（公共管理专业论文）我国税收征管中存在的问题及其对策.pdf

我国税收征管中存在的问题及其对策 中文摘要 中文摘要 1 9 9 4 年实行新税制以来，我国的税收征管质量在不断提高，税收收入保持了 快速增长，而加强税收征管则是税收增长的重要因素。但是目前我国的税收征管 工作还存在诸多薄弱环节，基础管理还很薄弱，税源底数不清，税收流失问题还 相当严重。因此，只有不断加强税收征管，才能提高征管效能，有效防止税款的 流失，并且在最大限度地减少税收征管漏洞的同时，为纳税人营造公平的税收环 境。因此研究如何构建有效的税收监管体系，加强税收立法，不断完善财税管理 体制和税收征管体制改革，加强税源管理，不断提高税收信息化工作化水平，有 效地解决税收流失问题，成为当前税收征管亟待解决的首要问题。 本文首先考察了1 9 9 4 年以来我国税收征管体制改革的历程，总结了税收征管 体制改革中一系列成功的措施，同时分析了我国税收征管中存在的主要问题及其 原因，接着探讨了国外税收征管方面的主要经验及其借鉴，最后就如何加强我国 税收征管提出了若干对策性的建议。 关键词：税收征管问题对策 作者：袁洪波 指导老师：钱玉英 t h ep r o b l e m sa n ds o l u t i o n so ft a xc o l l e c t i o na n d m a n a g e m e n t i nc h i n a a b s t r a c t s i n c et h ei m p l e m e n t a t i o no ft h en e wt a xs y s t e mi n19 9 4 ，t h eq u a l i t yo f t h ec h i n e s e t a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n ti sr i s i n gc o n t i n u o u s l y ，t a xr e v e n u e sm a i n t a i nar a p i d g r o w t h w e l l ，t os t r e n g t h e nt h et a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n ti sa ni m p o r t a n tf a c t o r h o w e v e r ，a tt h ep r e s e n tt i m e ，t h e r ea r em a n yw e a kl i n k s i nc h i n a st a xc o l l e c t i o na n d m a n a g e m e n tw o r k , t h eb a s a lm a n a g e m e n t i ss t i l lw e a k ，t h et r u t ho fam a t t e ri sd i m n e s s ， t h el o s so ft a xr e v e n u ei sa l s ov e r ys e r i o u s a sar e s u l t ，o n l yt os t r e n g t h e nt h et a x c o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n tc o n t i n u o u s l yc a l li m p r o v ei t se f f i c i e n t ，p r e v e n tt h el o s so f t a xe f f e c t i v e l y , a n dr e d u c et h el o o p h o l e si nt h et a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n tf u r t h e s t , a tt h es a m et i m et oc r e a t eaf a i rt a xe n v i r o n m e n tf o rt h et a x p a y e r s t h e r e f o r e ，h o wt o b u i l da ne f f e c t i v et a xm o n i t o r i n ga n dm a n a g e m e n ts y s t e m ，s t r e n g t h e nt h et a xl e g i s l a t i o n , i m p r o v et h er e f o r mo ft h ef i n a n c i a la n dt a x a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e m a n dt h et a x c o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n ts y s t e m ，s t r e n g t h e nt h em a n a g e m e n to ft a xs o u r c e s ，a n d c o n t i n u a l l yi n c r e a s et h el e v e lo ft a x e si n f o r m a t i o n - b a s e dw o r k ，t os o l v et h el o s so ft a x r e v e n u ee f f e c t i v e l y ，a r eb e c o m et h ep r i m a r yp r o b l e mt ot h es o l u t i o no ft h et a xc o l l e c t i o n a n dm a n a g e m e n t t h i sa r t i c l ef i r s ti n s p e c tt h eh i s t o r yo fc h i n a st a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n t s y s t e mr e f o r ms i n c e19 9 4 ，s u m su p as e r i e so fs u c c e s s f u lm e a s u r e si nt h et a xc o l l e c t i o n a n dm a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r m ，a tt h es a m et i m e ，a n a l y s i so ft h em a i np r o b l e m sa n d t h e i rc a u s e so fi t t h e nd i s c u s st h ef o r e i g ne x p e r i e n c e sa n di t sr e v e l a t i o no ft h et a x c o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n t ，l a s tm a k ean u m b e ro fc o u n t e r m e a s u r e so nh o wt o s t r e n g t h e nt h et a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n to fc h i n a k e y w o r d s ：t a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n t ；p r o b l e m s ；s o l u t i o n s i i w r i t t e nb yy u a nh o n g b o s u p e r v i s e db yq i a ny u y i n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：日。期： 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名： 日期： 日 期： 我国税收征管中存在的问题及其对策 一、导论 一、导论 、寸 j ，己 ( 一) 选题的背景和意义 1 9 9 4 年实行新税制以来，我国税收征管质量不断提高，税收收入保持了快速 增长，特别是“十五 期间，税收收入实现历史性突破，2 0 0 1 年、2 0 0 3 年、2 0 0 4 年税收收入分别突破1 5 0 0 0 亿元、2 0 0 0 0 亿元和2 5 0 0 0 亿元大关，2 0 0 5 年超过3 0 0 0 0 亿，达到3 0 8 6 6 亿元( 以上均不包括关税和农业税) ，五年年均增长1 9 5 。税收 的快速增长的根本动因在于经济税源总量的持续增长和经济结构的优化，但不可 忽视的是加强税收征管是税收增长的重要因素，税收征管对税收收入的作用日益 提高，在1 9 9 8 年- 2 0 0 1 年的税收增收中，经济因素、政策因素和征管因素的影 响分别占到5 5 、2 0 和2 5 a ) 。 在税收收入快速增长的同时，应当清醒地看到，目前我国的税收征管工作还 存在诸多薄弱环节，征管的质量和效率有待进一步提高。一方面基础管理还很薄 弱，偷逃税十分普遍，税务机关每年通过各种审计检查查补的税款居高不下，2 0 0 5 年查补税款达到3 6 1 亿元，查补税款超过百万元的案件3 3 0 0 多起；另一方面由于 税源底数不清，大量的税源不能转化为税收，导致税收流失严重。国内有关专家 对税收流失的规模进行估测，以2 0 0 2 年为例，我国保守估测的税收流失额共计 1 2 5 5 9 1 7 3 亿元，而2 0 0 2 年各项税收实际入库为1 7 6 3 6 4 5 亿元，流失额相当于入 库额的7 1 2 1 ，占g d p 的1 2 2 7 。这从一个侧面我国当前税源管理的失控，说 明加强税收征管刻不容缓! 尽管我国税收征管制度的改革呈现不断向前发展的趋势，但是在具体问题上 仍然存在着较多的不足。在制度层面上，财税管理体制的不完善以及税收法律的 不健全直接影响了税收征管的具体执行；在业务管理层面上，征管各部门之间的 职权划分，税收信息化的水平都直接关系到税收征管的具体效果。另外，根据我 国的实际，现行的征管模式过于单一也是制约我国税收征管实际水平的一个重要 因素。鉴于此，本文试图从我国税收征管现状入手，对我国目前税收征管存在的 函金人庆：中国当代税收要论，人民出版社2 0 0 2 年版，第3 0 页。 。郝春虹：中国税收流失规模估测，中央财经大学学报，2 0 0 4 年第1 l 期。 1 我国税收征管中存在的问题及其对策 一、导论 问题及原因进行系统的分析，即从纳税人、税收征管体制、税收制度原因、分税 制财政体制原因、税收环境等方面展开分析，并借鉴国外税收监管方面的主要经 验，最后提出进一步加强和完善我国税收征管的基本思路。 ( 二) 相关研究综述 税收征管问题一直是国内外学者关注的税收问题之一，涉及的范围也较广， 所以其研究的角度和方法也有着较大的区别。 国外的学者的研究主要是指税收遵从理论，同时也有少量的税收征管实践问 题研究。税收遵从理论具体来说包括税收遵从成本研究，+ 税收遵从影响因素研究， 税收遵从心理学等几大方面。目前来看，国外的研究较为成熟，成果颇丰。最早 建立并广为人知的税收遵从模型是由阿林哈姆和桑德默( a l l i n g h a ma n d s a n d m o ，1 9 7 2 ) 建立的简称a - 一s 模型。他们通过模型说明了遏制逃税的最重要因 素在于提高检查率和罚款率。但是由于他们的模型较为简单，假设条件与现实环 境有一定差距，其后的研究者将其扩展并利用委托代理理论进一步研究。f r a n z o n i ( 2 0 0 0 ) 设计了通过增加信息披露、设置激励机制来促进纳税人依法纳税的模型。 w e l l s ( 2 0 0 2 ) 评述了在信息不对称条件下的一种税收征管实践税收特赦( t a x a m n e s t y ) 的理论与实践。另一方面，西方学通过实证检验较为全面的研究了影响 税收遵从的各种因素，包括个人收入和边际税率( c 1 0 t f e l t e r ，1 9 8 3 ) ，惩罚和稽查的 概率( a l l i n g h a ma n ds a n d m o ，1 9 7 2 ) ，税收代理( k e l e p p e r , m a z u ra n d n a g i n ，1 9 9 1 ) ， 还有诸如先前被稽查次数，社会道德和心理负罪感等等，这些研究都广泛地体现 在税收遵从心理学的研究中。 我国国内关于税收征管的研究一方面针对我国税收征管模式的建立和改革， 具体来说包括：比较和借鉴，现有税收征管模式的改进等；另一方面重点考察税 源监控和征税成本对征管的影响。在税收征管模式的探讨中，杨斌( 1 9 9 9 ) 在治 税的效率和公平中用专门一章对税收征管模式进行全面深入的探讨，并提出了 基于国情的原则要求和对策建议。李大明( 2 0 0 1 ) 对我国税收征管模式改革的历 程进行了回顾与评析，并对深化改革的前景进行了展望。张炜( 2 0 0 1 ) 对现行税 收征管模式进行总体评价，并提出了进一步完善现行税收征管模式的对策。另外， 。国外研究普遍将税收征管问题集中在逃税问题的研究层面，也就是税收遵从问题的主要内容。部分实践问 题研究则往往出现在会议发言或者相关的论文集中，如，李查德m 伯德和米尔卡卡萨内格拉德韩 舍尔合编的发展中国家税制改革。 2 我国税收征管中存在的问题及其对策 一、导论 还有大量文献介绍了美国、加拿大、日本、法国、阿根廷、丹麦、荷兰、瑞典等 国家的税收征管制度。还有学者介绍和利用西方经济学理论研究我国的税收监控 和征税成本问题，如：董根泰( 2 0 0 3 ) 从新制度经济学的角度对我国目前的税收 征管存在的问题进行了剖析，并从制度构成要素方面论述了优化我国税收征管的 制度选择非正式规则大众化、正式规则可操作化、实施机制的有效化。雷根 强( 2 0 0 2 ) 通过对税收遵从成本的具体分类研究，指出在我国降低遵从成本的思 路在于简明税法，在征管机制中体现“激励相容 等。在借鉴西方理论模型研究 我国的税收流失问题中，梁朋( 2 0 0 0 ) 运用现金比率法、收支差异法和税收收入 能力测算法，对我国的税收流失规模进行了多角度的测算。贾绍华( 2 0 0 2 ) 通过 对典型个案如企业改制、跨国公司、电子商务、地下经济和走私等所导致的税收 流失及其治理的分析，比较深入地透视了税收流失在各个领域内的表现形式，通 过对税收流失产生原因的分析，初步从理论上揭示了造成税收流失的内在因素。 ( 三) 基本概念界定 l 、税收管理：税收管理是指国家税收立法及执行机关为保证税收职能的实现， 依据国家的宪法和税收法律、法规，对税收分配活动的全过程进行决策、计划、 组织、控制和监督的一系列管理活动。税收征收管理和税收行政管理是税收管理 的主要内容。税收征收管理包括税务登记、账簿及凭证管理、纳税申报和税款征 收四个方面。税收行政管理包括税务行政机构的设置和税务行政法制两个方面， 其中税务行政法制又包括税务行政处罚、税务行政复议、税务行政诉讼和税务行 政赔偿四种。 我国税收管理的主体主要有国家税务总局和各级国家税务局、地方税务局、 财政局、海关及其分支机构等。国家税务总局及其所属各分支机构负责各类工商 税收的管理工作，其中各级国家税务局及其所属各分支机构负责各类工商税收的 中央税和中央与地方共享税，各级地税局负责地方税的管理：财政部及地方各级 财政部门负责农业税、契税和耕地占用税的管理；海关总署及其所属分支机构负 责关税的管理。 2 、税务管理：税务管理从狭义上讲是税务机关依据国家税收政策法规所 进行的税款征收活动，从广义的角度来说是国家及其税务机关，依据客观经 济规律和税收分配特点，对税收分配的全过程进行决策、计划、组织、监督 和协调，以保证税收职能得以实现的一种管理活动。税务管理主要包括税务 我国税收征管中存在的问题及其对策、导论 登记管理、发票管理和纳税申报等内容。 3 、税收征管：即税收征收管理，是税务管理的重要组成部分，是税务机关 根据有关税法的规定，对税收工作实施管理、征收、检查等活动的总称，又称 “税收稽征管理”。税收征管包括管理、征收和检查三个基本环节。( 从狭义上 讲税收征收管理也可不包括检查) 。这三个环节相互联系，相辅相成。管理是 指建立健全税务登记、纳税申报等征收管理制度，监控经济税源、开展税法宣传， 实施对日常税收征纳活动进行指导的一系列基础工作；征收是指按税法规定，及 时足额地组织应纳税款缴入国库；检查是对征纳双方履行税法规定的权利和义务 情况进行监督检查。管理、征收、检查构成相互联系，相互制约的有机整体。管 理是征收和检查的基础或前提条件，征收是管理和检查的最终目的，检查则是征 收和管理的保证。 税收征收管理是以基层税务机关为主体，以纳税人为客体，由税务征管人员 从事的最基本的日常管理工作。在征收管理工作中，税务人员以税收法规、征管 制度为依据，采用不同的征管形式和方式，指导、监督纳税人正确地履行纳税义务。 从以上分析可以看出，税收管理、税务管理、税收征管是三个既有联系，又 存在差别的概念，广义上来讲，税收管理和税务管理是一致的，包括税收征收管 理和税收行政管理。税收征管是税务管理的重要组成部分。本文研究的主要对象 是税收管理活动中的税收征管。 ( 四) 运用的理论 1 、纳税遵从理论 所谓的纳税遵从，就是纳税人按照税法规定的要求，准确计算应纳税额，及 时进行纳税申报，按时缴纳税款的行为。不符合上述定义，过多或过少地申报应 纳税额都是不遵从。概括的说也就是纳税人对税法的遵从程度。 李查德m 吖白德和米尔卡卡萨内格拉德韩舍尔用四个指标来衡量纳税 遵从程度：一是潜在纳税人和登记纳税人之间的差额反映没有登记的纳税人 数量；二是登记注册的纳税人与实际申报的纳税人之间的差额反映未申报纳 税人数量；三是纳税人申报的税额与根据法律应缴纳的税额之间的差额反映 逃税的程度；四是纳税人申报的税额或税务机关核定的税额与纳税人实际缴纳的 。王火生：美国的“纳税人遵从”理论及其对我国征管改革的启示，涉外税务，1 9 9 8 年第1 期。 4 我国税收征管中存在的问题及其对策 一、导论 税额之间的差额反映税款被拖欠的程度。很明显，前三个指标所对应的税源 是税源管理所要关注的重点。 西方学者研究认为，影响纳税人遵从的因素有很多，其中一个主要因素就是 不遵从行为被发现的概率。不遵从行为被发现的可能性越大，就越会对纳税人形 成威慑力。西方学者提出了改善纳税人遵从的诸多措施，而加强对税源的监管不 失为一种行之有效的手段。税源管理从本质上讲也是一种对纳税不遵从行为的评 判、测量，可以通过有效的税源管理工作，全面地对纳税人的税务登记、纳税申 报、税款缴纳、发票管理、财务申报及政府相关部门提供的纳税人有关诚信方面 的信息进行监测、评析，使不遵从行为被发现变的容易。 纳税遵从理论对税收监管体系的设计，具有以下启示意义：要通过完善的税 收监管体系，对纳税人和税源进行有力的监控，促进纳税申报质量的提高，缩小 应纳税额与实际征收额之间的差距，同时通过有效的税源管理，增加偷税的风险 成本，使不遵从者觉得得不偿失，促进纳税人自觉遵从税收法规，提高纳税遵从 水平，形成诚信纳税的良好税收氛围。 2 、信息不对称理论 所谓信息不对称是指市场中参与博弈的各方所拥有的信息不对等，一方拥有 而另一方并不拥有或拥有信息比较少而导致的信息资源占有量的差别 。有信息优 势的一方就希望通过输出对自己有利的信息使自己获利，而较少信息的一方则通 过各种手段去获取信息。就税收征管而言，国家为了满足财政需要，希望税收越多 越好，而纳税人作为独立的利益主体，追求的是自身利益的最大化，就会采取各 种手段减少纳税或逃避纳税义务，从而形成了征纳双方之间的博弈，而这种博弈 很大程度体现在征纳双方对税源信息掌控上。 税收征管中这种信息不对称主要表现在两个方面：一方面是纳税人涉税信息 的不对称，这是征纳双方信息不对称的主要方面。纳税人直接掌握自己的全部涉 税信息，包括资产、收入、成本费用、现金流动、生产经营情况、利润情况以及 发展规划等等与税收相关的信息，有着信息优势，而税务部门作为征税方，对纳 税人的涉税信息掌握的却很少，对信息的真实性无法完全判别，处于被动的地位。 正因为征税方在这类信息掌控上处于劣势，纳税方出于对自身经济利益的考虑， 西李林木：税收遵从的理论分析与政策选择第3 5 页，中国税务出版社，2 0 0 5 年版。 。李林木：税收遵从的理论分析与政策选择第2 1 页，中国税务出版社，2 0 0 5 年版。 西肖刚：信息不对称规则的税收运用，税务与经济，2 0 0 2 年第5 期 5 我国税收征管中存在的问题及其对策 一、导论 自然而然就会产生隐蔽此类信息的动机，并由此造成征税方税源掌控不全，税收 征管不到位，税收流失的后果。另一方面是税收政策信息的不对称。在税收征管 中税务机关掌握着各类税收政策信息，包括税法、税收优惠政策、税额计算等， 而由于税制的复杂性、税收宣传不到位、纳税人理解能力低等诸多因素，纳税人 往往无法获得或者不能全面掌握各类政策信息，形成信息不对称，由此给纳税人 依法纳税带来不便，造成了不缴税或少缴税。 产生涉税信息不对称的原因主要有三方面： 一是信息的复杂性。随着市场经济的发展，税源结构越来越复杂，特别是税 源信息的多样化和复杂化加大了税务机关掌控信息的难度，也给实施税源管理工 作带来了更大的困难。 二是信息源占有不对称，即信息提供方和信息接受方对信息的了解掌握程度 不对称。税源信息无非来自两个方面：一方面是纳税人自己申报提供的信息，另 一方面是纳税人以外的第三方提供的信息，这里第三方包括掌握着各类涉税经济 信息的政府管理部门和非政府部门。由于税源信息接受方( 征收方) 主要是被动 接受信息，对信息的占有极其有限，而税源信息的提供方则占有明显优势。 三是信息识别能力和手段不对称。主要是征税方获取税源信息的能力和手段 有限，如税务人员素质不高、税收征管信息化程度不高，对税源的分析停留在肤 浅的定性分析和经验判断阶段，缺乏系统的信息识别能力等等。 综上可见，由于信息不对称所导致的征纳双方问题的存在，正是我们加强税 源管理的理论依据所在。可以说，税源管理的核心内容就是要通过对纳税人的管 理，最大程度地缩小税收征纳双方信息不对称的差距。 1 、加强对税源的监测，获得完备的税源信息。在税源管理中，税务机关必须 扩大信息采集范围，广泛搜集纳税人的信息，要充分运用税收信息化的手段，加 快信息网络的建设，通过提高信息共享度，拓宽信息来源，尽量扭转自己的信息 弱势。 2 、对税源信息进行科学分析。要运用科学的方法对大量信息数据进行加工处 理，要建立一套科学的分析指标体系和方法体系，判断信息的真伪，全面掌握税 源动态，提高信息资料的利用效率。 o 李林木：税收遵从的理论分析与政策选择第1 0 0 页，中国税务出版社，2 0 0 5 年版。 。安体富，王海勇：我国税源管理问题研究：理论范畴与政策分析，杭州师范学院学报( 社会科学版) ， 2 0 0 4 年3 月。 6 我国税收征管中存在的问题及其对策 一、导 论 3 、要注重税源管理的实效。通过税源管理活动，严密监控纳税人的生产经营 活动，掌握其生产经营情况，掌握税源变化。要加强各部门的工作协调，根据监 测和分析的结论，及时制定相应措施，促进管理出成效，减少税收流失。 ( 五) 研究方法 笔者本人工作在税务机关征管一线，长期从事税收征管实践工作，对我国目 前税收征管中存在的问题比较了解，在本文的写作过程中，一方面运用实证分析 的研究方法，总结概括了我国目前税收征管存在的问题的主要表现，并深入分析 了产生以上问题背后的原因，为探索进一步加强和完善我国税收征管的对策提供 科学的依据。另一方面运用比较分析研究方法，对比分析了国外税收征管方面的 主要经验，对比国内外的情况，从中找到借鉴之处。 7 我国税收征管中存在的问题及其对策二、1 9 9 4 年以来我国税收征管体制改革及其成功经验 二、1 9 9 4 年以来我国税收征管体制改革及其成功经验 ( - - ) 1 9 9 4 年以来我国税收征管体制改革的历程 1 9 9 4 年我国推行了分税制财政体制改革，开始实施新税制。税收征管改革提 出了建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重 点稽查的新型征管模式的框架，1 9 9 7 年，国务院办公厅转发国家税务总局深化 税收征管改革方案j 从城市到农村，完成了新征管模式建立的目标任务，它历史 地解决了由传统的“管户制 向“管事制征管模式转型。并且在坚持分责制约、 分解权力的同时，还注意了对管理权限的逐步集中统一。这一阶段的税收征管改 革在技术手段上把计算机技术由主要环节引入了税收管理的各个环节，使我国税 收管理开始由传统的手工操作向现代管理转变。同时还提出了为纳税人服务的新 的管理理念，使税收管理的内涵和领域更加丰富。 2 0 0 1 年5 月1 日开始实施新税收征管法到目前，总局部署一些地区开展 了以信息化支持下的税收专业化管理为核心内容的征管体制改革试点，形成以省 辖市和县( 市) 为单位的集中征收、划片管理、一级稽查的征管格局，这是税收 征管进一步提高专业化、集约化、信息化程度的一次重大转型。同时，更加加强 了对纳税人权益的保护。主要有以下变化：( 1 ) 从强调纳税人的义务和责任到注 重保护纳税人的权益；( 2 ) 从强调税务机关的行政权和执法措施到重视规范税务 机关的执法行为；( 3 ) 从单纯税收征管的观点到重视税收与经济发展和社会进步 的关系，促进经济和社会发展。 可以看出，我国的税收征管理念正逐步向以“服务 为主转变。从1 9 9 4 年开 始到现在，新一轮税收征管改革无论从理论和实践上都取得了许多突破性的成果。 尽管对1 9 9 6 年提出并逐步丰富完善的“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机 网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式存在不同的理解和评价，但对 这个模式总体设计理念上的先进性，理论和实践上的突破性是无可质疑的。我国 税收征管的改革从总体上来讲，顺应了经济体制和税收制度的变革，也在组织财 政收入和提高纳税人纳税意识上起到了相应的作用。 目前，我国税收征管制度的行政主体是税务机关，具体来说是各地国家税务 局和地方税务局，它们分别下设税务分局和税务所，以及省以下税务局的稽查局。 8 我国税收征管中存在的问题及其对策二、1 9 9 4 年以来我国税收征管体制改革及其成功经验 国地税税务分局和税务所主要负责税务管理、税款征收的职责，而稽查局则主要 负责税务稽查的工作。因此，我国目前的税收征管制度总体上来说是以国地税两 套系统为主体，征管查相分离，对于违反税法的法律责任的处理权力也相应的有 各地方国税和地税局分别执行的较为科学合理的税收征管模式。 ( 二) 征管方面的经验 我国通过改革而采取了一系列加强税收征管的有效措施，取得了较为成功的 效果。比如推行了金税工程、以票控税、源泉扣缴、协同联管、纳税信誉等级管 理、国际税收情报交换等等，这些措施极大地促进了税收管理的加强和税收收入 的持续增长。具体经验做法主要表现在四个方面： 1 、提升税收征管法规的效力层次 长期以来，我国的税收征管工作一直是依据行政法规来进行的，2 0 0 1 年4 月 2 1 日，中华人民共和国税收征收管理法经九届全国人大常委会第2 1 次会议审 议通过，并于2 0 0 1 年5 月1 日起施行。新征管法认真贯彻了“加强征管、堵塞漏 洞、惩治腐败、清缴欠税”的精神，增加了加强征管、堵塞漏洞的税源管理措施， 明确了税务机关执法主体的地位，强化了执法手段和措施，增加了防范涉税违法 行为的措施，加大了打击偷逃骗税的力度。 主要表现在以下几个方面：一是明确规定工商行政机关应当将办理登记注册、 核发营业执照的情况，定期向税务机关通报，加强了税务机关与工商行政管理机 关的配合和信息传递。二是明确规定纳税人必须持税务登记证件方可开立银行账 户，税务机关依法查询纳税人开立银行账户的情况时，有关银行和其他金融机构 应当予以协助，从而提高了税务登记证的法律地位，强化了银行在税源监控与管 理方面的责任和义务，为税务机关凭借税务登记证件号码掌握大部分纳税人银行 开户情况，达到控制税源的目的打下了法律基础。三是明确规定了扣缴义务人登 记制度，为税务机关从源头上加强零散税源的征收与管理工作创造了条件。四是 第一次把税收信息化建设的思路和要求写进法律，使税收信息采集、传递进行共 享有了法律保障，充分体现了“科技加管理 的税收征管工作思想，为税务机关 运用信息化手段加强税源监控提供了法律依据。五是明确了根据税收征管的需要， 积极推广税控装置的规定，为利用现代技术手段，加强税源监控与管理创造了条件。 o 根据国家税务总局征收管理司所编 新税收征收管理法及其实施细则释义归纳。 9 我国税收征管中存在的问题及其对策 二、1 9 9 4 年以来我国税收征管体制改革及其成功经验 2 、对主体税种和重点税源户实行重点监控与管理 主体税种是指国家税收收入中占决定地位的税种，我国主体税种包括增值税、 消费税、营业税、个人所得税、企业所得税等。对增值税、消费税、营业税税源 每年都组织调查，对个人所得税正在进行纳税人建档管理。 重点税源户是指在一个国家或者地区范围内，对税收收入有重要影响的纳税 人，通常是指年提供税收在一定数量以上的重点企业。国家税务总局从2 0 0 0 年1 月起在国税系统开展重点企业税源监控工作，确定了重点税源管理的对象、管理 的方式、管理的内容，并建立了相应的重点企业税源监控数据库，运行两年多以 来，取得了很大成效。从2 0 0 1 年的监控情况看，截至到1 2 月底，国家税务总局 实施重点税源企业为7 5 0 1 户，其中国税户为4 3 1 4 户，地税户为3 2 8 7 户，交叉监 控9 9 户。2 0 0 1 年1 2 月份重点监控企业完成销售收入6 8 2 8 2 9 亿元，实现税收合 计4 9 1 2 5 亿元。国税监控的重点税源企业在2 0 0 1 年全年实现销售收入比上年同 比下降1 0 2 的情况下，实现税收累计增长1 6 4 。由于重点税源实现的税收收 入在当地财政收入中占较大比重，决定着整个税收计划是否能够完成，因此，税 务机关对重点税源户进行了跟踪管理，及时了解纳税人生产经营情况，同时实行 了旬报、月报、季报、年报制度，以达到掌握重点税源的目的。 3 、实行以票控税的办法 目前我国税务机关对增值税、消费税、营业税等主体税种采取了以票控税办 法进行税源的监控与管理。围绕“以票控税思路，近年来推行了金税工程、税 控装置、c t a i s ( 中国税收征管信息系统) ，其中最成功者为金税工程。目前我国 国税系统通过金税两期工程构建了一个联通四级税务系统的内部业务网络( 国家 税务总局、省、市、县) ，不仅对加强增值税征收管理起到了明显的积极作用，而 且也将成为当前税源监控的主管网络，为解决税源监控中信息不对称问题提供了 物质基础。2 0 0 2 年底“金税二期”工程建成完成以后，税务机关可以对每年约3 亿份增值税专用发票和1 2 0 万户增值税一般纳税人圆的纳税申报材料实施及时监 控，对所有的增值税专用发票和一般纳税人的经营行为、纳税行为，可以随时掌 握、分析、监督，开假票、“大头小尾 阴阳票等偷逃税行为将更加困难。另外， 金税二期的实施，尤其是税务机关四级网络的建成，上下级税务机关、税务机关 。国家税务总局重点税源监控分析月报 。禹奎：金税工程存在问题的思考，涉外税务，2 0 0 3 年第3 期。 l o 我国税收征管中存在的问题及其对策 二、1 9 9 4 年以来我国税收征管体制改革及其成功经验 与纳税人之间在信息共享基础上形成了相互监督制约机制。如纳税人与基层税务 人员的征纳行为均记录在案，未经总局授权无法修改；纳税人与基层税务人员的 征纳行为在全国范围内可以比对；上级税务机关对纳税人与基层税务人员征纳实 现了监控，总局可以利用网络直接监督到县级税务机关。 4 、利用信息技术进行税源监控与管理 随着信息化技术步伐的加快，各级税务机关在“科技加管理的治税思想指 导下，将信息技术广泛运用于税源监控与管理，使税源监控与管理的手段更具有 科学性。目前采用计算机联网对税源监控主要集中在三个方面：一是利用现有的 征管软件，将税源监控与管理作为单独模块进行运行处理，对税源进行全程监控； 二是在现有的计算机平台上开发税源监控与管理新软件，从税收计划分析、税收 收入分析、税源情况分析、重点税源分析、重点行业分析、减免税政策效应分析、 免抵退税分析、宏观税收预测、收入相关因素分析等方面入手，全面涵盖税源监 控的各个环节，对税源进行全面监控；三是积极寻求与相关部门进行计算机联网， 以获取更多、更全面的信息，对税源进行分析预测，期望更科学、更准确地监控 税源。， 以上采取的种种措施对加强征管、防治税收流失起到了积极的效果。根据国 家税务总局公布的资料显示，税收总收入1 9 9 9 年突破1 万亿元，2 0 0 2 年达到1 7 0 0 4 亿元，2 0 0 3 年突破2 万亿元。税收增收额2 0 0 0 年突破2 0 0 0 亿元，2 0 0 2 年为1 8 3 2 亿元，2 0 0 3 年突破3 0 0 0 亿元。税收流失状况也进一步改善，税收流失率由1 9 9 5 年的4 2 5 6 下降到2 0 0 0 年的2 6 1 1 。 o 我国税收收入实现历史性突破，国家税务总局，2 0 0 4 年1 月2 日。 。贾绍华：中国税收流失问题研究，中国财政经济出版社，2 0 0 2 年版第6 9 页。 “ 我国税收征管中存在的问题及其对策 三、我国目前税收征管中存在的主要问题及原因分析 三、我国目前税收征管中存在的主要问题及原因分析 ( 一) 我国税收征管中存在的主要问题 尽管目前我国基本上已确立了较为科学的税收征收管理制度和征管模式，但 是仍然在制度层面和具体操作层面存在着一些问题，深刻地认识和揭示这些问题 是我们进一步完善我国税收征管体制的前提。 1 ，漏征漏管户大量存在 我国现行税收征管模式强调征收与稽查，重申报及申报后的管理，轻申报前 的管理，又没能实行统一税务代码制度，把理应在日常管理工作解决的问题，寄 希望于最终的具有威慑力的税务稽查，结果适得其反。税源监控与管理的重点、 税务稽查的重点均放在已办理申报登记户的控管上，对法律规定应办理而未办理 税务登记的户数，对法律规定不须办理税务登记但应交纳税款的纳税户数，对从 事临时经营的户数，对已经办理税务登记但纳税人生产经营情况发生变化以及关、 停、并、转、兼并、分立、破产、撤销等情况的户数究竟有多少均不完全清楚。 加上部分纳税人纳税意识淡薄，采取无证经营或隐蔽经营手法逃税，税务机关与 纳税人之间信息严重不对称，致使年年查漏征漏管户，年年存在大量漏征漏管户。 以四川为例，截至2 0 0 1 年年底，四川省工商登记企业和个体企业工商户数为1 6 6 1 5 万户，而地税实际登记数是8 7 0 1 万户，二者近相差近一半，如果加上那些根本就 不进行工商登记的，不知还有多少漏征收漏管户。新税收征管法及实施细 则虽然对税务登记对象、时间等做出了明确的规定，但必须看到，目前我国税 务登记的覆盖面还较窄，并非所有取得收益的纳税人都要办理税务登记，如国家 机关、个人，缴纳个人所得税的纳税人是否办理税务登记也未出台，在实际的税 收征管中并未办理税务登记的情况就更多。同时我国的税务登记不规范，编码不 统一，监控范围小，如新征管法对税务登记和银行账户管理虽然在双向监控上的 衔接和配合作出了明确的规定，但实际上只是停留在纸上，由于缺乏相关的制约 措施，有关的业务银行基本没有履行。 o 治理漏征漏管的重要举措，河南税务，2 0 0 3 年版，第1 4 期。 1 2 我国税收征管中存在的问题及其对策三、我国目前税收征管中存在的主要问题及原因分析 2 、偷漏税问题严重 纳税人为达到隐匿、转移进而缩小税基，减少纳税的目的，置财务会计制度 和税收法律制度于不顾，通过伪造或变造原始凭证、提前或者推迟确认经济交易 事项等手段，建立假账、“账外账 ，虚增成本、缩减收入。反避税工作处处长苏 晓鲁表示，目前中国已批准成立了4 0 多万家外资企业，亏损面在六成以上，年亏 损金额逾1 2 0 0 亿元，但其中有相当数量的外企通过各种避税手段转移利润，造成 账面上大面积亏损。另外，2 0 0 2 年，财政部组织开展了对部分企业2 0 0 1 年会计 信息质量的检查工作，共检查了保险、烟草等行业1 9 2 户企业以及相关的9 1 户会 计师事务所。共查出这些企业资产不实1 1 5 亿元，所有者权益不实2 4 2 亿元，利 润不实2 4 2 亿元。在这些被检查企业中，资产不实5 以上的企业有3 6 户，占总 数的1 8 7 5 ；利润不实1 0 以上的企业有1 0 3 户，占总数的5 3 6 ；另外还有2 2 户企业存在账外设账问题 。 3 、税务人员有法不依、执法不严的现象较为严重 主要表现为：些税务机关本位主义思想严重，自改变税收征收管理范围，划中 央税为地方税；有的地方对增值税一般纳税人的认定、税前列支、亏损弥补等的 审核审批把关不严，导致漏征与“过头征税 同时并存；有的税收人员越权或不按 法定程序实施税务行政处罚，导致无效处罚；有的人员只顾完成税收任务，不将 涉税犯罪案件移送司法机关处理，而是“以罚代刑 等等。尽管新税制通过严格 控制减免税减少了税收执法的随意性，同时也加强了对偷、骗、抗税犯罪的打击 力度，但实践中仍存在着种种不依法治税的行为。实际征收过程中以权代法，以 言代法等现象依然存在。超越权力、滥用权力等现象的存在阻碍了税收执法质量 的提高。所有这些，不仅直接影响税收法律的严肃性，而且严重制约税收职能的 有效发挥。 4 ，税务人员责任淡化，权力寻租 目前大多数情况是税务人员管理的责任心不够，由于税务部门内部的激励机 制，制约机制以及信息传导机制不健全，导致干多与干少、干好与干坏甚至于不 干待遇都相差不大，出现人浮于事，内耗严重等现象。尤其是现行征管体制中的 征收、管理、稽查相互分离，各环节缺乏制约和信息传导机制，相应的岗位职责 o ( k 成跨国企业逃税税务总局部署严加缉查，香港商报，2 0 0 2 年7 月2 6 日。 o 数据来自中国财经刚站 1 3 我国税收征管中存在的问题及其对策三、我国目前税收征管中存在的主要问题及原因分析 体系尚未建立，人员配置未到位，造成管户与管事相脱节，只管事不管户或者管 事不落实，“疏于管理、责任淡化 的现象时有发生。另外，税收活动中税务人 员利用权力进行寻租以税谋私现象也时有发生，而且已经成为社会普遍关注的一 个严重问题。通常的情况是纳税人为了能够最小化他们的纳税义务，通过行贿手 段来促使收税者对他们税收进行较低水平的评估；而另一方面，如果能够增加自 身收入而不带任何损失或者所付出的代价小于利用寻租空间所获得的收益，征税 者接受贿赂，从而造成存量税源减少。例如，近年发生的南宫税案和被称为“共 和国第一税案”的金华案，查出河北南宫和浙江金华大量地通过虚开增值税专用 发票进行偷逃税，虚开发票金额分别达到1 0 6 5 亿元和6 3 1 亿元，造成税收流失 1 3 7 亿元和9 2 亿元。当地税务部门中一些税务工作者失职渎职，甚至与犯罪分子 相互勾结狼狈为奸，是两起大案得以发生的重要原因。 。 5 、征管人员综合素质有待提高 无论是国税还是地税系统，现有基层税务人员中，高层次、复合型人才极少。 低素质的税收征管人员队伍，严重制约税收征管工作水平和质量的提高。主要表现 有：税收管理员业务能力参差不齐，有的税收管理员在对税源户的管理中，对税 源变动情况不敏感，所采集的信息质量不高，归集的资料不完整，税源监控基础 薄弱，税源监控难以深入；税收管理员的年龄结构不尽合理，有大量的基层税收 管理员年龄偏大，知识老化，学习更新知识的难度较大，难以适应税源管理难度 不断加大，信息化水平要求越来越高的形势，税收征管能力与科学化、精细化的 税收管理要求还存在一定差距。有人做过大致的估计，在很多基层单位，管理员 中有少部分( 大约十分之一) 知识较为全面，综合素质高，成为单位的中坚骨干； 有三分之一左右综合素质可以满足工作要求，其余二分之一还多的人员综合业务 素质较差，只能按照明确的工作要求进行工作，能动性较差。这种现状如果不得 到改变，将大大影响税收征管工作质量和效率的提高。 6 、征管机构设置与税源分布不相称 税源监控就是通过合法有效的方式或途径，及时、全面、客观、准确地获取 纳税人有关涉税信息，有效建立纳税信任档案和制定相应的奖惩措施，以促进税 收征管目标的实现。当前，我国基层税收征管工作仍然在实行计划管理，尽管各 级税务部门一再强调要“应收尽收，涵养税源 ，用法律的观点就是，符合法定纳 。刘蓉：论税源监控由“规模速度”型向“质量效益”型的转变。 1 4 我国税收征管中存在的问题及其对策三、我国目前税收征管中存在的主要问题及原因分析 税条件的、产生纳税义务的经济行为，都应当交纳税收，税务机关也应当对其征 税。但是，我国现行社会环境中，不少纳税人对履行纳税义务非完全自愿，而且， 长期以来形成的纳税征收模式也使得不少纳税人存在寻租行为，或者是侥幸行为， “应收尽收 在目前也仅仅是税务机关的个工作目标。另外，现行税收征管机 构设置与税源分布不相称。随着增值税起征点的提