（公共管理专业论文）我国公益性基金会发展中的问题及对策研究.pdf

， 原创性声明 本人声明：所节交的学位论文是本人在导师的指导卜进行的研究i ：作及取得的研究成果。除本文已 经注明引心的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得内蒙古大学及 其他教育机构的学何或让l0 而使心过的材料。与我一同l ：作的同忠对本研究所做的任何贡献均已住论文中 作了明确的说明j 表示谢意。 学位论文? l 者签名： 日 期：寸唧o 、1 2 指导教师签名 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文；t 者完全了解学校有关保留、使用学何论文的规定，即：内蒙占人学有权将学位论文的全 部内容或部分保玺并向国家有关机构、部fj 送交学位论文的复印什和磁盘，允许编入有关数据库进行检索， 也可以采川影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期 间取得的研究成录属丁内蒙占人学。作者今后使川涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙占 人学就读期间导i 的同意；若川丁| 发表论文，版权单位必须署名为内蒙占人学方可投稿或公开发表。 姗者签翁 日 期：o v 睁7 唧 指导教师签名： i d t 2 t 屿 日 期： 5川9帅88 8舢8”1-唧y 我国公益性基金会发展中的问题及对策研究 摘要 改革开放以来，我国公益性基金会组织的发展呈上升趋势，其数 目和规模都得到了增长，在实现社会资源的再分配，促进社会资源平 衡，促进社会主义物质文明建设和精神文明建设，促进社会稳定和社 会发展等方面，发挥了积极作用。但是目前公益性基金会组织在中国 的发展仍然面临着种种问题，如合理性不足、有效性低下、经费不足、 能力低下、自律性差、公民基础薄弱、内部管理水平低、国际化程度 不高等等问题，这些都是目前公益性基金会组织发展所必需解决的几 个问题。本文参考了国外如美国等发达国家政府对公益性基金会采取 的相关政策，以及公益性基金会比较成熟的运作和管理模式之后，对 国内公益性基金会的发展现状存在的问题进行剖析，将立足点放在研 究促进我国公益性基金会组织健康发展的对策上，以期能够提供可供 参考的建议，使其更好地为发展我国经济和促进社会稳定服务。 关键词：公益性基金会，发展，对策研究 t h ep r o b l e m sa n dt h ec o u n t e r m e a s u r e s s t u d yo fp r ob o n of o u n d a t i o n si nc h i n a a b s t r a c t f r o mr e f o r ma n do p e n i n gu pi nc h i n a ，t h ep r ob o n of o u n d a t i o n si s r i s i n gc o n s t a n t l yi n c l u d i n gt h en u m b e ra n dt h e s c a l e t h ep r ob o n o f o u n d m i o n sp r o m o t et h eb a l a n c eo ft h e s o c i a lr e s o u r c e s ，c o n s t r u c t i o no f s o c i a l i s tm a t e r i a lc i v i l i z a t i o na n ds p i r i t u a lc i v i l i z a t i o n ，s o c i a ls t a b i l i t ya n d d e x e l o p i n g b u tt h e r ea r em a n yp r o b l e m si nt h ed e v e l o p i n gi nc h i n ap r o b o n of o u n d a t i o n sa tp r e s e n t ，s u c ha sr a t i o n a l i t yi n s u f f i c i e n t ，e f f e c t i v e n e s s i n s u f f i c i e n t ，i n s u f f i c i e n tf u n d s ，d i s a b i l i t i e s ，p o o rs e l f - d i s c i p l i n ea n ds o o n t h e s ep r o b l e m sm u s tb es o l v e di na tp r e s e n t t h i sp a p e rc o n f e r e n c e t h er e l a t e dp o l i c y , o p e r a t i n gm e t h o d s ，m a n a g e m e n tm o d eo ff o r e i g n c o u n t r i e se s p e c i a l l yu s a a f e ri n v e s t i g a t i n gt h ep r e s e n ts i t u a t i o nd e e p l y o ft h ep r ob o n of o u n d a t i o n si nc h i n a ，t h i sp a p e r i sf o c u so nt h e c o n t e r m e a s u r e s i n h e a l t h yw a y ，f o rp u t f o r w a r d r e f e r e n c e r e c o m m e n d a t io n s k e y w o r d s ：p r o b o n of o u n d a t i o n s ，p r o b l e m ，c o n t e r m e a s u r e ss t u d y 目录 引言3 一、公益性基金会及其发展对我国的意义7 ( 一) 公益性基金会的发展7 ( 二) 公益性基金会的发展对我国的意义8 二、我国公益性基金会的发展历程和现状o ooooo 1 4 ( 一) 我国公益性基金会的发展历程1 4 ( 二) 我国公益性基金会的现状1 5 三、我国公益性基金会面临的问题及原因1 7 ( 一) 我国公益性基金会面临的问题1 7 ( 二) 我国公益性基金会发展存在问题的原因2 1 四、国外公益性基金会发展可借鉴的经验2 5 ( 一) 美国公益性基金会的发展对我国的启示o o boooooo o oo 2 5 ( 二) 德、英两国公益性基金会监管的成熟经验2 7 五、促进我国公益性基金会健康发展的对策3 0 ( 一) 加强和完善相关法制建设o oooo0oo 0 00 oooo 3 0 ( 二) 加强自身能力建设3 1 ( 三) 提高管理绩效3 1 ( 四) 扩大筹资渠道3 2 ( 五) 加大政府培育及支持力度3 3 ( 六) 提高财务治理透明度3 5 内蒙古大学公共管理硕j ：( m p a ) 学位论文 ( 七) 提高公益性基金会的自律性3 7 结语3 8 参考文献“3 9 致谢4 2 内蒙古人学公共管理硕l ：( m p a ) 学位论文 引言 ( 一) 研究背景与意义 1 研究背景 改革丌放以来，我国在取得经济快速发展的同时，也带束了贫富差距扩大、 困难群体增多、地区之l 日j 发展不平衡等社会问题。这些问题的解决除了需要政府 发挥现代公共事物管理的核心作用外，还必须有许多公益性基金会等“第三部门” 参与其中。公益性基金会的出现不仅可以弥补国家各项政策的缺失，还有维系社 会健康、协调发展、缩小贫富差距、减少社会冲突、提升公众社会责任与公德等 多方面的功能。到目前为止，中国己初步形成了有相当广泛涵盖面和资金规模的 公益性基金会，覆盖了教育、社会福利、救灾救济、卫生健康、环保等多个方面。 但我国的公益性基金会无论在数量、规模、募款的能力，还是在项目运作和规范 程度各个方面，与发达国家还有较大的差距，仍处于起步阶段。具体问题表现在 我国公益性基金会在立法、管理、监督、服务方面还跟不上需要，如2 0 0 4 年公 布的基金会管理条例的有些规定已不适应形势发展的需要，法律法规缺失， 公益性基金会的人事、财务制度急需完善，政府监管不力，公益性基金会的自律 和公信力低下，专业人员不足等等。 近年来，一系列关于基金会建设与发展的理论逐渐显现，为公益性基金会在 现实中的发展提供了理论支持。有关我国基金会，尤其是公益性基会会的研究也 开始受到学者的广泛关注，国外大量成果被引到中国，许多研究成果也被中国学 者借鉴。 2 研究意义 构建和谐社会的社会效应在于建立与时俱进的社会公共管理体制。政府、市 场、社会三者之间的良性互动呼唤新的社会治理结构。公益性基会会是对应于政 府、企业这两种基本的社会组织而言的的社会组织形式，它的健康发展将有利于 内蒙古人学公共管理硕：上( m p a ) 学位论文 我们国家稳定和谐地发展。因此，我国要发展公益性基金会，对外体现社会合理、 进步的价值观念，提升我们国家的软实力，抵御外来反华势力的各种干扰和遏制； 对内促进利益调整，建立制度性的和民间性的机制，合理、顺畅表达不同利益群 体特别是弱势群体的诉求和主张，体现社会的公丌性、开放性和合理性，保护弱 势群体，促进社会阶层合理流动，逐步形成现代社会阶层结构，缓解地区间不平 衡的趋势，逐步形成良性互补和竞争的区域发展局面，实现我国社会的稳定、和 谐以及健康发展。 我国公益性基金会的发展还处于初级阶段，它是否可以健康发展，将会直接 影响到社会发展的进程以及公共服务的质量。基于此种视角，应该如何认识公益 性基金会存在的问题，国家应该有何种的政策支持，公益性基金会应该通过什么 样的对策推进自身的健康发展，是本文着力探讨的问题并构成文章的主要内容。 ( 二) 、国内外研究现状 西方国家对于公益性基金会方面的研究比较广泛，其中美国的研究处于前沿 领域。最初，是以非政府组织作为行政管理概念加以研究。美国学者李斯特索 罗门在题为全球化结社革命的论文中，提出了全球化“结社革命”概念。1 9 8 9 年美国耶鲁大学出版了由鲍威尔主编的非政府组织研究手册，为非政府组织 研究的学术化奠立基础。其后，相关研究成果都逐渐增加。比如，美国学者莱斯 特m 萨拉蒙等著述的全球公民社会非盈利部门的视界，从个体的非政 府组织入手，研究了非政府组织的特征和面临的挑战：朱莉费希尔著的( ( n g 0 与第三世界的政治发展，主要侧重不同国家和地区非政府组织的不同特点；美 国学者彼得德鲁克的非营利组织的经营之道等，从组织的内部结构入手研 究非政府组织如何建立良好的治理体制。 近年来，我国公益性基金会的研究主要从概念的引入、到发展的意义等方面 展开，有关研究这方面的著作、论文不断推出。如许光著的构建和谐社会的公 益力量基金会法律制度研究，是国内第一本比较全面而且比较深入地介绍基金 会法律制度的著作，该书对中外基金的法律制度进行研究，在坚持我国国情和法 律传统的基础上，提出我国基金会法律制度的健全之道；徐字珊著的论基金会 4 内蒙古人学公共管理硕l ：( m p a ) 学位论文 ( 中国基金会转型研究) ，以资源依附理论为基本视角，围绕着“环境资源策略” 展开论述，解释当环境发生变化的时候，基金会的资金形成与使用是如何发生变 化，呈现哪些特征，以及采取哪些策略来稳定资源，试图用基金会所面临的环境 变化去解释基会会资金的转型：彭君尺著的非政府组织在中国的发展策略探 讨，结合了我国实际进一步讨论了中国政府应当与非政府组织建立协同发展关 系的策略；邓国胜著的非营利组织评估，对各类评估制度的形成，政府、媒 体、公众、民间评估机构在其中的角色，评估的标准等问题进行了深入的探讨， 为中国非营利组织的健康发展提供了理论依据，在对国外非营利组织的评估理 论、具体经验进行深入研究的基础上，结合中国非营利组织的现状，提出了建立 中国非营利组织的非营利性评估制度、使命与战略规范；贾西津著的国际比较 视野中的非营利部门全球公民社会：非营利部门视界、霍淑红著的国际非 政府组织( 附g o s ) 的角色分析等文从国际的视角来看，深入地探讨了国际机 制发展的基础和全球化的背景下，i n g o s 在国际机制发展中的作用，力求对 烈g 0 s 的角色做出一个恰当的定位。本文将在借鉴上述研究成果的基础上，对 我国公益性基盒会在发展中面临的问题和原因作较深入地剖析，并对促进公益性 基金会的健康发展提出应对策略。 ( 三) 研究方法与研究思路 1 、研究方法 为了使文章论述尽量接近这种真实，本文主要采用以下四种研究方法： 一是系统分析法。本文从公益性基金会在全球范围的蓬勃发展谈起，系统论 述了其发展过程，以及其对于我国社会发展的意义。 二是比较分析法。深入分析我国公益性基金会的发展现状、存在问题，以期 在与西方公益性基金会比较的视角中寻求促进我国公益性基金会发展的对策。 三是文献研究法。通过收集各种文献资料，摘取与研究有关的信息，包括公 益性基金会概念、特征、缘起、功能等方面的文献，以及是不同国家和地区的公 益性基金会发展状况等方面的资料。 内蒙古人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 2 、研究思路 本文从我国社会的实际情况出发，全面理性的分析了公益性基金会对中国社 会的影响，注重以公益性基金会在中国的现状为基础，尤其是具体分析了公益性 基金会在我国发展中存在的问题，并以此为分析的出发点，在借鉴其他国家公益 性基金会发展经验的前提下，探讨其在改革丌放深入阶段和社会转型的重要时期 发挥自身作用的路径和一些针对性较强的措施，以期促进我国和谐社会的建设与 发展。 6 内蒙古大学公共管理硕f ：( m p a ) 学位论文 一、公益性基金会及其发展对我国的意义 ( 一) 公益性基金会的发展 1 基金会的发展历史和定义 基金会的发展历史最早可追溯到1 6 0 1 年英国颁柿的世界上第一个有关民间 公益组织的法律慈善法。该法律划定了公益慈善组织的范畴，强调这类 组织所具有的公益性、慈善性和民i 日j 性等原则，随之成立的英国慈善委员会对英 国的公益慈善组织进行管理，它对于英国民间公益事业的发展起到重要的作用。 而现代基金会制度起源于美国，现代基会会理论的创始人安德鲁卡内基在18 8 9 年发表的财富的准则中提出，应突破只重慈善事业和财产积累的传统基金会 观念，应大力资助有一定风险但从长远看有发展前途的研究和发明事业。1 9 1 0 年美国著名的钢铁大王卡内基建立的“卡内基国际和平基会会”和1 9 1 3 年美国石 油巨头小约翰戴维斯洛克菲勒建立的洛克菲勒基金会，成为现代基金会成立的 标志。 基金会( f o u n d a t i o n ) ，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以 从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。基会会分为面向 公众募捐的基金会和不得面向公众募捐的基金会。公募基金会按照募捐的地域范 围，分为全国性公募基金会和地方性公募基金会。基金会是对兴办、维持或发展 某项事业而储备的资金或专门拨款进行管理的机构。一般为民间非盈利性组织。 宗旨是通过无偿资助，促进社会的科学、文化教育事业和社会福利救助等公益性 事业的发展。基金会的资金具有明确的目的和用途。根据基金会管理条例的 规定，每个基金会的成立需要有基金会的章程。类似于基余会的基本法。基金会 的重要事项如基金会的性质、原始资金、资助范围等等都需要在基金会的章程中 有规定。基金会分为公募基金会和非公募基金会。在我国，非公募基金会与公益 性基金会几乎等同。 2 公益性基金会的定义 7 内蒙古人学公共管理烦f ：( m p a ) 学位论文 公益基金会是指依法成立的，以发展公益事业为宗旨的基金会慈善组织等 社会团体。捐赠法所称的公益性非营利的事业单位是指依法成立的、从事公益事 业的，不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文 化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。捐赠法规定，公益性基金会和公 益性非营利的事业单位可以依法接受捐赠。按照社会团体服务对象的不同，性质 上可以把社会团体分为互益性社会团体和公益性基会会。公益性基金会是指那些 以社会弱势群体或者全社会为服务对象的社会团体。因此，公益性基会会也可以 服务对象的不同分为两类。一是以社会弱势群体为服务对象的公益性基金会。这 类社会团体一般以老人、儿童、妇女、残疾人、精神病患者、失业者等为服务对 象，如一些保护孤儿的协会，维护妇女权益的协会。2 0 世纪后半期以来，国际 上产生的大量的救助贫困人口为目的的社会团体也属于这种类型。因此，人们把 这类机构看成社会服务机构和社会工作机构。二是以广大社会为服务对象的公益 性基金会。这类组织从事的一般的公益活动，受益者是广大社会群众。他们以倡 导某种有利于人类生活和社会发展的价值观念和从事不同类型的公益活动为主， 如增强人们的环保意识、和平理念等。如绿色和平组织，保护臭氧层的协会便属 于这类社会团体。再如我国的青少年发展基会会、中华慈善总会、宋庆龄基金会、 中国残疾人福利基金会、中华环保基金会等都是我国大型的、基金雄厚的、工作 开展有特色的公益性基金会。 ( 二) 公益性基金会的发展对我国的意义 中国公益基金会的发展，在实现社会资源的再分配、 促进社会资源平衡、 促进社会主义物质文明建设和精神文明建设以及促进社会稳定和社会发展等方 面发挥了积极作用。随着国民经济的快速发展，公益基金会在民众社会生活中所 起的作用也在同益扩大。 1 、有利于化解社会矛盾 目前，我们国家正处于经济高速发展的黄盒时期，同时也是重要的社会转型 时期，社会利益冲突和矛盾比较突出。我们面临着社会经济成分、组织形式、物 内蒙古人学公共管理顾t z ( m p a ) 学位论文 质利益、就业方式多样化，思想观念、价值取向、文化生活呈现多样性的状况。 1 9 7 8 年以来的改革开放使中国社会发生了深刻变化，经济体制转轨和现代 化进程也促使中国社会阶层结构发生了结构性的改变。原来的“两个阶级、一个 阶层( 工人阶级、农民阶级和知识分子阶层) 的社会结构发生了显著变化，一 些新的社会阶层逐渐形成，各阶层之间的社会、经济、生活方式及利益认同的差 异日益明晰化，以职业为基础的新的社会阶层分化机制逐渐形成。依据占有社会 组织资源、经济资源、文化资源的不同，中国正在形成了血种社会经济地位等级 和十个社会阶层组成社会基本形念，出现了现代社会阶层结构的雏形。中国目前 的社会阶层结构与现代化建设进程还很不相适应。我国贫富差距、地区差距巨大， 两极分化倾向和利益冲突现象严重，同时社会阶层流动机会不均等，利益调整乏 力。基尼系数是反映贫富分化程度的最直接的指标。按照北京科技大学管理学院 白津夫教授的说法，我国的基尼系数1 9 8 1 年0 2 8 8 ，1 9 9 0 年o 3 4 3 ，1 9 9 9 年0 3 9 7 ， 进入新世纪后则基本上在0 4 以上的水平发展，2 0 0 3 年达到o 4 6 后继续增加。 “2 0 0 7 年8 月8 日，亚洲开发银行发表了减少不平等，中国需要具有包容性的 增长的新闻稿并公布了亚洲的分配不均的研究报告，在2 2 个纳入亚行研 究范围的国家中，中国贫富差距最大，在衡量分配不平等的两个常见指标中，收 入最高的2 0 人口的平均收入与收入最低的2 0 人口的平均收入的比率，中国 是1 1 倍，高出其它国家一大截；基尼系数，2 0 0 4 年中国的数值是0 4 7 2 5 ，仅比 尼泊尔的0 4 7 3 0 微低，远远高于印度、韩国、台湾。”而2 0 0 4 年之后，这种 收入差距显然还在继续拉大。 中国改革开放取得巨大成就，保持着世界上最快的经济发展速度，正在成为 世界工厂。但是中国仍沿袭着粗放型的经济增长模式，在人均g d p 较低的条件 下，出现了发达国家才会出现的严重环境污染。生态破坏与工业化、城市化、就 业压力、资源短缺、贫富差距搅在超相互作用相互制约，累积成中国严峻的社 会难题。中国社会的不公平问题已经非常突出，即城乡不公平，区域不公平，阶 层不公平，我国的低保户、受灾群众、残疾人等需要求助的群体十分庞大，解决 好这些困难群体面临的各种困难，单靠政府的救助难以满足实际需求。因而，大 力发展公益性基金会具有重要意义。 1 1 潘岳法制日报：环境保护与社会公平2 0 0 9 年( 1 2 ) 。 9 内蒙古人学公共管理坝i ：( m p a ) 学位论义 2 0 世纪9 0 年代以来，我国陆续颁布一系列与基金会相关的法律和法规， 相继制定出台了许多鼓励慈善捐赠的税收优惠等政策，逐步加大了对慈善文明之 举的宣传力度并建立起公益事业表彰激励机制，为其的发展提供了有力的法律支 持、良好的政策环境和正确的舆论导向，社会各界参与慈善事业的积极性同益增 强，公益性基金会组织不断发展，慈善捐赠不断拓展，志愿者队伍不断扩大，正 在步入良性发展轨道，处在较好的发展时期。如中国青少年发展基金会的发展就 是突出的例证。他们在近十年的艰苦工作中，获得重大成就。一是发现带有倾向 性的社会问题如边远地区儿章失学问题，而政府却难以顾及；二是针对这样的社 会问题以实验创新的方式，成功地动员了社会力量投入政府难以做到的大量资会 和人力资源；三是不断地运用成功的示范引导社会，影响政府决策，从而推动社 会朝向更加文明、公一和谐的目标发展。当前，他们的工作范围已深入社会各领 域，开拓了政府机构难以丌发出的资源，对社会的稳定和发展起到重大促进作用。 2 、有利于应对突发公共危机 中国的公益性基金会在近十年也得到较大发展。1 9 9 8 年抗洪，还基本上靠 政府发动或者少数官办组织组织救援，洪灾过后，一度动员起的志愿资源也就随 之平息了。2 0 0 3 年s a r s 席卷中国，除了中国红十字会总会、中华慈善总会经 国务院批准统一接受、发放非典捐赠物资以外，各种公益性基金会开始显出身影， 例如“协作者”面对3 0 0 力外来农民工紧急启动的“北京外来工预防非典型肺炎暨 减灾能力建设”，“北京惠泽瀛咨询服务中心”紧急策划推出的分别针对医护人员 和患者方面的“黄丝带行动”与“天使家园热线”，北京红枫妇女热线、进城务工热 线和残疾人热线、青春热线等社会公益热线与北大、清华、北理工、北林大等9 家机构联合开通的“非典心理援助热线”。其中许多n g o 都是在非典期间才成立 不久的。与9 8 年抗洪临时动员起的资源不同，这些公益性基会会在非典过后， 使得对于这些群体的关怀依然延续了下来。从中也看出公益性基金会的作用。 2 0 0 5 年援助印度洋海啸灾区、2 0 0 8 年抵御南方低温雨雪冰冻灾害和抗击汶川、 2 0 1 0 年玉树特大地震灾害过程中，公益性基会会的身影无处不在，发挥了重要 的作用。 由此可见，与政府统一、层级、全局的管理模式不同，公益性基金会作为一 种社会自治机制，是贴近社会的、多元、灵活、与人们网络相连的。当然，由于 i o 一 内蒙古人学公共管理硕t ( m p a ) 学位论义 公益性基金会的特殊性也决定了它在公共危机管理中也具有很大的优势。 第一，公益性基金会是危机应对和服务的直接提供者。社会服务是公益性基 金会的重要功能，也是诸多公益性基金会活跃的领域。从国际经验看，公益性基 金会在危机应对中发挥着大量的救助服务功能，它们不仅在危机的第一线进入危 机处理的方方面面募集资金、运输物资、救助灾情、维护秩序、提供关怀， 而且在危机后重建和秩序恢复的过程中，提供着物资、人员、信息、技术等各方 面的重要服务。无论是众所周知的美国9 1 1 恐怖事件，还是台湾9 2 1 震灾重建； 无论震惊一时的s a r s 公共卫生管理危机，还是海啸重大灾害；无论是地区性的 事件，还是全球性灾难，公益性基会会都是不可或缺的。 第二，公益性基金会是及时发现危机隐患和提供专业建议的危机预防者。很 多公益性基金会具有较强的专业知识和实践经验，同时还拥有一大批资历丰富的 专家队伍。这支专业队伍与正式组织结构中的专家存在着不同，公益性基金会的 专家队伍是出于兴趣和责任，在组织结构、运作领域上纵横交错，联结成一种社 会资本，来客观、细致地体察着社会的不同角度。他们所提供的信息和专业知识， 以及他们基于宗旨的社会行动，对于及时发现社会隐患做出秩序内的调适，增加 应对突发性危机的能力，都有着十分重要意义。 第三，公益性基金会是公共资源使用和公共服务绩效的督促者。每一次的公 共危机都与大量的公共资源和志愿资源的调配与使用有着密不可分的联系，这些 调配一般来讲都是非常规的、紧急程序的和及时的。在应对突发性公共危机时， 公共资源的合法与有效使用此时显得尤为重要，而且特别容易出现问题。公益性 基金会的有着丰富的经验和它充当的监督角色，这两点都可以使得公共资源发挥 更好的作用。如在印度洋海啸事件中，“透明国际”就在监督援助资金使用情况时 发现了问题，英国乐施会也在海啸后对国际援助到位情况做出评估，对救援机构 提出了建议，有利于它们进一步改进服务。 3 、促进民族地区发展和进步 公益性基金会在构建和谐社会的大框架下，对促进民族地区的发展，推动当 地社会的整体进步有着十分重要的意义。 第一，保障当地弱势群体的既得利益。在民族地区建立公益性基金会，有利 于帮助民族地区发展经济，加快社会的全面进步，有利于在民族地区保障对象管 内蒙古人学公共管理硕i 二( m p a ) 学位论文 理和服务方面发挥作用。随着我国民主化进程的不断推进，我国民族地区的公益 性基金会可以通过启发、教育和引导民众参与等活动，增强民众对自己基本权力 的认识，鼓励和帮助民众维护自身的合法的和合理的权益，促进民族地区民主政 治建设。自2 0 世纪8 0 年代以来，一些国外公益性基金会如美国福特基金会资助 的“妇女生育健康及发展”、芬兰的“芬兰国际救济与发展机构”等，在云南少数民 族地区就开始实施了一些以妇女为目标人群的发展项目。这些项目涉及对女性的 扶贫济困、妇女生育健康的技术支持、小额信贷、妇女发展及能力建设、扫盲及 教育培训、反对拐卖妇女儿童等内容，为维护民族地区女性权益、倡导社会性别 平等理念等方面都做出了很多努力。 第二，加强民族地区的环境保护。如藏族麦宿地区在网上征求环境保护项目 设计，针对的便是近年来随着外地游客带来的废弃品和本地人们的生活垃圾所造 成的环境污染，可见公益性基金会对环保的重视以及为环保事业所做出的努力。 它宣传了一种理念，即在只有在每个人的内心深处树立了尊重自然、与自然和谐 相处的伦理观，人类才能有足够的动机去选择可持续的经济发展模式，才能积极 主动地去制定和执行保护环境的法律。公益性基金会对在民族地区发生的一些破 坏环境的现象采用宣传、教育的方式，如对无限制地大量向陆地、水面和大气中 排放固体、液体和气体废弃物所造成的环境后果进行广泛宣传和说教，对一些破 坏自然和社会环境的行为进行集体的抗议活动，这些行动加强了民族地区的环境 保护，使“绿色和谐”的理念深入民心。 第三，加快构建和谐民族地区的进程。创建和谐社会，构建和谐的新民族地 区最主要的问题是如何应对社会矛盾的激化，尽量化解矛盾，使社会矛盾降到最 低点，而公益性基金会在民族地区的社区服务正可实现这一目的。从建设社会主 义和谐社会的角度来看，因为很多东西不是靠政府做的，如社会服务就不能完全 靠政府提供。目前我国正处于社会转型阶段，市场经济体制基本确立但其发展尚 不完善，使市场难以充分发挥其优化资源配置的功能，也就是所谓的市场失灵问 题。一方面，市场解决不好的问题，政府不一定就能解决得好。另一方面，在市 场经济中，政府除了要通过其他途径来解决市场失灵问题，更要借助其他力量来 填补宏观调控机制的结构的空白，此时政府就需通过公益性基金会来完成一些公 共职能。另一方面，公益性基金会为各种社会成分提供了较宽松的活动空i 日j ，社 内蒙古人学公共管理硕i ：( m p a ) 学位论义 会成员可以通过各种方式满足其多样性和多层次的愿望和实现其利益，能够起排 解社会怨气、释放社会压力的作用，可以让不同的社会群体能够依法共存相容， 增进社会容忍度，缓和或消除企业部f - j 矛d 政府部门所引发和造成的一些社会矛 盾，从而有助于维持整个社会的稳定。 内蒙古人学公共管理硕 ：( m p a ) 学位论文 二、我国公益性基金会的发展历程和现状 ( 一) 我国公益性基金会的发展历程 1 历史发展 1 9 8 1 年7 月2 6 同，中国诞生了第一个基金会出全国妇联、总工会、 共青团中央和中国科协等1 7 个全国性社团和单位发起设立的中国儿童少年基金 会。也是第一个公益基会会。此后，其他基会会相继建立。1 9 8 2 年建立了宋庆 龄基金会；在季方、李维汉、华罗庚、赵朴初、黄鼎臣、张邦英、吴作人、胡子 昂等8 位老前辈倡议下于1 9 8 4 年设立了中国残疾人福利基金会；1 9 8 9 年3 月经 中共中央同意，中国人民银行、民政部等有关部门批准，共青团中央、全国青联、 全国学联、全国少工委联合发起创办了中国青少年发展基会会；1 9 9 5 年，在王 光美同志的倡导下建立了中国人口福利基金会等等。这些基金会在教育、文化、 科学、卫生、社区建设、扶贫济困等社会公益事业中发挥了重要作用。 2 突出成就 1 9 8 9 年，中国儿章少年基金会推出了旨在救助贫困地区失学儿章重返校园 的“春蕾计划”，成为著名的公益品牌，被写进中国儿章发展状况报告、( 2 0 0 0 年中国人权事业的进展自皮书中。1 9 8 9 年1 0 月，中国青少年发展基金会开始 实施希望工程，希望工程的实施赢得了海内外各界人士的广泛理解和积极参与， 国内外一些知名企业如摩托罗拉、可口可乐、宝洁、菲利普莫利斯、健力宝等均 斥巨资持续捐助希望工程，希望工程在降低小学阶段辍学率方面和减少小学校舍 危房方面做出了不可替代的突出贡献。1 9 9 9 年，中国青基会推出了保护母亲河 绿色希望工程活动。该活动面向海内外筹集资金，建立“保护母亲河绿色希望工 程基金 ，在黄河、长江及其他主要江河流域国家重点生态工程治理区以及地方 政府规划的生态环境建设区，以2 0 0 元钱捐植一亩林、2 0 0 元钱捐治一亩坡地改 梯田、5 元钱捐植一棵树的标准实施资助，建设绿色工程、治理流域工程，取得 了很好的效果。 基金会采取专项资助、提供匹配资金等方式，支出2 8 7 亿元，使8 8 0 万残 1 4 内蒙古人学公共管理坝i ：( m p a ) 学位论文 疾人得到不同程度的康复；在各地建立康复指导机构1 0 4 6 9 个，建立特教学校 1 6 4 8 所，帮助1 6 1 6 万农村残疾人实现了就业；帮助1 0 0 0 多力农村贫困残疾人 通过生产劳动脱贫，解决了2 6 9 万缺乏劳动条件的特困残疾人的温饱问题；开辟 了3 0 0 0 多个残疾人文化活动场所；举办了5 届全国残疾人艺术汇演；举办各类 残疾人运动会、体育比赛1 0 0 多次，打破世界纪录1 8 5 项。中国公益基会会在近 2 0 年的发展中，为转型期中国社会的稳定和发展做出了不可磨灭的贞献。比1 ( 二) 我国公益性基金会的现状 2 0 0 4 年国务院基金会管理条例公布之后，正式注册的中国公益性基金 会数量并不多。但实际上，中国的基会组织已远远不止官方f 式登记注册的数字， 只是由于成立公益性基金会的限制条件太多而没有使用公益性基金会的名称。截 至2 0 1 0 年1 0 月，我国基金会已经超过1 0 0 0 家。按照分类标准的不同，可以分 为四类：一是按照登记管理地的不同，分为全国性、地区性和跨地区性的基金会； 按照与政府关系紧密程安不同，可以分为半官半民、民间性的基金会；按照人事 公益事业的行动模式不同，可以分为资助型和动作型的基金会；按照资金来源的 不同，可以分为公募型和私募型基金会。 可以说，目前中国己初步形成了有相当广泛涵盖面和资会规模，覆盖了教育、 社会福利、救灾救济、卫生健康、环保、法律、学术研讨和文化体育等多个方面， 其中，不少公益项目资会规模庞大，受益人广泛，突出体现了公益性基金会解决 社会问题，推动社会发震的能力。在社会上发挥积极作用的各类公益性基金会组 织，成为中国社会团体中一支活跃、有生命力的力量。在2 0 0 8 的“5 1 2 ”汶川 大地震和2 0 1 0 年青海玉树大地震当中，我们公益性基金会等一些公益组织以实 际行动为我们抗震救灾工作作出的重要贡献，不仅广泛动员了社会各个阶层对公 益事业的参与，同时已经成为我国公益事业领域的一面旗帜。但是我们也应该看 到，在现阶段我们国家的公益性基金会，无论在数量、规模、募款的能力在项目 运作方面还是在规范程叟各个方面，与发达国家还有不小的差距，存在的问题主 要是数量少，资会不足，能力不强，法律制度不完善等等问题。 2 ：赵黎青i l t - - 政府组织j 中医瓮腱，香港，香港利：会科学义献版 l ：，2 0 0 1 p 4 1 4 2 1 5 内蒙古人学公共管理硕l ( m p a ) 学位论文 公益性基金会是社会需要的产物，但它的健康发展必须有完善的机制。从国 外公益性基金会的发展来看，这种机制包括五个方面：一是法律保证。即公益性 基金会的成立、免税申请、审查监管都有一套健全的法律规定。二是政府监管。 政府有关部门依法对非营利机构包括公益性基金会进行管理。三是社会监督。包 括社会舆论、民间评估机构及公民个人监督等。四是内部监控。公益性基金会大 多由高层次的专业人员管理。内部有较完善的制度，特别是资助的申请、拨付及 运营费用的预算、核销都有一套严格的程序。 而中国公益性基金会的发展还只是处于起步阶段。国外的公益性基金会绝大 多数是有了钱( 基金) 再去干事，中国的公益性基金会基本上是有事再去筹资。 这是中国公益性基金会区别于发达国家公益性基金会的重要特点。从这一情况 看，一方面我们面临公益严重匮乏的问题，迫切需要公益性基金会有一个大发展， 另一方面，我们的经济基础还不足以对公益性基金会的大发展起支撑保证作用。 因此，公益性基金会的发展要从国情出发，现阶段数量不能发展过快，公益性基 金会寻求捐赠资源要慎重，应重点面向国内先富起来的人和海外华侨、华人及国 际友好人士及慈善团体。中国现有公益性基金会大都是靠向社会募捐的筹资机 构，因此，对此类公益性基金会特别是对地、县一级的基金组织发展要防止一哄 而上，防止其通过行政手段搞摊派筹资，重点应规范其筹资行为： 由于处于起步阶段，中国公益性基盒会在立法、管理、监督、服务方面还跟 不上需要。国务院2 0 0 4 年公布的基金会管理条例的有些规定已不适应形势 发展的需要，应抓紧修改；关于公益性基金会的人事、财务制度立尽快完善和实 施，以保证公益性基金会事业的人才需求和对公益性基金会财务稽查的科学性和 合理性；加强对公益性基金会的研究，为其进行国内国际交流和人员培训创造条 件，提供机会。最后，特别重要的是，要重视和培养公益性基金会从业人员的道 德素质，加强社会监督。 1 6 内蒙古人学公共管理烦1 ：( m p a ) 学位论义 三、我国公益性基金会存在的问题及原因 ( 一) 我国公益性基金会存在的问题 近年来，我国的公益性基金会在我国发展的历程中受到社会文化环境、政治 法律环境以及其自身内部环境等因素的影响，发展滞后。 1 、合理性不足 当前，中国社会j 下处于转型期，如果社会政策方面不能进行改革与创新，就 不可能使经济与社会的发展取得突破并获得重大成就。事实证明，单纯依靠政府 力量，已不能解决众多复杂的社会问题，因而只能实行“社会事社会办”的社会化 政策和方法。自2 0 世纪8 0 年代以来，随着中国市场经济体制的建立，设立了众 多公益性基金会，其性质包括社会福利、慈善救助、助学培训、医疗保健、科学 研究、文化艺术、生态环境、国际合作等，涉及各类公益事业，它们不但促进了 社会发展，还解决了一些社会问题，并已经成为与政府部门和企业并存的第三部 门，对社会财富的第三次分配起关键作用。一个文明健全的社会不仅需要有健全 的政府体系，还要有健全的市场体系和健全的公共非营利体系。马克斯韦伯在 其名着新教伦理和资本主义精神中说道：当追求财富与道德自律同步发展时， 才能达到现代企业家的最高境界。资本理性和道德理性的结合，会给社会创造健 康的财富。3 3 今日中国尤其如此。因此，作为第三部门姿态出现的民间慈善公益 性基金会组织，已开益成为和谐社会第三次财富分配的调节器。2 0 0 4 年出台的 基金会管理条例第二条已明确了基金会的公益性质，即要求我国所有公益性 基会会都必须以从事公益事业为目的，这也是我国公益性基金会存在的合理性的 基石。 2 、监管不力 由于我国长期实行中央高度集权的政治体制，以及高度集中的计划经济体 制，与政府组织的界限不明确，导致政社不分。我国公益性基金会的成熟度总体 3 1 汪玉凯公共管理与非政府公共f l l * g m ，北京：中共中央党校j 】 版社，2 0 0 3 p 2 4 1 7 内蒙古火学公共管理颂j ：( m p a ) 学位论义 来说比较差，还不能完全摆脱对政府行政机关的依附，“官办”色彩太浓，许多 属于公民社会范畴的事情都发生了错位，被纳入政治范围了。尤其是，有些公民 社会的活动仍然被政府及其派生机构所动员、管辖或牵制，或听命于政府的具体 号令，或依赖依附于政府权力。因而作用上、管理上暴露出很多的问题。众所周 知，公益性基会会是强调其公益性和非营利性的，不完全依靠市场束维持生存和 发展。我国很多公益性基金会是几乎完全依靠政府的财政支持，或者受政府部门 和其他相关部门管理，有些组织甚至是政府的附属机构并行使政府的某种职能， 因而公益性基金会在人员组织结构、经营管理等各方面的行为发生扭曲，不但没 有改善社会状况，有的甚至对社会造成很大危害。 3 、法律缺失 我国并没有一套完整并真讵体现公益性基会会活动的相关法律，而且许多法 律只是限制词，缺乏使公益性基金会健康运行的保证。 首先，影响公益性基金会发展的重要因素是政府的政策不完善以及国家的法 律法规不健全。我国的公益性基金会是在改革计划体制背景下逐步地发展起来 的，只有在市场经济体制下，公益性基金会才能显示出必要性和优越性。随着我 国改革开放政策的实行，政府也制定了有关公益性基金会的一系列法律法规。诸 如社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例等；同时， 为了鼓励公益性基金会发展，也给予其一定的税收优惠政策。但是，我国针对公 益性基金会的法律目前还不健全。比如，由于我国法律规定“不得从事营利性活 动”，使得很多公益性基金会的营利性活动处在地下状态，资会的收支情况从不 向外公布，上级部门及社会公众无法进行监督和管理。而社会团体登记管理条 例规定，“同一行政区域内已有业务范围相同或相似的社会团体，没有必要成 立的，登记管理机关不予批准筹备”。这条规定导致现有社会团体的垄断性。由 于我国在同一行政区域内只有为数很少的公益性基金会，社会公众没有可选择的 余地，使得现在的民间公益组织大都效率不高，服务参差不齐：而效率不高的公 益性基金会使得公众对这些组织失去信心，不愿意参加公益性基金会的社会活 动，不愿意给公益性基金会提供捐款，使得公益性基会会处于一种不利其发展的 社会环境中。 其次，由于大多数的公益性基金会是服务性质的，目自可对其提供的“产品” 内蒙古人学公共管理硕j ：( m p a ) 学位论义 的质量和检验标准没有完善的法律体系规定，导致其管理具有很大的随意性，缺 乏规范性。 4 、经费不足 一般在国际上，公益性基金会主要的资金来源于政府、基金会、企业和个人 的财富投入等。有些学者认为公益性基金会作为“志愿性”的组织，其主要经费 来源就是成员的会费和社会的捐赠，其收入是完全独立的。目前，公益性基金会 开展活动所需的经费和其所得到的捐助相差甚远。美国的私人捐助不到资源总量 的l 5 ，瑞典公益性基金会的2 3 的经费来源于政府，政府财政支持是我国公 益性基会会主要资会来源。但是政府的资助是有限的，而且其支持的重点可能随 时转移。随着世界经济的快速发展，公益性基金会也处于一个竞争激烈的环境之 中，如何获得足够的资金将成为公益性基金会发展的一个难题，同样也是我国公 益性基金会向前迈进的一个障碍。我国许多官办社会团体，严重依赖政府资金或 资助，本身缺乏筹款能力或筹款吸引力；许多民间社会团体也缺乏筹款的手段以 及筹款的信誉力，民间社会团体缺乏吸纳资金的能力，没有广泛的宣传能力，也 缺乏筹款渠道，同时社会公众对民间社会团体普遍缺乏信任感，也确有一些民间 社会团体往往为了谋取更大物质利益，表面伪善地宣称为公益事业服务，实际上 谋取私利。经济收入来源缺乏成为制约公益性基金会健康发展和效能发挥的重要 原因之一。 5 、能力低下 能力包括组织的活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力以及可持续发展 能力等。目前，我国的公益性基金会普遍缺乏人才、缺乏环境、缺乏制度等。公 益性基金会的能力建设成为一个非常重要的问题，一是公益性基金会的低待遇很 难留住人才，二是很多从政府分离出来的公益性基金会缺乏在市场经济中独立运 作的能力，三是一些新成立的民间公益性基金会缺乏完善的组织结构和管理制 度。这些都影响到公益性基金会的生存和发展。 6 、自律性差 我国些公益性基金会已经发展得很大，并且可以预见有良好的发展前景， 但是却不尽人意。一些公益性基余会甚至沦为一些人或团体谋取物质利益或社会 名誉的工具。关连交易在公益性基盒会，特别是企业成立的基金会里面恐怕是比 1 9 内蒙古人学公共管理硕：( m p a ) 学位论文 较容易发生