的领导和同事们，没有他们的支持和帮助，我是无法完成这篇论 文的。 最后感谢我的家人在我学习和研究期间给予的支持。 7 作者：何勇 2 0 0 9 年5 月3 日 第一章引言 1 1 研究背景与研究意义 经过3 0 年的农村改革，我国农村正处于由满足基本生存的温饱型向全面小康 的发展型转变的关键时期，在这个关键时期，回顾农村改革历史进程，审视农村 现实状况，人们越来越意识到农村公共产品供给问题的重要性和紧迫性：农村公 共产品供给问题己成为城乡、区域和经济社会协调发展三大全局问题的矛盾汇集 点。 大量研究表明，农村公共品供给问题是我国“三农”问题中一个比较复杂和 严重的核心问题，有关“三农的许多问题可以直接或间接归结为公共产品的供 给问题。农业基础设施薄弱、农村社会事业发展滞后，直接归属于农村公共产品 供给问题。而从城乡居民收入差距的问题看：从上个世纪9 0 年代后期以来，城乡 居民之间的收入差距呈逐步上升的趋势，根据国家统计局对居民收入的官方定义， 城乡居民收入比率从1 9 9 7 年的2 4 7 上升到2 0 0 7 年的3 3 3 ，但如考虑居民享有的 社会福利等一种隐性收入因素，普遍认为城乡居民实际收入差距应比统计上的收 入差距要大得多，一些学者测算认为城镇居民的收入水平比农村居民要高出5 倍 以上，这是城乡公共产品供给不均衡造成的。再从农民负担的问题看：九十年 代以来，困扰农村发展最棘手的问题是农民负担，为此国家出台了一系列治理农 村“三乱”及减轻农民负担的政策文件，农业主管部门设有专职机构负责此事， 但是治标不治本一度使这一问题陷入困境，人们逐步意识到人民公社延续下来的 农村公共产品供给机制对于家庭联产责任制农村变革的不适应、农村公共产品的 供给需求与农村公共产品的制度外供给能力不足的矛盾不仅引发了农民负担问 题，也是农民增收用难和农村经济发展缺乏持续驱动力的丰要制度性因素。农业 税的取消解决了农民负担问题，也彻底终结了农村公共产品的制度外供给体制， 但是由于配套措施不完善，乡村负债问题突现，农村社会事业发展能力不足，产 生新的农村公共管理危机，而“农村公共管理危机很大程度上是农村公共产品供 给制度不合理引发的 心3 。在农业税全面取消的情况下，全国自上而下开展的新 农村建设可以说唤起了全社会对农村公共产品供给的重视，新农村建设实践表明， 农村公共产品的供给机制的建立和完善是新农村建设长效机制的建立的必然要 求。从中我们可以看出农村公共产品供给问题在农村、农业和农民问题中的重要 作用，建立符合家庭联产责任制的农村公共产品供给机制对于解决“三农”问题 必要性。 现阶段农村公共产品供给新机制的建立是在国家“不取”、“多予 已取得了 积极的效果，农村发展的重点转为如何“放活，作为继“大包干”、农业税费改 革后的第三次革命的农村综合改革背景展开的。温家宝总理在2 0 0 6 年全国农村综 合改革工作会议上指出：农村综合改革的核心就是促进农村上层建筑变革。经过 前两次农村改革，农村上层建筑的改革相对滞后，与经济基础不相适应的矛盾日 益突出，主要反映在两方面：一是基层行政管理体制不适应农村生产力的要求。 丰要表现在职能转化不到位，社会管理和公共服务意识薄弱；二是农村公共产品 的供给体制不能保障公共服务的要求。从中我们可以看出，这两方面问题都涉及 公共产品供给机制问题，农村综合改革与农村公共产品供给密不可分的关系。推 进农村综合改革就是要完善农村经济体制、政治体制和社会管理体制，改革是从 “乡镇机构改革、县乡财政管理体制改革和农村义务教育改革”三项改革牢先启 动的，这三项具体改革涉及公共产品的供给主体、供给责任、供给方式等机制问 题。实际上，从广义的公共产品概念上说，农村发展所缺乏的制度供给、政策供 给、体制创新本身也是一种公共产品，市场失灵的农村金融也属于公共产品的范 畴。从一定意义上说，与计划经济时期相适应的理论是所有制理论，经济政治社 会管理政策体制都以所有制为依据，而市场经济下的公共产品理论已成为共识， 构建公共财政框架已成为目标，其中的思路已发生彻底的转变，上层建筑的改革 以此为理论依据。可以看出，农村公共产品的供给应成为内容繁杂的农村综合改 革的一条主线。从农村综合改革的各项具体工作来看，涉及部门多，改革力度大， 千头万绪，如果以公共产品理论为指导，以公共产品供给为主线则可为这一巨大 的系统工程提供清晰明了的脉络，有助于形成改革合力，避免头痛医头、脚痛医 脚的单项改革的弊端。 现阶段我国已经进入以工补农、以城带乡的新的发展时期，与涉及农村上层 建筑的综合改革对应的是现阶段我国农村内部和外部正面临着新的变革： 1 、农民已由专业变为兼业，打工收入成为农民重要的收入来源 农民改变几千年来将种田作为主业的农耕生活，到城市务工成为农村大部分 的青壮劳力的首选，“半耕半工 型结构已经覆盖了中国大部分村庄，种田成了农 民的副业，农民已由专业变为兼业，非农产业收入正逐渐成为农民收入的主要来 源。2 0 0 7 年滁州市工资性收入占农民人均收入的4 1 ，大于农业收入4 0 的比重， 中国农村已从“全耕社会演进为“半耕社会”，这是社会的巨大进步，也是传统 农业文明向现代工业文明转型的必经阶段，表明我国正处在传统农业向现代农业 转型的过渡阶段。这一时期，农业农村经济的结构性矛盾十分突出，如农业比较 利益的劣势，分散农户家庭经营对大市场的不适应，农民收入低且城乡差距不断 扩大，农村富余劳动力与土地抛荒并存，农业竞争力低与入世后冲击等。( 刘奇 2 2 0 0 6 ) 如何应对在农业由主业成为副业、农村由全耕进入半耕、主要劳力由农业 转向非农的全新历史阶段是农村政策必须面对的问题。 2 、高速城市化带来的大量人口流动及社会的变化 我国已由工业化初期进入工业化中期，由城市化初期进入城市化快速发展、 农业在整个g d p 中的比例持续下降、农民快速城镇化的趋势不会改变。改革开放 以前，1 9 5 2 - 1 9 7 8 年，以城镇人口增长规模占总人口增长规模的比重计算的城镇人 口增长系数平均为0 2 6 ，1 9 7 9 1 9 9 5 年城镇人口增长系数平均为0 7 2 ，1 9 9 6 年城 镇人口增长系数超过1 ，进入城市化的中期阶段，之后城镇人口增长系数逐年上升， 目前已超过了3 ，1 9 9 6 年以来城镇人口平均每年增长2 0 0 0 多万人，我国进入了城 市化的快速发展阶段。与城市化伴随的是大量的人口迁徙。2 0 0 0 年，第五次人口 普查资料显示，中国有流动人口1 4 亿人，占总人口的11 6 。中国实际上已经从 计划经济时期的人口相对静止状况变成人口迁徙成为常态的“移民国家”。2 0 0 8 年我国外出农民工近2 亿。有人称“三农问题已经成为“四农”，如何适应人口 大规模的迁徙的现实成为公共产品供给必须重点考虑的问题。 3 、公共产品供给市场化的改革造成的价格上涨加大了农民的负担 随着“教育产业化”、“医疗市场化”的倾向，导致“上不起学”、“看不起病” 的现象时有发生。1 9 9 7 年一2 0 0 5 年8 年间农民人均纯收入仅提高了2 4 ；但同期 我国门诊就医费用增长了1 3 倍，住院费用增长了1 5 倍，平均每年门诊费用增 长1 3 ，住院费用增长1 1 ，都超过了农民收入增长的幅度。尽管2 0 0 6 年后，中 国人均门诊和住院费用的增长幅度下降的，而且有一些项目出现了负增长。但据 2 0 0 8 年前3 季度卫生部门综合医院统计，按当年价格计算，门诊病人人均医疗费 1 4 6 5 元，比2 0 0 7 年增加1 0 4 元，上涨7 6 ；住院病人人均医疗费用5 4 4 6 5 元， 比上年增加4 7 2 7 元，上涨9 5 ：农民收入同期增长5 7 。1 。“大学牛4 年学费 等于农民3 5 年纯收入”。2 0 0 0 年，农村孩子在大学生源中的比例在明显下降，与 1 9 8 0 年代相比几乎下降了近一半。哺1 。在资产泡沫化与农民产权不足、公共产品 的市场化改革带来的价格上升与农田的实际基本保障能力下降、社会平均生活水 平及维持这一水平的生活成本不断增大的背景下，农民对市场经济条件下公共产 品供给的不确定性感受更深，不安全感也加大。农村公共产品的供给必须充分考 虑农业比较利益正在下降的现实。 在这种变革环境下，农村农业农民正处于重大变革的不“稳定”阶段。激活 农村发展的内在动力，成为新的历史时期农村改革的重要课题。党的十七届三中 全会出台了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定对农村改革 提出了系统的要求，农村的政治经济也发生了深刻的变革，三十年的农村改革又 进入了一个新的历史性的改革时期。我国的公共财政框架体系也在逐步建立和完 善之中。在这种大背景下通过本课题的深入系统探讨，有助于符合市场经济体系 的农村公共产品供给机制的建立和完善，而农村公共产品供给机制的建立完善有 助于“三农”问题的解决，有赖于也有助于农村综合改革的推进和农村公共财政 体系的完善。 1 2 研究方法、研究思路和研究框架 本文采取实证研究和理论分析相结合的模式，运用个案研究、数据对比、文 献检索、经验总结、要素归纳等研究方法，按照提出问题、分析问题、解决问题 的一般逻辑思路，首先从总的方面提出问题，追寻成因；再通过以一个村庄为主 要对象的新农村建设的实践、农村综合改革过程中“以钱养事”等试点改革、“以 县为丰“省直管县等财政改革的实践案例调研分析，来探寻新时期下我国公共 产品供给新机制建立的改革之路。 本文是以公共财政的改革为切入点来进行讨论，对各案例分析、改革措施的 提出主要从公共财政角度进行的。 本文创新之处在于根据农民与城市市民的公民权利平等公平的要求、农业的 特质性、农村社区与城市社区的客观差别将农村公共产品分为农民基本民生类公 共产品、农业生产类公共产品、农村社区类公共产品三类。这个分类打破了公共 产品以身份来确定不同的供给政策这种所有制理论的延续，适应基本公共服务均 等化的要求；打破了静态的思考，考虑了我国经济社会面临的深刻变革，以适应 了快速城市化、工业化过程中人口流动高速增长的客观现实。这个分类研究有别 于以前的研究或是对农村公共产品整体进行研究，或是对某一单项公共产品如农 村义务教育进行探讨，有利于制定既能符合公共产品的不同特点又相对统一的公 共产品供给政策，便于各类公共产品政策创新的协调一致、统筹规划。 本文另一个特点是将农村公共产品的供给问题纳入农村综合改革的过程中统 筹考虑。农村公共产品供给不仅仅是一个简单的财政问题，更涉及到政治、经济、 社会生活等诸多领域，是一个多层次多范畴的问题。建国以来的人民公社时期， 实际上以所有制来确定公共产品的供给主体、责任、内容与方式的。而我国的农 村公共产品供给模式一直是在沿袭传统体制做法的基础上，随农村各项改革的开 展而做出的局部调整、适应。农村公共产品供给没有明确的目标模式和改革途径。 这不仅是渐进式的改革模式产生的，也是农村公共产品供给的复杂性造成的，它 受制于生产力的发展、受制于文化传统、政治体制、经济发展，农村公共产品供 给机制的有效运转必须适应农村生产力的发展、适应农村经济社会文化的现状， 有必要将农村公共产品的供给问题纳入农村综合改革的过程中统筹考虑协调发 展，重视各配套改革的同步进行。 4 本文的内容框架及逻辑思路见图卜l ： 问题的提出： 现阶段农村公共产品存 在的问题 问题的分析： 现阶段我国农村公共产品供 解决问题的理论： 给机制缺陷分析 公共产品的相关理论及分 类研究 1r u 问题的解决： 国外经验启示f - 建立农村公共产品供给新机 制 图卜1 本文的内容框架及逻辑思路 5 第二章农村公共产品供给的理论研究和现况介绍 2 1 农村公共产品供给理论与研究现况 公共产品是相对私人产品而言的社会产品，一般认同萨缪尔森的经典阐述： “每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品。”以效用不可分、 消费非他和非竞争性来区分公共产品和私人产品，两者之间存在成员介于一到无 数之间的俱乐部产品，但到目前为止，尚没有明确纯公共产品与准公共产品的分 类标准，普通认为，公共产品的“公共性 不是一成不变的，随着科学技术经济 社会的发展，许多产品公共性在减弱，而另一部分的私人产品公共性却在加强。 公共产品一直是公共经济学、财政学、公共选择学派以及政府经济学研究的 核心内容。早期的观点认为，公共产品的特性使得市场机制在公共机制配置上面 临“搭便车的网扰，市场机制易造成公共产品供给不足，政府机制的介入则是 解决问题的有效途径，政府的公共产品供给责任是政府存在的缘由。 但是政府的供给责任并不是意味一定由政府直接生产，科斯的灯塔研究表明， 公共产品也可以由私人资本牛产，只要制度安排允许其中从中受益，而公共选择 理论将理性经济人假设也应用到政治领域，以利益分配的方法分析政治行为，如 同经济交易的私人物品，公共产品是在政治市场上的交易对象，其中包含政治家、 政客、选民等各不同利益集团的利益，在政治市场上由于信息缺失、激励不足、 公共垄断、寻租行为等原因造成政府公共产品供给的低债效现象表明政府也存在 失灵。因此，公共选择理论的要旨在于，它认为公共政策的生成是社会中不同利 益集团之间利益矛盾折衷、平衡的结果。这一理论秉承了古典政治经济学的优良 传统，始终坚持以利益分析的方法来分析政府机制运作的全部实际过程，使西方 财政理论界展开了一次“向新政治经济学回归”的历程。公共选择理论主张更多 地依靠市场，应充分发挥市场机制的竞争功能，以提高供给效率。 政府失灵和市场失灵的同时存在为非营利组织的存在提供了基本理由。非营 利组织在发展活动中，通过组织民众，促进民众自我管理、自我发展，帮助民众 参与市场，沟通政府，以弥补政府机制与市场机制的不足。 公共产品的供给就是要充分发挥政府、市场和社会的作用，形成政府保障机 制，私营资本的竞争机制和非营利组织的自治机制共同，和谐一致发生作用的有 效供给机制，以此提升公共产品供给的质量、效率和效能。凡是市场可以解决的， 交由市场；对市场不能解决，不能有效解决的，财政必须保障到位；同时积极发 挥引导作用，促进市场机制，非营利组织的作用充分发挥。农村公共产品的供给 机制的建立就是要寻求三者之间的结合点、均衡点。 6 作为公共产品的一种，农村公共产品供给也应遵循公共产品供给的一般规律。 2 0 世纪7 0 年代以来，农村公共产品供给问题日渐成为国外学者进行系统研究的重 点领域，已有的研究主要集中在：农村公共产品的需求特征与供给对策、政府供 给的效率评估、多元化供给模式、农村医疗与公共卫生供给的针对性研究以及与 地方财政问题结合研究，但对农村公共产品少有分类研究6 1 中国在学者在农村公 共产品供给方面也做了大量的研究，匡远配、汪三贵对众学者的研究进行了详细 的归纳总结：“在公共产品概念的基础上，叶兴庆，1 9 9 7 ；黄志冲，2 0 0 0 ；陶勇， 2 0 0 1 ；熊巍；吴士健；侯江红，2 0 0 2 ；林万龙；李秉龙；徐小清，2 0 0 3 ；岳军； 叶文辉；刘鸿渊；汪前元，2 0 0 4 等，定义了农村公共产品：农村公共产品区别于 城市公共产品，农业、农村或农民牛产牛活共同需要的，具有一定“典型特征” 的产品或服务的总称。而且按照不同的标准进行了分类。按其性质( 特征) ，可以 分为农村纯公共产品和准公共产品( 混合物品) ，农村准公产品还可据倾向程度进 一步划分为共同资源和俱乐部物品；根据其内容可分为农村公共设施和公共服务； 根据其区域范围可分为全国性的( 跨省、跨流域、跨行业的) 、地方政府的( 省级、 市、县、乡级) 、社区( 村) 级和农户共有型四级农村公共产品；按照其来源可以 分为人工的和自然的公共产品；根据其用途或服务对象，可以将之分为农业牛产 所需要的和牛活所需要的公共产品。 匡远配、汪三贵对农村公共产品理论研究需 要加强之处也做了分析，他们认为农村公共产品供给的配套改革研究要做出进一 步研究。盯1王俊，钟裕民是把认为对农村公共产品的分类研究总体研究不足， 这是造成农村公共产品供给问题的理论上的一个重要原因。阳1 这些问题都是本文 在研究中要着力给予解决的。 2 2 农村公共产品分类研究 按照公共产品内涵，本文所称的农村公共产品是指农业、农村或农民生产生 活共同需要的具有非排他性、非竞争性的社会产品或服务。农村公共产品是与城 市公共产品相对应的，其中一是地域之间城乡功能的客观区别；二是农业特殊性 的客观存在；三是长期的“城乡二元体制”造成的农民与城市居民的双重待遇的 客观现实。根据这三方面特点及基本公共服务均等化的原则、人口流动的客观现 实，本文将农村公共产品分为三类： 1 、农民基本民生类公共产品。基本公共服务均等化是宪法规定的人的基本 权利的平等和市场经济下机会均等的客观要求，十六届五中全会正式提出“基本 公共服务均等化”要求，公共基本服务均等化已成为落实科学发展观、构建和谐 社会的重要指导原则。基本公共服务均等化就是要求国家为全体成员承担与社会 经济发展相适应的最基本的公共产品和公共服务，这其中包括为农民的基本公共 7 服务。 以人为本的基本公共服务均等化要求我们必须面对现阶段人口大规模的迁 徙的现实，人口流动使社会出现了不稳定的状态，带来了管理上的诸多问题，但 这种不稳定是追求个人更高收入、更好发展的不稳定，同时人口的流动是与资本 投入、信息、智力知识、劳动力密切相关的，一定程度反映了经济、城市的发展 状况；城市化在世界范围内成为不可改变的趋势，大量的人口流动迁移为城市化、 工业化提供充足的劳动力，是城市化、工业化过程中必然出现的社会现象，为流 入的城市发展做出巨大贡献；同时也解决农村劳动力就业不充分、大量的剩余劳 动力及农民增收等问题，劳动力的转移也为农业规模化经营提供了条件。2 0 0 8 年 “大包干的发源地风阳县自发留转土地l2 1 万宙，占农用地面积9 2 ，促进了 农业规模化、专业化经营。城市化、工业化与农业规模化、现代化是相辅相成的 有机统一的过程。 由计划经济的静止、控制到市场经济的流动、放开，农村公共产品供给机制 的建立必须适应这一发展趋势：应该改变过去城乡分割、区域分割、静止的社会 管理模式及公共产品供给模式，建立城乡统筹、以人为本、开放、公平的公共产 品供给体系，促进人力资源能够在城乡区域之间合理流动，使劳动力要素能够配 置到最适合的地方，个人能够到最适应的地方发展牛活。为此，将义务教育、社 会保障、基本医疗、卫生防疫、户籍住房等农民直接受益、关乎农民生存发展基 本权益的公共产品化为基本民生类进行探讨。本文主要以义务教育、社会保障为 例进行探讨。 2 、农业类公共产品。农业类公共产品的存在，在于农产品的基础性、弱质性， 主要是指公共部门提供的农业前、产中、产后特别是产中牛产直接相关的具有非 竞争性、非排他性和公益性特征的各类生产服务，主要包括农业公共基础设施、 农业防灾减灾、公益性农业技术推广与人才培训、公共农业信息平台建设与信息 服务、农业产品公共销售服务、农产品价格与收入支持等。( 财政部农业司) 农业 类公共产品可以再细分为生产类与基础设施类，本文以农业生产类公共产品的供 给为丰进行探讨，农业基础设施类公共产品兼有生产类、社区类产品的特点，也 相应进行了分析。 3 、农村社区类公共产品是农村社区一级居民消费的俱乐部产品，其受益对象 为农村社区，该地区公共产品有着较强的地域性，同时与城市公共产品有着聚住 分散等不同的特质，具体包括公路、供水、供电、绿化、垃圾处理、下水道等。 对农村公共产品分类的目的，在于协调统一各公共产品由谁负责、谁买单、 谁提供、如何提供等基本原则。 2 3 农村公共产品分类供给现况介绍 1 、农民基本民牛类公共产品供给现况。目前，国家加大了对民生类公共产品 供给投入，增量较大；但由于长期以农民为主的制度外的供给体制与城乡二元结 构使农村基本民生类公共产品显性、隐性负债较多，仍然困扰着农村民生类公共 产品的发展。在供给责任和具体供给丰体上，大多数地方将农业税改革前以乡镇 为主体改为“以县为主”，增强了民生类公共产品供给的供给保障能力。 2 、农业类公共产品供给现况。一直以来，农业类生产类公共产品、基础设施 类中的大型水利设施等一直由财政承担。许多地方近年在综合改革过程中，将以 乡镇为具体供给主体，上划为县直属职能机构提供；也有地方采取“以钱养事 改革，试图采取市场化改革以提高供给效率。 3 、农村社区类公共产品供给现况。农业税费改革后，对农村社区类公共产品 供给采取“一事一议”的办法，由村民通过民主表决，每年每人不超过1 5 元为集 资上限来开展，一般由村民委员会组织。 9 第三章农村公共产品供给的国际经验 国外在农村公共产品供给方面，在理论上未见有明确统一的规范，在实践中 也有其相同与不同之处，总结他们的成功实践经验对我国的农村公共产品供给新 机制的建立大有裨益。 3 1 德国的农村公共产品供给经验 德国的联邦体系由联邦、州和地方政府组成，三级政府的事权由联邦德国摹本 法、州宪法和法律明确规定，支出范围明确，不同的公共服务由不同层级的政府分 解完成。地方政府在地方社会管理和公共服务领域遵循自治原则，其职责包括： 应由联邦、州完成而受托代为行使如发放社会援助和住宅津贴( 由联邦支付) 、必 须或强制的责任如学校设施( 教师由州政府提供) ，除此以外，地方政府可自行决 定养老院、文化设施的供给。其中，乡村公共服务供给所需资金完全由政府财政 支持，私人捐助只起补充作用。 德国不仅通过法律明确政府间的事权，而且通过法律明确转移支付标准，运 用财税政策协调区域和领域经济发展。德国基本法规定，国家财政具有“均衡 联邦不同地区经济实力”和“保持牛活水平一致”的责任和义务，国家财政应“在 力求使各州收入水平和社会福利接近均衡的同时，努力缩小各州之间在公共服务 能力和经济发展水平上的差距”。在具体实施过程中，首先测定各州居民人数，然 后由联邦和州财政部门分别测算出“全国居民平均税收额”和“本州居民平均税 收额”，“居民平均税收额”占“全国居民平均税收额”1 0 2 以上的州属于富裕州； 不足9 5 的州就被列为贫网州。按要求，富裕州有义务向联邦政府上交一部分财政 收入，贫困州有权取得来自富裕州的联邦拨款。“居民平均税收额”相当于全国平 均数9 5 - 1 0 2 的州则既不上缴也不能得到转移支付。旧1 3 2 印度的农村公共产品供给经验 印度属于发展中国家，农村居民占总人口的7 2 ，与中国类似；尽管印度经济 上看没有中国富裕，年度用于农村公共健康事业的总资金投入约2 4 亿美元，与很多 国家相比并不算多，但是，印度政府把有限的投入配置到最需要医疗服务的地方， 尽量做到公平公正。1 9 9 6 年以来，印度政府推出了社区医疗中心的规划，每1 0 万名 农村居民配备1 个社区卫生中心，一个中心设3 0 张病床和4 名医生，并配有化验室 和基本检查设备等；社区卫生中心无法处置的病人一般都送往设施较好、医护人 员齐备的地区医院；形成了印度健全的农村医疗网络。印度农村居民和城里人一 1 0 样享受国家提供的免费医疗。 早在2 0 世纪6 0 年代，印度各级政府通过反贫网和农村发展等一系列计划，来 满足农村巨大的公共服务需求，取得了明显的成效。到9 0 年代中期以前，印度农 田水利基础建设的大部分由政府直接投资：村庄通电、通路、通电话等农村基础设 施建设，都是通过各级行政组织执行诸如“给茅屋送光明计划”、“公路发展计划” 等计划来完成的；形成了由政府组建的中央级研究所和国家研究中心及它们设在 各地的研究站，各邦建立的农业大学、高中等农业院校及它们的研究和推广组织等 专门机构在各级政府丰管部门、主管官员的领导下，依靠各级政府专项经费的支持， 白上而下、从实验室到示范点和田间有序运行的农业科研、教育和技术推广三结 合的完整体系。 印度十分注意通过法律来明确各级政府的事权。印度的政府体系由中央政府、 邦政府和包括区、街道、村在内的三级农村地方政府( 分别是区潘查亚特、街道潘 查亚特、村潘查亚特) 所构成。2 0 世纪9 0 年代以来印度通过修正宪法，不断将农村 公共服务的事权向各邦及其以下的三级农村地方政府下放。如1 9 9 2 年邦政府将执 行经济发展和社会正义计划所需的农业、土地改革、住房、农村电力、教育、医 疗中心、街道照明、卫生、给排水、其他公共设施的供给和维护等2 9 项任务下放 给了农村地方政府，除此之外的大型农村公共服务项目，仍由中央政府和联邦政府 共同提供。同时，考虑到绝大多数邦政府并未将实质性的财权下放，各级农村地方 机构财力有限并且差距较大，上述2 9 项任务中的核心部分，如给排水、街道照明、 清洁卫生和道路建设等依靠税收分享和上级政府拨款由农村地方政府组织实施； 其中，公共设施、医疗和小型建设、小型灌溉、村庄道路等共服务，主要是由村潘 查亚特具体提供的。在基层，印度实施“村民自治”，建立村民委员会使人民充分 参与进来，实行自下而上的需求决策机制。村民治理委员会的主要目的是授权，特 别给农村妇女足够的权利。 3 3 日本和韩国的农村公共产品供给经验 日本和韩国都是中央集权的单一制国家，各地方在中央政府丰导下实行自治。 在日本和韩国，政府是农村公共产品投入的丰要承担者和组织者。日本年农村公共 产品投入占中央财政预算的1 0 以上，加上地方预算，总投入超过农业g d p 总额。 3 二战之后，日本政府顺应日本进入城市化高速增长的需要，方面鼓励劳动力 向大城市集中，另方面采用合并村镇，推进农村土地的规模经营，改善农业产 业结构，促进农村专业化发展，有效地解决了农业低效和农民低收入的问题；同 时加大对高质量的基础教育、社会保障、农业科技推广等农村公共产品的供给， 杜绝了大量后发国家城乡二元结构带来的一系列社会矛盾和冲突，推进了日本的 现代化进程。韩国政府则采取“政府拿大头”推进新村运动，加强基础设施建设， 加大旨在提高农民素质的公共教育投入引导农民对公共产品的需求，把村庄发展 成为一个单位，给它以自主权、注重领导层与村民之间互动。经过4 0 多年的持续 发展，韩国由一个落后的农业国，基本上实现了城乡经济协调发展和城乡居民收入 同步提高，农民的收入达到城市人均收入的8 5 ，农村实现了机械化、电气化和水 利化。 表3 - 1 日本韩国地方政府，j 公共( 自治) 团体在辖区内提供的公共服务 国地方公共服务项目 家 日本都、道、国土整治、能源开发、道路和河流、下水道及其它公共设施的建设和管理：义 府、县务教育、文化遗产保护、医药卫生、协调劳动关系等全国统一性服务：设置高 中、盲人学校、研究所、图书馆、博物馆、体育馆、美术馆、陈列馆、医院 及其它医疗保等市町村无力单独承担的服务 市、町、村中小学的设置和管理、自来水供应和下水道设置、路灯设置和维护、 道路维修、消防、清洁卫生、公园绿地维护、体育娱乐活动 韩国 地方保健医疗机构的设置，社会福利设施的设置、运营和管理，居民生活环境 自治设施的保护。消费者和生活弱者的保护：公有林管理，农、林、水产品的生产和 团体流通管理，中小型企业的培育：幼儿园、小学、中学高中的设置，图书馆、博物 馆、运动场等公共文化设施的设置和维护，地方文化艺术的振兴：消防和自治 性警卫组织的组成 ( 转引自“国外农村基本公共服务范围及财政分摊机制”) 日、韩通过立法推动农民合作组织，提高农民经济地位、社会地位和政治地 位，缩小社会转型时期的农村社会的震荡，用政府扶助的农民自主化促进农业产 业化和农村现代化，完成了在小农户基础上的现代化改造，实现将高度分散的小 农户带入现代化的战略性社会政策。在具体公共产品供给方面除中央政府负责大 型农业基础设施建设、承担农业补贴并从财政和税收上支持农民合作组织向农民 提供牛产和牛活服务外，更多的农村公共服务则由地方公共( 自治) 团体提供，农协 作用则十分重要。政府对农协实行少交或免交所得税、营业收益税和营业税的政 策，对农协中央联合会的事业费和一些项目给予补贴，日本农协等组织在建设仓 库、增加固定资产投资方面，还可得到政府8 0 的补贴等等。韩国农协在促进农 民自主供给农村公共产品中发挥着积极的作用。韩国农协银行达到1 0 8 8 家，遍布 韩国所有农村。农协存款总额已超过韩国最大商业银行一国民银行，成为韩国最大 的“民族银行。同时，日韩两国的地方公共( 自治) 团体在