（公共管理专业论文）试论我国失地农民社会保障现状与政策选择.pdf

独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特勇4 加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得或其他教育机构 的学位或证书而使用道的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：彦明璺 签字日期：少四年汐月矽日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阕和 借阅。本人授权可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保番的学位论灭在解罂后适用本授权书) ， 学位论文储娩劾踢锄叛+ 狂芬缛 签字匿期：秒吵年o 月少日签字日期：易w 7 年f “月岁l ) 日 学位论文作者毕业去向：安徽省滩溪县经济委员会 工作单位：安徽省濉溪县经济委员会电话：13 19 5 6 17 8 8 7 捅诼妯计：安徽省涟溪县终济委员会邮编：2 3 5 i0 0 安徽人学m p a 硕1 j 学位论文试论我国失地农民， i ：会保障现状与政策选择 摘要 随着我国工业化和城市化进程的加快，农村集体土地大量被征用，不少农民成为了失 地农民，这是一个国家在工业化和城市化的过程中必然出现的一种正常的社会现象。由于 农民失去了土地这一生产资料，解决今后的生存、发展问题成为矛盾的焦点，其结果必然 会影响到社会的安定和发展。党中央和国务院高度一直重视失地农民的社会保障问题，从 2 0 0 4 年起相继出台了5 个政策文件，在政策上对失地农民的社会保障问题实现了一系列突 破，失地农民社会保障制度建设呈现出政策越来越完善、力度越来越大、可操作性越来越 强、参保农民越来越多、保障水平越来越高的趋势。然而，尽管各级政府和有关部门有针 对性地采取一系列有效的政策措施来推进失地农民社会保障制度建设，也取得了突破性的 进展，但从整体上来看，失地农民的社会保障工作仍然有待加强。 笔者系统地分析了我国土地征用补偿方式的历史演变和土地的社会保障功能，研究了 各地在建立失地农民社会保障制度方面的主要做法。指出了失地农民社会保障方面存在的 突出问题，主要表现为补偿标准不一，安置费用偏低；补偿安置费分配混乱，失地农民应 得的补偿无法保证：失地农民就业困难，生活水平有所下降；社会保障体系不健全，生活存 在后顾之忧等。探讨了建立失地农民社会保障制度的基本原则，即建立低水平失地农民社 会保障制度的原则，保障失地农民基本生活的原则，公平和效率兼顾的原则。笔者认为， 鉴于失地农民的特殊性，要健全失地农民社会保障制度，必须设立失地农民社会保障基金， 创新土地利用制度，建立法律制度保证。并具体设计了失地农民的社会保障框架，即建立 失地农民的最低生活保障，落实失地农民的救助制度，完善失地农民的养老保险，推行失 地农民的医疗保险，提高失地农民的就业能力，抓好失地农民的就业安置，为失地农民提 供法律援助。 关键词社会保障失地农民政策选择 安徽人学m p a 硕士学位论文 试论我国失地农民社会保障现状与政策选择 a b s t r a c t ：w i t ht h ea c c e l e r a t i o no fi n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o np r o c e s s i no u rc o u n t r y ，l o t so fr u r a lc o l l e c t i v el a n da r ec o n f i s c a t e da n dm a n yp e a s a n t s b e c o m el a n d l e s sp e a s a n t s t h i si sa l s oan o r m a ls o c i a lp h e n o m e n o nw h i c hi sb o u n d t oo c c u ri nt h ep r o c e s so fi n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o ni nn a t i o n r e s o l v i n g t h ef u t u r es u r v i v a la n dd e v e l o p m e n ti s s u e s i st h ef o c u so fc o n t r a d i c t i o n sw h i c h r e s u l t sa f f e c tt h es o c i a ls t a b i1i t ya n dd e v e l o p m e n tb e c a u s et h ep e a s a n t sl o s t t h e i rc a p i t a lg o o d s t h ep a r t yc e n t r a lc o m m i t t e ea n dt h es t a t ec o u n c i lh a v ea l w a y s a t t a c h e dg r e a ti m p o r t a n c et ot h ep r o b l e mo fl a n d l e s sp e a s a n ts o c i a ls e c u r i t y f i v e p o l i c yd o c u m e n t sh a v eb e e ni n t r o d u c e df r o mt h ey e a ro f2 0 0 4 i nt e r m so fp o li c i e s ， l a n d l e s s p e a s a n t s s o c i a l s e c u r i t y i s s u e s h a v ea c h i e v e das e r i e so f b r e a k t h r o u g h s t h eb u i l d i n go fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o rl a n d l e s sp e a s a n t ss h o w t r e n do ft h ei m p r o v i n gp o l i c i e s ，t h ei n c r e a s i n go fi n t e n s i t y ，t h ei n c r e a s i n g l y o p e r a b l e ，ag r o w i n gn u m b e ro fi n s u r e df a r m e r s ，a n dt h ei n c r e a s i n go ft h el e v e lo f p r o t e c t i o n a l t h o u g hg o v e r n m e n t sa t a l ll e v e l sa n dr e l e v a n t d e p a r t m e n t sh a v e a d o p t e das e r i e so ft a r g e t e da n de f f e c t i v ep o li c i e sa n dm e a s u r e st op r o m o t et h e b u i l d i n go ft h el a n d l e s sp e a s a n t ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma n dab r e a k t h r o u g hh a s a l s ob e e nm a d ei nt h ep r o g r e s s ，t h es o c i a ls e c u r i t yw o r ko fl a n d l e s sp e a s a n t ss t i l l n e e d st ob es t r e n g t h e n e df r o ma no v e r a l1p e r s p e c ti v e t h i sd i s s e r t a t i o nh a sa n a l y z e dt h eh i s t o r i c a le v o l u t i o no ft h ew a yo fo u r c o u n t r y sl a n dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o na n dt h es o c i a ls e c u r i t yf u n c t i o no fl a n d i th a sm a d eas t u d yo ft h em a i np r a c t i c ea r o u n dt h ee s t a b li s h m e n to ft h el a n d l e s s p e a s a n t ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，a n dh a sn o t e dt h ee x i s t i n gp r o b l e m si nt h ea s p e c t o fl a n d l e s sp e a s a n t ss o c i a ls e c u r i t y ，s u c ha sd i f f e r e n ts t a n d a r d so fc o m p e n s a t i o n a n dt h el o wc o s t so fs e t t l e m e n t ，t h ec o n f u s i o no fi n s t a l l a t i o nd i s t r i b u t i o no f c o m p e n s a t i o na n dd e s e r v ec o m p e n s a t i o n o fl a n d l e s s p e a s a n t sw h i c hc a nn o tb e g u a r a n t e e d ，t h ed i f f i c u l t i e si ne m p l o y m e n to fl a n d l e s sp e a s a n t sa n dt h es t a n d a r d o f1 i v i n gd e c l i n i n g ，t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi sn o tp e r f e c t ，a n de x i s t1 i f e c o n c e r n s t h ed i s s e r t a t i o ns t u d i e st h eb a s i cp r i n c i p l e so ft h ee s t a b li s h m e n to f t h el a n d l e s sp e a s a n t ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，w h i c hi st h ep r i n c i p l eo ft h e 2 安徽大学m p a 硕卜学位论文 试论我国失地农民社会保障现状与政策选择 e s t a b li s h m e n to fal o wl e v e lo ft h el a n d l e s sp e a s a n t ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，i s t h e g u a r a n t e e t h eb a s i cl i v e l i h o o d o f l a n d l e s s p e a s a n t s ，i se q u i t ya n d e f f i c i e n c y t h ed i s s e r t a t i o nb e l i e v e s ，i nv i e wo ft h es p e c i a ln a t u r eo fl a n d l e s s p e a s a n t s ，i fw ew a n tt oi m p r o v et h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mo fl a n d l e s sp e a s a n t s ，w e m u s ts e tu pf u n d sf o rs o c i a ls e c u r i t yo fl a n d l e s sp e a s a n t s ，i n n o v a t et h el a n d - u s e s y s t e m ，a n de s t a b l i s hal e g a ls y s t e mg u a r a n t e e f i n a l l y ，t h i sd i s s e r t a t i o nd e s i g n e s af r a m e w o r ko fl a n d l e s sp e a s a n t ss o c i a ls e c u r i t ys p e c i f i c a l l y ，w h i c hi s ：e s t a b l i s h am i n i m u ml i v i n gp r o t e c t i o no fl a n d l e s sp e a s a n t s ，i m p l e m e n tt h er e l i e fs y s t e mo f l a n d l e s sp e a s a n t s ，i m p r o v et h ep e n s i o ni n s u r a n c eo fl a n d l e s sp e a s a n t s ，i n t r o d u c e t h em e d i c a li n s u r a n c eo fl a n d l e s sp e a s a n t s ，i m p r o v et h ee m p l o y a b i1i t yo fl a n d l e s s p e a s a n t s ，d oag o o dj o bf o rt h ej o bp l a c e m e n to fl a n d l e s sp e a s a n t s ，a n dp r o v i d e l e g a la s s i s t a n c et ol a n d l e s sp e a s a n t s k e yw o r d s ：s o c i a ls e c u r i t l a n d l e s sp e a s a n t s p o l i c yc h o i c e 3 安徽人学m p a 硕十学位论文试论我国失地农民丰十会保障现状与政策选择 第1 章绪论 社会保障( s o c i a ls e c u r it y ) 是指“政府和社会为了保持经济的发展和社会的稳定， 对劳动者和社会成员因年老、伤残、疾病丧失劳动能力或丧失就业机会，或因自然灾害和 意外事故等原因面临生活困难时，通过国民收入分配和再分配提供物质帮助和社会服务， 以确保其基本生活和医疗需要”w 。长期以来，我国城市实行的是高补贴、高就业的社会保 障制度，即有了城市户口就可享有就业机会及养老、医疗等一系列社会保险与粮食、副食 品、住房等补贴。而农村实行的是以群众互助和国家救济为主体的社会保障制度，其保障 水平明显低于城市。改革开放后，我国农村开始实行家庭联产承包责任制，在土地福利性 均分的原则下，把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段，并通过土地政策努力协调 公平与效率的关系。土地的福利绩效足以抵消其效率损失，从而为家庭经济的发展及其保 障功能奠定了基础，为农民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。随着我国工业化和城 市化进程的加快，农村集体土地大量被征用，不少农民成为了失地农民。失地农民是城市 化过程中因征地而产生的一个特殊群体，是处于城市化最前沿却又处于城乡之间的边缘群 体，由于农民失去了土地这一生产资料，解决今后的生存、发展问题已经成为矛盾的焦点， 如果处理不妥必然会影响到社会的安定和发展。 1 - 1 建立失地农民社会保障的重要意义 近年来，党中央和国务院高度重视失地农民的社会保障问题。自2 0 0 4 年起，党中央、 国务院相继出台了国务院关于深化改革严格土地管理的决定( 国发 2 0 0 4 2 8 号) 、国务 院办公厅转发了劳动保障部关于做好失地农民就业培训和社会保障工作的指导意见( 国办 发 2 0 0 5 2 9 号) 、中共中央、国务院转发 的通知( 中发 2 0 0 6 1 号) 、国务院关于加强土地调控有关问 题的通知( 国发 2 0 0 6 3 1 号) 等多个文件，2 0 0 7 年4 月，劳动和社会保障部印发了关 于切实做好失地农民社会保障工作有关问题的通知( 劳社部发 2 0 0 7 1 4 号) ，在政策上实 现了一系列突破，失地农民社会保障制度建设呈现出政策越来越完善、力度越来越大、可 操作性越来越强、参保农民越来越多、保障水平越来越高的趋势。而且，失地农民社会保 障制度建设被提升为宏观调控重要手段，是整个社会保障制度建设工作的重大突破，有着 不可估量的深远意义。尽管党中央、国务院和各级政府、各有关部门有针对性采取一系列 义武：中国社会保障制度问答 m 企业管理j i l 版社，1 9 9 0 5 安徽人学m p a 硕l ：学位论文试论我国失地农民社会保障现状与政策选择 有效政策措施推进失地农民社会保障制度建设，取得了突破性的进展，但从整体上来看， 失地农民的社会保障工作仍然存在不少困难和问题。 在我国尚处于社会主义初级阶段、经济还不十分发达、国家财力仍较有限，失地农民 随着工业化、城市化进程的加快将进一步增多的现实国情下，如何建立有效的失地农民社 会保障制度，让失地农民充分享受改革和发展带来的成果是一个难题，也面临着许多理论 上的难题与实际上的困难，这也是世界上许多发展中国家需要解决的问题，对这一问题进 行研究，不仅具有国内意义，同时也具有世界意义。如果能在理论与操作层面有所突破， 那不仅是对中国社会保障的一大贡献，也是对世界社会保障的一大贡献，因此，对这一问 题进行研究，不仅具有重大的理论意义，同时也具有重大的现实意义。 1 2 关于失地农民社会保障方面研究的综述 目前，对失地农民社会保障的研究主要集中在如下两方面： 一是否要建立失地农民社会保障制度。失地农民社会保障是整个社会保障体系的重要 组成部分，但长期以来一直处于全国社会保障体系的边缘。而这种现象在很长一段时问内 被认为是合理的。随着经济的发展和工业化、城市化进程的加快，促使失地农民对社会保 障的需求大大提高，因此，是否有必要建立和完善失地农民社会保障制度，成为理论界争 论的一大焦点。目前存在两种截然不同的观点：一种观点认为，建立农村社会保障制度迫 在眉睫。目前中国失地农民社会保障缺乏制度化，社会保障体系的建立与发展严重滞后于 工业化、城市化的建设与发展进程，传统的“土地保障方式对失地农民已经不复存在， 因此，近切需要建立和完善符合国情的社会保障体系。另一种观点反对建立农村社会保障 制度。理由是：其一，“国家财力有限。失地农民的社会保障要考虑国家的财力，政府不 是不保障失地农民，而是目前的重点在城市。随着国家财力的增长，也会逐步予以考虑。 其二，对失地农民已经给予补偿，失地农民可以用补偿金从事非农产业使自己的劳动价值 得以实现，并获取基本生活资料。 二是失地农民社会保障纳入到城市社会保障体系还是农村社会保障体系。把失地农民 社会保障纳入到城市社会保障体系还是农村社会保障体系，这不仅是学术界争论的焦点， 也是实践部门讨论的热点。目前主要的观点有：第一种观点赞成纳入到城市社会保障体系。 这种观点认为，失地农民已经无地可种，必须根据失地农民的不同年龄和个体能力，将其 分别纳入城市职工基本养老、医疗和失业保险体系或城镇居民最低生活保障体系。第二种 观点认为，应该把失地农民社会保障纳入农村社会保障体系，对征用农村集体土地的安置 6 安徽大学m p a 硕j ：学位论文试论我国失地农民社会保障现状与政策选择 补助费、土地补偿费用于缴纳农村养老保险，同时村集体和地方财政给予一定比例的补助。 第三种观点认为，失地农民是处于城市化最前沿却又处于城乡之间的边缘群体，应根据这 一特殊情况，专门建立失地农民社会保险制度。 1 3 论文的主要内容 本文采用定性分析、定量分析、实证分析、比较分析和综合系统分析等方法，全面地 分析了我国土地的社会保障功能和土地征用补偿方式的历史演变，指出了失地农民社会保 障方面存在的突出问题，主要表现为补偿标准不一，安置费用偏低；补偿安置费分配混乱， 失地农民应得的补偿无法保证：失地农民就业困难，生活水平有所下降；社会保障体系不健 全，生活存在后顾之忧等。具体研究了各地在建立失地农民社会保障制度方面的主要做法 和经验教训。认为建立失地农民社会保障制度必须坚持建立低水平失地农民社会保障制度、 保障失地农民基本生活、公平和效率兼顾的原则。笔者认为，鉴于失地农民的特殊性，要 健全失地农民社会保障制度，必须设立失地农民社会保障基金，创新土地利用制度，建立 法律制度保证。并具体设计了失地农民的社会保障框架，即建立失地农民的最低生活保障， 落实失地农民的救助制度，完善失地农民的养老保险，推行失地农民的医疗保险，提高失 地农民的就业能力，抓好失地农民的就业安置，为失地农民提供法律援助。 7 安徽大学m p a 硕上学位论文试论我国失地农民社会保障现状与政策选择 第2 章土地保障功能分析和土地征用补偿方式的历史演变 2 1 土地社会保障功能的分析 土地是农民安身立命、工作、生活的重要场所和生存基础，土地也必然是“农民社会 保障的载体”和农民“家庭最基本的经济基础”。w 2 1 1 从我国农村社会保障制度变迁方面分析土地的社会保障功能 新中国成立后的1 9 4 9 1 9 5 5 年，随着国民经济的恢复和土地改革的发展，我国逐步在 个体经济的基础上，建立起了以农民家庭保障为主体，辅之以社会救济和优抚安置以及农 民之间互助的农村社会保障制度。1 9 5 6 年一1 9 7 7 年，随着人民公社制全国农村的确立，建 立了集体经济下的集权化社会保障制度，以生产队为基本核算单位的集体经济成为农村中 占主导地位和统治地位的经济形式，尽管当时也有少量的自留地或自留畜，但这种经济成 分所占比例甚微，受到生产队集体经济的强烈制约。1 9 7 8 年以家庭联产承包制为主要内容 的农村经济体制改革开始，农村实行了土地承包责任制，农民拥有了土地的承包经营权， 经济地位又重新获得独立，人民公社“三级所有、队为基础”的集体经济被家庭经济形式 所取代。农村集体经济的解体使在第一次制度变迁中产生的一些农村社会保障制度失去了 基本的经济基础，形成了家庭经济形式下分权化的社会保障。进入9 0 年代以来，随着市场 经济体制的逐步完善，经济社会快速发展，建立现代社会保障制度成为完善社会主义市场 经济体制，以及建设社会主义和谐社会的重要课题，农村社会保障进入了市场经济体制下 的制度化建设阶段。党的十四届三中全会出台的关于建立社会主义市场经济体制若干问 题的决定中，提出建立与我国目前社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应的 多层次的社会保障体系，并规定建立统一的社会保障管理机构。1 9 9 8 年九届人大通过的政 府机构改革方案中，组建了劳动与社会保障部，统一主管养老、医疗、失业保险等保障工 作。在大力推进城镇社会保障制度建立与完善的同时，有关部门进行了农村社会养老保险、 医疗保险和最低生活保障等制度的试点工作，并逐步在全国农村推广试行。 然而，就目前我国农村社会保障的现实而言，无论从农村的集体经济，还是从农民家 庭经济的收入来源看，除较少部分来自于打工及部分经办企业以外，绝大多数的还是依赖 于土地的经营收入。显然，在我国的农村社会保障中，具有根本性、支撑性的是土地，而 李哑华：解决失地农民保障问题的几点思考 j 武汉人学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 4 ，( 3 ) 8 安徽入学m p a 硕 ：学位论史试论我国失地农民社会保障现状j 政策选择 目前的农村社会保障，实质上是以土地为核心而形成的w ，所以说，农村的土地具有社会保 障的功能。当然，如果把农村土地作为农民唯一的社会保障，必须考虑以下几点：第一， 土地是农民的最后一道保障线，但受土地收入及土地数量的限制，仅靠土地难以实现农民 的生活保障，尤其对农村老年人而言，表现地尤为突出。同时，又易使“养儿防老”的思 想在农村中盛行，从而不利于国家计划生育政策的推行。第二，农村土地又具有社会经济 功能，农村土地是一种生产要素，为农业生产最主要的生产资料，随着农业技术的逐步普 及，原有的小块经营已经不适应此要求，唯有通过土地的集中规模经营才可适应，但为了 实现农村土地所具有的社会保障功能，每户所拥有的土地总是根据人口的变动而不断地调 整，而且，每一农户所拥有的有限的土地，亦是依据土地的肥瘠、位置和远近分割成了许 多小块，以确保每户权利的公平，所以，为了将土地集中起来进行规模经营，必须认真地 反思将农村土地赋予社会保障功能的现行的制度。第三，在实际生活中，为了稳定农业生 产，1 9 9 8 年以来中央多次强调农村土地承包期延长3 0 年不变，同时亦强调“减人不减地， 增人不增地”的政策，这恰与农民要求及时变更土地的愿望相悖，加之，农村土地若频繁 地调整，农户难以获得长期收益活动，由此在各地纷纷出现了投入减少、耕作放弃、甚至 弃耕、撂荒等的现象。 2 1 2 从我国农村社会保障制度内容方面分析土地的社会保障功能 农村的社会保障制度主要包括农村五保供养、养老保险、医疗合作、最低生活保障。 我国五保供养制度始建立于2 0 世纪5 0 年代，五保供养主要有在当地农村五保供养服务机 构集中供养和在家分散供养两种形式，供养对象可以自行选择供养形式。五保供养所需资 金，在地方人民政府财政预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养在资金上 给予适当补助，实际上，除了中央和省级财政资金可以正常到位外，不少县级财政自身运 转都较为困难，难以拿出资金进行补贴，而村级支付的资金主要是向农民筹集，资金往往 也难以到位。 农村社会养老保险在1 9 9 5 至1 9 9 8 年最火热，农民参保的积极性非常高，但是1 9 9 9 年 国务院有关部门下发了关于目前尚不具备普遍推广农村养老保险条件的文件，导致农村社 保工作大幅度下滑。2 0 0 2 年i1 月，党的十六大提出要在有条件的地方探索建立农村养老保 险制度，使这一工作又逐步得到发展。据劳动和社会保障部、国家统计局联合发布的 2 0 0 6 年度劳动和社会保障事业发展统计公报显示，截至2 0 0 6 年底，全国参加农村养老保险人 徐永林：我国农民社会保障研究 j 经济问题探索，2 0 0 3 ( 7 ) 9 安徽大学m p a 硕七学位论文试论我国失地农民社会保障现状与政策选择 数为5 3 7 4 万人，全年共有3 5 5 万农民领取了养老金，比上年增加5 3 万人，全年共支付养 老金3 0 亿元。著名农业专家俞敬忠在2 0 0 6 年1 1 月份接受嘹望新闻周刊采访时提出， 全国6 0 岁及以上者为1 4 4 亿，6 5 岁及以上老年人口已突破1 亿，其中5 0 以上的老年人 在农村，目前参加农村养老保险的人数相对偏小，而且养老金数额偏少。 合作医疗曾是我国农村的基本医疗制度，在人民公社时代由于集体经济的支持，在其 发展的高峰期曾一度覆盖了9 0 的农村生产队和9 5 的农村人口，2 0 世纪8 0 年代初，该 制度随着农村传统集体经济的瓦解而解体。为解决农民“因病致贫，因病返贫”的问题， 保障农民的基本医疗需求，2 0 0 2 年我国开始实行新型农村合作医疗制度，尽管截至2 0 0 6 年 底，全国已有1 4 5 1 个县( 市、区) 开展了新型农村合作医疗试点，但只占全国县( 市、区) 总数的5 0 7 ，参合农民4 1 亿人，只占全国农业总人口的4 7 2 。w 至于农村最低生活保障制度，1 9 9 5 年以前，往往仅有社会救济制度即对五保户和困难 人口进行救济，1 9 9 5 年以后，民政部才开始在部分地区进行试点工作。截至2 0 0 6 年底，全 国共有2 1 3 3 个县( 区) 开展了农村最低生活保障制度，已有1 5 0 9 1 万人享受农村低保待 遇，全国农村低保金支出4 1 6 亿元，但由于经费紧张，需要救济的贫困人口又多，农村居 民最低生活保障平均补差金额3 3 2 元月吲，这就使农村最低生活保障制度在一些经济不 发达地区形同虚设。 由此可以看出，我国农村社会保障制度存在很多困境，鉴于目前的国情，要建立较高 水平的农村社会保障制度困难重重，也不现实。在没有建立起一套完善的保障农民就业、 生活、医疗、养老等保障体系之前，土地仍然是农民安身立命、工作、生活的重要场所和 生存基础，也必然是“农村社会保障的载体”和农民“家庭最基本的经济基础”。因此， 农民失去土地就意味着失去了最基本的生活保障，进而成为严重的社会、经济问题。失地 农民是我国城市化和工业化过程中必然出现的，而且也是一个正常的现象，如何解决失地 农民“种地无田，上班无岗，低保无份 的“三无”社会保障问题，是我国现代化过程中 亟待且必须解决好的一大社会问题。 2 2 我国土地征用补偿方式的历史演变 2 2 1 土地改革法。新中国成立以来，中央人民政府在1 9 5 0 年6 月2 8r 通过的土 ( 2 0 0 6 年中国卫生事业发展情况统计公报h t t p ：嗍m o h g o v c n n e w s h t m l 1 8 9 0 3 h t m ( 2 0 0 6 年度民政事业发展统计报告h t t p ：c n c h i n a g a t e c o m c n r e p o r t s 2 0 0 7 0 5 2 9 c o n t e n t 一2 3 7 7 3 8 1 h t m l o 安徽大学m p a 硕上学位论文试论我国失地农民社会保障现状与政策选择 地改革法，规定了土地的没收和征收，即没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其 在农村中多余房屋，征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村中的土地及其他公 地和工商业家在农村中的土地和原由农民居住的房屋。可见，对当时“没收地主之地 是 革命的需要，不存有补偿之说，面对“征收之土地 的费用，土地改革法则灵活地规定 了“对依靠上述土地收入以维持费用的学校、孤儿院、养老院、医院等事业，应由当地人 民政府另筹解决经费的妥善办法”。 2 2 2 国家建设征用土地办法。1 9 5 3 年1 2 月5 日公布的国家建设征用土地办法 中关于土地征用的补偿方式采取了货币补偿、就业补偿与调地补偿，其中的货币补偿的方 式主要包括土地补偿费、地上附着物补偿费、迁新补助费、生活补助费、迁葬费用，就业 安置由政府、用地单位解决。1 9 5 7 年1 0 月1 8 日国务院全体会议第五十八次会议对国家 建设征用土地办法进行了修改，于1 9 5 8 年1 月6 同国务院公布施行。修改后国家建设 征用土地办法规定的土地征用补偿方式在保持原有方式不变的基础上，增加了移民安置。 2 2 3 国家建设征用土地条例。1 9 8 2 年5 月4 日全国人大常务会通过的国家建设 征用土地条例在补偿方式上增加了安置补助费和新菜地开发建设基金，同时，不仅货币 补偿中的各类补偿费的计算标准规定的相当详细，其标准也有所提高。 2 2 4 土地管理法。1 9 8 6 年6 月2 5 同六届人大常委通过的土地管理法全面地把 国家建设征用土地条例的规定吸纳进来，废止了上述国家建设征用土地条例。只不 过，针对实务中出现的私分“原有的集体所有财产和所得的补偿费、安置补助费”的客观 事实，特别作了禁止性的规定。1 9 9 8 年8 月2 9 日九届人大常委四次会议对土地管理法 进行了修订。修订后的土地征用补偿方面的主要变化为将以往分散规定在数个条文中的内 容集中规定在一个条文；补偿方式中，取消了就业安置补偿，提高了货币补偿方式中的土 地补偿费、安置补偿费的计算标准。 从上述土地征用补偿方式的历史沿革来看，立法机关也意识到了土地征用补偿制度的 缺陷，故不仅取消了就业安置补偿，而且又一再地提高货币补偿的计算标准。然而，就土 地征用补偿制度的本质来看，我国土地征用补偿制度实际上是二元社会体制的产物，农民 往往要服从国家发展工业的需要，也就是说，以牺牲农业、农民、农村的利益来促进国家 工业的进程。此种土地征用制度虽一度有利益于国家缩短工业化的进程，却在很多程度上 是以牺牲农民根本利益为代价的。 安徽大学m p a 硕r 上学位论文试论我国失地农民社会保障现状与政策选择 2 3 我国关于建立失地农民社会保障的相关政策 2 3 1 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 2 0 0 4 年1 0 月，中央政府发布了国务院关于深化改革严格土地管理的决定( 国发 2 0 0 4 2 8 号) ，该文件是做好失地农民就业培训和社会保障工作的纲领性文件，其在失地 农民社会保障制度建设方面，实现了八大突破：即首次将失地农民的就业培训和社会保障 作为土地管理制度改革的重点内容摆在了突出位置；首次提出了征地补偿安置要使失地农 民基本生活水平不因征地而下降和长远生计有保障的以人为本的原则；首次提出了土地补 偿费主要用于农民而不是村集体；首次提出了安置补助费和土地出让金的一部分用于失地 农民的社会保障，解决了社会保障的资金来源；首次明确了通过提高征地补偿标准解决社 会保障资金来源，开辟了征地补偿新途径；首次提出了按规划区内外分类安置失地农民的 政策；首次提出了要为失地农民建立社会保障制度，为建立适合失地农民特点的社会保障 制度预留了政策空间；首次明确了失地农民在征地全过程中的权益。 2 3 2 国务院办公厅转发了劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作 的指导意见 国务院办公厅转发了劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指 导意见( 国办发 2 0 0 5 2 9 号) 是国发 2 0 0 4 2 8 号文件的重要配套文件，是做好失地农民 就业培训和社会保障工作的重要的指导性文件。指导意见的政策创新，可以概括为“两 个确保、两个区别、三个明确、三个重点、两块资金”。基本原则是两个确保，即确保失 地农民生活水平不因征地而降低，确保失地农民的长远生计。制度安排上要区别城市规划 区内和城市规划区外，实行分类指导；要区别新老失地农民，统筹考虑政策衔接问题。政 策制定上要明确对象范围，明确保障水平，明确责任主体。工作推进中要以新失地农民为 就业培训和社会保障工作的重点人群，就业培训以劳动年龄段内特别是中青年失地农民为 重点，社会保障以难就业的大龄和老龄人群为重点。在实施保障上要落实好失地农民就业 培训所需资金，应从当地财政列支，要落实好失地农民社会保障资金，从当地政府批准提 高的安置补助费和用于失地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由 当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。 1 2 安徽大学m p a 硕l ：学位论文 试论我因失地农民社会保障现状与政策选择 2 3 3 中共中央、国务院转发 的通知 中共中央、国务院转发 的通知( 中发 2 0 0 6 1 4 号) ，进一步从两个方面强调了要强化征地过程 中的社会保障制度建设和补偿安置工作：一方面，重申了征地补偿安置必须确保失地农民 原有生活水平不降低、长远生计有保障的基本原则；另一方面，进一步明确了要将落实社 会保障费作为批地的前置条件，规定征地补偿费必须包括对失地农民的社会保障费，不落 实的不得批准征地。 2 3 4 国务院关于加强土地调控有关问题的通知 2 0 0 6 年8 月，国务院下发了国务院关于加强土地调控有关问题的通知( 国发 2 0 0 6 3 1 号) ，该文在国发 2 0 0 4 2 8 号文件国务院关于深化改革严格土地管理的决定的基础上， 将我国土地管理和宏观调控政策提到了一个新的层次：一是该文件不仅首次将加强土地管 理提升为宏观调控的重要手段，而且首次将失地农民社会保障制度建设作为土地宏观调控 最重要的内容；二是再次强调了征地补偿安置必须以确保失地农民原有生活水平不降低、 长远生计有保障为原则；三是提升确保失地农民社会保障费用来源的力度；四是将征地补 偿安置费用的落实提升到批准征地的前置条件的高度；五是将失地农民社会保障所需资金 以专项资金的形式明确列入土地出让总价款中，提升了社会保障资会的重要地位；六是将 失地农民社会保障制度建设的落实力度提升到了一个新的层次。 2 3 5 国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知 2 0 0 6 年1 2 月，国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知( 国办 发 2 0 0 6 1 0 0 号) 首次将国有土地使用权出让收支纳入地方预算，实行“收支两条线”管理， 同时也对失地农民社会保障资金的收支管理进行了规范：明确了国有土地使用权出让收入 范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理，增加和保障了失地农民社会保障资金来源； 规范了土地出让收入使用范围，首次明确了要重点向失地农民社会保障制度建设倾斜；切 实保障失地农民的合法权益，依法提高征地补偿标准，建立失地农民生活保障的长效机制。 2 3 6 关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知 2 0 0 7 年4 月，关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知( 劳社部发 2 0 0 7 1 4 号) 进一步细化了相关配套政策措施，增强了政策的可操作性：进一步明确了失 地农民社会保障工作责任，确保失地农民社会保障所需资金，严格征地中对农民社会保障 安徽人学m p a 硕十学位论文试论我国失地农民社会保障现状与政策选择 落实情况的审查，规范失地农民社会保障资金管理，加强失地农民社会保障工作的监督检 查。 总之，党中央、国务院通过这一系列文件出台和实施，逐渐完善了失地农民社会保障 政策，建立了适合失地农民特点的社会保障制度，将失地农民纳入了城乡居民社会保障体 ，系之中，使失地农民能够通过社会保障安置途径获得基本生活保障，解决他们的长远生计 问题，促进农村社会的稳定。同时，该制度的建立是对我国多层次社会保障体系的重要补 充，填补了我国城镇化进程社会保障制度建设的空白，有效解决了失地农民的基本生活和 长远生计。我国在安置失地农民的实践中，通过建立适合失地农民特点与需求的社会保障 制度，将失地农民纳入社会保障范围，初步探索出了以做好失地农民就业培训和社会保障 工作为重点的妥善安置失地农民的有效途径。这既是符合国情的政策和制度创新，在世界 上也是一个没有先例、值得推广的创举。 1 4 安徽大学m p a 硕十学位论义试论我国失地农民社会保障现状与政策选择 第3 章失地农民社会保障方面存在的突出问题 虽然不少地方政府都出台了做好失地农民社会保障工作的政策文件，对维护失地农民 社会保障权益进行了有益的探索，但是从总体上讲，在失地农民社会保障方面仍然存在着 不少突出问题。 3 1 补偿标准不一，安置费用偏低 目前，由于政策不一，造成相邻地区、相同时间、相同面积的土地被不同项目征用时， 补偿费差距很大，使失地农民无法理解、无法接受。患寡，更患不均，是失地农民的心理 写照，也是导致众多上访、纠纷出现的重要原因之一。据统计，1 9 9 8 年以来，经济相对发 达的浙江省各类征地给村民的补偿费平均每亩1 2 1 6 4 元，安置补助费每人2 3 7 7 元，经过村 集体留存，实际到农民手上的土地补偿费每亩平均只有7 9 5 8 元，安置补助费平均每人2 0 7 8 元，青苗补偿费平均每亩4 9 8 元，农户家庭得到的所有土地征用费总额( 包括附着物及其 实施补偿费) 人均8 8 2 8 元。据浙江省农调队的调查显示，只有6 8 的农户对此表示满意， 有2 2 的农户认为补偿标准严重偏低，5 3 2 的农户认为偏低w 。同时，补偿费用分配方式 单一。目前，群众普遍要求补偿费用采用一次性到位的方式，实行“分钱到户”，对其他 分配方式，农民心存疑虑，拒绝接受，士地换社保的形式阻力较大。一次性补偿到位的方 式，虽然在短期内能为失地农民带来一定的生活保障，但从实际情况看，由于部分群众对 补偿费用的使用不够科学合理，因而极易造成部分人“一次性拿钱，一辈子没饭吃”的现 象产生，几年之后，必将成为新的社会负担。 3 2 失地农民就业困难，生活水平有所下降 首先，失地农民失去了最稳定、最基本的生活来源。土地征用前，农民种田虽然收益不 是很好，但这部分收入稳定，为农民提供了最低生活保障。士地征用后，农民失去了最稳 定的经济来源，给其生活带来较大冲击，尤其是对那些以种养业为主、年龄偏大、又没有 进厂经验和技能的农民，影响最大，成为失地农民中的弱势群体。其次，再就业困难重重。 目前，农村有一技之长的劳动力多数早已找到工作，而那些素质低及老弱病残的劳动力就 业难度大。土地征用前他们难以找到工作，失地后亦然。目前各级政府尚未出台能够有效 解决失地农民就业的优惠政策，所以农民对征用土地不是很欢迎。第三，生活成本提高。 农民失去土地这个最基本的生产资料后，无论愿不愿意“农转非”，他们的一切生活都已 葛如江、潘海平：谁制造丫2 0 0 0 万失地农民 j 中国改革，2 0 0 4 ( 5 ) 1 5 安徽人学m p a 硕七学位论文试论我国失地农民