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摘要 征地是国家为了公共利益的需要，依照法定程序将集体土地转为 国有，并给被征地的农村集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行 为。目前，我国经济正处于加速发展时期，对各类非农建设用地需求 提出了更高要求。然而当前我国各地在征用农村集体土地时出现了大 量的问题，直接影响了农村集体和农民的根本利益、侵害了农民的基 本权利，引发了极为严重的社会稳定问题。为此，必须对我国现行的 土地征用制度进行改革，切实保障农民的基本权利。 文章分析了我国目前征地补偿安置工作中存在的问题，指出现行 土地征用制度存在的种种弊端，认为其不利于土地资源的合理利用和 优化配置。对现行征地制度进行改革，必须从保护农民的合法利益出 发，明确征地适用范围，制定合理的征地补偿标准，完善社会保障机 制，配套推进征地制度改革。 关键词：土地管理；土地征用制度改革；农民权利保障 a b s t r a o t l a n de x p r o p r i a t i o ni s t h e l e g a l a c t i o nb a s e do nt h e p u b l i ci n t e r e s t s ，w h i c h t r a n s f e r st h ec o l l e c t i v el a n dt o s t a t e - o w n e dl a n da c c o r d i n gt ol e g a lp r o c e s s ，a n ds h o u l d p r o v i d e r e a s o n a b l e c o m p e n s a t i o n a n d a p p r o p r i a t e s e t t l e m e n tt ot h e c o l l e c t i v eo r i n d i v i d u a l n o w , o u r c o u n t r y se c o n o m y i s d e v e l o p i n gf l e e t l y , a n dt h em u c hh i g h e rd e m a n d so nn o n - f a r m c o n s t r u c t i o nl a n dh a v eb e e n p u tf o r w a r d h o w e v e r , m a n y p r o b l e m s h a v e a p p e a r e d a b r o a d d u r i n ge x p r o p r i a t i n g t h e c o u n t r y s c o l l e c t i v e l a n d ，a n di n f r i n g e d i r e c t l y t h e p r i m e i n t e r e s t so fc o u n t r yc o l l e c t i v eo r c o u n t r y m e n ，a g g r i e v e t h e e s s e n t i a l r i g h t s o ff a r m e r s a l lt h e s ew i l lr e s u l ti ns e v e r e s o c i a ls t a b i l i z a t i o ni s s u e t og u a r a n t e et h ee s s e n t i a l r i g h t so f f a r m e r s f a i t h f u l l y , t h e c u r r e n tl a n d e x p r o p r i a t i o ns y s t e m s h o u l db er e f o r m e d t h i sa r t i c l e a n a l y z e s t h e p r o b l e m so fl a n de x p r o r i a t i o n c o m p e n s a t i o na n d s e t t l e m e n ti nc h i n a ，i n d i c a t e st h a tt h ec u r r e n t l a n d e x p r o p r i a t i o ns y s t e m h a s m a n yd i s a d v a n t a g e s a n dh a d h a n d i c a p p e d t h eu s ea n da l l o c a t i o no fl a n d r e s o u r c e t h e r e f o r m a t i o no fl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mm u s tb eb a s e do nt h e l e g a lr i g h t o f f a r m e r , s t a n d a r d i z e t h e s c o p e o fl a n d e x p r o p r i a t i o n ，c o n s t i t u t er e a s o n a b l es t a n d a r do fe x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t i o n ， c o n s u m m a t et h es o c i a l s e c u r i t ys y s t e m ， p r o m o t e t h er e f o r m a t i o no fl a n d e x p r o p r i a t i o n k e y w o r d s ：l a n da d m i n i s t r a t i o n ：r e f o r m a t i o no fl a n d e x p r o p r i a t i o ns y s t e m ；s e c u r i t y o f r i g h to f f a r m e r 浙江大学公共管理硕上( m p a ) 专业学位论文我国土地征用制度改革与农民权利保障研究 正文： 征地是国家为了公共利益的需要，依照法定程序将集体土地转为国有，并给 被征地的农村集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。目前，我国经济正处 于加速发展期，对各类非农建设用地需求提出了更高要求。然而在征用农村集体 土地时，却出现了大量的问题，引发了极为严重的社会稳定问题，直接影响了农 村集体和农民的根本利益、侵害了农民的基本权利。因此，必须对我国现行的土 地征用政策进行制度性分析和改革，通过对我国土地征用政策的历史分析和现状 调查，明确我国现行土地征用制度改革所应指向的基本方向和改革的重点内容 在我国现行的土地征用制度改革进程中进行较深的理论探讨，同时要求我国切实 有效地保障失地农民以及农民土地的基本权利，为我国农民的基本权利呼与喊。 1 对我国现行土地征用制度的分析与评价 我国现行的征地制度是几十年延续下来的计划经济时代的产物1 。在计划经 济体制下，劳动力就业稳定，有社会福利保障，土地征用后将村民转化为居民， 在当时确实既为国家的建设提供了大量的土地保障，同时又解决了失地农民的后 顾之忧，起到了良好的社会效果和经济效果。在当时有相当部分村民争着要领补 贴、迁户口、做工人、拿劳保，引发了一阵热潮。 随着我国经济体制改革的逐步深入，整个社会经济体制处于由计划经济向市 场经济的转型时期，国家在很多领域出现了前所未有的体制和机制上的变革，然 而我国的征地制度仍然沿用着计划经济时代的思维和模式，在很多地方并没有适 应市场经济发展的需要，以致于在实际的征地工作中出现了很多问题，也引发了 大量的社会矛盾，暴露出了我国现行征地制度中的一些深层次体制问题。 尽管事物的存在总有其合理的成分，但对于我国现行的征她制度，本文则主 要想从其不合理的地方引伸开来，阐述笔者的一些粗浅认识。笔者认为，我国现 行征地制度的一些外在的、结构性问题主要反映在其补偿制度上，当前所引发的 社会矛盾也较为集中在这个点上。而对其补偿制度，笔者认为主要可以归纳有以 下几个主要的特点： 一是被征地农民享有一定的知情权和监督权。知情权指在国务院或省、自治 区、直辖市人民政府批准征用土地后、政府或基建单位实际占用土地前，被征地 农民通过政府和国土资源部门公告征用土地方案和征地补偿安置方案等方式，获 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文我国土地征用制度改革与农民权利保障研究 知被征用土地的范围、种类、面积，土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人 员的安置途径等。监督权指被征地集体经济组织至少每六个月公布一次土地补偿 费收支等情况，接受集体经济组织内部成员的监督。 二是政府征地行为性质的强制性。我国现行的土地管理法阱“规定，征 用土地的各类费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3 个月内全额支付。农 村集体经济组织和农民对征地补偿安置有争议的，不影响征地方案的实施。违反 规定，阻挠国家建设征用土地的，由土地行政主管部门责令其交出土地：拒不交 出土地的，申请人民法院强制执行。 三是承包经营土地的农民可以获得一定比例的土地补偿费。我国的现有法律 同样规定，农民承包经营的土地被征用后，集体土地经营管理单位没有调整数量 和质量相当的土地给该户农民的，该户农民可以获得一定比例的土地补偿费。 基于上述特点，结合目前我国的土地管理法律、法规条款内容，笔者认为， 国家在制定有关土地征用制度时的出发点是想说明以下五个方面的问题：首先， 征地是一种政府行为，是政府的专有权力，其它任何单位和个人都没有征地权； 第二，征地必须依法取得批准；第三，必须依法对被征地单位进行补偿，造成劳 动力剩余的必须予以安置；第四，被征地单位必须服从国家的征地行为，不得阻 挠征地；第五，征地行为必须向社会公开，接受社会的公开监督，特别是征地方 案的公告和公开，是1 9 9 8 年修改的土地管理法为增强土地征用中的透明度、 制止侵犯农民利益而新增设的内容。修改后的土地管理法自1 9 9 9 年1 月1 日正式实施以来，一定程度上也的确体现出了国家立法的初衷，取得了良好的效 果，得到了一定的社会认可。 因而，尽管从国家立法角度上来看，我国现行的土地管理法律、法规与政策 不仅形式上比较齐全、到位，而且所包含的内容也较为丰富，立法意图十分明确。 有关土地征用方面的法律性、法规性条款主要体现在宪法、土地管理法及 土地管理法实施条例等中。应该说，我国的法律、法规与政策对土地征用方 面的内容是作了大量的立法制定和司法解释、政策解释的，但在实践中，各地反 i 引1 该处现行土地管理法指1 9 8 6 年出台、1 9 9 8 年修改、1 9 9 9 年1 月1 日实旌的士地管理法，下同。 2 0 0 4 年8 月2 8 日卜届十一次全国人大常委会根据宪法修正案有关土地征用制度内容修正通过了对现 行t 地管理法的修正，第二条第四款改为“国家为了公共利益的需要，町以依法对土地实行征收或者 征用并给予补偿。”第四十三条第二款、第四十五条、第四f 六条、第四十七条、第匹| 卜九条、第五卜一条、 第七f 八条、第七十九条中的“征用”改为。征收”。 2 浙江大学公共管理硕上( m p a ) 专业学位论文 我国十地征用制度改革与农民权利保障研究 映土地征用的问题仍然大量存在。根据调查，笔者认为这些问题主要集中体现在 以下四个方面上： 一是征地范围乱。国家、企业、单位和个人，不论何种投资主体搞建设，均 征用农村集体土地，远远超过了“公共利益”这个范围。 二是征地补偿乱。许多时候征地补偿资金不能及时到位，在部分地区的个别 项目存在克扣和挪用现象。特别是省以上和重点交通、水利工程项目的补偿安置 上，标准虽几经调整并不断提高，但仍低于法律规定的标准。地方政府在征地补 偿安置费用的分配上普遍存在截留现象，严重地侵占了农民的利益。一些地方为 降低一次性征地费用的支出，增加招商引资的力度，对征地补偿费用实行分期支 付，形成“政策洼地”，致使部分地方因人事变动、经营不善等原因而使农民得 不到本该属于他们的补偿费用。 三是征地程序乱。尽管我国法律对征地的程序作了明确的规定，国土资源部 也就征地公告专门进行了相关的制度规定，但实际上“两公告一登记”制度执行 并不完善，普遍存在公告与不公告一个样，公告的内容也不符合要求，内容不具 体、规范，有的纯粹是为了公告而公告，只公告补偿的大标准，而没有将补偿费 用具体测算到村组，更谈不上到户。征地程序缺乏其应有的透明度。 四是征地安置乱。前一阶段我国在征地中实行了多种安置方式，有招工安臀 形式，有货币安置形式等。由于各地结合自己本地的实际对安置方式进行了一定 的创新，致使在征地过程中失地农民安置混乱，前后政策不致。而目前较多采 用的货币安置方式，由于其简单地认为支付了货币安置费用而对失地农民实行 “一脚踢”，而农民将有限的安置补偿费用用完又面临着养老、医疗、失业等一 系列问题，成为了亟需得到社会救助的弱势群体2 。 一个现象经常出现，需要我们从制度上去找原因；一个矛盾反复出现，需要 我们从规律上去找原因。笔者认为为什么我国的现实生活中因土地征用而引发的 矛盾会如此尖锐、社会会如此动荡，是有其根本性的、内在固有的矛盾运动和制 度缺陷。在我国现行的土地征用制度上，笔者认为首先应该对以下几个方面的问 题作制度性的检讨。 首先，我们应该承认土地征用必须是一种政府行为，但是政府行为的实施并 不就能忽视和侵犯农村集体经济组织和农民作为土地产权主体的应有权利。而在 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文我国士地征用制度改革与农民权利保障研究 我国现行的土地征用制度下，国家的土地征用行为实质上是一种不平等的土地产 权转移行为。在实施土地征用、集体所有的土地转为国家所有的土地的过程中， 并没有按照市场经济的规律办事，国家的征地行为成了政府和其它一些用地单位 “以地生财”的方法和途径，征地成了国家疯狂盘剥农民的“抽血机”。 其次，既然国家宪法和法律都明确规定，国家只有为了“公共利益的需要” 才可以征用农村集体的土地，而对于什么是“公共利益”这个在实践中必须面对 的基本概念和内涵没有作出明确的界定，致使“公共利益”的范围在实践中被无 限制地放大，现实中几乎所有的非农建设项目都通过国家的征地行为，轻而易举 地取得农村集体和农民多年种植、赖以活命的土地，断送了农民最后的土地生存 保障。 再次，既然土地的使用权作为特殊商品可以在市场上买卖交易3 ，而商品买 卖交易又必须按照等价交换原则进行，为何我国现行的土地征用补偿并没有按照 价值规律的客观要求办事。法律、法规确定的按年产值确定补偿标准的规定，不 论从哪一个方面都无法解释凝聚在农村集体土地中的价值规律。政府的随意性定 价，不仅严重侵犯了农民的既得利益，而且更损害了农民的长远的根本的利益。 第四，为何我国的一些地方政府会如此热衷于通过土地征用搞非农建设，也无 非是通过土地的审批环节来达到“以地生财”的目的，使政府通过土地征用、用 地审批等环节所获取的土地收入成为其“第二财政”4 。那么，既然国家通过土 地征用环节获取如此高的土地收入，又为什么在实际上给予农村集体和农民的补 偿是如此之低呢。2 0 0 4 年的3 月份，十届全国人大代表、浙江省省长吕祖善说： “在被征用的农地上办商场、搞房地产、建高速公路，很多项目收益都不错，为 什么不让农民也来发点土地财呢”? 这足以说明过低的征地补偿并不能解决我国 农民的长远生计。而对于地补偿的分配，我国现在也没有明确的法律约束，土 地征用补偿费用去向不明的情况大量存在，农民的合法权益受到严重侵害。随着 土地征用行为的继续实施，可以预见，我国的农村集体资产将越来越少，农村失 业人员将越来越多，社会包袱将越来越重，失地农民问题必然会成为影响我国社 会稳定的一个焦点闯题，到头反过来损害的恰恰正是我们整个国家和民族自身的 利益。 4 浙江大学公菇管理硕1 j ( m p a ) 专业学位论文 我国士地征用制度改革与农民权利保障研究 2 我国目前土地征用制度改革的三种模式与分析 “土地征用”一词最早在新中国始见于1 9 5 3 年的国家建设用地办法中， 当时指的是政府为国家建设可以强制收取私有土地、公有土地的所有权或原国有 土地使用者的使用权，并建立国家的所有权或使用权5 。此后的几十年中，随着 我国土地产权结构的演变，逐渐形成了现行土地征用制度的基本结构。也正是因 为看到了我国目前现行的土地征用制度客观存在的一系列严重弊端和潜在的社 会危害性，社会各界从理论上、实践中纷纷大声疾呼，强烈要求改革完善我国的 土地征用制度；也正是在这样的时代背景下，随着我国城市化和工业化的迅速推 进，我国各地在土地征用制度改革探索上相继出现了“南海模式”、“嘉兴模式”、 “芜湖模式”三种主要模式。主要情况如下： 2 1 南海模式 2 0 世纪9 0 年代初，广东南海农民到非农产业就业的比重大为增加，出现大 量弃耕和抛荒现象，当地农民和外地企业纷纷办厂，土地需求量大大增加。1 9 9 2 年春，南海罗村镇下柏管理区经反复研究，最终决定将辖区内农民的土地统一集 中起来，划分为农业保护区和工业开发区及群众商住区等几个功能分区，依此实 施一定规划和经营。同时将集体土地和农民承包经营权折价入股到在农民土地上 兴办的企业，农民按股参与分红，农地转成非农用地的级差收益按照5 1 ：4 9 的 比例在集体和农民之间分成。企业租用农民的土地，一亩地每年几千元，且预交 三到五年，企业一次性交给集体的土地租金就相当于目前国家的征地补偿费。 这种模式不仅承认了土地在作为农用地时农民对土地的收益权，而且承认现 在的股权持有者也有权享有土地在作非农建设使用以后的级差增值收益。这既延 伸了土地承包制下农民对承包土地长期而有保障的土地权利，也使他们的土地承 包权益因为制度创新而得到加强。地方政府在采用国有出让方式征用土地的同 时，又在不改变土地集体所有权性质的前提下，最大限度地将非农建设用地留作 农村集体用。到2 0 0 3 年，南海全市工业用地共1 5 万亩，其中保持集体所有性质 的工业用地就有7 3 万亩，几乎占了一半。 但这种模式存在与现行土地管理等方面法律上的制度障碍问题。第一，我国 现行的土地管理法规定国家对建设用地实行征用制度，任何单位和个人进行 建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，依法申请使用的国有土地 塑婆盔兰坌茎笪堡堡主! 坐! 主些兰垡堡壅 墨璺圭些堡旦型塞整兰复查垦壑型堡堕婴塑 包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地。而“南海模式”中非 农建设用地的所有权仍然掌握在集体手中，并没有转为国有。第二，我国现行土 地管理法第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或 者出租用于非农业建设，但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企 业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。而实际上“南 海模式”所采用的股份合作制主要并不是农村集体组织自建乡镇企业，而主要是 通过在集体土地上自建厂房然后出租或者干脆出租土地，这明显违反了现行土 地管理法第六十三条的规定。另外，股权的社区化倾向也使其作为资本的功能 弱化。从集体资产作价评估到确认股东资格，从股权设置到股份分配，从存量配 股到增量扩股，从股权管理到股红分配，从股份合作经济组织经营管理到收益分 配，都严格限制在社区范围之内，社区之外的个人和法人资本不能进入，社区之 内的股权不能流出。这种格局，使社区股权凝固，不具有流动性，弱化了股权的 资本性功能，造成了产业布局的分散和资本规模狭小，影响了人口与资本的流动 和产业的集聚与升级。另外个人股权也只是分红依据，不能转让、继承、赠送、 抵押，农民旦退出社区，其利益就得不到相应的补偿，这样就使股权只具有极 高的社区福利性，而无其应有的补偿性，一定程度上阻碍了农村工业化和城市化 的步伐。 2 _ 2 嘉兴模式 “嘉兴模式”从本质上讲并不是对传统征地制度的颠覆。传统征地制度的弊 端主要在于征地范围广、补偿标准低和失地农民没有保障等问题。而“嘉兴模式” 主要是针对第三个弊端，因而又被称为“土地换社保”模式。“嘉兴模式”可以 简单的概括为“三统”、“一分别”。“三统”即为政府统一实施征地、统一补偿政 策、统一办理失地人员农转非和养老保险，“一分别”即为不同年龄段的安置对 象分别进行安置。该模式比较有创新之处是政府不再向村集体支付安鹭赞，而是 将所有费用转入到劳动社保部门的社保专户，直接落实到安置人员个人账户上， 同时出台有关政策按照不同年龄段对被征地人员分别进行安置。对征地时达到退 休年龄的人员( 男性6 0 周岁，女性5 0 周岁) 为其一次性交纳1 5 年的统筹费， 与劳动部门签订协议后次年发放养老金。对征地时属于劳动年龄段的人员，按照 当地测算标准一次性交纳基本生活保障费用，为其建立个人账户，在其未就业时， 6 浙江大学公麸管理颂：t ( m p a ) 专业学位论文 我国七地征用制度改革与农民权利保障研究 可以发放不超过两年的生活补助费，补助期满仍未就业并符合城市居民最低生活 保障的纳入城市低保：就业后参加职工基本养老保险，其个人账户储存额按照职 工基本养老保险的政策规定进行衔接和计算。 这种模式的优势在于一定程度上解决了失地农民的社会保障问题。但这种模 式并没有从根本上解决土地的级差收益由政府垄断的问题。如果说“南海模式” 还可以有可能实现农民以土地权利参与工业化获得致富的机会，那么这种以“土 地换社保”的方式实际上使得农民不可能靠土地致富。这种“土地换社保”的模 式本质上仍然是农民自己出钱。而土地征用中的一个现实问题，是土地被征用后 的安置补助费、土地补偿费本来就属于农村集体和农民所有，现在只不过是政府 用这笔本来属于农民的钱替农民建立社会保障，是典型的“政府请客，农民买单”。 显然，这并不是我国建立社会保障制度的本意和初衷。这种模式并不需要政府财 政的任何转移支付，甚至于农民最终获得的实际收入的现值有可能少于一次性补 偿的额度。因此，这种模式本质上仍然是传统的征地制度。另外，这种模式实际 上还存在人为地强化城乡社会保障的分割分治嫌疑。在这种模式下，只有失地的 农民才能享有社会保障，而现在还拥有土地的农民则被排除在社会保障之外。如 果我国的农民都拥有了社会保障，“土地换社保”的模式不知道又有什么吸引力? 2 3 芜湖模式 “芜湖模式”的核心是土地所有权不发生变化，仍然保留集体所有的性质。 农民集体所有的土地在转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等形式的使用权 转移行为期限结束后，土地仍然是农民集体所有。土地流转过程是这样的：先由 实施的乡镇成立建设发展投资有限公司，作为土地的假定使用方，按若干程序和 条件与村集体签订协议，取得农民集体所有的土地的使用权，然后乡镇建设发展 投资有限公司在按照开发建设的需要向工业企业等实际用地方转让土地使用权。 在此过程中，各乡镇既是土地流转的组织者，又作为中介人具体参与到土地的流 转之中。 从表面上看，“芜湖模式”似乎和“南海模式”并没有本质上的区别，因为 土地所有权都掌握在农民手中。但是两者的区别在于：“芜湖模式”实际上是一 种“转租”，并且期限很长，失地农民是一次性获得几十年土地使用权转让的补 偿；“南海模式”是一种按年分红制度。这就决定了在“芜湖模式”中政府尤其 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论空 我国土地征用制度改革与农民权利保障研究 是乡镇政府的参与性要大大高于“南海模式”。实施的乡镇建设发展投资有限公 司在取得农民集体土地使用权的过程中，只与村集体打交道，谈妥流转土地的面 积、价格等，然后由村委召开村民代表大会通知村民。村民处于极其被动的地位， 村集体是否代表村民的利益也很难说，不排除一些村干部借机中饱私囊、营私舞 弊的可能。另外，“芜湖模式”中集体土地的流转收益是在县、乡( 镇) 和村三 级之间分成，丽在“南海模式”中我们则看不到这种政府与民争利的嫌疑。 浙江大学公托管理硕士( m p a ) 专业学位论史我国土地征用制度改革与农民权利保障研究 3 我国土地征用制度改革研究的目的和意义 3 1 研究的目的 既然对于我国现行土地征用制度改革的讨论是如此之多，而且实践中也有各 种模式的积极探索，为何笔者仍然要就这个论题展开阐述? 这里，笔者认为仍有 较大的理由从事这个论题的研究。首先是觉得这个论题关系实在过大，所有已有 的理论讨论和实践探索也都只能是其“冰山一角”，真正的经得起实践检验、又 能被国家立法采纳、用于操作的仍然需要我们作进一步的深入思考。其次，目前 很多的讨论局限于我国现行土地征用制度所反映出来的一些现象，存在“头痛医 头、脚痛医脚”的情况，局限于对具体表象的阐述和分析，并没有作出一些制度 性的深入思考。再次，“三农”问题已成为我国目前面临的最为困难、最难解决 的一个焦点问题，而土地问题恰恰是“三农”问题的根本核心，如何在具体的实 践工作中真正按照“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”这个“新三民主义” 的精神要求，来关注我园的农业、农村、农民问题，维护好农民的土地基本权利， 城乡真正实现统筹协调发展，这才是我国土地征用制度改革和完善的终极目标所 在。e 是基于这样的研究目的，笔者认为继续开展这项研究仍有大量的文章可做。 3 。2 研究的意义 基于以上的研究目的，结合已有的研究成果，笔者认为在新的历史条件下对 我国现行的土地征用制度开展研究有着十分重要的现实意义和理论意义。 3 2 1实践意义 3 2 1 1 有利于土地征用制度有关内涵的清晰界定 我国宪法、法律等明文规定，国家实施土地征用行为的权利仅仅限于“公共 利益的需要”。进行这种“公共利益”限制的理由，是国家不应该轻易动用其强 大的专制权力和土地特权从农村集体手中通过土地征用方式来为其他“人”谋取 利益，而是应该仅在惠及全社会的公共目的之下才可以动用这一土地的征用特 权。一个国家对“公共目的”或“公共利益”的定义和解释，其实体现了该国在 平衡全体土地持有者与国家土地需求之间的一种价值取向，丽这种价值取向并不 仅仅指经济上的价值取向，同时更应为能反映社会上的价值取向，体现的是一个 人本意识。 9 浙江夫学公共管理硕0 ( m p a ) 专业学位论文 我国土地征用制度改革与农民权利保障研究 而我国现行的土地管理法、土地管理法实施条例仅仅规定了国家有权 因公共利益而征用农村集体的土地，同时又明确规定，除少数个案例外外，所有 非农建设用地都必须使用国有土地。在这种土地法律制度背景下，国家不仅可以 因为“公共利益的需要”而去征用农村集体和农民的土地，而且还可以因为“非 公共利益的需要”而去征用农村集体和农民的土地，也就是说土地可以被用于其 它所有的非公共用途。 由此可见，我国现行的土地征用法律制度对因“公共目的”征用和因“非公 共目的”征用的土地进行农业用途转变为非农业用途时实际上并没有明确的严格 区分6 。这种征地目的的模糊不清又因为法律事实上允许国家在各种情况下可以 动用强制性征用土地的权利而进一步恶化。因此，必须清晰界定我国土地征用制 度中有关公共目的、公共利益、公共用途等一系列概念和内涵，笔者认为，最起 码也要将国家征用土地的权力有效地限制在具体的“公共利益”的需要上。 3 2 1 2 有利于土地征用补偿的进步到位 征地补偿问题是征地制度的核心问题，也是我国现行征地制度备受关注和责 备的焦点，同时也将是我国现行征地制度改革的难点所在。从某种程度上也可以 这么说，解决了土地征用过程中的补偿问题，当前因征地行为的实施而引发的一 大堆矛盾和问题将迎刃而解。笔者认为，要解决征地补偿标准问题，必须在确认 农村集体土地财产权的基础上，再按照市场经济的有关规律来确定。国家在确定 征地补偿标准时，除了需考虑拟征用土地在被征用前的价值之外，还应考虑拟征 用土地的区位、当地土地市场的发育状况与建设用地供求情况、社会经济发展状 况及国家、政府的宏观政策调控等因素。在综合分析上述种种对土地征用补偿标 准均有影响的因素基础上，合理划定各类因素对土地征用补偿标准的影响参数， 进而确定一个综合的土地征用补偿标准，以确保被征用土地的农村集体经济组织 成员的生活水平不因土地的征用而下降、农民的土地基本权利也不因土地的征用 而得不到保障。 而我国现行的土地征用制度，存在着两个不同的但又互有联系的补偿问题。 首先一个问题是因为土地征用行为的发生丽需要国家支付农村集体和农民的土 地补偿费，其次一个问题是作为土地所有者的农村集体与2 0 0 3 年3 月1 日起实 施的农村土地承包法下拥有3 0 年土地承包经营权的农户之间如何分配土地 i o 浙江大学公拭管理硕l ( m p a ) 专业学位论殳我国土地征甩制度改革与农民权利保障研究 征用补偿的费用。就我国现行的土地征用制度规则而言，国家在实施征地行为时， 有关的土地征用补偿标准主要考虑了前一个部分的内容，即国家在实施征地行为 时需要支付给农村集体一块的土地补偿费用，后一个方面的补偿内容则没有过多 地加以考虑，只是在一些农村集体经济组织因为本村集体土地发生征用而对被征 用土地的相关承包人给予一定的补偿，而这些补偿费用实际上有一些已经是包含 在前一部分的补偿费用中了，如被征用土地上的青苗补偿费等等。另外，即使在 考虑第一部分征用补偿时，很多地方或多或少存在着一些征地补偿不到位的情 况，从而致使农村集体和农民的利益得不到有效的保障，从而引发了一系列的社 会矛盾。 3 2 1 3 有利于土地征用程序的进一步完善 目前国际上法制体系比较健全的国家大多数对国家征地有一套完楚、严密的 程序来限制国家征地权力的行使，保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。 这些有效的程序规范至少包括征地决定公告、受征地影响的土地持有人直接参与 透明的征地全过程并有机会上诉等。简而言之，就是要在国家实施土地征用的过 程中至少要保证被征地者享有“三权”，即知情权、参与权和上诉权。 我国现行的土地管理法对国家征用农用地作了详细的规定，但是同时， 法律并没有对农村集体和农民参与土地征用过程作任何具有实质意义的规定。法 律规定，只有当国家土地征用方案被批准之后，才告知集体所有者和公众。征地 公告的内容包括：( 1 ) 批准文号；( 2 ) 征地用途、规模和面积；( 3 ) 补偿标准； ( 4 ) 农民安置方案；( 5 ) 补偿的最终期限。而所有这些内容都是在告知公众之 前由政府单方面决定的。 公告之后，由农村集体和持有被征用土地使用权的农民向当地国土资源管理 部门办理征地补偿登记。补偿办法决定并公布之后，农村集体和农民可以就补偿 标准向国土资源管理部门提出意见。县级以上人民政府必须对补偿标准有异议的 问题予以尽量解决，但是如果达不成协议，则由批准征地的人民政府单方面确定 补偿标准。所有补偿费用必须在补偿方案和安置方案批准之日起三个月内支付。 但在目前我国的实际征地操作中，征地过程中并没有农民的参与，既带来农 民的失望，也为农村集体干部滥用职权提供了机会。在多数情况下，农民只是简 单地被告知哪些地块要被征用、目的是什么、他们能得多少补偿。这种告知都是 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文我国十地征用制度改革与农民权利保障研究 口头的，而不是书面的。而且，由于征地事件本身和补偿标准都是单方面强加给 农民的，这种口头告知实际上只是一种要求农民在一定时间范围内做好交地准备 的最后通牒，没有任何让农民“参与”征地过程的意义。 因此，虽然我国的农民在征地过程中享有形式上的知情权、参与权和上诉权， 但实际上并无真正的知情权、参与权和上诉权可言，征地的程序往往存在缺失， 并不完全到位。国土资源部在2 0 0 4 年1 月9 日制定出台、并于5 月l 目正式实 施的国土资源听证规定中，对所涉及到我国现有的征地程序作了一定的改进。 该昕证制度规定，国家拟定或者修改区域性征地标准时，主管部门应当组织听证； 在国家实施征用土地过程中，农民对拟征地项目的补偿标准和安置方案有异议 的，可以提出听证要求；国土资源部门在收到昕证要求后，必须在规定时间内举 行听证会。这个听证制度规定一定程度上是在整个国家对现行土地征用制度不 满、强烈要求修改完善的情况下而采取的一些纯粹是属于弥补性质的措施，毕竟 不能算是对我国现行土地征用制度程序的改革和完善。因而，对我国现行的土地 征用制度加以改革，也有利于土地征用程序的进一步改进与完善。 3 2 1 4 有利于推动我国现行土地征用制度改革的进一步深入 对于土地征用的有关制度性规定，新中国成立以来，我国在1 9 5 8 年颁布了 国家建设征用土地办法、1 9 8 2 年颁布了国家建设征用土地条例等法律法 规，但随着时间的推移，这些制度性规定都己不复存在。而目前，我国的土地征 用制度在现行的土地管理法律及其相关的法律、法规、政策等制度下，可以说已 经到了最为困惑的时刻，也受到了社会各界的广泛质疑。在反映的种种问题中， 有的是属于操作层面上引起的( 如征地过程中的程序问题，目前只要通过完善操 作规则即可弥补而无需进行大动干戈的手术) ，可以在具体的实践操作中予以弥 补、加以克服；有的则是一些带有制度性的根本性的问题，并不是光靠采取一些 l 临时性的措施就能在短期内可以弥补和加以完善的，而是需要进行一些涉及根本 性的制度变革才可以奏效的。如我国宪法和一些法律对土地征用的规定在实际操 作中往往会遇到一些难以克服的问题。按照我国的土地征用制度规定，有的问题 从理论上讲是很简单可行的，而在实际操作中往往是国家的征地行为受到被征地 农村集体和农民的抵制，甚至反抗，理论与实践之间发生了冲突，也使一些从事 土地征用实践工作的人产生疑惑，为什么法律已经规定得明确无误的事情，而实 1 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 我国十地征用制度改革与农民权利保障研究 际工作中并不一定能行得通呢? 因而也引发了一些业内人士对我国现行征地制 度的争论，从实践工作的角度开展了一些对我国现行征地制度方面甚至根本性法 律方面上的理论探讨。随着这些矛盾的激化和争鸣的深入，一定程度上也促进了 社会各界特别是法学界人士对我国现行征地制度、甚至推而广之的土地管理法 律、法规的深层次思考，这些都将有利于推动我国现行征地制度改革向更高的层 面进一步深入，也必将推动我国农村一些长期以来得不到有效解决的积疾能随着 土地征用制度的完善、土地制度的变革而得到彻底解决。 3 2 1 5 有利于我国农民土地基本权利得到进一步保障 土地，基于我国目前仍是一个农业大国的基本国情来说，是农民的生产资料 和基本生存保障。如果国家要征用农村集体和农民的土地，必须解决农民的就业 问题，并使之进入社会保障体系。同时，我国目前大多数地方都是通过开发商等 业主来使用土地，这些业主在使用土地过程中是有利润可赚的，因此，买卖双方 必须通过公平合理的谈判来确定土地征用的补偿价格。土地，作为农村集体和农 民的财产，谁也不能随意侵占。目前我国在城市化、工业化急剧推进的过程中， 大量的土地被征用，而在征她的补偿和安置中存在的一个突出问题是因为当前的 土地管理法律、法规的不严密和计划经济下的思维定势，从思想观念与操作行为 上造成对土地补偿与土地收益分配的不公。另一个突出问题是有的地方政府( 可 以说是占了绝大部分) 超越职权，甚至是故意混淆是非、颠倒黑白，淡化农村集 体土地的权属性质，无限制地动用对农村集体土地的征用权，乱征滥征，且多征 少补，严重侵害了农民的土地基本权利。而作为一种制度安排，土地征用应当充 分考虑国家与集体、政府与农民之间土地利益分配上的均衡性，做到既切实维护 好国家的根本利益，又切实维护好农村集体和农民的切身利益。同时国家在动 用土地征用权时，也应考虑国家法律之间的平衡性，如土地管理法律、法规的规 定与农村土地承包法律、法规的规定两者相互之间的关联和利益平衡。土地问题 是中国“三农”问题中最根本性的问题。土地作为农民生存的最后保障，如果连 这一点的基本权利都得不到有效保障，那么某种程度上也可以说中国农民的路也 算是走到了尽头。如果真的到了这个时候，那已经不会仅仅只是一种土地征用上 的制度改革了，而将是会出现根本性的社会制度变革。因而，讨论征地制度的改 革，有利于保障我国农民的土地基本权利，有利于解决部分“三农”问题、缓和 塑望查堂竺苎笪塞堡主! 坚坠! 童些堂些笙兰 塞里圭些堡旦! ! 堕整蔓皇壅垦墼型堡壁塑塞 日益突出的农村矛盾，也有利于实现我国社会的长治久安和长足发展。 3 2 2 理论价值 3 2 2 1 有利于我国现行地管理法律、法规等的进一步完善 讨论土地征用制度改革已经历时很久，从理论上讲改革也已经启动。国土资 源部1 9 9 9 年专门设立课题研究组，2 0 0 1 年启动南京、苏州等9 个城市作为我国 土地征用制度改革的第一批试点城市，2 0 0 2 年又扩大了1 0 个城市作为试点城市， 主要是从征地范围、补偿问题、安置问题、征用程序、裁决等几个方面对土地征 用制度改革进行试点7 。但在实践的操作中问题仍然多多，许多问题已远远超过 了国土资源部门的制度设计能力。本文认为，我国现行土地征用制度存在的诸多 问题，是由于其形成于计划经济的时代背景下，对征地目的的公益性、征地补偿 安置标准的合理性、补偿安置费用分配与使用的规范性、安置途径的可行性等重 要问题，缺乏可行的法律构建保障，也缺乏适应市场经济体制的调节机制和社会 监督机制等。具体地说，这里面有我国整个社会基本制度的框构性问题，一些法 律、法规、政策既为考虑尊重历史、保护历史的延续性而作出的一些退让，也有 一些法律、法规、政策在起草出台过程中的前后不衔接而出现的些问题。进行 土地征用制度改革上的探讨，到最后实质上也是对我国现行法律、法规、政策及 相关制度的一次检讨。2 0 0 4 年3 月1 4 日闭幕的十届二次全国人民代表大会通过 了对我国宪法的修正方案，其中在序言中将涉及我国土地征用制度方面的内容由 原先的“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为 “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予 补偿”8 ，这在某种意义上可以说是土地征用制度改革理论大讨论的一个结果， 国家在根本大法这个最高层次上对国家的土地征用制度作了修改和调整，接下来 可想而知是对土地管理法律、法规及相关政策的修改和调整了。但本文同时认为， 如果国家仅仅从宪法部分内容的修改调整上就想要从根本上解决我国当前土地 征用中存在的种种问题，这是远远不够的。更何况，宪法的修改调整内容从某种 程度上来讲仍不能说明我国土地征用制度上存在的缺陷，过宽、过泛的“公共利 益”目的和极易在理论上又能引发新一轮争论的“征用”、“征收”概念内涵界定， 会不会将我国的土地征用制度改革导入另一个认识上的误区呢，这又将不得而知 1 4 浙江大学公共管理硕十( m p a ) 专业学位论文我国十地征用制度改革崎农民权利保障研究 3 2 2 2 有利于我国相关管理法律、法规等的出台配套衔接 我国现行宪法虽已作了部分内容的修改调整，土地管理上的有关法律、法规 适时调整也当属题中应有之义。但是，本文认为，如果仅仅修改完善的法律、法 规只是涉及土地管理上的内容，那么我国土地征用中存在的一些问题仍不能得到 根本解决。 在总结多年实践经验的基础k ，2 0 0 2 年8 月，九届全国人大常委会制定了 农村土地承包法，以法律的形式赋予农民长期而有保障的农村土地承包经营 权，标志着我国农村土地承包走上了法制化轨道。贯彻实施农村土地承包经营权， 对稳定国家的农村基本政策，切实保护农民的合法权益，进一步调动农民的生产 积极性，促进农业和农村经济发展，维护农村稳定，都具有重大的现实意义和深 远的历史意义。2 0 0 4 年上半年，全园人大对农村土地承包法的执行情况进 行了一次专题执法检查，在检查中发现了各地在执行农村土地承包法中存在 4 个方面的主要问题，其中就有反映土地征用严重破坏农村土地承包经营权的长 期稳定性，国家在征用土地时不严格执行农村土地承包法的相关规定，滥用 土地的征用权”。 同时，由于农村集体土地的被征用，大量的农民失去了世代耕作的土地，从 原先单纯依靠土地养家糊口转到从土地中游离出来，成了“失地农民”。这些“失 地农民”如果得不到社会的切实有效保障，将彻头彻尾沦落为整个社会最低层的 弱势群体。而在我国计划经济时期的土地征用过程中，随着土地由集体向国有性 质的转变，原有地上的农民也随之向城市转移，这中间主要是通过户籍的农转 非或者工厂的招工安置等方式来完成。我国的户籍制度和城市社会保障体系在这 一时期对被征地农民的利益保障起了积极的作用。但自从我国进入经济转型期以 来，随着市场经济体制的改革和深化，农民的利益在征地过程中已经不能采用原 有的征地安置方式得以全面有效的保护。旧有的户籍制度和社会保障制度如不相 应地加以修改完善，土地征用制度的改革也是难以达到预想的效果。因而，如何 打破城乡二元经济结构，消除这些“失地农民”在与城市居民共同参与就业竞争 上的体制障碍；如何在这些“失地农民”中建立起农村基本的医疗合作保险、农 民最低生活保障等制度，构建广覆盖、多层次、多渠道的区域性“失地农民”社 会保障体系，为他们系上一条保险带等等，都必须出台相关的法律、法规、政策 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 我国土地征用制度改革弓农民权利保障研究 予以配套、衔接、完善。而对我国的征地制度进行改革，某种程度上正可以达到 这样的配套效果。 3 2 2 3 有利于我国对土地管理制度的法理性思考研究进一步深入 我国土地管理法律规定，“土地所有制包括国家所有和农民集体所有两种形 式”，“土地所有权主体应当享有对土地的占有、使用、收益、处分的权利。”也 就是说，不论是国家还是集体，作为所有者对其所拥有的土地都有收益的权利， 土地的收益是基于对土地所有权的垄断。集体土地被征用，姑且不去讨论这种征 用行为的发生是基于何种目的，就仅拿被征用的土地价值来说，国家和集体之间、 集体和农民之间对这些被征用的土地所产生的巨大经济收益如何分配就值得我 们去作更深一层的法理性思考。国家的基本土地制度为全民所有制，而正是这个 “全民所有制”，让我们在如何区分这个“全民”、如何在这个“全民”中合理分 配土地收益等屡屡迷惑不解。 而同时，我国不同的法律对土地征用的规定相互之闻、甚至本身也有一些矛 盾，这些法律规