（公共管理专业论文）我国城市排水主干网与专用管网的衔接管理研究.pdf

摘要 摘要 城市排水系统可以大致地分为污水处理和管网两个部分。长期以来，城市 排水的建设、管理都是政府通过对企事业单位的人、财、物的直接管理来实现 的。随着市政公用行业市场化改革的推进，以及强调社会参与的城市治理变革， 在污水处理和管网建设管理等领域都已经出现了多元化的资金投入和管理主 体。随着这种改革的趋势，城市排水管理面临着如管网管理真空问题、政府无 法监管、管线情况复杂，排水设施存在未交接、责任单位不负责任等问题。 这些问题的解决，依赖于公用主干管网与专用管网之间管理的良好衔接， 依赖于政府管理体制和方式的改进，依赖于政府与社会相关方面之间的无隙合 作。因此，如何建立城市排水管网的长效管理机制，消灭城市排水管网衔接管 理方面的空白和缺位，将是本文研究的核心问题。 本文主要包括了六个章节，其各章节主要内容如下所示： 第一章绪论：主要分析了为什么需要研究本文，研究本文的意义所在， 简单介绍了本文的主要内容，本文的结构，以及本文的新意。 第二章现有理论研究和实践综述：主要研究了同本文相关的相应理论， 以及对于当前主要的实践研究。 第三章现状和问题分析：主要研究了当前城市排水设施构成和运营情况， 排水主干网与专用管网衔接存在的问题，排水主干网与专用管网的衔接问题成 因分析，以及当前政府所发挥的主要作用等； 第四章衔接管理问题的解决思路：主要在衔接管理当前所存在问题的基 础上，研究了衔接管理问题的解决原则以及衔接管理问题的解决思路。 第五章衔接管理问题的具体对策：主要研究了政府机构调整、法律法规 体系完善、政府职能改进、多元化投资和运营体系，技术的应用和产业链的构 成和整合策略。 第六章结论和展望：主要对本文进行了归纳总结，同时研究分析了本文 研究过程中所存在的不足。 关键词：排水，管网，衔接，管理，政府 a b s t r a c t a b s t r a c t t h ed r a i ns y s t e mo fc i t yc a nb ed i v i d e di n t ot w op a r t sa p p r o x i m a t e l y , o n ei ss e w a g e d i s p o s a l ，a n dt h eo t h e ri sp i p en e t w o r k f o ral o n gt i m e ，t h ec o n s t r u c t i o n ，m a n a g e m e n to fd r a i n s y s t e mw e r ea l lr e a l i z e dt h r o u g ht h ed i r e c tm a n a g e m e n to ft h em a n p o w e r , f i n a n c i a lr e s o u r c e s a n dm a t e r i a lr e s o u r c e st ot h ee n t e r p r i s e sa n di n s t i t u t i o n sb yt h eg o v e r n m e n t w i t ht h ep r o m o t i o n o ft h ep u b l i ct r a d em a r k e t - b a s e dr e f o r mo fm u n i c i p a la d m i n i s t r a t i o n ，a n dt h ee m p h a s i z eo ft h e s o c i a ls u b j e c t sp a r t i c i p a t i n gi nt h er e f o r mo fc i t ya d m i n i s t r a t i o n ，s o m em u l t i o u t l e ts u b j e c t so f i n v e s t m e n ta n dm a n a g e m e n th a v ee m e r g e di ns e w a g ed i s p o s a la n dp i p en e t w o r kd o m a i n w i t h t h i sr e f o r m ，t h em a n a g e m e n to fd r a i ns y s t e mf a c e sm a n yc o n n e c t i n gp r o b l e ms u c ha st h ev a c u i t y o fp i p en e t w o r k m a n a g e m e n t ，t h ei m p e r f e c t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n ，t h el a c ko fr e s p o n s i b i l i t y s u b j e c t sa n ds oo n t h e s ep r o b l e m si n c l u d et h ef o l l o w i n g sm a i n l y ： ( 1 ) t h ev a c u i t yo f p i p en e t w o r km a n a g e m e n t ； ( 2 ) t h eg o v e r n m e n ti su n a b l et os u p e r v i s e ( 3 ) t h es i t u a t i o no ft h ep i p e l i n ei sc o m p l i c a t e d ，t h ed r a i ne q u i p m e n te x i s t sn oh a n d i n g - o v e r ( 4 ) r e s p o n s i b l es u b j e c t si so u to f w o r k i n g t h es o l u t i o nt ot h e s ep r o b l e m sd e p e n d so nt h ec o n n e c t i o n o ft h ep u b l i cm a i np i p e m a n a g e m e n t a n dt h e p r i v a t ep i p em a n a g e m e n t ，t h ei m p r o v e m e n to f t h eg o v e r n m e n t s m a n a g e m e n t ，t h ec o o p e r a t i o no ft h eg o v e m m e n ta n dt h es o c i a ls u b j e c t s s o ，h o wt od r a ws u p p o r t f r o mt h em o d e me c o n o m i ct h e o r y , t h em a n a g e m e n tt h e o r y , t h ed o m e s t i ca n do v e r s e ae x p e r i e n c e o ft h ed r a i no p e r a t i o na n dr e f o r ma n ds oo nt os o l u t et h e s ep r o b l e m si st h ec o r eo ft h i sp a p e r t h ep a p e ri n c l u d e ss i xc h a p t e r s 嬲t h ef o l l o w i n g c h a p t e ro n e ，i n t r o d u c t i o n ：i nt h i sc h a p t e r , t h er e a s o no fs t u d yt h i sp a p e r , t h em e a n so fs t u d y t h i sp a p e r , t h em a i nc o n t e n to ft h i sp a p e ra n dt h ec o n s t r u c t i o no ft h i sp a p e ra r ei n t r o d u c e d c h a p t e rt w o ，t h e o r ya n dp r a c t i c es u m m a r i z a t i o n ：i nt h i sc h a p t e r , t h et h e o r yw h i c hi s r e l a t e dt ot h i sp a p e r , s u c h 髂t h em a n a g e m e n ta n da d m i n i s t r a t i o no ft h ec i t ya n ds oo n t h e p r e s e n tp r a c t i c e ，s u c ha ss o m ec a s e so f d o m e s t i ca n do v e r s e aa n ds oo n ，a r es t u d i e d c h a p t e rt h r e e ，a n a l y s i so fc u r r e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e m ：i nt h i sc h a p t e r , t h ec o n s t r u c t i o n a n do p e r a t i o no fd r a i nf a c i l i t i e s ，t h ep r o b l e mw h i c he x i s t si nt h ec o n n e c t i o no fm a i np i p ea n d i i a b s t r a c t p r i v a t ep i p e ，t h ea f f e c t i o no f t h eg o v e r n m e n ta r es t u d i e d c h a p t e rf o u r s o l u t i o nt r a i no fc o n n e c t i o nm a n a g e m e n t ：i nt h i sc h a p t e r , t h es o l u t i o n f r a m e w o r ka n dt r a i no fc o n n e c t i o nm a n a g e m e n ta r es t u d i e db a s e do nt h ee x i s tp r o b l e m c h a p t e rf i v e ，c o u n t e r m e a s u r eo fc o n n e c t i o nm a n a g e m e n t ：i nt h i sc h a p t e r , t h er e f o r mo f g o v e r n m e n ti n s t i t u t i o n ，t h ep e r f e c t i o no fl a ws y s t e m ，t h ei m p r o v e m e n t so fg o v e r n m e n tf u n c t i o n a n ds oo na r es t u d i e d c h a p t e rs i x ，c o n c l u s i o na n dp r o s p e c t ：i nt h i sc h a p t e r , t h i sp a p e ri ss u m m a r i z e d ，a n dt h e d e f i c i e n c i e so ft h i sp a p e ra r es t u d i e d k e yw o r d s ：d r a i n ，p i p en e t w o r k ，c o n n e c t i o n ，m a n a g e m e n t ，g o v e r n m e n t i i i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提 供本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国 家有关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目 的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活 动。 厂 学位论文作者签名：嘀似 沁年f 1 月迭日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位 论文的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开 发表的作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的 法律责任由本人承担。 年警癣 年i 月。苁日 第1 章绪论 1 1 问题的提出和意义 第1 章绪论 城市排水可以简单地分为污水处理和管网两个部分。长期以来，城市排水 的建设、管理都是政府通过对企事业单位的人、财、物的直接管理来实现的。 随着市政公用行业市场化改革的推进，以及强调社会参与的城市治理变革，在 污水处理和管网建设管理等领域都已经出现了多元化的资金投入和管理主体。 长期以来，政府一直是市政排水事业建设、管理与服务的主角。近几年来，随 着包括排水事业在内的市政公用事业进行市场化改革，城市排水管理面临着管 网管理真空、政府职能失位以及责任主体不到位等多种衔接性问题，这些都是 政府日常管理中想管却难管的工作。 就目前我国大多数城市的排水管网来说，按照“谁排污谁负责 的要求， 管网系统基本上是由公用主干管网和专业管网两大类别，其中，公用管网一般 由政府出资建设，由排水管理处进行审批、管理维护；而专用管网则有工矿、 企业出资建设，其所有权属于工矿、企业。无论在功能还是在结构上，城市排 水的管网系统都是一个不可分割的整体，但是，由于主干管网与专用管网之间 管理主体的不同，造成了一些两类管网之间的衔接问题： ( 1 ) 管网管理真空问题。如责任管理单位土地产权结构发生变化后，土地 的使用权可由所有者自由支配，因此导致了专用管道的所有权及维护责任不清 晰；又如随着一些工矿、企业的倒闭，其专用管网则将失去正常的维护保养； 都会造成该部分专用管网成为无人管理的“真空地带”。 ( 2 ) 政府无法监管问题。如根据北京市城市排水监测站每日监测结果，2 0 0 6 年1 4 月各污水处理厂进水水质严重超标，已远远超出污水处理厂的设计进水 标准和处理能力。而造成水质超标严重的根源在于部分厂矿企业、餐饮单位长 期超标排污，致使大量超标污水进入市政管网，汇集到污水处理厂，给城市的 污水处理能力造成损害，污染城市的水体环境。 ( 3 ) 管线情况复杂，排水设施存在未交接等问题。根据调查，北京排水管 理处现辖的人行道、房产直管房院内及开放式物业小区排水管线均未经过正式 第1 章绪论 的交接验收，设施极不规范且管线情况不明，部分设施超期服役情况严重，养 护维修困难；此外，近年新建的道路排水设施，由于施工单位众多，施工质量 良莠不齐，造成交接困难，市民反应强烈。 ( 4 ) 责任单位不负责任问题。如在地下管线施工过程中，排水设施经常遭 到破坏，由于排水管线出现问题后反映周期较长，发现问题后责任单位一般不 能及时处理，造成了排水管理的被动和对城市环境的污染。 这些问题的解决，依赖于公用主干管网与专用管网之间管理的良好衔接， 依赖于政府管理体制和方式的改进，依赖于政府与社会相关方面之f b j 的无隙合 作。因此，如何借助于现代经济理论和管理理论，结合国内外市政排水事业的 运作模式和改革经验，在调查研究的基础上，建立城市排水管网的长效管理机 制，消灭城市排水管网衔接管理方面的空白和缺位，将是本论文研究的核心问 题。 城市排水是城市市政工程的主要基础设施之一，有效地控制城市排水，同 时也是控制水污染、改善和保护环境的重要措施，对城市社会和经济发展具有 全局性的重要影响。加强城市排水管理，对于保障城市排水设施安全正常运行， 防治城市水环境污染，对保护环境、促进经济社会可持续发展和保障人民的健 康安全，具有巨大的现实意义和深远的影响。但从目前的理论研究和实践改革 来看，或局限于污水处理领域，或局限于排水管网的技术性问题，对于多元责 任主体下的管网管理模式的研究还基本属于空白，本文的研究将不仅具有一定 的理论意义，对于更好的开展我国城市排水管理的实际工作，解决实际管理工 作中的困惑和难点，更具特别的实践应用价值。 1 2 论文主要内容 本文主要研究了我国城市管网的衔接管理，本文主要研究了相关的理论以 及当前实际中对衔接管理的相关案例，并分析了当前我国衔接管理的现状和问 题，在此基础之上，提出了针对当前问题的解决思路。具体到各个章节： 第一章绪论：主要分析了为什么需要研究本文，研究本文的意义所在， 简单介绍了本文的主要论文，本文的结构，以及本文的新意。 第二章现有理论研究和实践综述：主要研究了同本文相关的相应的理论， 包括城市排水事业改革的国内外研究综述，城市管理与治理方面的国内外研究 2 第1 章绪论 综述，衔接管理方面的国内外研究综述和排水主干网投资和管理市场化的新模 式理论；对于当前主要的实践研究，主要研究了排水主干网投资和管理阶段性 发展变化，排水主干网设施当前实际管理的主要模式，以及国内外实际案例。 第三章现状和问题分析：主要研究了当前城市排水设施构成和运营情况， 排水主干网与专用管网衔接存在的问题，排水主干网与专用管网的衔接问题的 成因分析，以及当前政府所发挥的主要作用等； 第四章衔接管理问题的解决思路：主要在衔接管理当前所存在问题的基 础上，研究了衔接管理问题的解决原则以及衔接管理问题的解决思路。 第五章解决衔接管理问题的具体对策：主要研究了政府机构调整、法律 法规体系完善、政府职能改进、多元化投资和运营体系，技术的应用和产业链 的构建和整合策略。 第六章结论和展望：主要对本文进行了归纳总结，同时研究分析了本文 研究过程中需要进一步完善的方向。 1 3 论文结构 本文的结构可如图1 1 所示。 1 、绪论 j 2 、理论研究 3 、实践综述 4 、现状和问题 ， 5 、问题解决原则和思路 6 、政府角度解决思路 7 、社会角度解决思路 8 、具体对策 ， 9 、结论和展望 图1 1 论文结构图 3 第1 章绪论 1 4 论文的新意 本文的新意在于三个方面： ( 1 ) 对于城市排水网络的资产属性进行了重新的定位，将其依照资产受益 者、资产所有者和资产管理者三个纬度进行了划分，从而有助于研究在功能和 结构均密不可分的条件下，如何能够j 下确界定排水网络的责任主体，从而能够 为排水管网所涉及的各个主体，特别是政府，其自身角色如何重新定位，如何 发挥合理的职能提供了参考的依据。 ( 2 ) 对我国当前排水主干网络以及专用排水网络各自的问题，以及二者系 统对接所形成的问题进行了系统性的研究。 ( 3 ) 对政府管理方法的再设计，探索针对管网类特殊准公共物品的可能管 理模式，研究了政府以及其他社会主体所应承担的职责，以有助于消除管网衔 接管理上的空白或政府责任的缺失。 4 第2 章相关理论研究和实践综述 第2 章相关理论研究和实践综述 2 1 相关理论研究综述 2 1 1 城市排水事业改革的国内外研究综述 由于市政排水等公用事业具有公共性、外部性、垄断性等特征，历史上西 方国家也大多实行政府管制。但到了2 0 世纪6 0 年代以后，随着技术进步和经 济发展以及市政公用事业自身存在的效率低下、长期亏损等问题，2 0 世纪7 0 9 0 年代，西方国家公用事业领域出现了民营化浪潮，纷纷对市政公用事业进行市 场化改革，取得了明显成效。由于西方国家的公共产品市场化改革己有2 0 多年 的实践，形成了比较成熟的公共产品、政府规制等理论，比较典型的有： 英国学者哈丁，1 9 6 8 年在科学杂志上发表的同名文章中提出的“公地 的悲剧”。哈丁认为，在没有制度的约束下，公共事物中的自由给所有人带来了 毁灭，有限的公共资源与无限的个人欲望之间必然会发生资源的滥用、破坏甚 至枯竭。在共享公共事物的社会中，每个人都追求各自利益的最大化是造成公 地悲剧的根源。 美国经济学家布坎南提出了“俱乐部经济理论”。他认为，消费同一社区的 公共产品的消费者为同一俱乐部的成员，每个成员对于该俱乐部范围内的既定 数量与质量的公共产品的消费使用，都是其他成员消费该公共产品的函数。帕 累托效率要求俱乐部的任何成员在消费其它公共产品时获得的收益必须大于或 等于其他成员所负担的边际成本总额。 而对于“俱乐部经济理论”当中所有者分散的情况下，所存在的建设和维 护，特别对城市居民小区，美国密执根大学米切尔黑勒教授所提出“反公地 悲剧”的理论，他认为公地作为一项资源或财产，其产权明晰，但同时是分散 和支离破碎的，存在着众多的所有权人，每一个都有权使用“公地 ，但与“公 地相反的是，他们中的每一个人又都没有能力单独地使用“公地”，因此， 没有人拥有真正有效的使用权，资源也得不到有效地利用。 美国经济学家斯蒂格罩茨提出了外部性导致的地方公共产品供应不足或过 5 第2 章相关理论研究和实践综述 剩，规模经济不足导致成本与效率的不对称等问题，他认为地方公共产品的有 效供应一方面是地方政府的最主要职能，另一方面，在种种条件限制下，地方 公共产品的供应又无法达到充分有效。 1 9 9 4 年世界银行在以“为发展提供基础设施 为主题的报告中提出：( 1 ) 根据基础设施的竞争潜力、物品与服务的特征、以使用费弥补成本的潜力、公 共服务义务和环境的外部因素等五个指标，认为多数基础设施的可销售性指数 在2 0 到2 8 之间，属于较易销售物品( 1 o 为最不易销售，3 0 为最易销售) ， 并据此提出了是由市场还是政府来提供的建议。其中排水类设施的可销售性指 数为2 0 ，属于较易销售的基础设施之一。( 2 ) 基础设施的发展依赖于建立有 效的激励机制：一是按商业原则发展基础设施；二是引进竞争机制；三是加强 “顾客”的参与。 随着城市公用事业市场化改革的深入，必须要对传统的政府监管或规章制 度进行改革，因而，面向自然垄断行业的激励性规制应运而生，如洛伯和马盖 特( l o e b ，m a g a t ) ，福格桑和凡辛格( v o g e l s a n g ，f i n s i n g e r ) 等人就提出过激励 性规制方案。就其历史发展看，激励性规制理论分三个流派：( 1 ) 以兰格( l a n a g e ) 和利别尔曼( l i e b e r a m a n n ) 为代表，主张在社会主义经济中将激励直接引入到计 划经济里。( 2 ) 以阿罗( a r r o w ) 为先驱，后经图拉克( t u l l a c k ) 和森( s e n ) 等人发 展，是把社会选择理论的观点综合起来的一种理论。认为要合理地把个人偏好 推算为社会偏好，必须存在能够准确地表明个人偏好的激励机制。( 3 ) 论述了 在市场失灵范围内，为取得与市场均衡同样的市场成果而必须采取一些激励性 规制的流派。 总结起来，西方学者对公共产品、政府规制的研究是以市场经济发达国家 为基础发展起来的。他们的研究可以从不同角度为我国市政排水事业的改革提 供理论借鉴。 我国也长期将市政排水等公用事业视为公益性事业，采取了低价格、高财 政补贴的机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响。2 0 世纪9 0 年代以 来我国对公用事业的这一传统体制进行了一系列改革，取得了一些进展，但针 对市政排水事业改革的系统研究还不多见。比较有代表性的相关领域研究成果 主要可归纳如下： 毛寿龙认为，公用事业( 公共服务) 的民营化，可以让公共服务部门的很多 问题自动消失，但政府治理变革的成功，是民营化所产生的很多问题消失的重 6 第2 章相关理论研究和实践综述 要基础。秦虹认为，在公用事业民营化之后，政府要做好三个转变：一是政府 要与生产者的角色分离；二是政府管制与市场竞争要有机结合。三是合同约束 取代行政管理。冯飞认为，市政公用行业市场化改革就是要引入适用于公共行 业的市场竞争机制，而并非是如何把公共事业管理部门改造成公司的问题。市 场化改革要解决两个问题，是公共行业运行效率和改善服务质量的问题。二 是解决政府在该领域的投资不足。张曙光提出，中国体制转型中的不确定性， 政府官员的任职期限和因此而导致的短期行为，是公用事业民营化的展大障碍， 实施公用事业私人经营，最好能通过一个公开竞争过程，并与政府签订合同。 张维迎认为，公用事业民营化要注意政府体制、国有企业、竞争促进、政府承 诺和国际化等五个关键问题。 国内研究中，对民营化中的政府监管行为进行论述的较多的是北京天则经 济研究所，如：盛洪撰写的公共事业民营化的性质意义，以及公共事业的定 价与监管；张曙光撰写的体制转型与公用事业民营化；曹远征撰写的基 础设施商业化与政府监管等。王俊豪博士从基础设施的经济属性展开了对政 府管制的研究，在其先后出版的英国政府管制体制改革研究、中国政府管 制体制改革研究、自然垄断产业的政府管制理论和政府管制经济学导论 中，较为系统地介绍了国外对电力、电信和自来水等自然垄断产业的管制理论 与实践，并对我国的此类产业改革提出了自己的建议。 此外，各地政府为了推动市政公用事业的市场化，也纷纷开展了此方面政 府职能改革的研究，如：2 0 0 2 年1 2 月2 7 日，我国建设部下发了关于加快市 政公用行业市场化进程的意见；2 0 0 3 年5 月1 日，我国建设部正式颁布实施 市政公用行业特许经营管理办法；2 0 0 3 年3 月，深圳出台的深圳市公用 事业特许经营办法；2 0 0 3 年1 0 月，北京实施的北京市城市基础设施特许经 营办法等，上海也在先行试点的基础上展开了此方面的研究。 2 1 2 城市管理与治理方面的国内外研究综述 包括城市排水在内市政公用事业管理是传统的重要政府职能之一。随着城 市公用事业的市场化变革取向，城市的管理越来越重视与外部关系的协调与发 展，城市公共事业的管理与服务更为重视居民的需要。 对于城市当中公共资源外部性较大的情况，福利经济学派还是新制度学派 7 第2 章相关理论研究和实践综述 均认为，解决外部性的最有效的方法是将外部性内在化，在传统理论当中，将 外部性内在化的方式主要有三种途径：庇古路径、科斯路径与诺斯路径。 ( 1 ) 庇古路径。1 9 2 0 年，英国经济学家庇古首次提出对污染征收税或费 的想法。在福利经济学一书中，他建议应当根据污染造成的危害对排污者 征税，用税收来弥补私人成本和社会成本之问的差距，用边际外部成本和边际 私人纯收益决定最优污染水平。沿袭庇古思想的学者认为，政府必须通过征税 或者补贴来矫正经济当事人的私人成本。环境污染等外部性问题不可能通过市 场来解决，而必须依靠政府的介入、依靠征收一个附加税或者发放补贴来实现 一个附加的影响私人决策的变量，从而使私人决策的均衡点向社会决策的均衡 点靠近。 ( 2 ) 科斯路径。科斯认为，外部性导致的市场失灵源于市场本身的不完善， 市场失灵只有通过市场的发展深化才能解决。在科斯看来，重要的是明确产权， 而不管权利是属于谁。只要产权关系明确地予以界定，私人成本和社会成本就 不可能发生背离而一定会相等。虽然权利界定影响到财富的分配，但如果交易 费用足够小，就可以通过市场的交易活动和权利的重组来解决外部性问题，并 实现资源的有效配置。科斯产权交易面临的最大困难是存在交易成本，并且有 可能因明晰产权的交易成本过高而致使市场交易无法进行。此外，重新界定产 权关系，并不意味着一定要将公共资源的公共产权演变为私有产权。在公共产 权制度框架内，同样可以明晰产权关系，例如共有产权的按份共有，将公有产 权演变为共有产权，也是公共资源外部性内在化的可能途径。 ( 3 ) 诺斯路径。诺斯在西方世界的兴起中强调制度本身可以内部化外 部性问题。诺斯认为“有效率的经济组织是增长的关键，西方世界兴起的原因 就在于发展了一种有效率的经济组织。有效率的组织需要建立制度化的设施， 并确立财产所有权，把个人的经济努力不断引向一种社会性的活动发展，使个 人的收益率不断接近社会收益率。 可见，一个有效率的经济组织，一种有效的 产权制度安排，可以使得社会净收益与私人净收益趋向一致，从而化解经济活 动中的外部性问题。 通常认为，解决外部性问题的手段有两个：政府和市场。纠正外部性的政 府措施有：罚款、补贴、税收、政府规制及法律约束等；纠正外部性的市场机制 有：一体化、产权明晰与产权交易等。实际上，除了政府和市场之外，社会规范、 道德约束等非j 下规制度和第三部门对解决公共资源“外部性 和“搭便车 问 8 第2 章相关理论研究和实践综述 题亦有举足轻重的作用。第三部门( t h et h i r ds e c t o r ) 是由各类非营利组织 构成的非政府部门，具体涵盖了除政府部门和以营利为目的的企业( 市场部门) 之外的一切志愿团体、社会组织和民间协会， 国内外对公共管理学的研究一直是处于繁荣状态，成果也很多。新公共管 理理论中对政府改革的思想，如用企业精神打造政府、提倡服务意识、加强对 公共服务部门的绩效评估等对我国城市管理模式的优化创新起着重要的参考作 用。相对公共管理学而言，城市管理学在我国发展历史并不长，但由于这门学 科在经济建设中发挥着重要作用，并随着城市管理的重要性日益被人们所认识， 城市治理的研究与发展成为当前我国城市管理研究的焦点。一批学者开始针对 城市治理框架下的城市管理内涵提出建树。 顾朝林、沈建法等编著的城市管治概念、理论、方法和实证一文 系统介绍了城市治理在我国的研究与发展，是当前我国研究城市治理的主要代 表作。另有一批学者从城市的可持续发展角度出发，在当前资源稀缺的背景下， 探讨如何寻求新的城市治理模式来有效的解决公共问题，更为积极地对公民需 求做出回应。例如诸大建教授在管理城市发展：探讨可持续发展的城市管理 模式一书中结合可持续发展理念和公共变革的思想，提出政府与社会合作关 系的城市治理结构是城市管理的发展方向。尤建新教授对城市管理模式内涵问 题作了探讨，并且在比较综合国内外研究成果的基础上分析了城市管理模式的 发展趋向，提出建立以公众满意为导向的城市管理模式。 具体到城市建设与管理的实际领域，研究的主题也开始出现变化，一方面 在城市管理过程中从单纯的内部职能分工与协作开始转变到鼓励政府职能部门 与外部建立合作，强调社会参与的重要性。另一个方面则关注城市项目建设中， 通过引入市场竞争的概念，确立政府与企业的伙伴关系，以提高城市项目建设 的质量与效率。以特德盖布勒的重塑政府用企业精神改造政府的引 进为转折点，城市建设开始向市场化迈进。 分析当前研究状况，可以看到，对城市管理变革的讨论主题有两个：一是 推进城市“新公共管理( t h en e wp u b l i cm a n a g e m e n t ，n p m ) ”运动，把效率、 效益、效能作为改革的主导目标，追求为结果而管理。美国学者e s 。萨瓦斯的 民营化与公私伙伴关系是对城市的基础设施建设与管理、固体垃圾收集、 处理、街道保洁、排污权交易等各色各样城市公共事务的民营化进行了全面研 究和总结。北京的天则公用事业研究中心致力于中国城市管理的民营化理论和 9 第2 章相关理论研究和实践综述 实证的研究，还积极参与公用事业民营化的改革。二是推进“城市良好治理” ( u r b a ng o o dg o v e r n a n c e ) 的发展。2 0 世纪8 0 年代以来，治理( g o v e r n a n c e ， 国内研究城市的学者通常译成“管治”) 理论的发展为其提供了知识支持。世界 银行、联合国、o e c d ( o r g a n i z a t i o nf o re c o n o m i cc o o p e r a t i o na n d d e v e l o p m e n t 即经济合作和发展组织) 等组织的大力推行为，为其提供了实践 范例。如联合国h a b i t a t 推行的全球城市治理运动( t h eg l o b a lu r b a n g o v e r n a n c ec a m p a i g n ) ，为推行良好城市治理的管理者提供工具支持。 2 1 3 衔接管理方面国内外研究综述 整个城市的所有管网，包括城市排水主干网和企业内部专用管网，可被视 为一个系统，而城市排水主干网可被视为这大型系统当中的一类独立的子系统， 而企业内部专用管网则可视为另一类独立的子系统，两类管网之间的衔接，则 可被认为两类系统进行有效的系统集成。 系统论的科学地位得到确立，是在1 9 6 8 年由美国理论生物学家l v 贝塔 朗菲发表的专著一般系统理论：基础、发展和应用，在该书中，从系统论的 角度将系统定义为：由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有 机整体。整体性、关联性、等级结构性、动态平衡性、时序性是所有系统的共 同基本特征。系统论的核心思想是系统的整体观念。贝塔朗菲强调，任何系统 都是一个有机整体，它不是各个部分的机械组合或简单相加，系统的整体功能 是各要素在孤立状态下所没有的新质。1 而根据系统论的观点，所谓集成是指一个整体的各部分之间能彼此有机地 和协调地工作，以发挥整体效益，达到整体优化的目的。如果集成的各个分离 部分原本就是一个个分系统，则这种集成就是系统集成。系统集成的本质含义 是通过思想观念的转变、组织机构的重组、流程( 过程) 的重构以及系统的开放 互连，使得大系统各个组成部分能够彼此协调地工作，从而发挥整体上的最大 效益。 管网就其资产性质上而言，其具有受益者、所有者和管理者三者不完全统 一的特点。城市排水主干网和专用管网两类系统之间进行良好的衔接，可以视 为两类资产性质完全不同的系统之间的集成。为了发挥系统整体效用的最大化， 1 lv 贝塔朗菲，一般系统理论：基础、发展和应用，清华大学f j 版社，1 9 8 7 l o 第2 章相关理论研究和实践综述 即两类管网之间的衔接能够达到最优，这里有两个概念，一是每类管网作为独 立系统，其能发挥出系统最大的效用，二是通过衔接，形成大系统能发挥做大 的效用。因此需要完成的工作以及相关研究主要有： ( 1 ) 外部效用内部化。当前城市主干网有着较强的正外部性，且这种外部 效用可以被视为专用管网的输入，根据耗熵理论的观点，如果一个系统能够以 零成本从外界获取负熵，那其系统内部就不会发挥自适应能力以减少对外界正 熵的输出。因此，如果不将系统的外部性作用内部化，则作为子系统的专用管 网不能发挥其最大的自适应能力，降低系统的效用。福利经济学派和新制度经 济学派认为，要将外部性予以内部化，采用的方法主要有三种：庇古路径、科 斯路径与诺斯路径。 ( 2 ) 边界产权的共管。尽管新制度经济学派认为通过产权的明晰，能够减 少系统的外部性，但是明晰的产权在实际中往往带来了各管理一段，在系统的 边界上则往往处于两不管的局面( 而如果产权模糊，则系统边界区域范围之内， 则往往呈现管理相互覆盖，即多头管理的局面) 。从系统集成方法论的角度，通 过在系统边界设立缓冲区，则能有效实行系统上的集成。而新公共管理学派也 认为，在类似于城市主干网和企业专用管网两类产权不同的公共物品交界的地 方，通过协调，进行共管，是发挥其最大效用的方法之一。 ( 3 ) 政府部门的作用。新公共管理学派认为，对于公共物品和准公共物品， 在产权归属不同而由于利益冲突从而导致不能协同发挥从而达到最大的时候， 则必须引入权威第三方机构进行监管和协调，这个第三方机构一般是政府部门 或相关行业协会。 ( 4 ) 标准化方略。系统论认为，系统建设采用标准化策略，在系统连接介 质、系统的输入和输出上实现标准化，是实现系统无缝衔接的有效方略。例如， 我国国家标准局所推行的g b5 0 2 4 2 2 0 0 2 建筑给水排水及采暖工程施工质量 验收规范，g b5 0 2 6 8 - 9 7 给水排水管道工程施工及验收规范等国家标准都 是对此的规范。 2 1 4 排水主干网投资和管理市场化新模式理论 作为一种公共物品，排水主干网络的投资和运营市场化的方式是当前比较 热门的话题，具体采用的方式主要有以下五种： 第2 章相关理论研究和实践综述 ( 1 ) 合约出租 政府将一部分公共物品的生产推向市场，具体做法是政府主管部门与在竞 争中获胜的企业就某种公共物品的生产签订合约，当企业完成任务并达到合约 规定的标准，政府支付合约规定的报酬，这种形式主要适用于具有规模经济效应 的自然垄断类公共物品。通过招标的方式选择，目的是借助投标者之间的竞争将 公共物品的生产成本压低到边际成本加正常利润，使这些公共物品可以以较低 的成本实现供给。 ( 2 ) 政府购买 政府通过合约将公共物品的生产委托给企业，然后购买这些公共物品。具体 做法可以是以政府与企业签订合约为前提，也可以不以这种合约为前提而直接 到市场上购买，在实际中我们也称之为政府采购。它是在严格的监督机制下，通 过采用竞争性招标的办法引入竞争机制，在保证质量的前提下，降低采购成本， 提高财政支出的效率。 ( 3 ) 特许经营 特许经营是企业为提供服务而从政府手中长期租赁资产的行为，企业在此 期间有责任为特定的公共物品投资提供资金，这些新的资产在合同期满时将返 还给公共部门。具体操作也是通过采取招标方式，将特许经营权授予出价最高的 企业，自来水、电话、煤气等管网类公共物品及电视台、广播电台、报纸杂志、 书籍出版发行等都可以使用。在实际中这种方式可以有许多创新，如采取b o t ( 建 设一经营一转让) 模式、b o o t ( 建设一拥有一经营一转让) 模式和b o o ( 建设拥 有一经营) 等模式。 ( 4 ) 政府经济资助 当政府考虑到某些公共物品的社会受益与私人提供者私人收益之间的不对 称时，会选择性地对提供这些公共物品的企业给予经济资助，以确保其提供对全 体公民有效的公共服务。通过这种模式，政府可以间接地进行收入再分配。这种 方式主要是用于那些盈利性不高或只有在未来才能盈利、风险较大的公共物品。 具体资助的方式有：补贴、津贴、优惠贷款、无偿赠款、减免税等。高精尖技术 的基础研究和应用技术的超前研究风险大、周期长、预付资本量大，是政府资助 的重点领域。 ( 5 ) 政府参股 在企业投资生产的某些公共物品中，政府以不同的比例参股，这主要适用于 1 2 第2 章相关理论研究和实践综述 初始投入较大的基础设施类公共物品项目，如桥梁、道路、发电站、高速公路、 铁路、电讯、港口、机场和高科技项目等。政府参股又分为政府控股和政府入 股。政府控股主要针对那些具有举足轻重地位的项目，政府入股主要向企业提供 资本和分散投资风险。政府参股的比例不是一成不变的，项目在建初期，政府股 份一般较多，一旦项目进入正常经营，能获得稳定收益时，政府便开始出卖自己 的股份，抽回资金转向其他项目。1 2 2 实践经验综述 2 2 1 排水主干网投资和管理阶段性发展变化 我国包括排水管网的水务资产，原先投资和管理都归属政府所有，但是从 改革开放进行一段时间开始，逐步改变投资和管理方式，具体可大致分为四个 阶段： ( 1 ) 第一阶段：以水务建设项目招商引资为代表，2 0 世纪8 0 年代末期开 始了城市水务投资改革，地方政府通过直接或间接担保，获得政府间贷款或国 际金融组织贷款。这一轮引资涉及了主要大城市1 0 0 多个水务项目，引资未涉 及产权关系。 ( 2 ) 第二阶段：在中央对地方政府参与担保的直接融资行为“叫停 之后， 9 0 年代中期开始了第二阶段改革探索，外资在获得政府固定回报的承诺后，以 合作经营的形式投资城市水厂项目( 不包括城市管网) ，改革同样回避了产权关 系的明晰问题，只是明确了投资回报。 ( 3 ) 第三阶段：9 0 年代后期开始了以b o t ( 建设运营一移交) 方式为代表的 第三阶段改革探索，b o t 针对单个新建项目( 主要是水厂项目) ，允许投资方拥 有一定期限的有限产权，实现了项目的有效融资，但回避了城市水业原有资产 的产权处置。 ( 4 ) 第四阶段：随着城市水务企业的全面改制以及政府公共管理职能与资 产出资入职能的分离，尤其是中共十六大以后，水务企业的产权改革真正拉开 帷幕，上海、深圳、三亚等城市水务企业的部分股权转让，标志着水务行业市 1 金j 共磊，公共物品提供主体的多元化，浙江工商大学学报，2 0 0 5 6 1 3 第2 章相关理论研究和实践综述 场化进入产权制度改革的阶段。 2 2 2 排水主干网设施当前实际管理主要模式 当前全国对包括排水主干网在内的水务资产由多种管理方式，以下选择有 代表性城市进行说明： ( 1 ) 深圳模式 1 9 9 3 年7 月，深圳成立了全国第一家水务局，从水源地一直管到水龙头， 基本解决了规划难协调、建设难同步、调度难统一、责任难分清的现象，使有 限的水资源得到高效配置。2 0 0 1 年底，为创新机制，深化水务投融资改革，解 决市政府水基础设施建设资金的不足，深圳市政府将市城管办属下的污水处理 厂及排水管网整体并入市自来水集团，成立新的深圳水务集团。深水集团是深 圳供排水服务的统一提供者。 深圳模式特点是：改革起步早，开全国之先河：按现代企业制度的要求，建 立了较规范的国有独资性质的公司制企业：走规模之路，组建了庞大的供排水集 团，资产规模大，技术力量强，有利于提高其在水务市场的竞争能力：用供水行 业较高的投资回报，补贴污水处理项目的不足。 但这种模式也有其缺点：首先，深圳水务局并不具有排水行业监管的权利， 其职责由深圳市城管办来