（公共管理专业论文）当代中国城市政府职能转变研究——以浦东新区综合配套改革为例.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文 中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或 撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作 了明确的声明并表示了谢意。 作者始孟妣：丝型如 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，i l l , 学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅：学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：名心繇隰型如 内容摘要 党的十六大提出，要“进一步转变政府职能，改进管理方式，形成行为规范、 运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”随着社会主义市场经济体制 的逐步确立，资源分配由计划安排转向市场配置；特别是我国己正式加入w t o ， 城市政府必须尽快抛弃旧有的大包、大揽、大统的工作方式，转变政府职能，按照 市场规则办事。城市政府是国家机器的重要组成部分，它与民众有着直接、广泛、 密切的关系，对国家的政治稳定、经济发展、社会安定起着举足轻重的作用，是国 家机器正常运转的基础和保证。因此，城市政府尽快转变职能就成了当务之急。 本文重点研究上海市浦东新区政府在政府职能方面的探索和创新。采用文案 调查、电话访谈、对比研究等方法采集资料；通过相关理论的阐述、实际案例的 说明、调查结果的分析，较全面地针对论文主题展开了论述。 论文第一部分，提出了本文涉及的主要问题和讨论的视角，针对该问题相关 的理论和文献进行了综述，并简单介绍了论文的主要研究方法和结构框架。 论文第二部分，主要是对浦东新区的综合配套改革试点的介绍，其中包括： 浦东新区政府职能转变的历程，新区综合配套改革试点的主要背景和总体规划， 新区政府职能转变与经济体制改革和与社会体制改革的互动关系，以及综合配套 改革前浦东新区政府在政府职能方面的局限。 论文第三部分，主要是论述了浦东新区政府在政府职能转变己取得的成效， 包括以下四个方面；创新政府管理体制、提高政府行政效能、强化社会管理和公 共服务、弱化经济管理职能。另外结合浦东居民对新区各项工作评价的社会调研 情况，从另一个角度了解新区政府职能转变的对居民的影响。 本文旨在通过论文的写作，对课堂上学到的相关知识有更迸一步的认识和理 解，并结合工作实际来进行消化和吸收。真正傲到学以致用，学有所用，活学活 用。 关键词；城市政府、政府职能转变、浦东新区 中图分类表：d 6 a b s t r a c t t h es i x t e e n t hn a t i o n a lp a r t yc o n g r e s sh a si n t r o d u c e dt h a t t h eg o v e r n m e n t s h o u l df l l l t h e fs h i t tt h ef u n e t i o ma n di m p r o v et h em e t h o d so fm a n a g o m c i l ts oa st o f o r ma na d m i n i s t i a t i v e s y s t e mf e a t m i n 8 s t a n d a r d i z e db e h a v i o r s , c o o r d i n a t e d o p e r a t i o n ，f a i r n e s sa n dl r a m p a r e n e y , h o n e s t ya n db i g he t t i e i e n e y ”w i t ht h e 掣a d u a l e s t a b f i s l a m e n to fs o c i a l i s tm a r k e tt 圮, o n o m y , t h ea l l o c a t i o no fl e s o t l r c - , 鹤t r a n s f o r m e d f r o mb e i n gp l a n n e di n t ob e i n gm a r k e t - o r i e n t e d e s p e e i a n yf o r t h ef a c tt h 越c h i n ah a s f o r m a l l yp a r t i c i p a t e di nt h ew t o , t h eg o v e r n m e n t so f c i t i e ss h o u l da b a n d o nt h eo l d , a l l i n c l u d e da n dg e n e r a lw a y so fw o r l 吨s h i l lt h eg o v e r n m e n tf u n e t i o ma n d c o n f o r mt ot h er e g u l a t i o n so f t l a em a r k e t t h eg o v e r n m e n t so f c i t i e sw h i e l ah a v ed i r e c t , 稍d ea n dc l o s er e l a t i o n s h i pw i t ht h ep o p u l a e oa l oi m p o r t a n tc o n s t i t u e n tp a r t so ft h e s t a t ea p p a r a t u s m yp l a yas i 蛐e a n tr o l ei nk e e p i n gs o c i a l , p o l i t i c a ls t a b i l i t ya n d e e o l l o m i cg r a w t l aa n da r et h ef o u n d a t i o na n dg u a r a n t e eo f t h es t a t ea p p a r a t u st ow o r k s m o o t h l y t h e r e f o r e , i ti su r g e n tt h a tt h eg o v 锄t m e n t so fc i t i e s 1 1 a n s f o r mt h e i r f u n c t i o n sa ss o o nl l sp o s s i b l e t h i sa r t i c l ef o c a _ l s e so nt h ea t t e m p ta n di n n o v a t i o ni ng o v e r n m e n tf u n c t i o n sm a d e b yt h eg o v e r n m e n to f p u d o n gn e w a r e ao fs h a , l g h a i t h em a t e r i a l sw e r ec o l l e c t e di n w a y so fd o c u m e n tr e s e a r c h , t e l e p h o n ei l l t e l - v i l g , wa n dc o m p a r i s o n t h r o u g he x p o s i n g r e l a t e dt h e o r y , e x p l a i n i n ga e t t u dc a s 船a n d8 m l y z i n sr e s e a r c hr e s u l t s , t h ea r t i c l eg i v e s ar e l a t i v e l yt h o r o u g hd i s c o u r s eo i lt h et o p i c t h ef i r s tp a r to ft h et h e s i sm a i n l y 叩瞄t h er e l a t e dt h e o r yo fs h i a i n sc i t y g o v e r n m e n tf u n e t i o t 氇, i n c k l c l i n st h ed e f i n i t i o no fg o v e r n m e n tf u l l e t i o ma n dt h e t r a m f o r m a t i o no f l g o v e a l a m e n tf u n c t i o n s , a n dh o wt od e f i n eg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n d t h en e c e s s i t yt o g e t h e rw i t l at l a em a j o r9 0 a l so f t r a n s f o r m i n gg o v e r n m e n tf u n e t i o m t h es e c o n d p a r tm a i n l y i n t r o d u c e s t h ee x p c f i m e l l to ft h ee o m p r e h e m i v e c o o r d i n a t e dr e f o r mi nt h ep u d o n gn e wa r e a , i n e l u d i a gt h em a j o rb a c k g r o u n da n dt h e g e n e r a lp l a n n i n go ft h ee x p e r i m e n to ft h ec o m p r e h e n s i v ec o o r d i n a t e dl 4 o r mi l lt h e p u d o n gn e wa r e a , t h er e l a t i o n s h i pi x ! 1 w o e nt h ee x p e r i m e n ta n d t h et r a m f o m a a d o no f t h en e wa r e ag o v e r n m e n t , t h em a i np r o b l e m s , l u r i n gt h ed e v e l o p m e n to fp u d o n g n e wa r e ag o v e r n m e n ti t s e l fa n dt h a tt h em m s f o r m a t i o nw a so n eo ft h ee s s e n t i a l c o n t e n t so f t h i se x p e r i m e n t 2 t h et h i r dp a r tm a i n l yd i s c u s s e st h ee f f e c ta l r e a d ys h o w ni nt h eg o v e r n m e n t f u n c t i o n s t r a n s f o r m a t i o n , i n c l u d i n g t h e f o l l o w i n gf o u ra 难l e c t s i n n o v a t i n gt h e m a n a g e m e n ts y s t e mo f t h eg o v e r n m e n t , e n h a n c i n gi t sw o r ke f f i c i e n c y , s t r e n g t h e n s i t sf u n c t i o no fs o c i a lg o v e r n a n c ea n dp u b l i cs e r v i c e , a n dw e a k e n i n gi t sf u n c t i o no f e c o n o m i cr e g l l l a t i o o i na d d i t i o nt ot h a t , t h ea r t i c l ei n t r o d u c e st h ei n f l u e n c eo ft h e g o v e a n m e n tf u n c t i o n sw a n s f o r m a f i o no nc i t i z e n sj nad i f f e l 屯n tp r o s p e c t i v et h r o u g h a n a l y - 五n gt h er e s u l t so f a s o c i a ls u r v e yo f t h ec o m m e n t so nw o r k so f t h en e wa r e a g o v e r n m e n tb yt h ec i t i z e n si np u d o n g t h ea r t i c l ea i m s 矗f u r t h d u n d e r s t a n d i n go fr e l a t e dk n o w l e d g el e a r n e di nc l a s s t h r o u g hv a 弼n ga n dp r a c t i c a lw o r k i i l g 戗p e l i e n c e ss oa st ot r u l ya p p l ya n d 嘴t h e k n o w l e d g ef l e s h l y k e yw o r d s ：t h eg o v e r n m e n t so fc i t i e s , t h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n t f u n c t i o n s , t h ep u d o n gn e wa r e a 3 革为例 当代中国城市政府职能转变研究 以浦东新区综合配套改 第一章弓l 言 第一节甸题的提出与研究视角 l 、闯题的提出 “政府职能转变”一词，最早出现在1 9 8 5 年9 月“第七个五年计划”的建 议中，1 9 8 7 年的十三大的报告中则正式提出了，政府职能转变是政府机构改革 的关键。1 近2 0 年来，政府职能转变经历了三次大的改革和尝试： 第一次是1 9 8 7 年十三大后，明确了政府机构改革的关键是转变政府职能， 其核心是政企分开、下放权力，为经济体制改革创造良好条件但由于当时的经 济体制基本上还是处于计划经济模式的影响下，以及后来中国改革开放受到的延 滞，政府职能的转交在很大程度上没有真正实现 第二次是1 9 9 3 年3 月八届人大后，这次会议提出了政府机构改革的重点是 转变政府职能，其根本途径是政企分开，深化了对政府职能转变的认识。但由于 当时历史条件的限制，改革效果仍不明显。政府机关人员精减了，但吃财政饭人 数反而增加了；改革对转变职能后的行政权力与市场的关系也没有协调好，以致 后来出现翻牌公司”等权力影响市场的不良现象。2 第三次是1 9 9 7 年9 月，十五大在政治体制改革方面的论述直接推动了1 9 9 8 年启动的新一轮政府机构改革。这次政府机构改革的目标，不但明确提出以转变 政府职能作为政府机构改革的核心，更将其内容丰富化，并不再局限于转变政府 的经济职能，而是转变和调整政府管理社会的职能和方式。党的十六大提出，要 。进一步转变政府职能，改进管理方式，形成行为规范、运转协调、公正透明、 廉洁高效的行政管理体制”政府职能转变，特别是城市政府尽快转变职能就成 了当务之急。 从上述对历次政府职能转变的历史回顾，我们可以看到，政府职能转变的重 要性一次比一次认识更为深刻，先提。关键”，又提。重点”，再提“核心”；转 变政府职能也注意到不限于政府经济职能，而要转变其管理社会的职能但在已 1 竟的十三大报告 ，1 9 8 7 年1 0 月2 5 日，第5 页 2 党的十三大报告) ，1 9 8 7 年1 0 月2 5 日，第2 8 页 4 经过去的2 0 年中，政府职能转变依然没有取得显著的成果。 为了更深入地推进政府职能的转变，2 0 0 5 年国务院批准在浦东新区进行综 合配套改革试点，。先行先试”，真正做好经济职能转变与政府其他各项职能转变 的衔接、配套工作，真正有效地实现中国政府职能及城市政府职能的转变 浦东新区政府作为上海市的城市政府，在浦东新区的开发开放过程中起到了 举足轻重的作用。地区政府的职能转变是城市政府行政体制改革的重要内容之 一，新区政府及时总结过去的经验和教训，并以。新区综合配套改革试点”为契 机，开始了新一轮的政府职能转变工作 2 、研究视角 在研究分析近2 0 年来，中国政府特别是城市政府职能转变的大量文献和历 史经验基础上，在对近两年来浦东新区综合配套改革进行实证研究和深入思考的 过程中，我深切感到“政府职能转变”这一为全球、全国广泛关注，为学术界、 管理层倾心研究的重要课题，面临以下几个有待进一步“破解”和深入实践的关 键问题： 第一、如何真正认识与确立政府职能转变在行政体制改革中的“关键”、“重 点”、“核心”的地位和作用，并正确处理行政体制改革与经济体制改革、社会体 制改革三者的辩证关系； 第二、如何真正认识与确立政府职能转交是一项系统的社会工程，从。一元” 转变到“多元。转变。如同有的学者所言，。政府职能是一个整体，因此政府职 能转变也应是整体性的”3 第三、如何真正认识与确立政府职能转变与行政生态环境相结合、与行政管 理方式的改革相结合，如何构建与实旎现代意义上的“服务型政府”。 第四、研究和提炼浦东新区综合配套改革为城市政府职能转变所提供的有益 经验，并展现“先行先试”的浦东新区政府为政府职能转变提供的新的目标与方 向。 第二节理论基础与文献综述 1 、政府职能转变的理论基础 1 ) 政府与市场失灵论 政府失灵论源于公共选择理论( 张丽华、徐春宝，2 0 0 2 ) 该理论认为，面 对社会成员不同的偏好和不同的利益集团的压力，政府不可能计算出社会福利函 数的最优解，政府机构的组成人员和其他社会机构的组成人员一样，都是由具有 3 赵立波，政府行政改革走向2 1 世纪的中国视点 ，山东人民出版社，1 9 9 8 ，第1 0 7 页 5 个人动机和个人利益的个人所组成的，由这些个人组成的政府自然要把个人利益 带进政府和政府决策中，于是，政府失灵就是必然的了正是由于政府失灵的存在， 世界上许多经济学家极力主张重新创造市场，还市场在资源配置中的主体地位，提 出了凡是市场能做的就应让市场充分发挥作用，政府不必干预，否则必造成效率的 损失。4 市场失灵论源于西方的福利经济学和西方公共财政理论( 张丽华、徐春宝， 2 0 0 2 ) 该理论认为，市场竞争能使社会资源达到帕累托状态，但是，市场同样 存在着失效，即它不能为社会提供私人经济不愿生产或不能生产的公共产品；它 解决不了自然垄断、外溢性问题；它在产生效率最大化的同时也产生了收入分配 的不公平；它的竞争易产生生产的无政府状态从而导致经济的波动与衰退、失业、 通货膨胀等同题这些市场失效的区域须发挥政府的作用，或者说政府应在下面 的市场失灵区进行干预：提供公共物品；保持宏观经济稳定；使经济外部性内在 化；限制垄断；调节收入和财富的分配；弥补市场的不完全和信息的不对称， 政府失灵论与市场失灵论旨在说明，在世界根本不存在纯粹的市场或纯粹的 计划状态下，任何国家的经济都必须是“看不见的手”与。看得见的手”共同调 节，政府与市场是一个相互补充的关系。 2 ) 政府再造理论 学者戴维奥斯本( 2 0 0 4 ) 认为，所谓政府再造是指对公共体制和公共组织 进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并 通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种 转型过程。政府再造就是用企业化体制来取代官僚体制即创造具有创新惯性和质 量持续改进的公共组织和公共体制。6 学者戴维与彼德 2 0 0 5 ) 提出了著名的政府再造的五项战略：核心战略、后 果战略、顾客战略、控制战略、文化战略。并在此基础上提出了政府再造的十条 原则：起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；社区拥有的政府：授权而不是服务； 竞争型的政府：将竞争机制注入到提供服务中去；有使命感的政府：转变规则导 向型组织；顾客驱使的政府：满足顾客而不是官僚制度的需要；分权的政府：从 等级制到参与和协作；市场导向型政府：通过市场力量进行变革等。7 3 ) w t o 相关规则 在未加入世界贸易组织的条件下，各国的政府作为独立的政府，独立地制定 和实施法制与政策，从公共利益出发，履行其职能，在对外贸易中，为了维护本 4 张丽华，徐春宝，城市政府职能转变的思考，理论的定位、依据与重构 ，云南财贸学院学报 ，2 0 0 2 ， 第1 8 卷，第5 期，第7 i 0 页 5 同1 ，第3 页 6 藏维奥斯本，政府的再造) ，中国科学文献出版社，2 0 0 4 ，第3 0 页 7 戴维、彼德摒弃官僚制；政府再造的五项战略) ，中国发展出版社，2 0 0 5 ，第5 8 页 6 国的利益，保护本国的民族工业，制定和采用种种关税和非关税壁垒措旋但一 旦加入w t o ，一国的政府实际上只是该组织的一成员，它的能力将受到限制， 对本国有利或本国经济发展所需要的法律与政策或者可能与w t o 规则冲突或 者可能受到其他成员国的反对而无法实行，这就客观上要求各成员国政府在遵守 规则的前提下转变其职能w t o 规则对各成员国政府职能转交提出的要求有； 国民待遇原则，即平等地对待外国和本国的产品或服务等，在出口成员和进 口成员之间实施非岐视待遇。透明度规则，即要求成员方的各项贸易措施保持透 明。自由贸易规则，即在世界贸易组织框架下，通过多边贸易谈判，实质性削减关 税和减少其他贸易壁垒。扩大成员问的货物和服务贸易。公平竞争原则，即成员 方应避免采取扭曲市场竞争的措施，纠正不公平贸易行为，在货物贸易、服务贸 易和与贸易有关的知识产权领域，创造和维护公开、公正、公平的市场环境。o 2 、政府职能转变的角色定位 在。中国行政管理学会2 0 0 3 年年会暨深化行政体制改革理论研讨会”上， 各位专家畅所欲言，针对政府职能转变的角色定位问题提出了很多富有参考价值 的观点 有的专家认为( 2 0 0 3 ) 深化行政管理体制改革的总目标是：进一步转化政 府职能，改革管理方式，推进电子政务，提高行政效率，形成行为规范、运转 协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。 政府职能的法定性行政管理体制改革的关键是转变政府职台邑实现政府职 能法定政府职能要确实转变到经济调节、社会管理、公共服务上来，把企业的 生产经营权和投资权交给企业，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中 介组织，把群众自治范围内的事交给群众自己依法办理政府职能由法律规定， 政府要在法定职权内行使权力，真正实现有限政府的目标 政府角色的表现性。转变政府职能的重点是重塑政府。让政府在社会中充当 表现性角色，即政府充当不以获得经济上的利益或报酬为目的，而是以表现社会 制度与秩序、表现社会行为规范、价值观念、思想道德等为目的的社会角色。 政府行为的法制性。政府的管理要在法律范围内进行，要把管理主体的权 限、责任从法律上加以科学、严格的界定按照权利责任对称原则，建立行政责 任追究制度。严格依照法定程序行使行政职权。 政府管理的高效性。政府管理要运用先进的科学技术手段并树立成本分析思 想，努力使政府组织保持最大的整合效能，公务员保持高效率的工作状态，政府 8 张爵华、徐春宝，城市政府职能转变的思考t 理论的定位、依据与重构 ，云南财贸学院学报 ，2 0 0 2 ， 第1 8 卷，第5 期，第7 1 - 7 2 页 7 决策能对社会各种新情况新问题保持灵敏高效的应对机制，政府在充分发挥市 场配置机制作用的过程中保证各种社会资源获得最佳的经济社会效益。 政府管理体制的创新性。政府管理体制创新对全社会具有导向作用和保障功 能。建立适应社会主义市场经济发展需要的职能法定、角色正确、行为规范、运 行协调、公正透明、廉洁高效的政府管理创新体制是提高我国管理竞争力的重要 一环，这将决定政府的国际竞争力 政府管理的服务性服务型的政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在 社会主义民主秩序的框架内，按照建设社会主义政治文明的要求，通过法定程序， 遵照公民意愿选举出以为公民服务为宗旨的政府。实现社会公共利益将是政府管 理的主要目标。 还有专家认为( 2 0 0 3 ) 认为，加入w t o 对我国传统行政管理体制提出了挑 战，面对w t o 的规则与运行机制，。全能政府”、“管理型政府”既不适应现代 公共行政的治理理念也导致在市场经济高度发达的今天政府职能不明确，存 在越位、缺位、错位以及行政成本过高，行政效率过低、行政行为不规范、运转 机制失调等现象。因此及时转变政府职能已是刻不容缓的任务要将政府职能 真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。逐步实现从。全能政 府”向。有限政府”的转变，从“管理政府”向“服务政府”转变，从权利政府 向责任政府转变，要切实解决好政府职能缺位、越位和错位的问题政府只能管 自己应该管的事，不该管也管不好的事要交给社会和市场去承担。9 3 、强化政府的社会职能 有的学者指出( 李玮，2 0 0 4 ) ，要把过去忽视了的马克思主义国家学说中关 于国家与社会之闻的关系的理论重新发掘出来，用于指导中国政府管理体制的改 革活动。马克思恩格斯关于。小政府大社会”的设想，是他们的国家理论的有机 组成部分。马克思恩格斯虽然提出了建立。小政府大社会”的构想，但是并没有 具体描述这一模式的详实图景，只是把从旧社会诞生新社会的过程，从前者到后 者的过渡形式，作为一个自然历史过程来研究，认为从无产阶级取得国家政权到 实现完全的共产主义，是一个把国家权力还给社会的长期过程，其问政府权力逐 步缩小，政府职能逐步弱化，社会职能不断扩大，直至国家和政府完全成为多余 的东西。为体现和实现这个总目标，在目前看来，最佳的选择就是。小政府大社 会”的模式。所谓“小政府大社会”模式，就是将政府目前所管的很多不该管的 事情交给社会去办，还权于社厶 政府只管好自己该管的事情。这种“小政府大 社会”是行之有效的管理模式，既符合社会主义国家的发展规律，也适合中国国 9 同5 ，第3 页 3 情1 0 邓伟志( 2 0 0 6 ) ，具体指出了强化政府的社会职能必须实现以下四个转变； 从生产建设型向公共服务和社会管理型转变；从提供经济物品向提供制度环境转 变；从行政管理型向公共服务型转变；从集中管理型向依靠市场调控型。1 1 4 、职能转变与行政管理方式 学者唐若兰综述指出( 2 0 0 4 ) ，在政府职能转变和行政管理方式的问题上， 应该做到以下几点： 政务公开如何在深化行政管理体制改革中进一步推进政务公开，最重要的 是加快立法。制定我国的 、政府信息公开法 等相关法律。法律 具体内容应包括政务公开的实施机关、政务公开的方式、政务公开的内容、政务 公开的程序、政务公开的范围以及法律责任和救济手段等 行政审批制度的改革行政审批是现代国家管理的重要手段，在经济和社会 运行中发挥着关键的作用必须推进行政审批制度改革，建立规范的行政审批权 力运行机制，使行政审批走向制度化、规范化和法制化 政府绩效评估。政府在变革观念、转变职能、调整组织结构、改革行政方式 的过程中，要借鉴和引进国际流行的新的管理机制、管理技术和工具，努力提 高政府的效能。当前要特别注意：确立科学的绩效管理指标体系；组织相对独立 的绩效评估队伍进行科学评估。 电子政务的发展。电子政务是政府行政管理模式的一场深刻变革，是深化行 政管理体制改革的重要内容，也是实现政府管理现代化的必由之路。实施电子政 务，有效利用电子信息技术手段，创新政府管理模式，是实现政府职能转变，提 高管理效率和服务水平的需要，是加入w t o 后遵守国际通行规则的需要。 政府的危机管理。我国己进入一个危机频发时期，但我国的危机管理系统却 相当脆弱，尚未设立完整的政府危机管理部门，也没有制定权责明晰的危机反应 体制政府不同职能部门“拥兵自重”，彼此封闭，各自设立单独的指挥中心， 相互之间相应的职权没有作法制化的详尽规定，整体上没有形成有法必依、有章 可循的整体制度框架因而，建立一个全面的政府危机管理体系势在必行n l o 李玮，关于政府职能转变的理论探讨 ，中共河南新乡市委党校期刊，2 0 0 4 ，第2 0 卷，第9 期， 第3 页 1 1 邓伟右，和谐视野中的社会管理 ，解放日报 ，2 0 0 6 年1 0 月1 5 日 1 2 窘若兰，中国行政管理学会嬲年年会暨深化行政体制改革理论研讨会综述，四川行政学院学报， 2 0 0 4 ，第1 期，第1 0 2 页 9 第三节研究方法与论文结构 l 、研究方法 本研究采用的主要方法如下： 首先是理论研究与政策分析相结合，以浦东新区的工作探索为例，从理论上 加以总结与提升； 第二是实地调查与研究分析相结合，通过对实地调查相关数据的分析，阐述 理论部分中所涉及的城市政府职能转变中的相关问题； ”第三是典型案例与相关原理相结合，通过对浦东新区政府典型案例的分析来 论证和检验城市政府职能转变的相关原理。 最后是个案分析和对比分析相结合，通过两次调研的对比分析( 2 0 0 2 年的 “浦东新区社会变迁”调研和2 0 0 7 年的“浦东居民社会意向调查”) ，得出部分 具有一定说服力的结论。 2 、论文结构 本文的选题和写作源于论文作者参与的有关“浦东新区社会变迁”( 2 0 0 2 年) 和“浦东居民社会意向”( 2 0 0 7 年) 的调研工作以及对政府管理方面及政府职能 转变课题研究的兴趣 选题的理论意义和现实意义有以下几个方面： 浦东新区综合配套改革试点说明前一阶段浦东新区政府的职能改革，单纯依 靠城市政府放权的方式来转变政府职能，虽然取得了一定成效但仍有很多的局限 性。应该说浦东新区政府职能转变是一个系统的工程，一方面继续以“四个目标” 为重点开展工作，另一个方面，需要有包括。政府职能转变“城乡一体化”、 。经济制度”等十个方面改革相配套，改革才能顺利进行，各方面管理体制的健 全之日就是政府职能转变到位之时； 综合配套改革试点为新区城市政府的职能转变提供了一个新的起点：要进一 步正确处理政府与市场的关系、政府与社会的关系( 城乡一体化等) 、并进一步 强化了政府的行政管理功能； 论文科学地研究了经济体制改革、社会体制改革和行政体制改革的关系，特 别是在。三个着力”中，政府的职能转变起到了“牵一发而动全身”的重要作用； 通过对浦东新区综合配套改革试点中，城市政府职能转变这一重要选题的实 证研究，探讨当代中国城市政府职能转变的重要意义、主要目标及存在问题，并 结合浦东新区政府在“先行先试”改革试点中所取得的成果和经验，提出可供各 级政府职能转变的思考和建议。 1 0 本论文总共分为三个章节； 论文第一部分，提出了本文涉及的主要问题和讨论的视角，针对该问题相关 的理论和文献迸行了综述，并简单介绍了论文的主要研究方法和结构框架 论文第二部分，主要是对浦东新区的综合配套改革试点的介绍，其中包括： 浦东新区政府职能转变的历程，新区综合配套改革试点的主要背景和总体规划， 新区政府职能转交与经济体制改革和与社会体制改革鹊互动关系，以及综合配套 改革前浦东新区政府在政府职能方面的局限。 论文第三部分，主要是论述了浦东新区政府在政府职能转变己取得的成效， 包括以下四个方面：创新政府管理体制、提高政府行政效能、强化社会管理和公 共服务、弱化经济管理职能另外结合浦东居民对新区各项工作评价的社会调研 情况，从另一个角度了解新区政府职能转变的对居民的影响 第二章新区政府职能转变的试点环境 城市政府职能是指一个国家的地方行政机关根据经济建设和社会发展的需 要，在行使行政权力的过程中所承担的职责和功能。转变城市政府职能是指以行 政权力为基础的城市政府职责、功能的变化、转换与发展，它意味着城市政府行 政权力的变化，行政管理方式的转变以及政府行政能力和行政效率的提高。转变 城市政府职能是地方机构改革的重点，这种职能的转变主要是政府社会、经济职 能的转变，其宗旨是使政府的经济社会管理职能从过去的无所不管，政企不分、 政社不分、政资不分，真正转变到制订和执行本地区宏观调控政策，进行本地区 社会管理和公共服务上来，搞好基础设施，创造良好的经济发展环境，以适应社 会主义市场经济的要求并促进其发展。 第一节新区政府职能转变的历程 i 、 。小政府、大社会”的建构模式 传统的政府模式是。大政府、小社会”，政府承担了经济、政治、社会等切 职能，社会中介力量十分薄弱在我国尤其是如此。传统型政府机构臃肿，人员 庞杂，效率低下，权责不明，存在诸多弊端。自从1 9 9 0 年中央政府宣布同意加快 上海浦东地区的开发，在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策甚至早 在上海市政府向中央提请开发开放浦东时，就在不断的思考探索新生的浦东新区 政府应该如何避免这些传统政府的种种弊病。其答案就是。小政府、大社会”的 政府运行体制。 浦东新区政府的前身是由上海市政府成立的浦东开发办从1 9 9 0 年到1 9 9 2 年浦东开发办负责宏观协调、分散管理；浦东的开发建设，则由杨浦区、黄浦区、 南市区、上海县和川沙县等。三区两县”具体负责。这种体制的优点是有利于调 动各区县的积极性，为前期启动浦东的开发打下了一定的基础。但其缺点则是各 区县过分注重局部的利益，使浦东的开发和建设难以形成统一整体的规划，大量 低水平、低档次，重复建设和重复引进的现象难以避免。针对此情况，上海市委、 市政府于1 9 9 3 年初，对浦东的管理体制进行了重大的改革，撤销了上海县和川沙 县的行政建制，调整杨浦区、黄浦区和南市区的行政区划，三个区原有涉及浦东 的区域，不再归其管辖。成立浦东新区党工委和浦东新区管委会也即是浦东新区 政府，作为市委、市政府的派出机构，直接负责浦东管理和开发建设事宜。浦东 新区党工委和管委会享有市级管理权限，主要领导市政府一名副市长担任。在“东 事东办，新事新办”的方针指导下，浦东的开发建设均由党工委和管委会统一规 划、统一政策、统一组织、统一实施。这样增强了管委会的权威和指挥能力，杜 绝了相互扯皮现象，极大地提高了办事效率，为9 0 年代浦东的快速健康发展提供 了强有力的组织保障 新成立的浦东新区政府率先实现政府管理职能的转换，建立精简、高效、统 一，并适应社会主义市场经济的管理机构浦东新区政府既不是在原有。一地六 府”加浦东开发办的行政管理体制框架下的惨修补补，也不是与浦西政府的一一 对应，而是割断老体制的。脐带0 具有起点高、立意新、力度大的特点。其组建 的基本原则就是。小政府、大社会”。不论是从政府规模还是新区政府行政管理机 构框架上，新区政府都可以称得上是“小政府” 浦东的开发开放以致今日取得如此辉煌的成绩，政府所发挥的作用是主要因 素之一浦东开发开放是现代化进程与城市化进程的统一，其主要特征之一就是 政府在此进程中所发挥的主导作用从浦东开发之初的决策推动，到开发过程中 的引导管理，再到步上轨道后的维持与完善，国务院中央政府、上海市人民政府 以及浦东新区政府在浦东的开发开放进程中的重要作用随处可见。可以说浦东的 现代化是政府主导型的现代化 2 、从。经济开发”到“综合实验” 浦东开发开放以来，按照党中央、国务院的既定目标，在上海市委、市政府 的直接组织下，坚持基础设施、高新技术产业和金融贸易先行的发展战略，保证 了经济的持续、健康、快速发展。浦东新区1 9 9 0 年g d p 为6 0 2 4 亿元，2 0 0 1 年达到1 0 8 2 亿元；是1 9 9 0 年的1 8 倍，年均递增2 0 左右，新区的g d p 占上海 全市的比重由1 9 9 0 年的8 1 上升到2 0 0 1 年的2 2 同时，浦东新区的产业结 构也不断改善，第三产业所占g d p 的比重，1 由开发初期的2 0 1 上升到2 0 0 1 年 的4 6 7 。2 0 0 1 年完成工业总产值1 8 8 5 5 亿元，其中高新技术产业产值9 1 2 亿 多元，占工业总产值的4 8 4 ，2 0 0 1 年新区外贸出口1 1 0 亿美元，占上海市出口 总量的4 0 0 , 6 ，商品销售总额突破1 0 0 0 亿元，浦东新区已成为上海经济新的增长 点。 浦东开发坚持对夕 和对内开放，面向国际和国内两个市场、两种资源的特点。 浦东开发以来，引进外资规模不断扩大，引进项目呈现起点高、领域宽的特点。 至2 0 0 2 年6 月，已有7 0 多个国家和地区在浦东新区投资了7 9 0 0 多个项目，总 投资4 0 6 亿多美元，合同外资1 7 7 亿多美元。外资质量不断提高，重大项目已成 为浦东引进外资的主体，1 0 0 0 万美元以上的大项目有4 0 0 多个。世界排名前5 0 0 家著名跨国公司中已有1 4 0 多家进入浦东，投资了2 0 0 个项目，其中包括著名的 上海通用、英特尔( 中国) 、上海贝尔等1 2 年来累计引进内资项目近6 6 0 0 个， 注册资金约3 0 0 亿元，全国3 0 个省( 市、自治区) 和中央1 7 个部委都有项目投 资浦东，3 2 家投资亿元以上的市外大企业、2 0 0 多家创业投资公司、投资管理和 咨询公司相继落户浦东。 政府职能既受到政治、经济、文化、社会生活等因素的制约，也随着上述各 种因素的变化而变化。我国在建国之初，为了巩固新生的人民政权，人民政府积 极履行政治职能；党的十一届三中全会以后，政府职能重心由政治职能逐步转向 经济职能；进入2 1 世纪，为了完善市场经济体制，应对经济全球化的挑战，也 就要求我国政府。在继续搞好经济调查、加强市场监管的同时，更加重视履行社 会管理和公共服务职能” 浦东新区政府的职能转变也是如此浦东新区开发开放之初，侧重于经济开 发，新区政府以履行经济职能为主，然而在新区政府开发1 5 年之际，综合改革 试点的使命落到了浦东新区政府的身上，其政府职能的转变也使之必然。 现在的浦东，己从。经济开发”进展到。综合实验”，其“综合改革试验区” 的身份已经确立，这就意味着 在中国改革“攻坚”阶段，国务院把“有条件”的浦东，定为“完善社会主义市 场经济体制综合配套改革试点”对象之后，在开发建设方面，由基础开发和功能 开发并举转到全面提升城市综合功能的新阶段；在发展动力方面，由政策创新为 主转到制度创薪为主导的新阶段；在发展布局方面，由重点小区开发为主转到城 区整体统筹发展的新阶段；在社会发展方面，由促进社会事业发展转到改变二元 结构和社会结构、努力构建和谐社会的新阶段 1 3 1 3 解放日报) 要闻专栏；浦东综合配套改革试点。先行先试 ，2 0 0 7 年4 月2 1 日 l ， “四个转变”标志着浦东下一步发展的宏观图景已经绘制完毕，从现在开始 至2 0 2 0 年。中国改革进入新的攻坚阶段，对于浦东则意味着又一个1 5 年，地区 的“功能定位”成为体制改革的灵魂 3 、新区面临城乡一体化的挑战 1 9 5 8 年j i i 沙从江苏省划出，改属上海市管辖；1 9 6 1 年成立才两年的浦东县 的农村部分全部划入川沙，并将沿黄浦江边的高庙地区划归杨浦区；1 9 8 4 年再 将沿黄浦江的塘桥、陆家嘴、洋泾一带划归黄浦区，把周家渡至杨思等沿江地区 划归南市区到1 9 8 5 年县境的面积已是建国前的2 倍。1 9 9 0 年。中共中央和国 务院决策开发浦东，1 9 9 3 年浦东新区管委会成立。川沙县的建制撤销，同时将 划归到南市、黄浦、杨浦的地区及闵行的三林乡收回，成立了浦东新区。2 0 0 5 年，经上海市人民政府( 沪府e 2 0 0 5 1 0 6 号文) 批复同意，撤销浦东新区机场镇、 川沙镇建制，设立川沙新镇。j l l 沙新镇的行政区域范围为原机场镇、川沙镇的行 政区域。 从全市的角度看，浦东新区应该成为率先全面突破城乡二元结构的区域。浦 东新区经过1 2 年的开发开放，已经实现了大规模城市化、高起点工业化的历史 性跨越，整个浦东已呈现城乡一体化发展的良好态势。因此，在未来的发展进程 中，浦东新区应顺势而为，充分利用浦东大开发的优势，积极探索率先突破城乡 二元结构的有效途径，全面推进农村城市化、农业现代化和农民市民化，尽快形 成与上海国际大都市和浦东现代化新城区相匹配的城乡一体化发展的新格局。浦 东先行，率先突破，关键是要在高起点规划、区镇联动( 重点开发小区带动周边 镇的发展) 、创新小城镇开发机制、农业布局与农业现代化、实施强村富民工程、 深化农村各项改革、推动土地集约经营、实现居住环境生态化、加快社区管理城 市区、促进农村社保规范化等方面狠下功夫，力争实现全面创新，从而为整个上 海城乡一体化发展起到积极示范和先导作用 4 、配套改革前新区政府职能的局限 浦东综合配套改革是一个复杂的系统工程，涉及到经济社会各方面多领域的 改革，但关键是转变政府职能。浦东新区政府在上一轮开发开放中发挥了重要的 主导作用。面对新形势新要求，深层次改革依然任重道远。随着改革开放的深入， 社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程加快，新区政府在各方面工作上取 得了相当的成绩。但由于长期的惯性影响，政府在履行其行政职能和自身发展的 过程中还有一些不尽如人意的地方需要改进。有项研究表明，至少在以下三个方 面新区政府本身尚有待改善： 1 4 1 ) 新区政府职能定位不清晰 与全国大多数城市政府相比，产生于开发开放中的浦东新区政府在机构设置 上是一个相对精简高效的政府，但在政府职自皇上仍带有全能型、经济建设型特征 从履职理念看，强调行政管理，忽视公共服务；从履职层级看，市级部门仍保留 了部分权力，浦东新设功能区增加了管理层次，不利于提高行政效率；从履职机 构看，大量事业单位和开发