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东北大学m p a 专业学位论文 摘要 我国非公有制企业安全生产监管对策研究 摘要 随着社会主义市场经济的发展，非公有制经济成为发展最迅猛的经济力量， 非公有制企业在安全生产工作全局中的位置越来越重要。非公有制企业的安全生 产监管问题，已经成为当前安全生产工作领域中的突出矛盾，成为全社会关注的 热点，不仅制约全国安全生产状况的稳定好转，也严重地阻碍着非公有制经济自 身的健康发展，不仅是一个经济问题，也是一个严重的社会问题。 为了改变非公有制企业安全生产状况，减少安全生产事故，本文从研究我国非 公有制企业安全生产监管对策入手，结合国内部分地区安全监管工作的经验和教 训，从以下几方面探索政府对非公有制企业进行安全监管的新思路和新模式：第 一，加强安全生产法制建设；第二，完善政府安全监管体制；第三，建立安全生 产行政许可制度；第四，推进安全生产监管的市场化、专业化与社会化改革。 本文通过研究、比较、总结，力求为科学有效地对非公有制企业进行安全生 产监管，最大限度地遏制非公有制企业安全生产重特大事故的发生，建立安全生 产的长效机制做出有益的探索。 关键词： 非公有制企业；安全生产；监管对策 一i i 东北大学m p a 专业学位论文 a b s t r a c t s t u d yo nc o u n t e r m e a s u r ef o rs a f e t yp r o d u c t i o n s u p e r v i s i o ni nn o n p u b l i c l y - o w n e de n t e r p r i s ei nc h i n a a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m n o u p u b l i d y - o w n e d e c o n o m yi s t h em o s tq u i c kd e v e l o p m e n te c o n o m yf o r c e sa n dp l a y sa l li n c r e a s i n g i m p o r t a n tr o l ei nt h ew h o l ew o r ks a f e t y t h ep r o b l e m so fs a f e t yp r o d u c t i o ns u p e r v i s i o n i nn o n p u b l i c l y o w n e de n t e r p r i s e sh a v eb e e nb e c o m ea p r o m i n e n tc o n t r a d i c t i o ni nt h e p r e s e n tw o r ks a f e t ya n d at o p i c a ls u b j e c t ，i tr e s t r i c t sb e t t e rc h a n g i n gi nt h en a t i o n a l w o r ks a f e t yl e v e la n di sg r e a t l yh i n d e r e dh e a l t hd e v e l o p m e n to fn o n p u b l i d y o w n e d e c o n o m yi t s e l f , i ti sae c o n o m yp r o b l e m ，a n di ti sas e r i o u ss o c i e t yp r o b l e mt o o s o i no r d e rt oc h a n g et h es t a t u sq u oo fs a f e t yp r o d u c t i o ni nn o n p u b l i d y - o w n e d e n t e r p r i s e sa n dc u td o w nt h en u m b e ro fs a f e t yp r o d u c t i o na c c i d e n t s ，t h i sa r t i c l ew h i c h s t a r t sw i t ht h e s t u d y o nc o u n t e r m e a s u r ef o r s a f e t yp r o d u c t i o ns u p e r v i s i o ni n n o n p u b l i d y o w n e de n t e r p r i s ei nc h i n aa n db a s e do ns a f e t yp r o d u c t i o ns u p e r v i s i o n e x p e r i e n c ea n dl e s s o n si ns o m er e g i o n si nc h i n a , w i l lr e s e a r c ht h en e wt r a i no ft h o u g h t a n dn e wm o d e lo fg o v e r n m e n ts u p e r v i s i n gs a f e t yp r o d u c t i o ni n n o n p u b l i c l y o w n e d e n t e r p r i s ef r o mt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：e n h a n c i n gl e g a ls y s t e mc o n s t r u c t i o no fw o r k s a f e t y ；p e r f e c t i n gg o v e r n m e n ts a f e t ys u p e r v i s i o ns t r u c t u r e ；s e tu ps a f e t yp r o d u c t i o n p e r m i s s i o ns y s t e m ；p u s h i n gr e f o r mo fs a f e t yp r o d u c t i o ns u p e r v i s i o nm a r k e t a b l e 、 p r o f e s s i o n a l 、s o c i a l i z a t i o n t h i sa r t i d eh o p e st oh a v eau s e f u l e x p l o r a t i o no ns c i e n t i f i c 、e f f e c t i v es a f e t y p r o d u c t i o ns u p e r v i s i o n ，c o n t a i ns e r i o u sa n de x t r a o r d i n a r ys a f e t yp r o d u c t i o na c c i d e n t s a n ds e tu ps a f e t yp r o d u c t i o ne n d u r i n ge f f e c tm e c h a n i s m t h r o u g hs t u d y i n g 、c o n t r a s t i n g a n ds u n l m a r i z a t i o n k e y w o r d $ ：n o n p u b l i e l y - o w n e de n t e r p r i s e ；s a f e t y p r o d u c t i o n ；s u p e r v i s i o n c o u n t e r m e a s u r e 一l 一 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中 墩得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，刁i 包含其他人己经发 表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的 材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：7 可力琴 日期：耐，7 ，三 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 1 ， 昭 学位论文作者签名：1 曲力冲 口 期：a 确曾7 ，2 另外，如 乍者和导师不同意网上交流，请在f 方签名；否则视 为同意。 学位论文作者签名： 签字日期： 导师签名： 签字目期： 东北大学m p a 专业学位论文 引言 我国非公有制企业安全生产监管对策研究 引言 安全生产是一项基本政策，是劳动者在生产过程中安全与健康和生产力发展 的重要保障，是经济持续、健康、稳定发展和社会安定团结的基本条件，是社会 文明和发展水平的重要标志。对国民经济与社会发展具有重大影响。多年来，由 于我国安全生产工作基础相对比较薄弱，重大恶性伤亡事故频频发生一直是困扰 我国经济发展的难题。改革开放以来，我国国民经济一直保持着世人瞩目的高速 增长，但做为社会进步重要内容之一的安全生产工作却远滞后于经济建设的步伐， 在汹涌澎湃的市场经济大潮中受到巨大冲击。 党的十四届四中全会提出“以人为本”的科学发展观，为安全生产工作的发 展提供了难得的机遇。国家提出了”树立全面、协调、可持续的发展观”，并将国 民经济发展的方针由“持续、快速、健康”6 个字改为“持续、快速、协调、健康” 8 个字。“以人为本，协调发展”已经成为当前社会经济活动的指导原则。我国历史 上安全生产监察管理体制或因机构改革，或因职能转化、或因破坏了经济规律出 现过4 次事故高峰；1 9 5 8 1 9 6 1 年；1 9 7 0 年一1 9 7 2 年；1 9 7 7 年一1 9 7 9 年：1 9 9 3 年 一1 9 9 6 年。建国5 0 多年来，国家有关部门不断积累安全生产监督管理的经验和教 训，制定了近1 1 9 部有关法律、法规和规章以及4 7 0 多项劳动安全卫生标准，多 数企业建立了规章制度，初步形成了安全生产的法律体系、标准体系和制度体系。 但长期以来，我国安全生产工作的重点主要放在国有经济，且由于绝大多数法律、 法规是1 9 9 5 年以前出台的，很大程度上带有计划经济的烙印，难以适应市场经济 发展的新形势，难以解决安全生产工作中出现的新情况、新问题。 随着社会主义市场经济的发展，非公有制经济成为发展最迅猛的经济力量， 为国民经济的高速增长做出了突出贡献。从发展趋势看，随着公有制经济在一些 领域逐步退出，非公有制经济将全面进入国民经济各个相关行业，非公有制企业 在安全生产工作全局中的位置将越来越重要。但从实际情况来看，多数非公有制 企业工业基础薄弱，安全技术落后，生产经营者过分注重自身的经济利益，忽视 职工的生产安全，无论是设施设备、管理水平、员工素质，还是劳保待遇、医疗 救助条件等都存在问题。非公有制企业的安全生产监管问题，已经成为当前安全 生产工作领域中的突出矛盾，成为全社会关注的热点，不仅制约全国安全生产状 东北大学髓a 专业学位论文 引言 况的稳定好转，也严重地阻碍着非公有制经济自身的健康发展，不仅是一个经济 问题，也是一个严重的社会问题。 保障人民生命和国家财产安全，是党和政府“执政为民”的要求是宪法及 国家性质本质的要求，是社会进步与文明的标志，是人权的重要内涵：安全生产 是国家安全和社会稳定的基石，是生产力发展的基础和条件，是人民安居乐业和 提高生活质量的基本保证。安全关系社会稳定，关系社会经济快速健康持续发展， 安全对于实现全面建设小康社会宏伟目标具有重大战略意义。因此，亟待探索对 非公有制企业安全生产监管的新思路和新模式，建立安全生产的长效机制。 - - 2 - - 东北大学肝a 专业学位论文 第一章我国非公有制个业安全生产监概述 第一章我国非公有制企业安全生产监管概述 1 1 安全生产监管的含义与特点 1 1 1 安全生产的含义 安全生产是指在生产过程中保障人身安全和设备安全。消除危害人身安全健 康的一切不良因素，保障职工的安全和健康，舒适地工作，称之为人身安全：消 除损坏设备、产品和其他财产的一切危险因素，保证生产正常进行，称之为设备 安全“1 。总之，应使生产过程在符合安全要求的物质条件和工作秩序下进行，以 防止人身伤亡和设备事故及各种危险的发生，从而保障劳动者的安全健康，以促 进生产率的提高。国家、企业在生产建设中围绕保护职工人身安全和设备安全， 为搞好安全生产而开展的一系列活动，叫安全生产工作。 安全生产包括工业、商业、交通、建筑、矿山、农林、企事业单位职工的人 身安全和设备财产的安全，还包括铁路、公路运输及航运、民航安全，水利电力 安全，消防、农药、农业用电安全，以及工业、建筑业的产品质量安全。 1 1 2 安全生产监管的含义 安全生产监管，是指国家法规授权行政部门设立的监管机构，以国家名义并 运用国家权力，对企业、事业和有关机关履行安全生产职责和执行安全生产法规、 政策的情况，依法进行监督、纠正和惩诫的工作。 1 1 。3 安全生产监管的特点 安全生产监管与一般含义上的监督不同，它是一种强制性的监督检查，由专 司监管职能的机构自上而下进行。负责实施安全生产监管的机构具有一定的强制 权限，能够对监管对象进行监督检查。揭露、纠正、惩诫其违章失职行为，以保 证政策、法规的执行。 安全生产监管的另一个特点在于它是一种国家监管，体现在：第一，监管机 构与被监管对象之间的关系，是依据国家法律法规的规定，构成行政执法机构与 法人之间的行政法律关系，监管机构可以采取包括强制手段在内的多种监督检查 形式和方法执行监管任务：第二，国家安全生产监督管理机构的监管活动，是从 一3 一 东北大学肝a 专业学位论文 第一章我国非公有制个业安全生产监概述 国家整体利益出发，对政府和法律负责，不受部门或行业的限制，不受用人方式 或被用人方的约束，具有公正的第三方的特征；第三，国家安全生产监督管理机 构的监管活动，是运用国家行政权力进行的，监管机构在职权范围内依法做出的 决定，具有法律所赋予的确定力、拘束力和强制力，因而它的活动具有法律权威 性和国家强制干预的特征。国家安全生产监督管理机构与行业或企业、事业主管 部门所设立的内部安全生产监管机构，及工会组织的群众监督等都有明显的区别。 同时，因其仍属于政府系统的行政监管机构，故与检察机关在职责权限方面亦有 很大的不同。安全生产监管的第三个特点在于它具有专门的监管对象和特定的监 管任务。具体讲，安全生产监管的对象主要是企业、事业单位，也包括国家法规 中所确定的负有安全管理职责的有关政府机关、企事业单位主管部门、行业主管 部门等。 总之，安全生产监督管理机构( 人员) 实施安全生产监管时须“依法”而为。 “依法”的含义是指：第一，监管机构和监管人员的设置必须符合国家法律法规 的要求，监管机构的活动符合国家法规确定的职责权限，不失职、不越权；第二， 国家监管是一种执法监管，主要是监管执行国家法规、政策的情况，预防和纠正 违反法规、政策的偏差，它不干预企业、事业内部执行法规、政策的方法、措施 和步骤等具体事务，不代替日常安全管理和安全检查：第三，进行监管活动时， 必须依据实体法的规定( 包括有关安全生产法律、法规、规章、标准) ，并遵守程 序法的有关规定。 1 2 非公有制企业的发展态势及安全生产的严峻形势 1 2 1 非公有制企业的含义 非公有制企业，是从经济活动单位的财产所有权意义上把握的概念，用于表 述国民经济的所有制结构。除国有、集体企业之外的企业均属非公有制企业，包 括现实中的个体、私营、外资企业，以及各种混合所有经济中的非国有、非集体 成分。简而言之，我国的非公有制企业主要有个体企业、私营企业、外商投资企 业和港澳台投资企业。 1 2 2 非公有制企业的发展态势 改革开放以来，我国非公有制企业蓬勃发展，当前，非公有制经济己成为社会 东北走学m p a 专业学位论文第一章我国非公有制个业安全生产监概迷 主义市场经济的重要组成部分。统计资料表明，改革开放以来，我国非公有制经 济年均增长速度达到3 0 左右。2 0 0 2 年末，全国共有私营企业2 4 3 万户，约占国 内企业总数的8 0 ，注册登记的个体工商户有2 3 7 7 万户；私营、个体经济总产值 超过3 万亿元，约占国内生产总值的1 3 ；就业人员约3 亿入，占我国全部就业 人1 1 1 的4 6 。根据全国第二次基本单位普查，在3 0 2 6 万个企业法人中，国有企 业从业人员仅占3 0 6 ，非国有企业从业人员占6 9 4 。据劳动和社会保障部2 0 0 2 年底对全国6 6 个城市的调查，近年来国有企业下岗失业人员，有6 5 的人员在非 公有制企业实现了再就业“。 近些年，我国非公有制经济随着社会主义市场经济的发展呈现出以下的发展 态势。 在行业分布上，以轻工纺织、普通机械、建筑运输、商贸服务等领域为主， 已经开始向重化工业、基础设施、公用事业等领域拓展。据统计，在4 0 个工业行 业中，非公有制经济在”个行业中的比重已超过5 0 ，在部分行业已经占到7 0 以上。在冶金、汽车、电力等行业，已经出现投资规模在几亿、几十亿甚 至上百亿元的私营企业。 在结构规模上，原以劳动密集型企业、中小企业为主，现涌现出一批资本 密集、技术密集的大集团。全国私营企业户均资产规模，1 9 9 0 年为9 7 万元， 2 0 0 0 年为7 5 5 万元，2 0 0 3 年为1 1 8 万元。据全国工商联2 0 0 2 年对会员民营企 业统计，前5 0 0 家大企业平均资产规模为1 2 9 亿元，销售收入1 4 1 亿元。 一5 一 查韭垄兰堡! 主兰兰竺垒奎苎二主壅望! ! 垒堕型全兰主全生生! 壅坐 一 在组织形式上，原以个人、家族企业为主，现已向多元投资主体的公司制企 业发展。近年来，股份多元化的私营公司发展迅速，已成为私营企业的主要企业 组织形式。 在产业布局上，原以行业类别多、小规模、分散化经营为主，主要分布在各 个地市和县镇，现已在部分地区形成一批以大规模、专业化经营为特征的产业集 群。 在地区分布上，非公有制经济在沿海地区率先发展、比重大，现中西部地区 的发展在加速、比重在提高。近年来，中西部地区非公有制经济发展超过全国非 公有制经济增长速度，多数地区非公有制经济占g d p 的比重已达1 3 。 在市场分布上，过去非公有制经济基本上以国内市场为主，现已开始逐步向 国际市场发展。随着国家放开私营企业进出口经营权，已有一大批私营企业转向 国际贸易。 1 2 3 当前非公有制企业安全生产面临的严峻形势 2 0 0 4 年，全国各类伤亡事故总量有所下降，全国各类伤亡事故8 1 万余起，死 亡1 3 6 0 9 2 人，同比减少1 5 万多起，少死亡3 1 8 人。其中，工矿商贸企业发生事 故1 4 8 1 7 起，死亡1 6 4 2 8 人，同比减少7 8 0 起，少死亡8 7 7 人。煤矿企业发生事 故3 8 5 3 起，死亡6 0 0 9 人，同比减少2 9 0 起、少死亡4 1 5 人。道路交通事故依然 居高不下，全国交通事故起数超过5 l 万起，同比虽有下降，但死亡人数高达1 0 6 2 5 5 人，同比增加了1 8 8 3 人“。 非公有制经济在为国民经济持续快速发展和社会稳定做出巨大贡献的同时， 东北大学m p a 专业学位论文第一章我国非公有制个业安全生产监概迷 也存在着一些不容忽视的问题。目前突出的就是安全生产状况不好，伤亡事故多 发，职业危害严重。2 0 0 3 年，全国非公有制工矿企业共发生事故8 7 1 3 起，死亡 9 7 0 8 人。事故起数和死亡人数分别占全国工矿企业的6 5 和6 6 闯。2 0 0 1 年以来， 全国发生的一次死亡3 人以上的重特大事故，7 0 发生在非公有制小企业。非公有 制企业职业健康方面也存在着突出的问题，全国私营个体企业每年新增职业瘸患 者约5 0 万人。 随着改革开放和社会主义市场经济的发展，国内的非公制经济成分增多，但 非公制经济主要是私营企业、合伙企业以及股份制企业。这些企业规模较小，生 产工艺简单，技术落后，有许多根本不具备安全生产条件，职业危害严重。因为 许多安全生产法律、法规主要是针对国有企业和大型企业的，对非公制小企业的 安全生产条件和安全生产违法行为没有相应的法律规范和处罚依据。在市场经济 竞争中，这些非公制企业重生产轻安全，抓产量松安全，导致事故频繁发生，往 往不发生事故则已，一发生事故就是群死群伤。 1 。3 加强对非公有制企业安全生产监管的意义 非公有制企业的安全生产问题，已经成为当前安全生产工作领域中的突出矛 盾，成为全社会关注的热点。它不仅制约着全国安全生产状况的稳定好转，也严 重地阻碍着非公有制经济自身的健康发展；不仅是一个经济问题，也是一个严重 的社会问题。由于在大力发展非公有制企业的同时对非公有制企业安全生产监管 的责任不够明确，有关安全生产监管的制度不够健全，安全生产监管手段和方式己 难以适应实际的要求，所以，加强对非公有制企业安全生产监管具有重要的意义。 第一，加强对非公有制企业安全生产监管关系到人民群众生命财产韵安全，关 系到经济持续、快速、协调、健康地发展，关系到社会的稳定。江泽民同志讲过， 在当前经济改革中，各项工作都要放宽搞活，但是安全生产工作却要“从严”和 “强化”，这是一个用鲜血和生命换来的教训。特别是大量非公有制企业的出现， 而政府的安全生产监管又尚未到位。加强对非公有制企业安全生产监管就是督促 企业建立健全规章制度并严格执行，建立严格的逐级的安全生产责任制。政府在 进行行政审批改革的过程中，有关安全生产的审批审查不能简单地一概取消。许 多事故没有什么复杂的技术问题，主要是违章指挥，违章作业，违反劳动纪律造 成的。 第二，加强对非公有制企业安全生产监管有利于安全生产水平的提高。安全生 东北大学心 专业学住论文第一章我国非公有制个业安全生产监概述 产水平是一个国家、一个地区生产力水平的反映，是物质文明和精神文明水平的 反映。为什么特大事故此起彼伏? 为什么这样抓还出事故? 关键是我国安全生产 工作基础薄弱。一方面，由于企业的安全投入严重不足，许多事故隐患尚未得到 及时整改：另一方面由于劳动力数量上供大于求，而他们又缺乏起码的自我保护 意识和安全知识。只有加强对非公有制企业安全生产监管，企业加大安全生产投 入，随着我国综合国力的不断提高，我国的安全生产工作才能够不断地上台阶、 上水平，在发展经济的过程中，才能比发达国家付出的伤亡代价少一些。改革开 放以来的事实证明我们可以少付出些代价，缩短些时间。1 。 第三，安全生产工作是个系统工程。安全生产工作绝不仅仅是安全监管部门 的事，应按照“全国统一领导，地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动” 的要求共同做好。我国正处在社会主义市场经济初期，在非公有制经济成分大量 出现和利益的驱动下，事故是难以完全避免的。加强对非公有制企业安全生产监 管就是尽量避免事故，一旦发生事故把伤亡减少到最小程度，并认真总结经验教 训，把坏事变好事。而事故往往具有滞后性。事故高峰期的前期，往往存在着不 按照客观规律办事，头脑发热的现象。9 0 年代初期，一些地方片面强调有矿大家 采，有路大家走，有水大家行，不注重安全生产条件，蜂拥而上，出现事故高峰， 其中煤矿事故高峰很典型。大量事实证明，今天的事故往往是由于昨天的隐患没 有及时整改而发生的，而且“隐患险于明火”。同样，安全生产工作的绩效也有滞 后性，安全专项整治的开展，使特大事故开始下降，而更大的成效要通过标本兼 治，综合治理，通过更大的努力和更长的时间才能取得呦。 1 4 非公有制企业安全生产监管的理论依据 1 4 1 市场失灵 在社会主义市场经济条件下，公有制经济和非公有制经济并存，按市场经济规 律自由竞争，企业如何组织生产，生产什么和生产多少完全由企业根据市场需求决 定。企业作为市场经济的主体，效益与发展是最优先考虑的；企业也是安全生产 的主体，安全已随着形势的变化成为现代企业的一大核心竞争力。但随着生产的 发展和社会的不断进步，安全生产的问题越来越突出，工伤死亡率居高不下，用 市场经济规律来解决安全生产问题己难以适应实际情况的要求。目前，多数非公有 制企业处在资本原始性积累阶段，普遍缺乏技术创新和技术改造能力，安全保障 东北大学心 专业学位论文 第一章我国非公有制个业安全生产监概速 程度低下。追求剩余价值的最大化，是资本的本质属性，尤其是在资本原始性积 累时期，资本的这一本质属性与安全生产的矛盾十分突出。面对日益激烈的市场 竞争，在不变成本难以继续降低的情况下，那些规模小、家底薄的非公有制企业， 只有压缩工资、劳保费用、安全投入等可变资本，千方百计地减少“活劳动”支 出，致使事故多发。我国制定的伤亡赔偿、经济处罚标准过低，不足以对漠视安 全生产的企业产生震慑作用，由于伤亡赔付标准与企业安全投入反差巨大，致使 一些企业敢于铤而走险，以身试法。雨我国刑法涉及伤亡事故一般是追究直 接责任人，对事故中负有主要领导责任的企业法人和管理者很难适用，同时涉及 行政责任追究的规定又仅适用于国有企业领导，导致非公有制企业的法人和管理 者逃避了安全生产事故中所应负的法定责任”1 。 安全生产法从制度、体制、措施上都提出了减少和防止安全生产事故的法 律规定。因此，安全生产工作要想适应更具活力、更加开放的社会主义市场经济 的全面发展，必须以安全生产法的规定为准则，要有超前的意识和发展的观 念，切实解决好“谁来负责和管理”、“管什么”和“怎样管”的问题。 1 4 2 政府的职能 安全生产涉及人民生命财产安全和国民经济的持续、健康发展以及社会的稳 定大局。在国家的政治、经济生活中具有重要地位。安全生产。政府有责，这是 宪法及国家性质本质的要求，也是党和政府“执政为民”的要求。国家作为社会 公共利益的维护者，为了保障人民群众的生命财产安全，为了全体社会成员的共 同利益，必须运用国家权力，对安全生产实施有效的监督管理。安全生产工作应 在国务院和地方各级人民政府的领导下，依据国家安全生产法律法规。做到统一 的要求。无论何种所有制形式或经营方式的生产经营单位，政府对安全生产的要 求都是相同的。要求企业必须保障安全生产的技术和物质条件符合安全生产的要 求。政府的职责是综合运用法律、经济、行政和思想教育手段，建立健全安全监 管体系和安全生产法律法规体系，把安全生产纳入经济发展规划和指标考核体系， 形成强有力的安全生产工作，组织领导和协调管理机制，在发展生产的同时，促 使广大非公有制企业做好安全生产工作。 各级政府负有安全生产监督管理职责的部门，应依法履行综合监督管理和专 项监督管理的职责，依法加大行政执法力度，加强执法监督。政府有关部门要在 各自的职责范围内，对有关安全生产工作依法实施监督管理。特别是在国有大中 东北大学m p a 专业学位论文第一章我国非公有制个业安全生产监概述 型企业普遍下放地方和转制及非公有制企业大量涌现的新形势下，过去的行业安 全管理方式已不再适应市场经济发展的要求，这就使政府对安全生产的监督管理 处于核心地位，并且发挥重要的作用。 安全生产是我国的一项基本政策，“安全第一，预防为主”是党和政府的一贯 方针。国家为改善和提高我国安全生产水平，把安全生产工作提到了一个新的高 度，相继出台了一系列的法律法规来规范安全生产工作，逐步建立起适应社会主 义市场经济的安全生产工作体制和安全生产的长效机制，以满足新世纪全面建成 小康社会的需要。 东北大学m p a 专业学位论文 第二章非公有制企业安全生产监管的比较研究 第二章非公有制企业安全生产监管的比较 研究 2 1 发达国家非公有制企业安全生产监管的实践 在工业发达国家，小企业都是私营企业，相当于我国的非公有制企业。从工 业发达国家的经验可以看到，小企业已经成为社会经济发展的主力军。8 0 年代末， 欧共体1 2 个成员国9 9 9 6 的企业是小企业，从业人员占全部就业人员的7 0 ，销售 额占5 0 。美国8 6 7 的新增就业机会由中小企业提供，5 0 的技术革新项目是在 中小企业中创造，是出口的主力军。正是由于以上原因，近年来，西方主要发达 国家改变了对小企业的片面认识，普遍开始重视小企业的存在与发展，均将扶持 小企业发展作为重要的经济发展政策。 2 1 1 德国的安全生产监管 德国在安全生产方面的法制建设完善，守法意识强，执法力度大，在安全生 产和职业健康方面的工作协调一致，尤其是政府部门与部门之间、政府部门与中 介组织之间、政府部门与企业之间、中介组织与企业之间、中介组织和企业主之 间的责、权、利明晰。 第一是充分发挥同业保险公会的行业管理作用。立法、监察和工伤保险是市 场经济国家安全生产工作的三大支柱。德国是世界上第一个建立工伤保险制度的 国家。通过经济杠杆的作用，使雇主加强自我约束，控制工伤事故与职业危害风 险，达到保护员工安全健康的目的。德国工伤保险的首要任务是事故预防，其次 是医疗康复，再次是赔偿。 工伤保险主要由同业公会进行管理，同业公会是半官方的自治机构，每年从 工伤保险基金中提取大约1 5 的资金用于事故预防工作。德国法律意在赋予工伤保 险管理机构极大的自主权，让其“使用所有适用手段防止事敌和职业病的发生”。 在同业公会对工伤保险进行管理的同时，德国联邦政府劳动和社会秩序部负责工 伤保险的立法和监督。德国的工伤保险费率在不同行业之间相差很大，平均费率 最低的是造纸与印刷业，为0 7 1 ，平均费率最高的是建筑业、矿业，为8 。每 一个同业公会都确定了各自的企业风险等级表，对同一风险等级的企业，也差别 对待。企业在被确定为某一风险等级后，处在同一风险等级的企业彼此之间缴费 东北大学m p a 专业学位论文第二章非公有制企业安全生产监管的比较研究 相差幅度可达到2 5 。 第二是促进企业建立内部安全生产保证体系。德国的劳动保护法对雇主 的安全生产责任进行了明确的规定，雇主有保证员工安全与健康的责任和义务。 德国企业的安全生产监管来自两方面：一是企业依照劳动保护法缴纳的工伤 保险。工伤保险同企业的安全生产管理业绩进行挂钩，管理好的企业降低费率， 出事故的企业提高费率。二是重罚机制。德国的事故成本非常高，如发生一起死 亡事故，经法院定为责任事故后，企业将要承担高额的罚款。由于法律健全、监 管措施到位，德国从上到下，都以法律为依据，依法维护国家、雇主和员工的合 法权益。 第三是德国在安全生产方面的中介服务业发达，中介服务机构众多，服务 项目完善。在职业安全健康方面已形成了完善的产业，并且具有一定的规模。3 。 2 1 2 加拿大的安全生产监管 加拿大是联邦制国家，实行联邦、省、地区和市三级政府安全生产监管制度， 全国共划分为1 0 个省和3 个地区，各省和各地区政府都具有相对的立法权和行政 管辖权。加拿大三级政府在职业安全与健康方面的职责和作用各有侧重。联邦政 府的管理机构为人力资源开发部内的劳工局和卫生部，职责是负责制定劳动保障、 工作条件、职业卫生和安全等方面的法规，约占加拿大全部劳动立法的1 0 ；省政 府的管理机构为地方劳工局，负责制定最低工资、工伤补偿、休假、加班等劳工 标准方面的法规，约占全部劳动立法的9 0 ；市政府则侧重对弱势群体提供就业帮 助和社会保护援助。 加拿大的职业安全与健康状况经历了几次波动。从统计数据看，2 0 世纪6 0 年 代至7 0 年代，职业伤亡一直处于上升趋势，成为意外事故高发期，1 9 7 0 年伤亡总 数近百万人，到2 0 世纪8 0 年代初期达最高峰，年伤亡总数超过1 2 1 万人。1 9 8 3 年后出现稳定下降趋势，1 9 8 3 年伤亡总数下降到百万人以下。虽然1 9 8 4 年后有些 反弹，但1 9 9 3 年后一直稳定在8 0 万人。 由联邦、省及地区政府指派安全与健康官员，负责各自管辖内工作场所安全 监察和对雇主及雇员直接做出各种安全措施。雇员有权要求管辖内特派安全与健 康官员对违反职业安全与健康法规的工作场所进行强制监察。法律还规定在2 0 人 以上的工作场所须成立职业安全与健康委员会，少于2 0 人的工作场所必须选派职 业安全与健康代表。 东北大学心 专业学位论文第二章非公有剁企业安全生产监莒= ! 坐墼研摩 加拿大工伤赔偿遵循工伤赔偿法，1 9 1 9 年成立了劳工赔偿联合会，各省及地 区都设有劳工赔偿局，具体实施各自管辖内工伤赔偿条例。近几年加拿大政府加 大力度逐年提高工人赔偿额，2 0 0 1 年政府拨款达4 8 4 万美元“。 2 1 3 日本的安全生产监管 日本是当今最发达的资本主义国家之一，这个国土面积3 8 万平方公里，人口 1 2 亿多的国家，在二战结束至今的6 0 年间，从一个千疮百孔，经济濒临崩溃的 “战败国”一跃成为世界经济强国，创造了一个奇迹。与其经济发展同步，日本 的安全生产，也经历了一个飞跃发展的过程。 日本的安全生产发展大致经过了5 个阶段：1 9 4 5 1 9 5 5 年为第一阶段， 1 9 5 6 - 1 9 7 0 年为第二阶段，1 9 7 1 - 1 9 8 5 年为第三阶段，1 9 8 6 - 2 0 0 0 年为第四阶段， 2 0 0 1 年以后进入第五阶段。 第一阶段1 9 4 5 年，第二次世界大战结束，日本成为战败国。在此后钓l o 年 中，日本面临严重的经济危机，社会发生了深刻的变化。面对这种情况，日本政 府于1 9 4 7 年成立了劳动省，各都道府县成立了“劳动标准办公室”和“劳动标准 监督办公室”。1 9 4 7 年颁布了劳动标准法和工人赔偿保险法，1 9 4 9 年又颁 布了一系列法规规章，如安全管理办法、安全用具检测办法、特殊行业许 可证办法以及1 9 5 0 年的特殊保护系统办法，1 9 5 2 年的零事故许可证办法 等。 第二阶段1 9 5 6 - 1 9 7 0 年，日本的经济高速扩张和发展。新技术、新材料、新 工艺、新机器、新装备大量涌现，与此同时，生产事故数量急剧上升，新的职业 病不断出现。日本生产事故的最高纪录出现在1 9 6 1 年，全年死亡人数为6 7 1 2 人， 因事故离开工作岗位超过8 天的人数为4 8 1 6 8 4 人，一些新的职业中毒、职业病开 始出现。针对这种情况，日本政府采取措施，在1 9 5 8 年制定了第一个生产事故预 防五年规划，规定政府和私营机构共同承担安全生产和健康的责任。1 9 6 4 年成立 了生产事故预防组织一日本安全生产与健康协会，简称j i s h g 。下设五个行业协会： 建设、陆她运输、港口、林业、矿山。 2 0 世纪6 0 年代前后，一系列法规开始生效。其中主要有锅炉管理、高压容器、 吊车、缆绳等。同时日本政府也要求企业采取相应措旌，建立安全生产和卫生机 制，培训安全卫生职员。在此期间，日本政府加强国际合作，1 9 6 5 年召开了“亚 洲职业卫生大会”；1 9 6 9 年召开了“国际职业卫生大会”。 东北大学肝a 专业学位论文 第二章非公有制企业安全生产监重垫比棼蟹塞 第三阶段 1 9 7 1 1 9 8 5 年。此阶段为日本经济繁荣阶段。政府将安全卫生工作 摆在了劳动行政管理的首要位置：1 9 7 2 年劳动安全和健康法颁布实行，政府 提供了许多职业安全卫生设施。1 9 7 5 年颁布了化学生产企业有毒物质检测办法， 1 9 7 9 年颁布了粉尘危害防止法以及一系列配套规章。企业也采取了相应的行 动，职业安全和卫生的理念被中小企业广泛接受。在大公司，职业安全卫生已经 成为公司管理的主要内容之一。从1 9 7 3 年开始，j i s h a 开始了“零事故运动”。 第四阶段1 9 8 6 - 2 0 0 0 年，日本的经济出现衰退，国内商业活动停滞不前，职 业安全卫生出现新形势：一是职业事故的数量长期处于下降的趋势，二是下降的 速度日益放缓，三是死亡事故降至最低，四是越来越认识到工人健康的重要性。 此间政府颁布了一些法规，如全面提高健康计划、健康照护提高规则、防 止背部疼痛规则、防止工人自杀办法。1 9 9 2 年，颁布了创造舒适的工作环境 准则，1 9 9 6 年发布工作场所吸烟准则。 第五阶段2 0 0 1 年后，日本社会经济状况依然严峻。日本的社会经济成分发生 了巨大的变化，女性职员、老年工人和流动工人增多。新技术的应用、信息技术 的发展、全球化经济成分的增加，以及产业结构的变化，直接导致了政府和私有 经济在新世纪面临新挑战。许多熟悉安全生产和职业卫生技术的工人由于年龄原 因退休了，而新职员又没有掌握这些技术诀窍。为应对这种情况，2 0 0 3 年3 月， 日本厚生劳动省发布了第十个生产事故预防计划，计划的标题为；为了减少生产 场地的危险和保证所有工人的安全与健康。 日本的工伤保险实行行业差别费率和企业浮动费率，行业费率按照八大行业、 9 4 种企业划分。如果企业发生事故，并使用了保险基金，来年的保险费率就要上 调。 2 2 国内试点地区非公有制企业安全生产监管状况 改革开放以来，广东省非公有制经济迅速发展。2 0 0 2 年广东省共有个体工商 户1 7 5 3 万户，私营企业2 5 9 万户，个体私企从业人员6 4 2 3 5 万人，占广东省 就业人数的1 5 5 4 。非公有制经济创造的国内生产总值高达6 0 以上，非公有制 经济己成为广东省新的经济增长点和促进就业的主要渠道，是区域经济的主要动 力和支柱。同时，非公有制企业安全生产状况也相当严峻，2 0 0 2 年广东省非公有 制小企业共发生事故8 1 5 起，死亡4 9 9 人，分别占广东省工矿企业事故总数和死 亡人数的7 5 和6 8 。 东北大学m p a 专业学位论文第二章非公有制企业安全生产监管的比较研究 2 0 0 3 年4 月国家安全生产监督管理局决定在广东省开展非公有制小企业安全 生产监督管理试点。广东省委、省政府高度重视，把非公有制小企业安全生产监 督管理试点作为规范小企业安全工作、推动非公有制经济健康发展的有利契机， 选择了佛山市作为综合试点市。佛山市委、市政府认为在佛山市开展非公有制企 业安全生产监督管理试点，不仅有利于提高佛山市安全生产监督管理水平，而且 有利于佛山市非公有制经济持续健康发展。佛山市是广东第三大城市，是全国改 革开放的先行地区，也是广东省非公有制经济发展较快较集中的地区。经过二十 多年的发展，以中小企业为主体的非公有制经济已经成为该市经济发展的主导力 量和促进就业的主要渠道，非公有制经济总量占全市国内生产总值近7 0 ，非公 有制企业3 3 万多家，占全市工业企业总数的9 9 以上，工业增加值约占全市的 9 0 ，其中非公有制小企业2 6 万多家，占企业总数的7 9 。非公有制企业迅速发 展的同时，也出现了安全生产工作的新情况和新问题，不少企业由于安全意识淡 薄，安全生产投入不足，基础管理薄弱，员工素质偏低，安全监管不到位，导致 事故发生率较高，约占全市企业事故总数的9 0 ，其中绝大部分事故发生在小企业， 成为该市非公有制经济发展的主要问题。 佛山市针对现阶段安全生产不能适应市场经济发展的要求，企业自我约束机 制尚未形成，安全生产社会服务体系建设滞后等问题，围绕建立非公有制企业安 全生产长效机制，实现非公有制企业安全生产工作“有人管”、“管得住”、“管得 好”为目标，突出政府监管体系、企业自我约束机制、社会监督支援机制建设三 大重点任务，在摸索一套有利于加强非公有制小企业安全生产监管新模式方面。 进行了积极而有建设性的探索和实践，取得了阶段性的成果。 2 2 1 构建安全监管网络，建立监管体系 加强非公有制企业安全生产监管工作，首先要解决好“有入管”的问题。该 市通过放权于基层，“还权于社会”，构建“纵向到底，横向到边”的安全监管网 络，确保非公有制企业安全生产监管工作“有入管”。 采用“委托”方式，把安全生产监管工作延伸到镇和园区，形成三级巡查安 监网络，实现安全生产监管重心下移。要实施对非公有制企业安全生产的有效监 管，就必须加强安全生产监管网络和机构建设，建立一支过硬的安全生产监管执 法队伍。该市按照发展在镇和园区，责任在镇和园区，管理在镇和园区的工作思 路，理顺安全生产监管体制，还权于基层，把原由市、区安全监管局直接行使的 东北大学m p a 专业学位论文 第二章非公有制企业安全生产监管的比较研究 企业安全生产综合监督管理的部分权限，按照企业所在行政区域，委托给各镇和 工业园区，由镇和工业园区对企业行使日常巡查监管职能。作为安全监管载体， 该市在园镇互动的工业园区和重点工业园区成立安全生产监督管理局，根据辖区 产业结构特点配备相关专业的安全生产监督管理人员。其他镇( 街道) 也按规定 设立安全生产监督管理办公室，配备专职管理人员，完善必备的办公设备和监督 设施，把安全生产监管工作延伸到经济发展主战场。目前，市、区、镇三级已建 立起拥有2 5 7 人的安全生产监管专业队伍，其中镇和园区一级就配备了2 0 0 多人， 成为基层安全生产监管的中坚力量。该市还在镇( 街道) 、园区重点推行安全生产 巡查制度，监督重大安全隐患整改，及时有效消除大量事故隐患。镇和园区安全 生产监管体系的建立，完成了安全生产监管纵向到底的联通，改变了以往安全生 产监管力量层层减弱的倒金字塔结构，较好地解决了非公有制企业安全生产监管 工作“没人管”和镇级安全生产监管执法主体不明确、效力不强的问题，实现了 安全生产监管向基层、企业的“重心下移”。 推行注册安全主任制度，落实企业安全生产管理人员，解决“无人管”和“不 会管”的问题。为解决非公有制企业量多面广，安全生产“无人管”和“不会管” 的状况，该市借鉴香港、新加坡的做法，全面推行注册安全主任制度，要求企业 特别是非公有制企业必须聘任具有一定安全生产管理资格的人员，负责从事企业 的安全生产管理工作。开展试点工作以来，这项制度作为该市安全生产监管的重 点工作全面铺开，加大了注册安全主任队伍建设力度。目前，该市已有注册安全 主任1 0 0