（公共管理专业论文）我国现行价格听证制度研究.pdf

东南大学硕士学位论文 摘要 自从中华人民共和国价格法实施以来，价格听证日益发展成为一个广受 关注的公共事件，一是因为听证的定价项目的重大影响性，二是公开听证本身所 具有的轰动效应。在政府重大行政决策的公开听证上，价格听证一直走在前列， 以至于价格听证本身已成为昕证会的代名词。但是价格听证在推动政府决策公开 化、民主化的同时，各界对于听证会的批评声不断，价格听证的公信力受到广泛 质疑。如何迸一步完善价格听证制度和规范听证会的操作，已经成为政府、学界 和社会广泛讨论的话题。 本文从行政听证的制度的来源和形式入手，对价格听证的定位和作用进行了 细致的分析和探讨，提出了价格听证应当属于正式听证，并以此作为进一步分析 和探讨的出发点。 在简要介绍我国现行价格听证制度沿革、基本内容、运行机制的基础上，笔 者详细对照和分析了价格听证规章制度演变的过程和立法意图。结合立法演变和 实践总结，本文对我国现行价格听证制度中存在的问题进行了剖析，对听证制度 中存在的现实局限性、立法缺陷、程序性缺陷、听证代表的广泛性代表性不足、 听证信息不对称和听证约束力不够等进行了逐一分析，并指出了造成以上问题的 主要原因。 最后，针对价格听证中存在的问题和原因分析，笔者对如何在制度和操作层 面上进一步规范价格听证提出了自己的看法，分别从规范立法和政府信息公开、 完善程序和议程设计、进一步规范听证代表产生、以通俗化和公开化为突破口解 决信息不对称问题、以听证笔录作为定价决策的依据五个方面，对完善价格听证 制度的可行性进行了论证。 关键词：价格听证；政府定价；行政决策 h i 东南大学硕士学位论文 a b s t r a c t s i n c et h ee n f o r c e m e n to f “p r i c el a w i n1 9 9 8 ，p r i c eh e a r i n gh a sb e c o m ea l l i m p o r t a n tp u b l i ca f f a i r i th a st w or e a s o n s ，o n ei sb e c a u s eo ft h ei m p o r t a n c eo ft h e p r i c i n gi t e m ，t h eo t h e ri sb e c a u s eo ft h ep u b l i c i t yo f t h ep r i c eh e a r i n g a st h em o s t a t t r a c t i v eg o v e r n m e n td e c i s i o n m a k i n gh e a r i n gn o wi nc h i n a , a l t h o u g hw i t ht h e g r a d u a li m p r o v e m e n to fd e m o c r a t i z a t i o na n dp u b l i c i t yi nr e c e n ty e a r s ，p r i c eh e a r i n g h a sb e e nc r i t i c i z e ds e v e r e l y h o wt oi m p r o v e m e n tc u r r e n tp r i c eh e a r i n gs y s t e ma n d p r a c t i c e ，n o wi sah o tt o p i c o nt h eb a s i so fi n t r o d u c i n ga d m i n i s t r a t i v eh e a r i n go r i g i na n dt y p e s ，t h i sa r t i c l e d i s c u s s e st h ef u n c t i o n sa n dp r o c e s so ft h ep r i c eh e a r i n g , a n dp o i n t so u tt h a tp r i c e h e a r i n gi saf o r m a lh e a r i n g a n dt h i sc o n c l u s i o ni s as t a r tp o i n to ft h ef o l l o w i n g a n a l y s i sa n dd i s c u s s i o n a f t e rp r e s e n t a t i o no fc u r r e n tp r i c eh e a r i n gc o n t e n t sa n ds y s t e mi nc h i n a , t h e a u t h o rc o m p a r e sa n da n a l y z e st h el a w m a k i n ge v o l u t i o na n di n t e n t i o ni nd e t a i l c o m b i n e dw i t ht h es m n m a r i z a t i o no fh e a r i n gp r a c t i c ei nt h ep a s t10y e a r s ，t h i sa r t i c l e g i v e s 锄d e t a i l e da n a l y s i so f t h em a i np r o b l e m si np r i c eh e a r i n gi n c l u d i n gl a w m a k i n g d e f e c t s ，p r o c e d u r ed e f e c t s ，h e a r i n ga t t e n d a n t s ，d i s s y m m e t r yo fh e a r i n gi n f o r m a t i o n a n dl a c ko ff u n c t i o no fh e a r i n go p i n i o n s a n dt h e nf u r t h e rp o i n t so u tt h em a i nc a u s e s o ft h ea b o v em e n t i o n e dp r o b l e m s a tl a s t , t h ea u t h o rp u t sf o r w a r dt h es o l u t i o n st oi m p r o v ea n dr e g u l a t ec u r r e n t p r i c eh e a r i n gs y s t e ma n dp r a c t i c ei nf i v ea s p e c t s ：r e g u l a t el a w m a k i n ga n dp u b l i c i z e g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ，i m p r o v eh e a r i n gp r o c e d u r e a n d a r r a n g e m e n t , s e l e c t a t t e n d a n t s 黼r l ya n dr i g h t l y , s o l v et h ep r o b l e mo fi n f o r m a t i o nd i s s y m m e t r ya n dm a k e f i n a lp r i c ed e c i s i o na c c o r d i n gt ot h eh e a r i n gn o t e s k e y w o r d s ：p r i c eh e a r i n g , g o v e r n m e n tp r i c i n g ，a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n g i v 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。 研究生签名： 鲰日期：必 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可 以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研 究生院办理。 研究生签名：鲴叁：聊签名：丞塑塑垄日期： 8 1 、勺| 绪论 1 绪论 1 1 选题的背景和意义 作为中国政府决策听证制度的先行者，价格听证自中华人民共和国价格法 实施以来，已经走过了十年的历程。从中央到地方，各级价格主管部门主持召开 了上万次价格听证会，取得了一定的效果，也得到了不少的经验和教训，其间价 格听证制度在政府规章层面上得到了一定程度的建立和发展，为之后的政府决策 听证如行政许可听证等积累了经验，也为我国行政程序听证立法打下了一定的基 础。价格听证不仅作为政府价格决策的重要环节，而且由于价格听证项目的影响 的广泛性、重大性，使得价格听证成为一个广受关注的公共事件，为学者、舆论 和公众所瞩目。 但是从社会反应来评价，价格听证不能说成功，一定程度上价格听证成为走 过场的涨价听证会，被专家、民众和媒体所广泛诟病。究其因，主要有三个方面， 一是行政听证制度制度不完善，酝酿中的行政程序法千呼万唤不出来，目前的政 府制定价格听证办法仅是价格主管部门的规章；二是听证实践中还存在着严重 的信息不对称、听证质量不高等情况，价格听证会政府操作痕迹明显；三是各方 面对价格听证的定位争议较大，对价格听证的作用和功能存在分歧。因此在理论 和实践上厘清上述问题，并提出改进的思路和改正的意见，不论在学术上还是在 应用上都有一定的价值。 笔者长期从事价格听证实践，参与组织了十数场具有一定规模和影响的价格 听证会，对于价格听证实务具有丰富的经验。本论文试图在探究价格听证制度定 位和演变分析的基础上，根据价格听证制度应当遵循的原则，对当前价格听证中 存在的制度和实践层面的问题进行的分析，并结合当前价格听证制度规范的重大 修改，对改进价格听证制度提出具体的意见。 1 2 国内外的研究现状 由于价格听证制度在政府公共决策听证中的先行和示范效应，加之价格听证 本身所涉及内容都是具有较大敏感性和影响广泛性的重大价格制定，专家学者和 公共舆论从价格听证一开始就给予了最大的关注，有关价格听证制度、价格听证 实践的论文和评论层出不穷。不同作者各自从行政法学、政治学、经济学、行政 学等不同的专业角度对价格听证进行了多样的解读，文献较为丰富。 东南大学硕士学位论文 1 国内研究状况：自从1 9 9 8 年价格法确立价格听证制度以来，价格听证会 引起了多方面学者和舆论的广泛关注，并成为研究的热门话题，出现了大量的学 术文献。一般说来，学者的论文多侧重于制度分析，价格工作者的论文多侧重于 实践总结，各有不同的参考价值。其研究视角和观点主要体现在以下几个方面。 一是从价格听证制度推进政府决策民主化、科学化和公开化方面进行的立法、程 序等方面的研究和分析。这方面的文献最多，主要是从代表产生、信息公开、听 证程序方面探讨价格听证的作用和意义，以及改进的机制和方法。这方面的文献 有：何伟琴等健全听证代表遴选机n - 改善价格听证现状的前提、郭宗杰价 格法关于政府定价程序规定的缺陷及纠正路径、黄建水等 价格决策听证制度 立法研究等。二是从听证制度层面，结合国外成熟的听证实践，切入价格听证 中存在的较深层次的问题，如案卷排他原则的应用、信息不对称问题的解决、听 证材料的完整性和可靠性等，这方面的文献有：王学栋孙增芹我国政府价格 决策听证制度的完善一以案卷排他性原则的引入为突破口、陈潭当前中国价 格听证：基于结构和制度层面的公共政策分析、叶必丰价格听证中的信息不 对称及其解决思路等。三是价格工作人员和有关学者结合价格听证实践进行的 调研、总结和分析，以及一些经验介绍，这方面的文献有：周望军价格听证会 的台前幕后一对价格听证制度的几点思考、南京市委党校课题组南京市价格听 证制度实施情况的调研、余晖铁路客运价格听证会的行政程序存在六大缺憾 等。涉及价格听证的专著比较重要的有，清华大学公共管理学院彭宗超等听证 制度：透明决策与公共治理和刘勉义 我国听证程序研究( 2 0 0 2 2 0 0 3 中国 法学会课题) 。这两本著作的研究角度不同，但都对价格听证进行了一定的实务 分析和研究，具有比较重要的参考价值。此外一些博硕士论文也将价格听证纳入 了研究的范畴，可资参考。 2 涉及昕证制度方面的其他文献情况：作为行政程序法律规范的重要内容 乃至核心，听证制度一直是行政法学界关注的内容，最早对价格听证进行研究的 也主要是行政法学者。这方面学术论文较多，也有少量专著，专著方面有刘勉义 蒋勇：行政听证程序研究与适用( 1 9 9 7 ) 、杨惠基听证程序理论与实务 ( 1 9 9 7 ) 和杨惠基l ：听证程序概论( 1 9 9 8 ) ，一些行政程序方面的著作，如应松 年的 比较行政程序法、行政程序立法研究、章剑生的行政程序法学，以 及一些国外行政法学方面的著作，如王名扬的美国行政法等，对于听证制度 也多有涉及。上述著作多从纯理论角度对行政听证制度进行研究和探讨，对把握 价格听证制度的渊源、基本原则和实践规则具有指导意义。但由于研究的角度不 同，且成书较早，国内听证实践匮乏，缺少对我国听证实务的分析和研究。近几 年来，随着价格听证、立法听证、行政处罚听证、行政许可听证的不断立法，听 2 绪论 证实践的不断丰富，听证制度已经成为行政法学、公共管理、行政学、经济学等 学科共同研究的对象，出现了大量的论文文献，如卢运辉行政听证程序的法理 基础、江海松行政听证制度的价值取向等。 国外文献方面，前文提到，国外由于经过上百年的发展，公共听证相当成熟， 公众参与各种类型的听证已经成为政治参与的一个有机部分，对于听证及程序本 身的研究主要集中在行政法、行政程序方面，较多涉及听证的文献多是以具体领 域的政策问题为中心，而不是以听证为中心。 1 3 本文的难点和创新之处 价格听证实施以来，各方面的学者和专业人员进行了大量的理论研究和实 证分析，对于价格听证中存在的主要问题，如听证代表的广泛性代表性问题、价 格听证的质量和效力问题、听证的程序性问题等等看法基本一致，但是对于这些 问题产生的原因，学者和政府工作人员看法不同。一般学者从国外的听证理论出 发，着重探讨制度规定中存在的不足和政府操纵听证中的弊端，政府部门则着重 强调由于听证组织中的难以操控的代表素质问题和信息不对称问题，同时学者和 政府对于价格听证的功能和作用有着截然不同的看法，无论是否执着于价格听证 的正式听证或非正式听证的定位，学者多呼吁政府的定价决策应当主要按照听证 会的意见来做出，而政府部门则一再重申定价听证的参考性和咨询性。因此如何 从规范的听证理论出发，同时又充分考虑到听证组织和定价决策中存在的实际情 况，平衡各方的观点，从而提出具有建设性意见的看法和思路，是本文试图解决 的难点。 本论文的创新之处表现为，通过对政府定价决策实际过程和程序的揭示和分 析，指出在目前的行政和财政体制下，主要由于政府定价项目与政府财政的紧密 联系，使得作为实际定价主体的一级政府难以摆脱利益纠葛，在已有定价决策意 向的指导下，价格听证往往沦为政府行政决策合法化的一个过程，从而导致价格 听证难以真正发挥其听证意见和科学论证的作用。同时本文主要运用法律分析的 方法，对困扰价格听证的定位问题，进行了细致的分析，提出了在不突破现有法 律规定框架的情况下引入“案卷排他原则”的可能。 东南大学硕士学位论文 2 价格听证制度概述 作为行政听证制度在政府定价中的应用，研究价格听证制度自然要从厘清行 政听证制度的渊源和形式入手，并通过对价格听证本身规律和性质的认识，重点 把握价格听证制度的定位和特点。实践中，正是因为对于价格听证形式的认识不 统一，使得政府部门和学界对于价格听证的作用和实际功效产生较大分歧。 2 1 行政听证制度综述 从发展历史上看，从司法听证，到立法听证，再到行政听证，行政听证制度 是现代民主政治发展的必然产物和客观要求。行政听证制度在西方国家有着较长 的发展和应用历史，运用范围广泛，实践丰富，法律规范和具体运作较为成熟， 已成为行政决策过程的一般程序。据估计，在美国，平均一个城市一周要举行 2 0 个小时以上的听证会，每年要花掉2 0 0 0 0 工时。 2 1 1 行政听证制度的渊源和法理基础 听证制度发端于英国普通法的自然公正原则。 在普通法的传统中，自然公 正是关于公正行使权力的“最低限度”( 因而也是最“自然”的) 的程序要求， 其核心思想有二，一是公平听证规则，即任何人或团体在行使权力可能使别人受 到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；二是 避免偏私规则，即任何人不能成为自己案件的法官，也就是说某案件的裁决人不 得对该案持有偏见和拥有利益。而正是前者所包含的内容，即作出对他人不利影 响的决定时，应当通知他人；他人有权为自己辩护；作出决定应当说明理由，成 为听证制度的渊源。谬 最早自然公正原则只适用于司法或者准司法功能，并不适用于纯粹行政性质 的行为，但随着“公平行政 观念的提出，使之同样也适用于行政权，要求行政 机关对公民可能产生不利影响的一切权力都要公平行使。“公平行政”原则作为 自然公正原则在行政领域的发展，没有所谓司法性行为的限制，适用范围更加灵 活。 学术界一般公认的听证制度的的法理基础，除了英国普通法中的自然公正原 。彭宗超等听证制度透明决策与公共治理p 旧北京：清华大学出版社，2 0 0 4 2 6 。应松年行政程序立法研究口旧北京：中国法制出版社，2 0 0 1 5 1 4 。刘勉义我国听证程序研究【m 1 北京：中国法制出版社，2 0 0 4 1 1 - 1 2 4 价格听证制度概述 则外，还包括美国的正当法律程序原则、大陆法系国家的法治国理论和依法行政 原理。 作为同自然公正原则一脉相承的概念和继承，美国宪法修正案确立的正当法 律程序原则是指要求一切权力的行使在剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听 取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。1 7 9 1 年通过的美国宪法第5 条 修正案规定：“未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产。一1 8 6 8 年通过的美国宪法第1 4 条修正案规定：“不得未经正当的法律程序而剥夺任何人 的生命、自由或财产。 正当法律程序体现了正义的基本要求，是美国宪法、行 政法的一项基本原则，该原则包括两个方面，一是实体公正，二是程序公正。就 程序而言，该原则要求，行使行政权力如果作出可能对他人不利影响时，必须听 取他人意见。正是在该原则这一宪法条款的指引下，美国先是由法院通过判例， 后由国会通过立法确立了行政权领域中的听证制度，从而使行政听证制度成为现 代行政程序法中最核心的制度。 起源于大陆法系国家的法治国理论和依法行政理论，其依法行政的重点集中 在行政权接受司法监督方面，行政权的发动只要形式上依照法律即可。随着社会 的发展，事先的行政程序控制思想的应运而生，特别是二战后，借鉴英美法理论 和制度，从宪政高度出发，肯定了公民的听证请求权，公民应当在行政行为的过 程中就能充分表达和参与，而不仅仅是依靠事后救济。法国行政法上的防卫权原 则和对质程序，基本浓缩了行政听证制度的全部内容，1 9 7 8 年德国 行政程序 法第2 6 条确立了行政听证制度，日本的行政程序法也对正式听证程序做了比 较详细的规定。管 上述不同国家、不同法系的行政听证制度及渊源虽有差异，但其内在原则的 高度契合，反映了行政听证制度的普适性，体现了人类追求公正的朴素理想。 从政治学理论上来说，无论是人民主权原则、社会契约论、社会正义论、委 托代理理论还是宪政民主的思想都指向政府的权力来自于人民的自愿委托和法 律的授权，政府及其官员应对所管理的人们给予平等的关怀与尊重。而无论对法 治内涵的认识如何，不可否认法治的一个重要方面是如何对掌握行政权的人的酌 情裁量权加以限制。听证理论和实践由司法到行政的扩展和应用，也正契合了上 述政治理论和法治思想的基本理念。 2 1 2 行政听证的形式 为使行政听证适应行政实践的需要，听证的形式可以采用正式听证和非正式 。王名扬美国行政法【m 】北京：中国法制出版社，2 0 0 5 3 7 9 - 3 8 0 。章剑生行政程序法基本理论嗍北京：法律出版社，2 0 0 3 1 0 3 - 1 0 4 5 东南大学硕士学位论文 听证，其最早源于美国行政法对听证的分类。正式听证采用听证会的方式，一般 认为是审判型的( t r i a l - t y p e ) 或司法化的，是标准的和最完全的听证，而非正 式的听证则由行政机关根据法律的原则适用程序，可以采用适合行政行为性质的 灵活的形式。 1 正式听证( f o r m a lh e a r i n g ) ，意指“行政机关在制定法规时和作出行政 决定时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机 关基于听证记录作出决定的程序。 按照美国行政程序法，正式听证是审判型 的听证，但是基于行政机关的行为特点，与司法行为不可能完全一样，有时又被 称为准司法( q u a s i - j u d i c i a l ) 行为。正式听证具备严格性、要式性和公平性的 特点，其司法化性质主要表现为：( 1 ) 听证官或者听证主持人是否能保持中立： ( 2 ) 是否允许当事人公开辩论和质证：( 3 ) 是否禁止程序外片面接触：( 4 ) 是否 采取案卷排他( 依听证笔录证之) ：( 5 ) 对经听证的决定是否强制说明理由。圆正 式听证除了具备严格的程序规定，遵循案卷排他原则，要求行政行为按照听证笔 录做出，成为判断正式听证合法有效与否的重要依据。 2 非正式听证( i n f o r m a lh e a r i n g ) 。对照于正式听证，非正式听证的主要 区别在于公众参与的方式和程度不同，公众参与表达意见的方式，可以或主要通 过书面提出，政府的行政行为不受公众意见的限制，不依照笔录作为行政决定的 唯一依据，是咨询型( r e f e r e n c e t y p e ) 听取意见的方式，其具有灵活性、效率 性和广泛使用性，只要当事人得到了表达意见的机会，也就满足了给予听证的要 求，法律上往往对此只作出原则性的规定。考虑到行政行为效率性的要求且数量 庞大，非正式听证应当是绝大对数行政听证所适用的程序，如在美国，正当法律 程序已逐渐成为灵活使用的程序，非正式听证构成美国行政程序和听证的骨干。 按照行政听证在不同行政决策领域的应用，行政听证又可分为价格听证、行 政许可听证、行政处罚听证、劳动争议听证等，不同的行政听证应当采用正式听 证还是非正式听证形式，应当基于行政行为各自的特点和要求，既要兼顾行政行 为的效率性，更要确保行政行为的正当性。而这正是困扰价格听证研究和实践中 的一个关键。 需要注意的是，听证是正当法律程序的主要内容，因此除了正当法律程序听 证之外的其他行政机关进行调查、征求意见、搜集信息的行为，不是出于正当法 律程序的需要，因此也不属于听证的范畴，如政府定价中征求社会、消费者意见 的程序等。 。应松年行政程序立法研究【m 】北京：中国法制出版社，2 0 0 1 5 1 8 。程雁雷对划分正式听证和非正式听证标准的思考m 行政法研究，2 0 0 2 ( 4 ) 6 价格听证制度概述 2 1 3 我国现行行政听证制度 我国的听证制度借鉴于西方，但是般认为其也有直接的宪法来源。我国宪 法第2 条第3 款“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理 经济和文化事业，管理社会事务。 ；宪法第3 3 条第2 款“中华人民共和国公民 在法律面前一律平等。 ；宪法第2 7 条第2 款“一切国家机关和国家工作人员必 须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受 人民的监督，努力为人民服务。一上述宪法条文所体现的公开、参与、公正、平 等原则，为行政听证制度奠定了宪法基础，被认为是我国确立行政听证制度的宪 法依据。甚至可以说，此后的几部有关听证制度的法律法规都是我国宪法精神的 细化。 在我国行政听证时间开展的不长，从目前我国的法律制度看，已经确定行政 听证制度的有 行政处罚法( 1 9 9 6 ) 、价格法( 1 9 9 8 ) 、：立法法( 2 0 0 0 ) 和 行政许可法( 2 0 0 4 ) 分别确立的行政处罚听证、价格听证、行政立法听证和 行政许可听证。与西方相比，不仅行政听证的应用领域较窄，而且在不同的行政 听证中，法定听证的具体范围也是主要针对特定的、重大的行政行为，不属于行 政行为的一般程序。考虑到行政行为的性质，确定行政听证的范围必须兼顾行政 效率，行政公正和行政效率的内在矛盾，往往成为各国行政程序立法的难点。在 上述已经确定行政听证的法律中，具体的听证范围通过直接规定或授权的方式予 以确定，如行政处罚听证是直接规定对拟处以吊销许可证和执照、责令停产停业、 较大数额罚款等处罚的必须听证，而价格听证的范围是通过授权中央和省一级制 定价格听证目录的方式来予以确定。当然，在法定的听证范围外，其他行政行为 同样适用公开、公平、公正的行政原则，并不排斥在行政行为过程中引入听证程 序。 2 2 我国价格听证制度的内涵 促进政府定价公开性、民主性和透明度，是引入价格听证制度的初衷和目的， 虽然对于价格听证实践的评价总体不高，但是即使最尖锐的批评，也不能否认多 年来价格听证实践的进步和发展。由于对于价格听证形式的法律定位的认识不 同，导致评价体系存在较大差异，而其中，是否使用“案卷排他原则 成为争议 的焦点。 。高秦伟我国行政听证制度的现状与完善明理论探索，2 0 0 2 ( 2 ) 7 东南大学硕士学位论文 2 2 1 价格听证的定义和作用 作为行政听证制度在政府定价行政行为中的应用，价格听证是指价格主管 部门在制定和调整实行政府指导价或者政府定价的商品或服务价格前，为了对政 府定价水平的必要性、可行性和合理性等进行论证，通过价格听证会的形式，广 泛听取经营者、消费者、专家、政府等各方利害关系人意见的程序性法律制度。 与传统的定价方式相比，价格听证在定价过程中更具公开性和公正性，在决策信 息来源、意见搜集和论证上更具多样性，从而保障定价的科学性和民主性。作为 政府定价行为，并不单纯是一个经济行为，还是一项具有政治和社会意义的公共 事件，其影响的广泛性是巨大的，因此价格听证的一个重要意义就在于对特定商 品或服务进行决策定价时，不仅要进行成本和收益的考量，还需要充分考虑到经 济社会发展和相关社会群体利益，尤其是要重视保护消费者( 公众) 利益和社会 弱势群体的基本生活。它一方面通过吸纳各方利益和意志参与社会公共事务，使 公共决策与社会治理更加规范；另一方面，可以缓和社会矛盾，减少社会冲突， 保持社会稳定，协调各方力量，促进社会公共活动多元化、民主化。 价格听证之所以广受关注并几乎成为听证的代名词，不仅仅是因为听证的定 价项目的广泛影响性和敏感性、以及价格听证会暴露出的种种问题，很大程度上， 反映了我国行政听证制度和实践的滞后。从一定意义上讲，价格听证在我国的公 共政治、社会生活中，扮演了一个先行者和启蒙者的作用，将来人们在总结我国 行政程序法律演进的过程中，饱受诟病的价格听证将是非常浓重的一笔。 按照听证办法的要求，实施价格听证制度的作用具体体现在提升价格决策的 民主性、科学性、透明度。由于价格听证办法的制度性规范的强制性，使得政府 定价部门为保证定价行为的合法性，对列入价格听证目录内的定价项目不得不按 照听证程序进行操作，客观上提高了价格决策过程的公开性和透明性，使得价格 决策民主化程度和科学化水平不断提高。 价格决策的民主性，体现在价格听证使价格决策摆脱政府在传统的定价机制 中。关门定价一的模式，通过制度化的价格听证会，使得消费者和定价决策的相 关利害方等能够在一个统一的平台上阐述观点和看法，使价格决策的过程能够充 分听取到各个方面的意见，避免因考虑不周或偏听偏信对政府定价行为造成的损 害。价格决策的科学性，一方面体现在价格听证程序的规范性使得政府价格部门 在定价决策前必须做好成本调查、成本认证等基础工作，并接受社会各方面的审 视和检验，另一方面体现在通过价格听证会上各方观点的论证和质疑，确保价格 决策的最终结果能够为各方所接受，达到政府定价水平促进经济发展和民生安定 的功效。价格决策的透明度通过公开化的价格听证会得到了最大限度的体现，这 8 价格听证制度概述 不仅包括价格听证程序和过程的公开，还包括听证材料的预先公开、听证参加人 的预先公开、听证结果的公开等一系列规范化、法定化的操作。甚至可以说公开 化、透明化是价格听证制度的灵魂，缺少了公开化、透明化的程序和操作，听证 项目价格决策的民主性和科学性就难以得到保证。 2 2 2 价格听证的定位和形式 作为行政听证在政府定价领域的应用，价格听证的定位和形式从一开始就饱 受争议，究竟是属于审判性质的正式听证，还是属于咨询性质的非正式听证，并 不似行政处罚听证或者许可听证那样具有统一的认识和见解，导致在价格听证中 是否适用“案卷排他原则 等等问题一直困扰着价格听证，也给正确评价价格听 证带来了困惑。因此准确定位价格听证，应当是研究分析价格听证中首先应当解 决的问题。 对于价格听证的定位，一般存在两种截然不同的认识。 1 一是认为 价格法所确立的是一种“价格听证会制度，从价格法和价 格听证规章的内容来看，价格听证采用听证会的形式，遵循严格的程序和议程规 定，昕证结果对定价决策具有约束作用，因此价格听证应当是一种正式听证，具 备审判型或司法化特征，应当适用“案卷排他原则。回 2 二是认为按照 价格法，价格听证会旨在“征求消费者、经营者和有关 方面的意见，论证其必要性、可行性一，其本身只是政府定价过程中广泛听取意 见进行论证的一种法定形式，最终的定价决策应当充分考虑但并非依靠价格听证 会的意见作出，具备立法听证特征，因此价格听证仍然是一种咨询性的非正式听 证。圆 按照美国联邦行政程序法，行政行为分为法规( r u l e ) 和裁决( o r d e r ) 两大 类，其中法规是指行政机关作出的普遍使用的只适用于将来发生效力的决定，除 此之外都是裁决，但是现实中由于行政行为的复杂性和多样性，两者的划分并不 是非常清晰的( 按照联邦行政程序法第5 51 节第4 款，政府批准和规定收费标 准和价格的行为属于制定法规的行政行为) 。 但是无论是制定法规的行政行为还 是裁决的行政行为，如果采用正式程序，都必须采用同样的审判型听证的规则 ( 联邦行政程序法第5 5 3 节第3 款) ，以听证所认定的事实作为制定法规或裁决 的唯一根据。至于制定法规的行为是否必须使用正式程序，不取决于行政程序法， 而取决于法律是否规定“必须根据听证的记录制定法规一，即适用“案卷排他原 。王学栋孙增芹我国政府价格决策听证制度的完善一以案卷排他性原则的引入为突破口【刀中国行政 管理。2 0 0 7 0 ) 曹周望军价格听证会的台前幕后对价格听证制度的几点思考【j 】价格理论与实践，2 0 0 2 ( 2 ) o 王名扬美国行政法【m 】北京：中国法制出版社，2 0 0 5 3 4 5 3 4 6 9 东南大学硕士学位论文 则 。当然，制定法规着眼于对一般性事实的调查和研究，作为制定法规的参考， 审判型听证并不符合制定法规程序的性质和需要，因此在授权制定法规的法律 中，较少采用正式程序，同时混合程序的发展，也导致正式程序和非正式程序之 间的区别越来越少。由于正当法律程序的核心是当事人、利害关系人的听证权利， 所以采用什么形式的听证可以归结为：正当法律程序要求什么形式的听证。 在我国对于行政行为也有类似美国行政程序法的规定，即将行政行为分为抽 象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为，是指以不特定的人或事为管理对象， 具有普遍约束力的行政行为，具体行政行为，是指在行政管理过程中，针对特定 的人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组 织的权益。对于政府定价行为的归属，是抽象行政行为还是具体行政行为，认识 上一直存在着不统一，有的学者正是在确定政府定价行为是抽象行政行为的基础 上，认为价格听证具有立法听证的性质，是一种咨询性的非正式听证。不过在审 判实践中，虽然行政诉讼法规定只有具体行政行为才属于行政诉讼的受案范 围，具有可诉性，但是政府定价的可诉性问题随着各地审判实践的丰富，似乎早 已不是一个问题。 “案卷排他原则 即明确听证笔录在行政决定中的排他性原则，作为维护听 证公正性的关键，被认为是行政听证的核心。因此对价格听证是否正式听证的争 论，本质上在于价格听证是否适用“案卷排他原则 ，而对价格听证会应当遵循 严格的程序规范上并无异议。学术界呼吁价格听证实行“案卷排他原则 的呼声 很高，说明不少学者认同价格听证作为正式听证的定位，对此政府价格主管部门 并不认同。2 0 0 8 年1 1 月国家发改委价格司在全国会议上明确指出，社会上种种把 价格听证当作价格决策的误解，“不符合 价格法关于听证制度的规定，不符 合定价听证作为公共决策听证呢性质、地位和功能的要求。 国内现行价格听证 法规规章在价格听证对于最终决策的约束力上，并未支持审判型、准司法听证的 案卷排他原则，要求价格决策必须而且只能按照价格听证会笔录作出。这种对于 价格听证定位的不同认识，势必会导致价格听证评价体系的混乱。 应当看到的是，对比行政处罚和行政许可，政府定价具有明显的公共事务的 性质。一项行政处罚或者行政许可，除了特殊情况外，除了对于行政相对人和利 害关系人会产生权利和义务等的影响外，并不涉及广泛的社会利益，不构成共同 的社会关注的话题，是典型的具体行政行为，政府部门的最终行政决定必须按照 确定的规范和要求，根据法律和事实做出裁判，得出是或否的结论。在这一裁决 过程中，相应的处罚听证和许可听证也就具有了审判的性质，其使用案卷排他的 原则，要求按照听证笔录作出决定，才能保障当事人陈述和申辩的权利，防止行 。王名扬美国行政法【m 】北京：中国法制出版社，2 0 0 5 3 6 3 3 6 6 口曹长庆完善制度听证于民努力提高政府定价的透明度和科学性【l q 内部材料，2 0 0 8 1 0 价格听证制度概述 政机关滥用自由裁量权。而政府定价行为，虽然也具有可诉性，但其决定的内容 并不针对特定人，而是具有广泛适用性的公共决策行为，在定价涉及的一定范围 内，是影响多数人生活生产的公共事件。重要的是，政府定价作为政府部门的主 动的行政行为，要求按照社会平均成本、国民经济和发展要求以及社会承受能力 等综合考量来作出，其自由裁量的权力较大。作为一项重要的政府经济行为，没 有确切的指标可以衡量何时应当调整价格或者价格调整到什么样的程度才是正 确，因此确定价格听证具有参考性和咨询性并无不妥。虽然价格法并未象行 政许可法一样做出行政决定要求按照听证笔录做出的规定，但是一方面基于价 格法“价格听证会制度 的表述，表明价格听证必须采用正式听证会议的形式 进行，遵循严格的程序规定，而是否采用听证会的形式在一定意义上正是区分正 式听证和非正式听证的标杆；另一方面认可价格听证的参考性质与正式听证形式 并不抵触，公开听证的政府定价方案的所基于的事实和理由的排他性和听证意见 对最终定价决策内容的参考性并不矛盾。同时考虑到引入“案卷排他原则 对于 我国行政听证建设和质量的意义，因此笔者较为认同价格听证的正式听证的性 质，应当适用“案卷排他原则 。 东南大学硕士学位论文 3 我国价格听证制度现状 价格听证在我国是先引入制度约束，后制定法规规范，从2 0 0 2 年开始，部 门规章层面的听证办法已经是三易其稿，其规范的严谨和演变是伴随着价格昕证 实践的发展而发展的。因此对于我国价格听证现状的认识必须考虑到规章演变的 背景和目的，以及它对听证实践的推动和影响。 3 1我国价格听证制度的沿革 从1 9 7 8 年开始，我国的价格改革经历了调、放、控、建、促五个阶段，其 中第四阶段( 1 9 9 5 2 0 0 2 年) 为价格改革的完善阶段，重在延续治理整顿的基础 上，注重加强价格法制建设，建立新的价格管理体制，完善市场形成价格的机制， 加强价格管理工作服务经济发展的职能。1 9 9 8 年l ：价格法制定和2 0 0 2 年前 后中央和各省定价目录的公布，明确了大多数商品和服务价格实行市场调节价， 极少数商品和服务价格实行政府定价或政府指导价的范围和目录，较为完整地确 立了宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。在这种价格体制下，一方面由 于市场经济体制的利益多元化要求政府的价格决策充分听取和考量社会各方的 利益需求，转化定价决策机制，另一方面政府定价的项目的大幅度减少和影响的 大幅度增加，在行政行为的法治化的大环境下，使得推行民主和公正的价格决策 体制成为趋势和现实。 目前，我国实行定价听证的价格项目大多是具有垄断性质，垄断行业因其垄 断地位和经济技术优势，极易形成与社会公众、政府管制部门之间的严重信息不 对称。在引入价格听证制度之前，这些垄断商品和服务价格的制定，一般是通过 其与政府“一对一一的谈判来解决，没有吸收消费者、相关行业关系方和专家学 者参加，是一种关门定价的方式，难以保证定价的科学合理。价格听证制度，使 得上述垄断行业价格的制定必须首先面对消费者，面对社会公众，面对具有专业 知识的专家学者，提高了定价决策民主性、透明度和科学性。 1 9 9 8 年价格法实施后，十年来，全国各地各级上万次价格听证会的实践， 使得价格听证制度深入人心。但在2 0 0 1 年价格听证的暂行办法没有出台之前， 价格听证几乎还都是延续过去征求意见的座谈会和论证会的形式，代表的选取、 听证的形式、材料的审核等等极不规范，但这些探索实践活动在推进价格决策公 开化、民主化、科学化的上也做出了一定的贡献，为之后价格昕证暂行办法的制 。周卫国主编江苏价格改革3 0 年嗍北京：中国市场出版社，2 0 0 8 2 - 3 1 2 我国价格听证制度现状 定和出台提供了实践依据。2 0 0 2 年初，原国家计委首次召开了铁路客运票价听 证会，引起了国内外的强烈关注，之后价格听证日益成为各地公共事件焦点。特 别是各市级的价格主管部门，由于承担了大多数的价格听证会的主持和召集工作 ( 除了由于定价管理权限的原因，还有一些是省级价格部门委托召开的。) ，且由 于级别低，舆论控制力弱，更成为各种媒介大胆评论和表达的对象。也正是在此 基础上价格听证制度得到了较快的完善和改进，七年间，价格听证的部门规章经 历了三次的制定和修改，其制度的完善性虽仍待改进，但是其程序的完备性却有 目共睹。 3 2 我国价格听证制度的基本内容和运行机制 价格法、政府价格决策听证办法、中央和地方价格听证目录以及各级 政府、价格主管部门有关价格听证的规范性文件，构成了我国目前价格听证制度 的内容和框架。 1 价格听证的范围 按照中华人民共和国价格法第2 3 条的规定，“制定关系群众切身利益的 公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府 定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和 有关方面的意见，论证其必要性、可行性。 价格法对于听证范围的采用了一种 定性而非列举式的规定，实践中并不具有操作性。为此，听证办法要求国家价格 部门和各省根据具体情况，确定听证目录。2 0 0 1 年，原国家计委公布了价格听 证目录，居民生活用电价格、铁路旅客运输基准票价率( 软席除外) 、民航旅客 运输公布票价水平和电信基本业务资费中的固定电话通话费、月租费，移动电话 通话费、月租费由国家价格主管部门组织听证，根据2 0 0 9 年5 月最新修订的江 苏省价格听证目录，法定听证项目和听证组织分别为：一、有线电视收视维护 费。由江苏省物价局组织听证。二、医疗服务( 特需医疗服务除外) 收费中非营 利性医疗机构的基本医疗服务收费。由江苏省物价局组织听证。三、教育收费中 公办高中、大学学费。由江苏省物价局组织听证。四、收费公路车辆通行费征收 标准的制定和调整。由江苏省物价局组织听证。五、居民生活用管道燃气价格。 按照价格管理权限，由省、市、县( 区) 物价局组织听证。六、居民生活用自来 水价格。由市、县( 区) 物价局组织听证。七、城市生活垃圾处理费。由市、县 ( 区) 物价局组织听证。八、城市公共旅客运输基准票价( 含公共汽车、出租汽 车、地铁、轻轨) 。由市、县( 区) 物价局组织听证。 按照听证办法的规定，法定听证目录由政府定价目录确定，并根据经济社会 发展情况适时调整，法律、法规、规章规定实行价格听证的项目，自动进入价格 东南大学硕士学位论文 听证目录。制定价格听证目录以外的政府指导价、政府定价，定价机关认为有必 要的，也可以实行定价听证。 2 价格听证会的参与主体 ( 1 ) 价格听证组织机关。l ：政府制定价格听证办法第六条规定，定价听证 由政府价格主管部门组织。省级以上定价机关制定价格需要听证的，由同级政府 价格主管部门组织听证。省级人民政府授权市、县人民政府制定价格的，由市、 县人民政府价格主管部门组织听证。制定在局部地区执行的价格需要听证的， 政府价格主管部门可以委托下级政府价格主管部门组织听证。委托听证的，应当 出具书面委托书。可见，在目前价格法规规章框架下，政府价格主管部门是唯一 合法的听证组织机关。 ( 2 ) 听证人和主持人。政府制定价格听证办法第七条规定，听证会设三 至五名代表政府价格主管部门专门听取听证会意见的听证人，由