（公共管理专业论文）我国人大代表实行专职制研究.pdf

我国人大代表实行专职制研究 内容摘要 内容摘要 我国现行的兼职代表制在社会主义民主法制建设进程中发挥了一定的作用。 但从目前兼职代表的作用发挥状况和世界民主政治发展的大趋势来看，实行人大 代表专职制势在必行。而在我国当前全面实行专职代表制，虽然可以使代表能够 充分发挥作用，从而使人大职权得到充分行使，但面临着许多困难，这将是一个 系统的、复杂的、渐进的过程。本文主要采用文献调查和实证调查的方法，先对 我国兼职代表制的产生及其在运作过程中存在的问题进行分析，指出我国兼职代 表制的弊端；然后对我国实行专职代表制的有利之处和面临的难题进行分析；再 对国外专职代表( 议员) 制进行分析，指出国外专职代表( 议员) 制的成功经验 对我国的启示；最后结合我国实际，对我国如何实行专职代表制作出进一步探索。 关键词：人大代表兼职代表制专职代表制 作者：陈益林 指导教师：钱玉英 a s m d y 伽l m p l e m e n t i n gp r o f e s s i o n a ls y s t e mo f t l l ed 印u t yt 0t h ep c o p l e sc o n g r c s si nc h j n a a b s t m c t a s t u d y o ni m p i e m e n t i n gp r o f e s s i o n a ls y s t e mo ft h e d e p u 够t o t h e p e o p l e sc o n g r e s s i nc h i n a a b s t r a c t i nc h i n 岛t l l ec u 玎e n tp a r t t i m er 印r e s e n t a t i v es y s t e me x e n st l l ec e r t a i n 如玳：t i o ni n t h ep r o c e s so fs o c i a l i s td e m o c r a t i ca i l dl e g a lc o n 蚰r ( 1 c t i o n b u t ，f 如mt h ec u r r e n t c o n d i t i o no fp a r t - t i m er e p r e s e n t s m n c t i o na i l dt l l ed e v e l o p m e n t a ln e n do ft l l ew o r l d d e m o c r a t i cp 0 1 i t i c s ，i m p l e m e n t i n gp r o f e s s i o n a ls y s t e mo ft h ed e p u t yt 0t l l ep e o p l e s c o n g r e s s i s1 1 e c e s s a d ，a i l du 】髫e n t a n di i l c h i n a ，c o m p r e h e n s i v e l yi i l l p l e m e n t i n g p r o f e s s i o n a ls y s t e mo ft l l ed 印眦yt 0 协ep e o p l e sc o n g r e s sm a ym a k et h e d e p u t i e st ot h e p e o p l e sc o n g r e s sp l a ym o r er o l e ，s ot h a tt h ep e o p l e sc o n g r e s s p o w e rc a nb eb r o u g h t i n t 0 如l lp l a y ，b u tm a l 呵d 溉c u l t i e sl i e s 出e a do fu s ，t h i s 诚ub eas y s t e m a t i c 、 c o m p l i c a t e d 、g r a d u a lp r o g r e s s t h et l l e s i sm a i l l l yu s e st l l em e t h o d so fd o c u m e n t a r y s u r v e ya i l dp o s i t i v es u r v e y ，i ta i l a l y z e st l l ep r o p l e m so fc h i n e s ep a r t t i m er e p r e s e n t a t i v e s y s t 锄se m e 娼e n c e 觚d 叩e r a t j o na tf i r s t ，a n di n d i c a t e st h ed i s a d v a n t a g e s ； t l e n ，i t a i l a l y z e sm ea d v a n t a g e sa i l d d i 仿c u l t i e so fi i n p l e m e n t i n gp r o f e s s i o n a ls y s t e mo ft h e d 印u 够t ot 1 1 ep e o p l e sc o n g r e s s i l lc h i n a ；t l l e ni t 锄a l y z e sf o r e i g np r o f e s s i o n a l r e p r e s e n t a t i v es y s t e m ( m 锄b e r so fp a n i 锄e n t ) ，a n di n d i c a t e s l ee i l l i g h t e n m e n to f f o r e i g ns u c c e e s s 如le x p e r i e n c ea b o u tp r o f e s s i o n a lr e p r e s e n t a t i v es y s t e m ( m e m b e r so f p a r l i 锄e n t ) ；a tl a s t ，t h et ：h e s i sf h n l l e re x p l o r e sh o w t oi m p l e m e n tp r o f e s s i o n a ls y s t e mo f t 1 1 ed 印u t yt ot 1 1 ep e o p l e sc o n g r e s s 、7 l ，i t ht h er e a l i 够o fc l l i m 、 k e yw o r d s ：d 印u t ) ，t 0n l ep e o p l e sc o n 黟e s s ；p a n t i m er e p r e s e n t a t i v es y s t e m ； p r 0 诧s s i o n a lr e p r e s e n t a t i v es y s t e m l i w d t t e nb y ：c h e ny i l i n s u p e n 杭s e db y ：q i a ny u y i n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个入或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：犟查兰l 垒二日期：兰掣 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研完盛名：醚日研究生签名：丝丝至查日 导师签名：缮日 期：2 小侈 我国人大代表实行专职制研究导言 已言 寸i 一、选题的意义 人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人大代表是人民代表大会的组成 人员，是人民代表大会的主体，是开展好人大工作的基础。人大代表作用的发挥 决定着人大职能作用的发挥，关系到人民当家作主权力的行使，影响到经济、政 治、文化和社会的建设进程。但目前我国人大代表作用的发挥状况并不尽如人意， 与宪法、法律的相关规定以及人民的期望差距较大。主要原因之一就是我国人大 代表实行的是兼职制，没有足够的精力、能力、动力和保障等去履行代表职责。 而国外专职代表( 议员) 制的成功经验，为我国实行代表专职制提供了很好的借 鉴。所以，对我国人大代表实行专职制的可行性进行研究具有理论意义和现实意义。 二、相关研究综述 对于人大代表专职制问题，有很多学者进行过研究。代表人物和代表作主要 有：程志伟的试论人大代表专职化、周燕的我国人大代表专职化的可行性及 现实意义、俞鸿的试论人大代表专职制、李嘉晓和秦宏的实现人大代表专 职制是复杂的系统工程、李茂清的也论我国人大代表的专职化问题、伍小聪 和许依婕的质疑人大代表专职化、张瑞存的我国人大代表专职化的障碍及未 来发展、周丽的实行人大代表专职化是一把双刃剑等等。 学术界对我国是否实行人大代表专职制问题仍然存在分歧。有一种观点认为： 我国实行的兼职代表制已经严重制约了代表作用的发挥，要想彻底改变这种状况， 必须与国际接轨，实行专职代表制。当然实行专职代表制是一个复杂的系统工程， 必须循序渐进，逐步实行，需要进一步完善与目前兼职代表制配套的宪法及许多 法律、制度的相关规定。在具体实施过程中，可以让一部分人大代表先专职起来， 特别是人大常委会委员要首先实行专职制，待时机成熟后再逐步在普通代表中推开。 也有一种观点认为：人大代表目前作用发挥不够理想的现状，并不是由于兼 职代表制本身所造成的，也不是建立专职人大代表制度就能彻底解决的。相比之 下，兼职代表制更有优势，不仅有利于保持代表和选民的联系，倾听人民群众的 呼声，更好地发挥桥梁纽带作用，更加广泛地代表人民的利益；还有利于人大及 我国人大代表实行专职制研究导言 其常委会的决议、决定的贯彻执行。至于有少数代表素质不高的问题，并不是因 为过分强调代表的广泛性而导致的，是因为与代表的基本条件有差距。如果不严 格把握人大代表的标准，兼职代表也好，专职代表也罢，代表素质都是不可能提 高的。 过去还有一种观点认为：实行专职代表制是资本主义国家议会的专利，社会 主义代议制只能采用兼职代表制，甚至将代表兼职还是专职作为区分社会主义代 议制民主与资本主义议会民主的一个重要标准。 笔者比较赞同第一种观点，认为：实行人大代表专职制是国际大势所趋，是 人民代表大会制度发展到_ 定阶段的必然产物。只有在专职代表制下，人大代表 才能充分行使职权，充分发挥人大代表应有的作用，更好地维护和实现人民群众 的根本利益。我国现行的兼职代表制的弊端已经逐渐暴露，与我国不断进步的民 主法制建设已经不相协调。在我国现阶段全面实行兼职代表制，具备了一些条件，、 但也存在一定的困难，需要逐步推进，将是一个复杂的系统工程，不是一朝一夕 就能办到的事，有许多具体工作要做。 对于第二种提倡人大代表实行兼职制的观点，无论是从我国兼职人大代表履 职的实践来看，还是从理论的角度来分析，这种观点都是非常理想化的，也是片 面的。 首先，该观点认为兼职人大代表不离开原来的工作岗位，更有利于密切与选 民的联系，反映他们的意见和要求，更广泛地代表人民的利益。其实，人大代表 专职后，其产生方式并不改变，依然由人民( 或下一级代表) 凭借公开、公平、 公正的原则选举产生，是广大人民意志的产物，不存在民主范围的狭窄化问题。 而且这种观点忽略了兼职人大代表，有自己的本职工作，容易与一定的人员形成 某种利益集团，导致出现“人大代表生活在那里，那里的路灯就亮一些，路就宽 一点、平一点。 的现象。再从更高意义上讲，人大代表作为国家权力机关的成员， 代表的是人民的整体利益，要力求反映所属选区或选举单位全体选民的整体利益 和要求，而既要参加人民代表大会的活动，又要从事本职工作，势必不能专心致 志地从事代表工作，不能更全面地联系和反映人民的利益。所以代表兼职制更容 易使得我们的民主范围变得狭窄化。 其次，该观点认为，兼职代表制下代表既可以带头执行人大及其常委会的决 议、决定，又可以协助相关机关贯彻执行人大及其常委会的决议、决定。这一点 2 我国人大代表实行专职制研究导言 明显缺乏理论和事实根据。第一，作为人大代表，不管是专职还是兼职，都必须 带头贯彻执行人大及其常委会的决议、决定，这是当代表的前提条件。第二，人 大作为最高权力机关，对行政机关和司法机关的首要职能就是监督职能，而如果 要求人大代表协助其工作，无疑与人大的监督职能自相矛盾。再者，实际当中随 着我国民主法制建设的进一步推进，人大职能在不断加强，人大代表作为人大的 组成人员，工作量亦在不断增加，兼职代表制一方面要求人大代表参与权力机关 的立法、决策、监督等工作，另一方面还要求对人大决议、决定的具体实施投入 大量的时间和精力，这样势必会本末倒置，得不偿失。 第三，健全机制，把好代表“进口 关当然需要提倡，但是机制不健全的原 因本身就与人大代表的兼职现状关联重大，某种程度上讲，正是兼职制断了高素 质代表的源头。在现行的选举制度下，人大代表候选人大多是党委组织部门及有 关机关推荐的，很少是选民联名推荐的，即使推荐了，绝大部分也在酝酿候选人 时给去掉了，很多高素质的代表根本没有机会参选。而在专职代表制下，代表会 实行竞选制，只要符合基本条件的选民均有机会参选，选民对选举的关注程度也 会大大增加，自然会选出有能力代表自身利益的代表。而且代表工作是专职代表 的主要职业，一般不会兼其他职务，其主要收入是由代表工作而获得，为了保住 “饭碗”他们必须不断学习，努力工作。 第三种观点是片面和无根据的，实际上专职代表制和兼职代表制只不过是代 表制的两个类型，并非区分民主性质的根本所在。既然社会主义国家也实行代表 制，那么作为代表制发展到一定阶段产物的专职代表制也应是社会主义代表制不 可缺少的一种类型，而不应仅是资本主义代表制的专利。实际上，在实行兼职代 表制的社会主义国家也并没有完全排除专职代表制。如世界上第一个无产阶级政 权巴黎公社就作出了“公社委员不得兼任其他任何有报酬的职务，即使兼职 也不得兼薪 的规定。越南国会代表分为专职和兼职两种，其中专职代表至少占 国会代表总数的2 5 。2 0 0 3 年我国全国人大常委会也增加了1 9 名专职委员。 三、核心概念的界定 。 代议制机关的代表制度分为兼职制和专职制两种。兼职代表制是指代议机关 中的人大代表主要时间精力不是放在代表工作上，而是以其他工作为本职工作， 但享有一定职权并承担相应责任的代表制度。兼职代表即是“业余代襄 ，其代表 。参见陈明凡著：越南国会初探兼论对完善我国人民代表大会制度的启示，理论导刊2 0 0 5 年第1 2 期。 3 我国人大代表实行专职制研究导言 工作只是短暂的、附带性工作，兼职代表制具有以下特点：第一，代表可以从事 任何职业，而且和代表工作相比，其他职业才是本职；第二，代表本身不是一种 职业，因为他们不通过代表工作而获得相应的报酬，并且代表行使职权的时间非 常有限，缺乏时间上的连续性；第三，相对于其他国家机关工作人员，代表没有 什么专业上的特殊要求。与此相对应，专职代表制是指人大代表不兼任其他职务， 而以代表职务作为其本职工作和生活来源，享有一定职权并承担相应责任的代表 制度。在专职代表制下，代表一般不得兼其他职务，代表工作是代表的首要工作 和主要职责，是其收入的主要来源；同时，专职代表制下代表的代表工作量要比 兼职代表制下的代表大许多，并且要求专职代表具备较高的专业素质。从上面的 分析可以看出，不管是专职代表，还是兼职代表，都享有一定职权并承担相应的 责任。但在两种代表制下，代表履职的情况是截然不同的。 四、研究方法 对于人大代表专职制问题，虽然有许多学者进行过研究，但他们大多都是从 纯理论的角度进行研究，缺乏实证研究。笔者从2 0 0 2 年底开始一直在盐城市人大 常委会人事代表联络委员会工作，主要从事代表联络工作，对人大工作，特别是 代表工作，比较了解。本文将以盐城市五届人大代表为研究对象，主要采用文献 调查和实证调查的方法对我国实行专职代表制的可行性进行研究。 4 我国人大代表实行专职制研究一、我国兼职代表制的形成 我国兼职代表制的形成 我国人大代表之所以实行兼职制，主要是深受苏联模式的影响，而对苏联模 式的照搬又根本源于我们对“议行合一 的教条理解和机械运用。“议行合一”最 早是由法国著名资产阶级启蒙思想家卢梭提出来的，巴黎公社进行了短暂的“议 行合一 尝试，公社社员既是人民代表，同时又是政府官员。马克思在法兰西 内战中总结巴黎公社时说过公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和 立法的工作机关。马克思所说的“议行合一 就是代议机关和行政机关合而为一， 制定法律的机关同时又负责执行法律，代表机关的成员同时又是执行部门的领导 者。但马克思只是说这是巴黎公社政权建设的经验，就是说，巴黎公社在政治建 设时是这么做的，是搞“议行合一”的，马克思并不是说以后建立的社会主义国 家就一定要采取这种“议行合一的原则。十月革命后的列宁却坚持了“议行合 一 的原则，苏联1 9 1 8 年和1 9 2 4 年宪法就是按照“议行合一”原则建设苏维埃 的，到1 9 3 6 年苏联制定新的宪法时已经开始把立法和行政职能明显分开。但在人 民的思想观念中，却一直认为“议行合一是社会主义国家代议机关的组织原则。 事实上，我国在立法机关和行政机关设置上，从来就不是“议行合一 的，立法 机关是人大及其常委会，行政机关是人民政府，但我国在人大代表的选举产生上， 却明显地带有“议行合一”的痕迹，即有不少人大代表同时兼任政府官员。 我国的人民代表大会制度，是在以毛泽东为首的中国共产党人，在创建人民 政权的过程中，根据马列主义有关人民代表制的理论建立起来。早在第一次国内 革命战争时期，当时的根据地就照搬苏联模式建立了“苏维埃 政权。新中国成 立后，于1 9 5 4 年正式建立了人民代表大会制度。我国的人民代表大会制主要采用 兼职代表制但并没有完全排除专职代表制，而且专职代表制在它建立之初便出现， 1 9 5 4 年全国人大就设立了由7 9 人组成的常委会，并由宪法规定：人大常委会组成 人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，否则辞去人大常委会 组成人员的职务。这一措施使人大常委会组成人员趋向专职化。随着我国人大制 度的发展，专职代表制的范围也有所扩大，1 9 7 9 年6 月，五届全国人大二次会议 对宪法、地方组织法进行修改后，县级以上地方各级人大常委会陆续建立，同时 新的宪法也规定了各级人大常委会组成人员不得担任司法机关、行政机关和检察 我国人大代表实行专职制研究 一、我国兼职代表制的形成 机关的职务。专职代表制得到了进一步的发展。2 0 0 3 年，全国人大首次增加了1 9 名专职人大常委会委员，改变了人大常委会的组成结构，社会各界认为这是代表制 由兼职向专职迈进的一个转折点，是人大进行的一次极具里程碑性质的革新。在 这次进行的人大换届选举中，从中央地方也都要求提高常委会专职委员的比例。 但目前我国专职代表制仅限于人大常委会组成人员，其下辖的人大各专门委员会 也含有一定专职的性质，而占代表总额大多数的人大代表仍采用兼职的形式。 6 我国人大代表实行专职制研究二、我国兼职代表制在运作过程中存在的问题 二、我国兼职代表制在运作过程中存在的问题 随着经济社会的发展，兼职代表制已经明显不能适应我国国情，严重制约了 人大职权的行使，从而影响了人大监督等职能作用的发挥。主要表现在以下几个 方面： 。 ( 一) 代表没有时间履职。代表履职的时间，分为会议期间开会的时间和闭 会期间参加代表活动的时间。与世界各国议会会期相比，我国全国人大可以说是 会期最短的。每年从3 月5 日开始举行一次人代会，第一次会议为1 5 天左右，平 时1 0 1 1 天。全国人大常委会会议一般每年举行6 次，每次4 天左右，全年加在一 起也不到4 0 天，而省、市、县人大会议会期则更短。他们一年只召开一次代表大 会，而且会期很短。就拿盐城市五届人大来说，只有一次会议是5 天，二、三、 四、五次会议只有4 天。在短短的4 5 天左右的会期内，要完成人大对“一府两院 复杂工作的审议和监督，显然是力不从心的，只能匆匆走走过场，草草了事。地 方各级人大常委会会议的会期也很短。在闭会期间，代表活动的时间按照有关规 定，虽然在逐步增加，但依然很少。2 0 0 5 年9 月，中共中央转了全国人大常委会 党组关于加强全国人大常委会制度建设进一步发挥全国人大代表作用的意见， 规定：全国人大代表在闭会期间，一年至少开展两次活动，年中进行一次专题调 研，年终进行一次集中视察，时间都在7 天左右。各地为了贯彻落实中发【2 0 0 5 】9 号文件精神，也纷纷出台了相应的文件。盐城市2 0 0 6 年出台了相应的1 7 号文件。 文件对市人大代表的活动时间作出了如下规定：“代表小组每年安排3 4 次活动， 代表在闭会期间执行代表职务占用工作时间一般每年1 5 天左右。 但由于代表的 代表意识不强，又忙于本职工作，对代表活动又缺少有力的监管，在实际执行过 程中，又要打很大的折扣。盐城市人大代表市直代表共分9 个小组，每次小组活 动，笔者几乎都要参加。从统计的情况来看，各小组活动的次数都在3 4 次，但每 次活动的时间几乎都是半天，甚至也就一两个小时。这样就算每次代表小组活动 都参加的代表闭会期间活动也这有2 天左右。再加上平时，常委会组织的2 0 次左 右的执法检查、视察等活动，每次邀请3 5 名代表参加，也就1 0 0 人次左右。市直 1 3 0 多名代表每个代表一年一次还划不到。 ( 二) 代表不敢履职：我国人大制度的一个显著特点是，官员代表偏多。从 7 我国人大代表实行专职制研究 二、我国兼职代表制在运作过程中存在的问题 盐城市人大常委会人事代表联络委员会统计的数据看，2 0 0 3 年1 月，盐城市人大 换届结束以后，5 5 4 名人大代表当中，官员代表共1 7 4 名，占3 1 4 。而实际数据 要比这个数据还要大，要达到4 5 以上。叫他们自己监督自己，怎么监督? 而且 他们当中，许多都是下级官员担任上级人大代表，监督上级政府的工作，虽然宪 法规定了人大代表在会议期间的“言论免责权 ，可每位代表都清楚，散会后自己 马上就回到原工作单位，成为政府直接管理的对象，谁还敢大胆“监督 呢，所 以他们在人大会议期间大都只能对政府工作表示称赞和肯定，最后“一致通过 ， 根本起不到“唱对台戏”的监督作用。 ( 三) 代表无力履职。人大代表应该代表各行各业不同利益群体的利益。这 一点不可否认，但是过于强调人大代表的广泛性，却忽视了代表的素质，而代表 素质是代表能够表达民意的前提条件，没有较高的代表素质，代表的广泛性就失 去了意义，而兼职代表制却强调代表的广泛性，忽视了其前提条件。国外的议会 议员通过民主竞选产生的，当选的议员大都是政治家和社会活动家。我国人大代 表的选举过程中，注重各种代表的结构比例，如少数民族代表的比例，女性代表 的比例，一线工人、农民代表的比例等等；有时为了达到比例，还“戴帽”下达 指标。例如，在这次换届选举过程中，将要选举产生5 5 6 名盐城市人大代表，其 中，归侨、少数民族等其他类型的代表要占1 0 左右。结果，各方面推荐的候选 人中，这类型的代表候选人人数还没有应选人数多。为了达到比例要求，又不得 不将一些素质不高的特殊人拉来充数。这样使选民有时对代表没有了挑选余地， 结果是：一方面使选民对选举失去兴趣，另一方面选出的代表相当部分政治素质、 文化素质和参政议政能力同代表本身要求所担负的职责不相适应，许多诸如文艺 界名流、体育明星和知识层次不高的一线工人、农民也成为了人大代表。他们当 中许多人虽然有一技之长，但大都不懂得政治、法律。有的农村代表、少数民族 代表、移民代表自己都不知道自己是怎么当上代表的，他们文化层次很低，甚至 有不少人大代表连人大制度都不清楚。根据笔者对盐城市五届人大代表履职的统 计情况看，一届5 年中，他们绝大多数人基本没有发过言，就是偶尔提个代表建 议，也是跟他们自己切身利益相关的一些小事。所以，他们的能力决定了他们的 履职情况只能是跟着去开开会、听听报告、举举手。 ( 四) 代表不想履职。由于对代表履职缺乏有效监督，绝大多数代表履职的 积极性不高，甚至根本不想履职。这几年，在如何促进人大代表依法履行职责方 8 我国人大代表实行专职制研究二、我国兼职代表制在运作过程中存在的问题 面，各地人大想了不少方法，动了不少脑筋，但效果不是很理想，并没有从根本 上增强代表的代表意识，提高代表的素质。就那盐城市人大来说，一是从2 0 0 4 年 开始，给每位市人大代表发了一本履职登记卡，要求各位代表将自己的履职情况 记录下来，并在第二年的人代会上交市人大常委会人事代表联络委员会汇总、通 报。但对于履职情况不好的代表如何处理，没有规定。这主要考虑到履职不好的 大多是领导代表和老板代表。结果，2 0 0 7 年停止了这项工作。二是开展了代表向 选民述职工作。要求各地组织直选代表向选民述职。但工作进展并不顺利，没有 达到预期效果，大多是为了应付检查，走走形式。三是开展了评先创优活动。这 项活动的开展，虽然激励了一部分代表的积极性，但并没有从根本上加强代表的 责任感，而只是让受表彰的代表有了一些荣誉感。最新出台的中华人民共和国 各级人民代表大会常务委员会监督法对各级人大常委会在履行监督职能过程中 的各种方式给予了规范，但对人大监督不作为或乱作为的行为没有处置规定，这 就给人大监督不力留下了法律制约的空白。 ( 五) 代表数量过多。与世界各国议会议员的数量相比，我国代表数量明显 偏多。西方发达国家议会( 国会) 议员的人数一般在5 0 0 1 0 0 0 人之间。美国国会 参议院的议员为1 0 0 人，众议院议员为4 3 5 人；法国参议院议员3 1 7 人，国民议 会议员5 7 7 人；德国上院的议员人数是4 1 人，下院议员4 9 8 人；日本参议院议员 为2 5 2 人，众议院议员为5 1 2 人；英国上院议员有1 0 0 0 多人，下院为6 5 0 人。 据统计，目前我国全国各级人大代表在3 2 0 万左右，其中全国人大代表近3 0 0 0 人， 这一数字是世界各国议员数字的数倍以上。仅盐城市就有各级人大代表1 3 0 0 0 多 人，其中市本级代表5 5 4 人。代表过多给会议组织工作带来了难题。最突出的是， 由于代表多，用全体会议审议议案，代表根本不可能充分发表意见。按现行的会 期，大多数代表均没有发言机会，因此只能采取代表团和小组会议的形式来审议 议案。这样虽然解决了发言时间问题，但不便代表广泛、直接地交流，只能按地 区划分小组小范围内进行交流，这实质上就是未展开充分讨论，许多代表的意见 也得不到充分表达。一些决策也就是在这种情况下通过的。 总之，是兼职代表制导致了我国人大代表履职不力，只有从根本上改变人大 代表兼职制，才有可能改变我国人大代表目前的履职状况。 o 参见周民锋著：西方国家政治制度比较，华东理工大学出版社，2 0 0 1 年版，第8 7 页。 9 我国人大代表实行专职捌研究 三、我国实行专职代表制的有利之处 三、我国实行专职代表制的有利之处 目前，在我国实行专职代表制，有利于改变代表履职的现状，从而使人大的 工作得到加强；有利于完善中国特色社会主义监督体系；有利于加强和完善党的 领导；符合社会分工和专业化倾向要求；符合中央政治体制改革的方向；符合人 民意愿。 ( 一) 有利于改变我国人大代表履职不理想的现状 1 、实行专职代表制，可以使代表有精力去履行职责。兼职代表制下，代表工 作是代表的“业余”工作，为了干好本职工作，获得提升或加薪，主要精力都用 在了本职工作上，履行代表职责的时间得不到保障。实行专职代表制，人大代表 的本职工作就是代表工作，一般没有其他工作跟代表工作争时间。这就使得代表 参加人代会、专题调研、集中视察等活动有了时间保障。而且专职代表的生活来 源主要依靠代表工作，代表会自动把主要工作精力，甚至全部工作精力用在代表 工作上。 2 、实行专职代表制，可以使代表有能力去履行职责。在兼职代表制下，由于 代表替人民代言的作用发挥有限，选民对代表选举不是很关心，基本都是按组织 安排，随大流，使代表素质得不到保证。专职代表制下，代表的唯一工作就是代 表工作，为了不“失业 ，他们必然会在职权范围内作出最大努力，更加关注人民 群众的要求，选民就会更加关心代表的一举一动。在选举时，就会自然而然地将 高素质的代表候选人选为代表。而且，专职代表制下的人大代表深知自己所肩负 的神圣使命，深知要完成好这一艰巨而又光荣的任务，必须提高自身的总体素质， 因而会倍加努力地学习有关法律、法规和各种专业知识，增强责任感和压力感。 另外，专职代表制的实施能够保证代表有充分的时间和精力去提高自身履行代表 职责的能力和素质。 3 、实行专职代表制，可以使代表有动力去履行代表职责。兼职制下的人大代 表，某种意义上带有“荣誉”色彩，对于专职代表本身并不产生多少利益。所以， 从选举开始，代表的态度就不积极，有的更是被指派当代表的。通过对盐城市某 县4 0 名市人大代表进行调查的数据表明：有近一半代表认为，当不当代表无所谓， 当代表并没有给他们带来什么实质性的利益；所有的代表都认为，干好本职工作 1 0 我国人大代表实行专职制研究三、我国实行专职代表制的有利之处 比干好代表工作更重要，因为靠本职工作吃饭。全面实行专职代表制可以改变当 前由于利益动机的缺位，造成人大代表履职积极性不高的现状。对代表来说，由 于自己的能否当选，将决定其以后的职业和政治命运，他们将积极参选，并希望 当选。当选以后，他们会尽最大努力履行代表职责，密切联系选民，积极为民代 言。因为不积极履行职责，就有可能会丢掉自己的饭碗。 ( 二) 有利于完善中国特色社会主义监督体系 人大监督是中国特色社会主义监督体系中的一个非常重要的组成部分。它具 有全局性、民主性、权威性等特点。依照宪法规定，政府、法院、检察院等国家 机关由人民代表大会选举产生，对其负责，人大机关理应享有极高权威。然而实 际情况是，人大机关被人形容为“橡皮图章”、“表决器 ，地位并不高。造成这种 局面有多方面的原因，未实行专职代表制就是其中之一。各级人大代表不是经过 实质性竞争选举产生，且都是兼职，他们中许多人是各行各业“好同志”、“优秀 分子 ，却不是经过“千锤百炼”的政治活动家或政治“精英”，在社会上，其地 位明显普遍地低于官员。反观各国议会，议员们动辄让部长们“面色难堪”，甚至 “无言以对 ，就在于他们是政治“精英”，都是经过竞争选举产生的，地位高于 一般官员。此外，需要说明是我国各级人大常委会中有少量专职代表，但他们多 是党、政部门退下来的领导。多数地方又把人大当作领导最后退休“驿站 ，这些 半退领导与现任领导过去不是上下级关系就是同事关系，又临近正式退休，他们 怎么可能用心去监督别的国家机关呢? 尽管我国十届人大增列1 9 名专职全国人大 常委会委员，但与近3 0 0 0 名兼职代表相比，还没有形成气候。实行专职代表制， 各级人大代表由选民直接选举产生，让人民代表大会成为政治“精英的“聚集 地”，自然他们既敢又能问责国家机关及官员，人大机关权威就会树立起来。 同时，实行专职代表制，有利于加强选民对代表的监督，进一步规范代表的 行为。代表法规定，选民和选举单位有权监督其选出的代表，可以依法罢免代表。 这是我国的人民代表制度和西方议员制度的重要区别。我国法律对代表监督的规 定，由于缺乏具体操作规则，所以选民和选举单位对代表的监督是不到位的。在 实际运作中，除了代表违法乱纪，绝少有因不履行代表职务而被罢免的。2 0 0 3 年 1 月至今，盐城市共罢免五届人大代表6 名，全部是由于经济问题。同时由于代表 兼职，因而对代表执行职务难以实行量化要求。即使在代表法中规定了“未经批 准，代表两次不出席人代会，将被终止代表职务”，但实际上，代表因故不出席会 1 1 我国人大代表实行专职铜研究三、我国实行专职代表制的有利之处 议都会被批准。国外议会为规范约束议员的行为，对议员的权利义务都有很具体 的要求。如法国要求议员要勤勉工作，否则将受到罚款处分；议员要遵守议会正 常工作秩序，否则要受到纪律制裁等。实行专职代表制，对代表工作就会有非常 具体的要求。有利于选民和选举单位对代表履行职权情况进行监督，促使代表既 对上级负责，也对人民群众负责。 ( 三) 有利于加强和完善党的领导 我国改革开放尤其是社会主义市场经济的确立与加入世界贸易组织，使中国 社会进入了一个高度复杂的、分工精细的社会，从而对国家最高权力机关提出了 更高的要求，同时，对能够强化人民代表大会职能的人大代表的专职化就产生了 进一步要求。人大代表专职化，在某种意义上，可称之为“宪法监督主体的特定 化，使代表可以依法行使民主监督、参政议政和为社会服务的职能，调查研究， 建言献策，广泛地反映社情民意，有助于加强和完善党的领导，正确决策，化解 矛盾，解决问题。这一方面可以增强党的执政地位之合法性基础，另一方面党可 通过其代表在人大的活动将党的方针、路线、政策形成国家意志，变成法律。这 样，不仅实现了党对人大的领导，又解决了党政不分、以党代政的弊端，在客观 上有利于党和党员在宪法和法律的范围内活动，这不仅减少了政治腐败，保持党 的先进性，还优化了我国民主政治的环境，更有利于党的领导作用，从而保持社 会主义事业顺利地向前发展。 ( 四) 符合社会分工与专业化倾向要求 每个行业、每种职位都需要适宜这种行业、职位的“专业化人才”来充任， 这样才能优化该职业的功能，促进其行业资源的合理配置。正如丹尼尔贝尔所论 及“后工业社会的能者统治”的特点：“后工业社会开始时的逻辑也是能者统治。 不同的地位和不同的收人都基于技术才能和教育高低。不具备那些成就，一个人 就不能完成作为后工业社会特点的新的社会分工的要求。 由于社会主义市场经 济的确立与发展，日益复杂的社会结构、社会事务使得社会分工日益精细。人大 代表在当前而言，也有相应的专业性要求，主要表现在三个方面：一是在整体上 对我国国家制度的基本内容的全面认知，诸如：国家的性质、基本政治制度、政 党制度及其特点等问题，人大的职能、工作程序，人民代表大会制度的组织活动 。参见【美】丹尼尔贝尔著：后工业社会的来临，商务印书馆1 9 9 6 年版，第4 5 页。 1 2 我国人大代表实行专职制研究三、我国实行专职代表制的有利之处 原则、构成要素及其相互关系等。二是人大代表在人代会期间审议、表决议案， 提出质询、议案、建议和批评、意见，审议有关国家机关的工作报告，评议“一 府两院”工作，任免人大及“府两院 有关工作人员，等等。三是人代会闭会 期间听取选民或原选举单位的意见，向选民汇报自己的工作，进行视察及调查研 究等。我国的人大代表及其兼职性特征，却模糊了这种“资格 ，虽然他们依法有 资格代表民意、参政议政，但事实上往往是一些“不能够和愿意提出要求的人”。 即使“能够和愿意”，也没有必需的时间和技术保障。正如有些思想家所说的，对 于民众而言，“拥有最高权力的人民应该自己做他所能够做得好的一切事情。那些 自己做不好的事情，应该让代理人去做。 因为这样一个人具有相关的专职化保 障，而且他的事业就是为他人的利益服务。由此可见，社会分工与专业化发展倾 向要求人大代表实行专职制。 ( 五) 符合我国政治体制改革的方向 当前，我国的经济社会正又好又快地向前发展，人民的政治参与积极性也在 不断提高。这就要求我们随着这些情况的变化，不断完善我国的根本政治制度一 一人民代表大会制度。代表制度是人民代表大会制度的一项基本内容，是人民代 表大会制度的基础，决定着代表作用的发挥，人大职能作用的发挥。中央和各级 党委已经开始逐步重视这个问题。党的十七大报告指出，“政治体制改革作为我国 全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与 积极性不断提高相适应。2 0 0 3 年，全国人大常委会增加了1 9 名专职委员。在这 次换届选举中，从中央到地方，也都对常委会委员的专职化问题提出了明确的要 求。基本都以党委的文件规定，常委会专职委员比例不少于4 0 。随着我国经济 社会的发展，代表专职化的比例也会逐步提高。所以，人大代表实行专职制符合 我国政治体制改革的方向。 ( 六) 符合广大人民群众的意愿 社会主义民主是人类社会最高意义上的民主，并不是建立在直接民主的层面 上，而是建立在“间接民主”的层面上，也即在代议民主制政体的意义上，就是 “全体人民或一部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权”。党的十 七大报告指出，“社会主义愈发展，民主也愈发展。以前由于经济的落后，民主 。参贝i 美】亨廷顿著：变化社会中的政治秩序，三联书店出版社1 9 9 6 年版，第3 9 6 页。 1 3 我国人大代表实行专职制研究三、我国实行专职代表制的有利之处 意识的淡薄，文化素质不高等原因，广大人民群众对人大代表的要求不高，甚至 没有什么要求。随着我国经济社会的发展，广大人民群众的民主意识逐步加强， 参与政治的热情也不断高涨。对他们的代言人人大代表的要求也就相应提高。 而我国人大代表由于受兼职制的制约，无法发挥出应有的作用，离广大人民的期 望距离很大。所以，人民群众希望人大代表能够实行专职制，使代表有足够的时 间和能力代表和维护他们利益。 1 4 我国人大代表实行专职制研究四、我国人大代表实行专职制面临的困难 四、我国人大代表实行专职制面临的困难 虽然我国实行专职代表制已经具备了许多条件，但我们也应该看到，在我国 全面实行专职代表制，同样也面临着一些困难，主要表现在以下几个方面： ( 一) 思想观念难转变 人的思想观念是行动的先导。只有思想观念正确，行动才会朝着正确的方向 去努力。实行专职代表制也是如此，各有关方面必须转变与专职代表制不相适应 的旧观念。 1 、党的观念要转变。我国各项工作都必须在共产党的领导下开展，党是领导， 党是关键。目前我国人大职能作用的发挥，与宪法和法律的规定及人民的期望还 有很大距离。虽然，人大在逐步得到党的重视。中共中央2 0 0 5 年转发了全国人 大常委会党组关于加强人大常委会制度建设进一步发挥人大代表作用的意见，地 方各级党委也转发了相应的文件，并时常发出关于加强人大工作的一些文件，对 人大干部的配备、交流等作出规定，但事实上，大多是“一纸空文 ，得不到落实， 只是从形式上给人大一些安慰。基本还是将人大作为“二线来安排，年轻的同 志进了人大也很少得到交流，使得人大的工作缺少活力与动力。因此，中央与地 方各级党委要真正重视人大工作，转变人大是“二线”机关的观念。 2 、各级人大和人大代表的观念要转变。我国宪法规定，人大代表由人民选举 产生，对人民负责j 受人民监督。可是，长期以来，由于制度和实践上的原因， 人大代表的选举似乎看成被是一种荣誉，一种奖励。不少人大代表由于自身水平 和代表意识不强，把对一府两院”有关议案进行审议的过程看成是学习的过程。 因此，在人民的观念中，代表只要举举手，鼓鼓掌掌就可以了。可见，人大要真 正切实维护人民群众的利益，人大代表必须彻底转变观念，弄清自己权力的来源 与自身所肩负的责任，对“一府两院的工作不能只唱赞歌，而要以人民的根本 利益为根本出发点和落脚点，真正代表人民行使权力。 3 、“一府两院”及社会各界的观念要转变。目前由于人大监督缺乏实效，使 得“一府两院”及社会各界对人大的监督存在认识上的误区，认为人大监督就是 走走形式而已，接待好了，应付应付就行了，根本不可能使人大监督起到预期的 1 5 我国人大代表实行专职制研究 四、我国人大代表实行专职制面临的困难 效果。只有“一府两院 及社会各界真正转变观念，切实把接受人大监督上升到 法律的高度来认识，作为推动工作的一种手段来看待，主动接受人大监督，才能 使得人大监督实质化。这有这样，全面实行专职代表制才有意义。 总之，实行专职代表制，我们的执政党、人大、“一府两院”及社会各界的旧 思想观念必须改变。然而，这些旧的思想观念根深蒂固，不是说变就变的，是一 个漫长的过程。 ( 二) 经济保障难到位 做任何事情，都需要经济作为保障，否则，只能是理论上的空谈，是得不到 落实的。实行专职代表制也不例外，必须依赖经济的健康稳定发展。 1 、以专职代表制取代兼职代表制的过程需要付出成本。以专职代表制取代兼 职代表制实际是一种改革。改革本身就需要付出成本。改革是新的势力推翻旧的 势力，以新事物取代旧事物的过程。在这个过程当中，至少要付出两个方面的成 本。一方面，推翻旧事物及与之相配套的事物，实际是一个斗争的过程，斗争必 须付出成本。在以专职代表制取代兼职代表制的过程中，支持专职代表制的一方 与不支持兼职代表制的一方必然要作一番斗争。因为，兼职代表制已在我国实行 了几十年，它的支持者们已经适应了这种制度，要他们去适应另一种与兼职代表 制截然不同的制度，他们必然要作出一定的反抗。另一方面，建立新的事物及与 之相配套的事物，这个过程必须经过调研、试点、论证等各个环节，才能保证新 事物的可行性与正确性。而每个环节的实施，也必须付出成本。 2 、实行专职代表制后，代表的工资、福利、办公等配套支出将是一笔巨额的 费用。目前，全国人大代表每人每年活动经费为5 0 0 0 元。各地情况不一，江苏省 人大代表为3 6 0 0 元，盐城市人大代表为1 0 0 0 元。实行专职代表制后，代表的主 要工作就是代表工作，其生活来源就是代表工作，必须解决好代表的工资、福利、 奖金、办公经费等问题。为了突出代表地位，以便代表能够有信心、有胆量去履 职，代表的待遇至少要相当于公务员的待遇，甚至还要再高一点。而我国目前共 有近3 0 0