（公共管理专业论文）社会转型期城市社区管理体制问题研究——以济南市市中区为例.pdf

山东大学硕士学位论文 摘要 随着市场经济体制的确立和改革的不断深入，社会变革也在加剧。深刻的社 会转型给传统的社区管理体制带来了巨大的冲击，传统的“街居制”管理模式已 经无法适应社会转型期城市社区建设管理的需要改革旧有体制，寻求和确定更 为合理有效的制度安捧，建立新的城市社区管理体制已成为必然。近年来国内许 多城市已经或正在进行这一改革，但绝大多数改革并没有抓住体制的症结和社会 转型期的特殊性，使得改革要么流于形式，要么太超前，难以适应现阶段社会的 要求 本文以先进的公共管理理论为指导，运用理论分析、案例调查、比较研究等 方法，全面分析国内城市社区管理体制现状。并对济南市市中区的社区管理体制 作个案剖析，在此基础上，借鉴国外城市社区管理的经验，提出现阶段城市社区 管理体制改革的方向和对策，即必须转变政府职能，明确政府角色定位；必须加 快法制建设，为社区建设提供法律保护；必须发展非营利性组织，实现社区建设 的多元参与；必须建设专业化的社区工作者队伍，推进社区专业管理。 全文的基本思路如下：第一部分，导言。介绍我国城市基层社区管理体制改 革的背景、论文涉及到的基本概念、理论依据及论文的研究方法、框架。第二部 分，我国城市社区管理体制的现状及存在的问题。介绍我国城市社区管理体制改 革的发展沿革，通过几个典型模式描述国内在社区管理体制改革方面的探索，在 此基础上，分析国内城市社区管理体制改革方面存在的问题和原因第三部分， 济南市市中区社区管理体制改革的实践个案分析。对济南市市中区社区管理 实践及探索进行实证考察。第四部分，社会转型期城市社区管理体制改革的对策 研究在分析总结西方国家社区管理体制的特点和济南市市中区社区管理体制改 革经验的基础上，提出了我国未来社区管理体制改革的目标模式和对策建议。 关键词：社区；管理体制；社会转型期 改革 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t w i t t lt i 蝣e s t d b l i s t l i i l e n to f t h em a 呔c t o 删c 趼s t e m 舭dt h ed p e n i n go f t h c r e f i o m ，t h es h a r p 面雌蛳i a lc h a n g e sh 批姗f e d 也e 仃a d m o i i a l 咖眦n y 删啦呼m e n ts y s t e 札t h c 仃a d i 曲n a l 蒯o f c 蚵咖呐础呦g a 吣n tc o l l l d l g 盯s a t i s 毋t h c 埘暑e d so fc i d 嚣m m u i l i t y 仪m 鲫m c 吐瓤l i r i i l l i 蛐咖胁n m 蚀瞄 衄蒯伽a ip e r 湖o f 咖i 啊n i s 删幻哪t h ce s t a b i 洲s y s t c n i a n d t o s ka n de s 切b i i s ham o 坞砖a 湖a b i ea n de 任曲虹v ec i 哆伽恤m 眦时m 出嵋掣脚咖 够咖札i l ir 咖隅v 酬幽伪j n o 叫u m r yh a w m 嘲g e d 钟埘础即1 p t i 甥 蕾oc o n d l i c t t b i s 增f o r m w 量l i l e m o 髓o f t h 锄伍i i e d t o f i l l d t b e o f t h c p m b l 啪a n d t b ed i 吼i n c t i w m c 路i nt l 圮蛔n s m a lp e r i o 也c 眦嵋伐l 嘲y t h e f o m 培哪 鲫础i a io f i l i a d 嘲o f o 锄嗍ts o c i a ls t a g e i nt l l i sd i s 咖i o i i ，it r y 协a l l a i y z et h e 砒a l i i sq o f 幽衄硎cc 毋伽恤m u i i i t y m 羽豫霉如l e n ts ) 哑锄1 d c rt l l eg i l i 出m o f 瓤i v 龇c e dp u b i i c 取h n i n i s 删v et h f i 鹤b y u s i n gl l l r e t i c a la i l a l y s i s ，c a s t l l d y ，伽恤p a r a t i v es t i i d ya i l d m co i l i 盯m e t t l o d s i 鼬峨s s c d ac a s t i i d yo ft h cc o m m 眦i t ym 卸硼，朗ms y g t e ma p p l i e di ns l i i 曲i o n g d i 妯c t ，j i i l _ 眦c i 够b y f e r r i n gt ot l i ec i t yc o m m t l i l i 哆m 锄鲳e f n c n le x p c 而m i n o t l l 盯晡e s ip u tf o ，莉as e r i o f p m p o s a i sa b o u t 托f o 眦d i 嗽t i o na i l ds 仃蜀呛g y i i ic m 删ts 协g e ，v 泣d 曲嚼n gg o w 舢e n tf h n m 妇啮，叩曙c i f y m gt i 柠g o v c 蜘m t s p o s 硒- 鞠t t i l 骣a c i e r a l i n gl e g a is y g 眦跚恤出l i c t i o na n da 瑚i i f i n g m m u n i 锣 c m 啦n l c t i o nw i mi e g a lp t e c t i o n ，d i 鹏l o p i l 唱枷鲫卜p m 在tm 霉m i z 毗i 伽l s ，l 翰l i z i n g m i i l t i p k 球叽i c i p 矗t i i i it i 砖c o m m 眦h y 伽唧m 瑚m o n p f e s s i o n a l i z i n g m m u n 时 加| 【e f sa l i di 乜a d n i i l l i 懿残吐i o 轧 t h c 矗：嘲”w o r i 【o f t t i i sd i 鼬蒯印髂撼f o i i o 、船： p a n0 n 如舡翻量u c 6 0 n ：mm i sp a r t ii n 柚酬i i - c e dt h ef i i 棚妇m e i n a i 饿篙脚 i n v o l v e di l it i l i sd i s r t a l i ，i l i e f 缸mb 蛔o i m da n d 馈踟愀i c a lb 吒璐i so f 。m ec 赫器 掣硼酗肭伽恤m i i n i t ym 锄m 卵删s y 蜘i nc 场地，t i i e 眦hm c t h o da n d 嗣拥誓：i i l r eo f t h ed 蛔翻魏t a t i o n 1 _ a r t1 w 争_ t h c 懿雠龉q 鲫i dp r o b i 锄s ml h e 他f o 如娼o fo 叫c 砒髓咖蹦m i l y m 锄塌掣釉咖够s t 嘲i l lt h i sp a r t ，ia i l a l y z e dl h eo f i g i l io ft h ec i 商鹊伽哪m 哪i 锣 2 些至奎兰堡主兰丝鲨苎 嘲寥m e n ts y 鼬锄础b m ii nc h i n a d e p i c t i n gs e v e r a lt y p i c a lm o d e l so f t h ed o m e s t i c e x p j 啪d o no ft h ec i 矗髂c o 忸m l l l l i t ym 躯嘲雷e m e n t 掣鼬e m 他f o 咖i nc h i i l a ，a n dm e n 锄l a l y z i n gt h ep f o b l 锄sa n dm c i r 璐a l i o 越i nt h ec i 缸e s c o m m u l l i t ym 曲a g e m t s y s t e m 他f o 豫j n c k n & p a r tt h r c e 曲ec a s t ：i j d yo fm e m m m d t ym 锄g 锄e 疵s y s t e mm f o n ni n s h 瞄l o n gd i s t r i c t ，j i n 孤c i 够i nl h i sp a is t i l d i c dt l 圮p f ：a c t i c co ft l 圮c 0 姗眦| n i t y m m 埝g c m e n ts y s t 锄r c f o 锄i i ls l i i 曲gd i s t r i c t j i 咖c i 填 p a r tf 叭l h h es t l l d yo nt h e 删i t e 咖e 踟st dt h e c 酗髂c o 舳岫i 竹 m 锄a g e m m t 盯s t c m 阳f o n n i nt h e 位娜i t i a ip c r i o do f s o c i e 哦b a s e do nt h ea 船i y s i s o ft h ee x p 酣e n o fo m 盯u 曲洒c o m m 咖蚵黜瑚l g e m e ms y s t e m 锄dt h a to f s h i z h g d i 蹦c t ，j i 啪c 觋i p m f o 聊a r da 啪d ea l l d t h cr o u 【l eo f m c 啪删m i l ) r m 釉群l n c n t 锣鼬锄f 0 皿i nc h i n ai i lt h cf l u t 啪 1 ( e yw o r 凼：c o m m u i l i 够；m 卸a g 哪e n ts y s t 蛐；t 1 地仃a 璐i t i o n a lp e r i o do f d e t y ； r d o 眦 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出 重要贡献的个人和集体，均己在文中以弱确方式标明。本声明的法律责 任由本人承担。 论文作者签名：烫誓坌整 日 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅：本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：畔导师签名：三泣日 期： 山东大学硕l 二学位论文 1 1 选题背景 第一章导论 我国对城市社区管理体制的探索始于2 0 世纪8 0 年代中期。社区管理作为一 种历史性范畴，在不同的时期有着不同的特征。新中国成立后，我国在城市基层 社会逐步建立了以“单位制”为主、以“街居制”为辅的管理体制。国家通过单 位这一组织形式管理职工，实现对公民的社会管理、社会服务、社会福利与社会 保障等。这一时期，我国城市基层社会管理属于典型的政府管治。公共权力完全 集中在政府手中，社会资源配置完全由政府或其委托机构控制。单位作为政府的 附庸，经政府授权行使一定的行政管理职能。市民并不能完全享有宪法赋予的所 有公民权利。社会组织极其不发达，独立的、自治性的社会服务组织基本上不存 在。从一定意义上说，公共领域的强大使得私人领域及市场领域没有生存的空间。 改革开放以来，特别是1 9 9 2 年以后，随着市场经济体制的确立和改革的不断深 入，给传统的社区管理体制带来了巨大的冲击。这突出的表现在经济体制改革带 来的“单位制”解体、政府职能的转变带来的社会自主性力量的增强、现代企业 制度的建立带来的企业社会管理服务职能的剥离。这些变化，客观上要求原体制 下由单位承担的社会管理和服务职能回归社会和社区；要求政府积极培育社区自 治力量，在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步使社区 居民走向自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。然而，由于管理体制不畅、 政府与社会职能的定位不明确、责权利不统一、管辖范围过小、人员老化、工作 条件差等问题，社区无力承担太多的社会事务，也不可能走向真正的自治。在社 会转型期的关键阶段，如何通过制度创新，寻求和确定更为合理有效的制度安捧， 不断完善城市社区管理模式，促进以人为本的经济社会协调可持续发展，已经成 山东大学硕t 学位论文 为公共管理领域需要深入研究探索和着力解决的重大现实问题。 1 2 基本概念 1 2 1 城市社区 “社区”的概念最先是由德国社会学家滕尼斯在1 8 8 7 年出版的社区与社 会( g 鲫e i n s c h a f tu n dg e s e l l s c l a f t ) 一书中提出的。他将“社区”与“社 会”进行了对比分析，指出“社区”是表示一种由具有共同价值观念的同质人口 所组成的关系密切、守望相助。存在一种富有人情味的社会关系的社会团体。美 国的查尔斯罗密斯把滕尼斯的。社区”( g e 咐i n s c h a f t ) 译成英文“c o 唧u n i t y ”。 1 9 3 3 年，以费孝通为代表的燕京大学的一批青年社会学者首次将“c o l u n i t y ” 这个词译作“社区”。多年来。由于研究的视角不同，对社区的概念的理解和界 定也有多种。当前我国进行的社区建设中，把社区界定为；聚居在一定地域范围 内的人们组成的社会生活共同体。本论文的城市社区范围是指“经过社区体制改 l 革后作了规模调整的居民委员会辖区”。o 经过调整后的居民委员会辖区是指“街 道办事处管辖范围以下又大于原有居民委员会规模”这样一个地域范围，一般在 1 0 0 0 一3 0 0 0 户之间。 1 2 2 管理体制 管理体制。是人类社会组织或社会系统中人们之间的权力关系格局，关系到 人们能够“做什么”的权力。社区管理体制就是指在社区管理中的组织体系和运 转模式，即社区管理主体的组织结构、权力划分和运行机制的总和。研究社区管 理体制，就是要根据市场经济发展和社会结构转型的内在要求，重新定位社区内 各种社会组织、社会成员之间的地位、功能，调整其相互之间的权责利关系，重 构社区管理网络体系，实现建设城市和谐社区的目标。 。魏娜：社区组织与社区发展 红施出版社2 3 年版。第1 页 中共中央办公厅，国务院办公厅( 2 咖年第2 3 号文件) 转发民政部关于在全国推进城市社区建设的 意见 2 山东人学硕士学位论文 1 2 3 社会转型期 就我国的现实而言，笔者认为吴锦良的观点较好地反映了“社会转型”一词 的特定含义。他认为，中国的社会转型是传统社会向现代社会的结构性变动，其 内容涉及到经济、社会、政治等领域的各个方面。转型的主要表现是国家权力从 经济、社会领域的有序退出，就是还权于民、还权于企业、还权于社会的过程。 具体表现为：一是正从高度集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变； 二是正从单一公有制向以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济结构转 变：三是正在完成工业化的任务：四是正在从自然半自然经济向高度发达的商品 经济转变；五是正在从乡村型社会向城镇型社会转变；六是正在从成年型人口结 构向老龄化社会转变；七是居民群众的生活水平正在从温饱型向小康型转变，并 继续朝着富裕型发展。我国传统的城市社会管理体制以计划经济为基础，其特 点是单位管理为主，街居管理为辅。社会转型给城市社会生活带来了深刻的变化， 它瓦解了计划经济，逐步确立和壮大了市场经济。市场经济要求政府转变职能、 企业按照市场规则参与竞争。传统意义上的单位既不想也不能再完成对其所属员 工的社会管理功能，它们纷纷将大量的社会管理和社会服务职能移交给此前处于 辅助地位的居委会，从而使传统的社会管理模式失去了存在的合理性。我国的城 市基层社区管理体制改革正是在这样一种大背景下展开的。 本论文定位于研究社会转型期这一特定历史条件下的城市社区管理体制问题， 其有别于传统社会计划经济时代的社区管理体制，也有别于市场经济高度发达 的未来社会的社区管理体制，笔者力图在两者之间找出一种合理的过渡模式。 1 3 研究的理论依据 1 3 1 公民社会理论 “公民社会”是英文“c i v i ls o c i e t y ”的译名，是一个与“国家”相对立 的概念。公民社会理论有很多流派，比较有代表性的是戈登怀特的定义，他认 为“公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相 分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自由权并由社会成员自愿结 。唐忠新t 中国城市社区建设概论 ，天津人民出版社，2 0 年版，第1 0 i 页 3 山东人学硕士学位论文 合而形成以保护或增进他们的利益或价值。”。按照俞可平教授的解释，“公民社 会”是指“国家或政府系统。以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民问关 系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。”o 公民社 会的组成要素是各种非政府和非企业的公民组织，包括公民的维权组织、各种行 业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体等等。由于它既不属于政府部门 ( 第一部门) ，又不属于市场系统( 第二部门) ，所以人们也把它们看作是介于政府 与企业之间的“第三部门”。公民社会具有以下几个特点：( 1 ) 独立性与自治性。 即公民社会是作为与国家相分离的主体而存在的，它不依附于国家。公民社会内 部的活动和管理具有高度的自主权，它自主决策，自主管理，这种自主权的高低 说明了公民社会的成熟程度。( 2 ) 组织性。公民通过各种方式组织起来，形成一 个团体，并通过这个团体来保护自己的利益或价值。( 3 ) 自愿参与性。由于公民 认识到单个人力量的局限性，他们自愿参与社团组织，并以平等的身份与组织中 的其他人交往。同时，个人参与各种社会活动以尊重个人的选择自由并辅以相应 的责任为基础。 依据公民社会理论，社区居委会作为联系国家与公民之间的桥梁，要有充分 的独立性和自主性，不能继续充当政府的“腿”，换句话说，就是在社区管理体 制改革的政策设计上，要逐步引导社区走向自治。 1 3 2 治理理论 公共治理理论是对传统公共行政理论进行反思和批判的基础上，对新公共管 理理论和新公共服务理论进行了理论整合的产物。 传统的公共行政把政府看作 是唯一的公共服务提供者，国家在提供公共服务方面具有专属性和排他性，社会 是公共服务的被动接受者。自上世纪7 0 年代末8 0 年代初开始，西方国家普遍出 现了经济衰退和财政危机等现象，在众多的社会问题面前，人们发现，过去宣扬 的“全能政府”和“万能市场”都不是万能的政府失效和市场失灵的经验说明， 对于公共事务的处理而言，单纯寄望于市场机制这双“看不见的手”同单纯寄望 。戈登怀特：公民社会，民主化和发展：廓清分析的范围 ，见何增科主编i 公民社会与第三部门 t 中国社会科学文献 l | 版社，2 0 年8 月版，第“页 o 龠町平：中国公民社会：概念、分类制度环境 。中国社会科学出版社。2 6 年第1 期，第l 页 。邓伟右，钱海槔：从新公共行政学到公共治理理论当代西方公共行政理论研究的”托式。变化，上 海第二工业人学学报 2 5 年第，期，第9 贝 山东犬掌碗i ：学位论文 于政府这只“看得见的手”一样，都无法实现社会公共资源配置的帕雷托最优。 在这种情况下，治理理论应运而生。“治理”是相对于统治和传统的行政管理而 言的。英文中的治理( g o v e r n a n c e ) 源自拉丁文和古希腊语，原意为控制、引导和 操纵。长期以来，它与统治( g o v e r n 鹏n t ) 一词交叉使用，主要用于和统治、管理、 公共事务和公共权力相联系的领域。作为一个政治学术语，它反映的是“围绕社 会公共权力的运作所展开的国家与社会之间不同的关系模式”o 2 0 世纪9 0 年代以来，经过一些政治学者和经济学者对治理概念的重新思考， 赋予这一概念以新的含义，综合起来有以下几个特征：( 1 ) 治理的主体不仅仅是 政府，也不仅仅是民间组织，而是政府与民问组织乃至企业等其他社会组织的总 和。( 2 ) 治理反映的是各种参与主体之间的一种关系，这种关系强调协作而不是 市场竞争，同时也不同于科层等级式的上级命令和下级执行关系。( 3 ) 治理还是 一种过程，这个过程强调参与者各方之间的持续互动。( 4 ) 在按照治理模式进行 公共管理时，各参与者体现的是自觉自愿的主动行为，而不是被迫、强制的他动 行为；体现的是参与社会管理的责任感，而不是追求自我利益的市场行为。( 5 ) 治理可以以一种正式制度的形式出现，也可以以非正式制度形式出现；既可以是 契约性的，也可以通过国家给社会让渡部分管理权的方式实现。o 从治理理论的视角来审视社区管理体制改革，在“单位制”解体、社区事务 日益繁重的今天，面对社会公共事务，国家不能再把自己看作是唯一的解决者， 必须开始调动各种资源和力量来共同解决。也就是说，国家的职能要逐渐从某些 社会管理领域撤出，把这部分社会事务交给社会自身来做，实现“小政府，大社 会”的社会改革目标；而社会组织自身也要积极参与公共事务管理，逐步变得独 立起来，使得社区真正走向自治。 1 3 3 政府、市场、志愿部门相互依赖理论 罗伯特伍思努( r o b e r t 轧t h n o - ，1 9 9 1 ) 提出了国家、市场、志愿部门相 互依赖理论。国伍思努把国家定义为由形式化的、强制性的权力组织起来并合法 化的活动范围，其主要特点是强制性的权力；市场被定义为涉及营利性的商品和 。徐勇；治理转墅与竞争合作主义，开放时代 ，2 1 年第7 期，第2 7 页 。冯玲、千名：治理理论与中国城市社区建设 ，理论吁改革 ，2 3 年第3 期第笱页 幽凯t 西方非营利组i 织理论许述，中国行政管理) ，姗年第6 期。第页 ， 服务的交换关系的活动范围，它是以与相对的供给和需求水平相关的价格机制为 基础的，主要以非强制的原则来运作：志愿部门被定义为既不是正式的强制，也 不是利润取向的商品和服务的交换的剩余的活动范围，主要以志愿主义的原则来 运作。国 伍思努认为，政府、市场和志愿部门的关系在实践中正交得日益模糊。由于 政府和商业部门在科学技术方面的共同投资以及政府以管制、税收等方式介入市 场，使得政府和市场之问的界限很难分清；由于政府把一些福利项目承包给志愿 组织，并为它们提供资金支持，政府与志愿部门之间的项目合作也模糊了彼此的 界限；另外，复杂的组织计划经常把营利性活动和非营利性活动置于同样的管理 体制下，志愿部门和市场的关系也很难分清。由此可见，政府、市场和志愿部门 之间存在着频繁的互动和交换关系，这包括：竞争与合作j 各种资源的交换，各 种符号的交易等。o 从政府、市场、志愿部门相互依赖理论的视角来审视社区管理体制改革，不 仅要准确定位政府、市场和志愿部门在社区建设中的角色，还要在体制和机制的 再造上处理好三者之间的关系，特别要大力发展不以盈利为目的的中介组织，使 它们在社区中互相补充，发挥各自优势，共同促进社区的健康和谐发展。 1 4 研究方法及框架 1 4 1 研究方法 1 理论分析与实证分析相结合。本文一方面运用公共管理学的相关原理， 提出社区管理体制改革的理论依据，另一方面又系统分析国内外社区管理体制改 革的进展，进而又以济南市市中区作为典型案例，进行实地调查分析，最后提出 对我国未来社区管理体制改革的具体对策建议 2 比较研究与综合归纳相结合。针对社区管理体制改革问题，对国内外的 实践进行对比分析，运用相关理论进行综合归纳，力求创新，总结出符合我国城 市社区特点的理论观点和制度实现形式。 。w 硼l w ，r i b 矾t w 嘲s 眦sa l i dm a f - 【e t s ：m c 、蜘岫伽ys 甜i i ic l 删p 删v ep 唧t i v e 嗍p 一眦咖 n j ，p 一眦c t o nu n i v e 体i t yp r e 豁，1 9 9 1 o 幽凯。西方非营利组织理论评述 中国行政管理柏年第6 期，第醴甄 山东人学硕e 学位论文 3 定性分析与定量研究相结合对于能够量化的内容，用定量的方法进行研 究，增强其科学性。有些穴容无法量化，就用定性的方法进行说明，增强其逻辑性。 1 4 2 研究框架 本文由四部分组成，结构安捧如下：第一部分，导言介绍我国城市基层社 区管理体制改革的背景、论文涉及到的基本概念、理论依据及论文的研究方法、 框架。第二部分，我国城市社区管理体制的现状及存在的问题。介绍我国城市社 区管理体制改革的发展沿革，通过几个典型模式描述国内在社区管理体制改革方 面的探索，在此基础上，分析国内城市社区管理体制改革方面存在的问题和原因。 第三部分，济南市市中区社区管理体制改革的实践个案分析对济南市市中 区社区管理实践及探索进行实证考察第四部分，社会转型期城市社区管理体制 改革的对策研究。在分析总结西方国家社区管理体制的特点和济南市市中区社区 管理体制改革经验的基础上，提出了我国未来社区管理体制改革的目标模式和对 镱建议 7 山东大学硕士学位论文 第二章我国城市社区管理体制的现状及存在的问题 2 1 我国城市社区管理体制的历史沿革 1 9 4 9 年新中国的诞生，标志着旧政权的国家机器和基层政权组织的终结。 作为旧政权在城市中的基层组织保甲制度也随之被废除。居民委员会就是在 这种情况下应运而生的概括地说，我国城市社区管理体制的发展大体经历了如 下三个阶段。 2 1 1 “单位制”阶段 1 9 5 4 年中华人民共和国宪法和城市街道办事处组织条例颁布实施 后，行政权力迅速延伸到各个街道，全国统一了街道办事处的名称、性质、任务 和机构设置，街道办事处和居民委员会成为我国城市社区管理体制的一个有机组 成部分。从新中国建立之初一直到2 0 世纪8 0 年代，我国社区管理一直实行的是 与计划经济相适应的行政全能主义管理模式，属于典型的政府管治，单位管理是 其主要特征。这种城市社区管理体制的形成与当时计划经济和国家一元化结构是 紧密联系的。在这种社区管理体制下，单位成为政府的附属，传统的街道和居委 会则是辅助单位，起着。拾遗补缺”的作用。“单位制”的发达，取代了许多街 道的职能，社区自治组织的发育更是遭到行政体系的抑制和排斥，造成社区发育 不良、功能异化。 2 1 2 。街道制”阶段 进入2 0 世纪8 0 年代中期，随着经济体制改革和社会结构调整的深入，诱发 了。单位制”的弱化和社区的崛起。我国的社会结构由国家一元结构转变为。政 府、市场、社会组织”三元结构，权力和资源在政府、企业、非营利组织之问适 度分散。1 9 8 6 年，民政部提出了开展“社区服务”的要求，第一次提出了“社 区”的概念，并逐步提出了社区建设的思路。 这一时期社区建设力量得到迅速发展，社区服务中心等社区l 皇治组织为满足 i 山东大学硕p 学位论文 社区居民对生活质量不断提高的需要发挥了不可替代的作用。由于处于社区建设 的探索阶段，对社区的认识还不够充分，因此此时的社区建设突出体现为“街道 制”，街道办事处职能急剧增加，各种负担繁重。“单位制”解体后，其内部的改 革使原有单位的功能回归社会并最终落实到街道。由于缺乏法律的明确规定和授 权，街道内部、街道与横向的行政机关之间条块冲突、职责不清、权责利不配套 的现象时有发生，行政秩序非常混乱。这一阶段，社区的自治能力虽然得到了一 定程度的发展，但是仍受到严重的制约。 2 1 3 “社区制”阶段 1 9 9 6 年3 月，上海市提出了“两级政府、三级管理”的社区管理体制改革 方案，以此为发端，全国很多城市掀起了社区管理改革热潮。1 9 9 9 年，民政部 在全国选定2 6 个国家级社区建设实验区，开展社区建设的实验和探索。2 0 0 0 年 1 1 月，中共中央办公厅、国务院办公厅2 3 号文件转发了民政部关于在全国推 进社区建设的意见，标志着社区建设进入由实验到推广的全新发展阶段。2 0 0 1 年1 月，民政部在海口振东区召开第二次全国社区建设实验区联席会议，明确了 社区定位和社区体制改革等重大问题。2 0 0 1 年7 月，民政部在山东省青岛市召 开首次全国社区建设工作会议，标志着社区建设在全国范围内全面展开。由上可 知，虽然目前全国社区建设从名称上进入了“社区制”阶段，但由于在社区管理 的体制、机制上还处于探索时期，因此目前的社区建设仍然处于由“街道制”向 “社区制”的过渡阶段，而且这一过渡阶段还将持续相当长的时间。 这一时期的主要特点是，城市社区建设的重点放在创新管理体制上，社区管 理体制改革围绕政府组织、经济组织、社区自治组织、社区中介组织之间权力关 系的调整这一核心展开，不断探寻制度创新的突破口。其中，北京、上海、沈阳、 青岛和武汉市江汉区的社区管理体制改革最为引入注目，分别形成了各具地方特 色的模式，在全国范围内影响较大。 9 山东大学硕士学位论文 2 2 国内关于城市社区管理体制探索的典型个案 2 2 1 以政府为主导的上海模式 上海市1 9 9 6 年提出了“两级政府、三级管理”的城市管理体制改革思路， 确立了“以政府为主导、以社区为支点、以居民委员会为核心”的社区建设指导 思想，创建了领导系统、执行系统和支持系统相结合的社区管理体制。 上海模式特点是：( 1 ) 将社区定位于街道这一层面，由街道党工委、办事处 和城区管理委员会构成城市社区建设的领导系统，对辖区内的社区建设事务行使 领导、协调、监督等职能。城区管理委员会由街道办事处牵头，吸收派出所、房 管所、环卫所、工商所、市容监察大队等条条单位参加，通过召开社区事务协商 会议的形式，把条条的专业管理与块块的综合管理结合起来，克服了条块分割的 弊病。( 2 ) 建立市政管理、社会发展、社区治安综合治理、财政经济四个委员会， 构成街道的主要执行系统，分别承担各方面的管理任务。( 3 ) 由辖区内企事业单 位、社会团体、居民群众及其自治组织构成社区建设的支持系统，广泛参与社区 建设。 2 2 2 议行分设的沈阳模式 沈阳市的社区工作始于1 9 9 9 年，沈阳社区工作的思路和做法在同年1 0 月召 开的沈阳模式论证会上，被民政部正式确定为沈阳模式。它的特点是从基层政权 建设入手加强城市社区组织建设，构建社区决策层、执行层、监督层以及三者之 间的互动机制，从而形成议行分离、相互制约的运行机制。 沈阳模式的最大特点在于：按照社区自治、议行分设的原则，提出了“一个 大会、两个机构”的管理模式，即在社区设立了社区成员代表大会( 居民代表会 议) 、社区协商议事委员会和社区居民委员会作为社区自治的主体组织，同时借 鉴国家层面政权机构之间的权利义务关系，通过建章立制，明确了三个自治主体 组织之间的关系及社区党支部的地位与作用。沈阳模式在组织构建和机制再造方 面的创新体现于以下几个方面：( 1 ) 社区成员代表大会( 居民代表会议) 与社区居 委会之间的关系得到了明确，丰富了居委会组织法对= 者关系的界定；( 2 ) 在社区内初步建立起自治组织的整体性结构框架，为社区居委会向自治方向迈进 山东大学硕上学位论文 提供了组织载体；( 3 ) 增设社区协商议事委员会作为监督层，使得监督议事机制 健全起来并正常化、规范化。 此外，沈阳模式还在以下几个方面进行了创新：( 1 ) 科学调整社区规模，明确 地将社区定位在小于街道、大于原居委会的层面上，按照有利于社区自治、资源 利用、提高效能的原则组建新的社区；( 2 ) 将单位纳入社区，使社区有相对完整 的管辖面积，成为完整的治理单位；( 3 ) 采取公开招聘方式提高社区居委会成员 素质；( 4 ) 率先提出要转变政府职能，使社区真正享有自治的权利；( 5 ) 在社区设 立专业组织，使得社区组织架构更加趋于完善。 2 2 3 着眼转变政府职能的江汉模式 武汉市江汉区的社区工作是从2 0 0 0 年2 月正式开始的。其特点是：( 1 ) 明确 提出转变政府职能，提升社区自治功能，建立政府行政调控机制与社区自治机制 相结合，政府管理功能与社区自治功能互补的新型城市基层管理体制。( 2 ) 推进 体制创新，理顺居委会与街道办事处、居委会与政府职能部门“指导与协助、服 务与监督”的关系；明确政府职能部门、居委会各自的职能，居委会负责社区公 共事务、福利保障等自治事务，只协助政府部门履行职能，不承担行政性任务指 标。( 3 ) 费随事转，责权利配套。对于确需社区配合的工作，在与社区协商后， 按照“权随责走，费随事转”的原则，由职能部门与社区共同完成。( 4 ) 社区干 部经民主程序产生，不再由街道办事处指派。 江汉模式更加注重培育社区管理的自主性。首先是理顺关系、下放权力，将 本该由社区支配而不适当集中到政府手中的权力下放给社区；其次建立“权随责 走，费随事转，责权利配套”的工作机制，改变过去只做事而无权、更无费用的 被动状态，从而创造出城市政府行政调控机制与社区自治机制相结合的社区管理 模式。另外，江汉模式自我革新，主动转变政府职能，理顺关系，对全国社区管 理模式是个重大突破，真正从行动上开始探索解决社区向自治方向迈进，并着重 在体制创新方面思考和解决问题，是一大创新。 2 2 4 突出“大社区建设”理念的北京、青岛模式 北京、青岛模式的特点是突出。大社区建设”理念，主要体现在三种不同的 山东大学硕士学位论文 形式：( 1 ) 不设立街道办事处。在城郊结合部成片开发的居住区不再设立街道办 事处，直接建立社区，如北京市石景山区的鲁谷社区、青岛市市北区的浮山后社 区。其特点是：一是社区范围类似“上海模式”，有2 1 0 万人；二是社区组织 结构类似“沈阳模式”，包括社区党委( 区委的派出机构) 、社区自治组织( 社区 居委会、居民议事委员会) 。但在理顺政府职能部门与社区组织关系上，改革深 度不及“江汉模式”。( 2 ) 撤销街道办事处。南京市白下区撤销老城区的淮海路 街道办事处。其特点是党政分离、职能分离、政杜分离、政事分离、采取集中服 务。o ( 3 ) 保留街道办事处但剥离部分职能。北京市东城区选定东直门街道、和 平里街道作为街道体制改革和社区体制改革的试点街道，其总体思路是，按照政 事分离、政社分离原则，把强化街道行政功能、发育社区功能、培育非营利性组 织直接结合起来，建立政府依法行政、社区依法自治、非政府组织提供专业服务 的社区管理模式。 以上城市的社区建设基本做法各具特色，社区管理模式的选择也不尽相同。 上海模式比较注重政府在社区建设、社区管理中的主导作用，政府负责制定社区 发展规划，制定和实施社区建设和管理政策，建立社区建设和管理制度，协调企 业、社区、志愿者和社区成员参与社区建设和管理的工作，检查、监督社区建设 实施情况等。因此，上海的社区管理模式是准政府型的，存在行政权力过大的问 题。沈阳模式的特点在于从基层政权建设入手搞好城市社区组织建设，构造社区 决策层、执行层、监督层以及三者之间的互动机制，从而形成议行分离、相互制 约的运行机制。且不论这种体制改革的效果如何，单从社区自治组织这一微观层 面的构建上评析，其改革坚持议行分离、相互制约的方向是正确的。江汉模式着 眼于培育社区管理的自主性。首先是理顺关系、下放权力，将本该为社区支配而 不适当集中到政府手中的权力下放给社区；其次，建立“权随责走，费随事转， 责权利配套”的工作机制，改变过去只做事而无权、更无费用的被动状态，从而 创造出城市政府行政调控机制与社区自治机制相结合的社区管理模式。北京、青 岛模式的特色体现在直接取消街道建制或剥离街道的部分职能，把社区定位于原 来的街道层面，改革过程重视政府部门与社区职能的理顺，使得改革比较系统， 不宜反弹。 。黄娇灵t 城市社区管理新模式的若于构想，厦门特区党校学报 2 哪年第4 期。第4 页 1 2 山东大学硕t 。学位论文 如果撇开四种社区管理模式之问的差异寻找其共同点，我们便可以发现，这 些模式创新的背后都留有政府的影子。政府在社区建设中的角色不容忽视。且不 说准政府型的上海模式，其他如沈阳、武汉、青岛等地社区改革、社区建设也都 是在政府主导而下推进的，稍有不同的是有的政府作用突出一点，有的则相对弱 一些。这与整个中国体制的自上而下改革也是相对应的，具有适应现实中国国情 的合理性一面。但从另一方面看，社区管理体制建设的方向和目标是社区自治， 即由社区成员自己管理社区事务，而政府的作用则应主要体现在宏观调控上，即 用专门法律规范社区建设及社区管理因此，笔者认为，各地区在选择社区管理 模式的时候既要照顾到现实国情、地情，从实际出发，实事求是。又要看到社区 发展的未来趋势，注重短、中、长期社区建设的联系，坚持眼前利益和长远利益 的统一 2 3 社会转型期我国城市社区管理体制存在的问题及原因分析 我国当前正处于社会转型期，这一时期，市场经济逐步取代计划经济，要求 政府必须转变职能、企业必须按照市场规则参与竞争，这种情况下，政府部门和 企事业单位纷纷将一些办不好、办不了的社会管理和服务职能交给社区，而社区 由于在管理体制上仍然沿用计划经济时代的模式，或者说没有与计划经济时代的 模式发生根本性改变，使得目前的社区在社区管理与服务方面还远不适应市场经 济发展的要求。社区管理体制在不同的经济发展阶段有不同的选择，但总的趋势 是由行政主导型逐步向自治型转变。深入分析社会转型期社区管理体制方面存在 的问题，有助于帮助我们确立这一阶段社区管理体制的模式。尽管全国各地近年 来先后对城市社区管理体制进行了有益的探索，取得了明显成效，但从社区功能 的发挥及适应社会发展要求的角度来看，还存在着不少矛盾和问题，主要表现在 以下几个方面： 1 街道办事处功能定位不明。哪些工作应该由街道或政府部门负责，哪些 工作应该交给社会让社会组织承担，还没有完全界定清楚，使得现有社区管理体 制既未明显减轻政府的社会负担，也未从更深层次上提高广大居民的民主参与社 会管理的意识。街道办事处原本只履行一部分行政职能，但在杜区管理中t 行政、 执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办事处，使它从一级基层政权的派 山东丈学硕t 学位论文 出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与服务的综合性机构。市、区的各 专业管理部门往往职责不清，各自为政，工作布置重复交叉，使街道难于应付。 这种情况下，街道往往把自己的部分职能转移给受其“指导”的居民委员会，久 而久之，原本作为一种群众自治性组织的居民委员会，在承担了一部分行政职能 后，与街道办事处之间实际上形成了领导与被领导的关系，而其原本的自治管理 功能却日益萎缩。 2 社区居委会角色错位居委会人员虽然经选举产生，但居委会直选还远 没有像村委会直选那样普遍和规范，居委会人员往往是在街道办事处的安捧下经 居民代表选举产生的。这就造成了居委会的先天不足：它不得不接受街道办事处 的领导，却不能完全代表居民说话。同时，居委会的人员工资、办公经费均受街 道办事处制约，这又加重了居委会对街道办事处的依赖，使其逐渐失去了独立性 和自主性。再者，从老年、失业、优抚、卫生、治保、计生、调解，到精神文明 建设、党建等事务，居委会承担的行政任务越来越多，其功能也逐渐向行政组织 靠拢，这也使得其不可能拿出更多的时间、精力来听取、研究和解决本社区内居 民最关心和急待解决的问题。随着居民委员会行政性的加强，街道办事处对其的 控制也逐步加强，居民委员会在很大程度上接受街道的指挥和考核，实际上成为 街道办事处行政领导的下属机构。居委会行政化在我国现阶段的社区建设过程中 有其必然性，但居委会过度的行政化带来的后果就是它对城市基层社会的代表性 不足，必然会导致居民缺乏参与社区事务决策和管理的途径，从而影响居民对社 区的认同感：另一方面，也容易使居民习惯于事无巨细直接找政府，寻求政府的 帮助，等待政府的安捧，而缺乏参与社区活动的积极性。 造成屠委会角色错位的主要原因是，政府管理观念的滞后以及“政社分开” 原则的贯彻不力，使得作为区政府派出机构的街道办事处和居委会的关系没法理 顺。在体制改革、权力下放的进程中，街道办事处将居委会当作其下属机构的观 念没有改变，因而更多地将本应由其承担的行政性工作转移给居委会，而本该下 放给居委会的部分社区管理权却没有落实 3 街道办事处与政府职能部门关系不顾。在计划经济体制下，城市管理采 用垂直型的专业管理，随着“单位制”的弱化，越来越多的原由。条”管的社会 职能回归社会社区这个“块”承接了越来越多的社会事务。按照新的制度设计， 山东大学硕 学位论文 原本应该是“以块为主、条块结合、条包块管”，但在实际工作中往往是。条管 块包”条线部门的专业管理不到位，经常把任务推给街道，但是人员、经费和 政策都没有相应配套。导致“条块关系”不顺的原因在于：一是街道对条线部门 缺乏有效的制约机制。街道办事处承担社区管理的责任。但却没有相应的执法权 力。因而在社区事务管理上要依赖条线职能部门在实际操作中，街道办事处往 往要。凭面子”、。凭票子”去协调条线职能部门开展社区工作。二是在工作评估 方面，目前主要由区职能部门对街道社区工作进行考核，条线部门由此可以随时 向街道安捧工作任务，导致很多具体工作特剐是较难办的事务最后都落到了街道 身上三是“条块”关系不顺背后的根本原因在于政府部门利益的存在，难以形 成。一个政府”。街道办事处在推进社区工作上往往心有余而力不足。 4 社区管理法制不健全城市社区管理的加强与完善离