（公共管理专业论文）新公共管理背景下的温州城市综合公园运营模式分析.pdf

摘要 近几年，随着新公共管理理论逐步被认识和推崇，我国各级政府开始重新 界定自己的职能角色，根据“有所为，有所不为”原则，把握好参与各项社会 事务的“度”。在市政建设领域，政府逐步打破了垄断，尝试多元经济主体共同 参与城市基础设施建设，并取得了一定的经济效益和社会效益。但目前同为城 市基础设施的城市综合公园的建设、管理大多数仍由国家控制或垄断，与城市 经济、社会生活发展不协调，与城市其他基础设施发展进程严重脱节。 目前我国城市综合公园存在诸多问题：基础设旋落后，资金严重不足，服 务质量差，管理水平低。根据公共管理的相关理论，城市综合公园是准公共产 品，西方国家在城市基础设施领域实行投资主体多元化的做法可以成为我国城 市综合公园解决现有问题、走出困境的借鉴途径。 本文以温州市区为侧，阐述了温州城市综合公园发展面临的困境，就自然 资源、政策环境、客源市场和资本市场等几个方面分析温州城市综合公园多元 经济主体参与运营的可行性。而后分析温州城市综合公园可行的运营模式：改 革政府建设经营的模式，引入多元经济主体参与的运营模式，包括采用b o t 模 式、p p p 模式、t o t 模式等融资方式，整合公园资源进行经营，政府进行多种 方式灵活管理监督。 关键词：城市公园，民间投资，融资模式，运营模式 a b s t r a c t a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，t h et h e o r yo fn e wp u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni sg r a d u a l l ya c c e p t e d a n dp o p u l a r i na c c o r d a n c ew i t ht h ep r i n c i p l eo f d os o m e t h i n ga n dr e f r a i nf r o m d o i n go t h e rt h i n g s id i f f e r e n tl e v e l so fc h i n a sa d m i n i s t r a t i o na r e d e f i n i n gt h e i r o w nr o l e s g o v e r n m e n tm o n o p o l yi ns o m ea r e a so f m u n i c i p a li n f r a s f f u c t u r eh a sb e e n a b a n d o n e da n d , m o r ea n dm o l ep r i v a t ec o m p a n i e sh a v et a k e np a r ti nt h o s es e c t i o n s a n dm a d eg r e a tp r o g r e s s h o w e v e r , a sp a r to fm u n i c i p a lw o r k s , t h ec o n s t r u c t i o na n d m a n a g e m e n to f c i t yp a r k si ss t i l lag o v e r n m e n tm o n o p o l y t h e r ee x i s tal o to fd i s a d v a n t a g e so ft h es t a t u e sq u oo fc i t yp a r k s ：c a p i t a l si n s h o r ts u p p l y , u n d e r d e v e l o p m e n to fi n 仔a a t r u c t u r e b a ds e r v i c ea n dm i s m a n a g e m e n t a c c o r d i n gt h et h e o r i e so f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，c i t yp a r k sa r ep a r a - p u b l i cg o o d s t h e p r a c t i c e s o fw e s t e r nc o u n t r i e s e n c o u r a g i n g p r i v a t e i n v e s t m e n ti n m u n i c i p a l i n f r a s t r u c t u r ec o u l db ear e a l i s t i cr e f e r e n c ef o ru st or e s o l v et h ep r o b l e r n so fc i t y p a r k s t h i st h e s i st a k e sw e n z h o ua sa ne x a m p l et oa n a l y z ei t sn a t n r a lr e s o u r c e s ，p o l i c y c o n d i t i o n s ，c o n b u m f f f 8a n di n v e s t o r s i tc o n c l u d e st h a tt h ec i t yi sr e a d yf o ra t t r a c t i n g p r i v a t ei n v e s t m e n ti nc i t yp a r k sa n df i n a n c i n gi nt h ec a p i t a lm a r k e ti sf e a s i b l e t h e t h e s i sa l s oi n t r o d u c e st h ed i r e c ta n di n d i r e c tg o v e r n m e n ts u p p l ym o d eo fc i t yp a r k s a f t e re x p a t i a t i n 9 0 1 1 t h r e e p a t t e r n s o f f i n a n c i n g f o r c i t y p a r k s , i e b o t , p p p a n d t o t , t h et h e s i se r o a t o sd i f f e r e n tp a t t e r n so fm a n a g e m e n t e a c hp a t t e r no fm a n a g e m e n ti s a l s oe x p l a i n e df r o mt h r e ea s p e c t so fp r o f i t a b i l i t y , p r o d u c t i v i t yo fp u b l i cg o o d sa n d v a l i d i t yo f s u p e r v i s i o n k e yw o r d s ：c i t yp a r k s ，p r i v a t ei n v e s t m e n t , p a t t e r n so ff i n a n c i n gp a t t e r n so f m a n a g e m e n t 第1 章导论 1 1 研究背景 第1 章导论 在中国加入w t o 之后，伴随着中国经济对外开放程度的逐步深入，行业市 场化趋势日益明显，中国的垄断行业也越来越少，而对于非垄断行业，政府也 在逐步减少国有资产的投入，甚至退出该行业，多元经济主体的参与越来越受 到鼓励。在现有法律无禁止的前提下，对私营资本涉足各领域的探索，政府表 现出了越来越宽容的态度。这是本论文写作的宏观背景。 行业市场化的进程中，政府的“开放”与“宽容”源自社会主义市场的发 展，也源自对新公共管理理论的认识和推崇。根据新公共管理理论，人们更深 入地思考政府管理的“度”和财政资金投向的“越位”与“缺位”问题。过去 计划经济体制下政府包揽一切，财政供养范围几乎覆盖了社会生产和消费的绝 大多数方面的做法显然是欠妥的，既不适应高度开放的“地球村”的环境，也 无法满足社会主义市场经济的快速发展需求。各级政府都积极推行改革，在多 个领域尝试进行新公共管理实践，逐步消除“越位”弥补“缺位”，试图构筑 “新公共管理”的框架。这其中，市政建设领域是较早尝试以新公共管理思路 运作的领域之一，如城市交通、城市能源等，政府打破了垄断权，不再是公共 设施建设管理的唯一提供者，而是通过联合公共部门、私营组织和非盈利机构 共同参与“经营”。对改革过程中的一些做法，各界虽褒贬不一，但其取得的 经济效益和社会效益是显著的，加快了城市建设的进程。同为城市基础设施的 城市综合公园虽有者许多资源，如土地资源、生态资源、环境资源、文化资源 等，却未受到足够的重视，大多处于“运行低效、营利性差”的局面，缺乏新 公共管理运作。 城市综合公园作为城市公共设施不可缺少的部分，虽然有许多不同于其他 城市资源的特性，但其中公园实体与其他资源一样，有一个共同特征，即均属 于国家所有，长期处于国家相关部门的管辖之下，对公园的建设、管理也是由 国家控制或垄断，对民间资本基本不开放。但随着我国社会经济的快速发展， 第l 章导论 生活水平不断提高，人们对城市环境的要求也在不断提高。而城市综合公园是 城市环境中的重要一环，是城市绿地发挥生态效益的重要载体，其无论在数量 上、质量上还是管理形式上都难以适应人们的需求，改革是必然的。顺应“新 公共管理”潮流，各级政府出台了针对城市综合公园的一系列改革，包括城市 公园免费开放、城市公园市场化经营等，但绝大多数改革还是停留在对现有体 制的细枝末节的修补上。本文是在新公共管理理论框架下，以温州市区为例， 进行城市综合公园多元经济主体参与建设运营的研究分析。 1 2 研究的目的和意义 本论文研究的实质就是运用新公共管理的相关理论研究成果，对城市综合 公园进行多样化的经营管理的探索，最大限度地利用其现有优势，积极盘活城 市综合公园的各种资源，挖掘城市综合公园应有的生态价值、文化价值、经济 价值和社会价值，充分发挥城市综合公园的三大效益，并协调它们之间的平衡 关系，以生态效益为前提，经济效益为基础，社会效益为且的，互为影响、作 用，最终形成良性循环，从而使得公园整体综合效益的发挥符合城市尺度和风 貌，满足社会对城市公园的要求。 本文以打造“城市绿色会客厅”的理念，将城市综合公园置于城市整体环 境中，进行城市综合公园的经营管理研究。这将有利于提高整个区域和整个城 市的档次和整体印象，从而推动城市观光旅游、商务、会展、消费及生态建设 等多方面事业的进一步发展，有利于城市的可持续发展。这种探索对我国各地 城市综合公园走出窘迫局面，促进城市整体环境和谐发展有一定的参考作用。 1 3 关键词界定 1 3 1 城市综合公园 国家建设部的城市公园分类将城市公园定义为是供公众游览、观赏、 休憩，开展科教文化活动及锻炼身体等活动，有较完善的设施和良好的绿化环 境的向社会开放的城市公共绿地。城市综合公园是城市公园的一大类，我国行 2 第1 章导论 业标准中的城市绿地分类标准将城市综合公园解释为：内容丰富，有相应 设施，适合于公众开展各类户外活动的规模较大的绿地。城市综合公园是区别 于专类公园、带状公园、街旁绿地等的具有较完善的设施及良好环境可供游客 和居民游憩休闲、游览观光模的一定规模的城市绿地。 1 3 2 运营模式 所谓模式简单地讲其实就是解决某一类问题的方法论。把解决某类问题的 方法总结归纳到理论高度，那就是模式。每个模式都描述了一个在我们的环境 中不断出现的问题，然后描述了该问题的解决方案的核心。通过这种方式，你 可以无数次地使用那些已有的解决方案，无需再重复相同的工作。模式有不同 的领域，建筑领域有建筑模式，设计领域有设计模式等。当一个领域逐渐成熟 的时候，自然会出现很多模式。1 运营模式多用于管理领域，包括了管理体制和运行机制。管理体制是指管 理单位的决策权限、隶属关系、机构设置、调控机制、监督方法等方面的结构 体系和组织制度。实现管理体制现代化，是进行管理活动的前提，是管理现代化 的迫切任务。2 运行机制则是指经济体制内各因素之间的内在联系以及该体制运 行的动因、规则和方式从而决定经济资源配置和利用的方式。不同的经济体制 有不同的运行机制和不同的资源配置或利用的模式。3 本论文对城市综合公园的 “运营模式”分析主要侧重于研究综合公园的投融资方式和经营方式。 1 。4 主要研究内容和技术路线 本文以温州城市综合公园为研究对象，从公共管理的角度研究温州城市综 合公园的运营模式，论述了温州城市公园发展的现状及问题，而后从资源、政 策环境、客源、资本市场等几个方面考证了温州城市综合公园多元主体参与运 营的可行性，提出改革温州城市综合公园运营模式的初步设想，包括改革政府 现行管理体制，改革市场投融资模式，改革经营方式等。 1 阎宏j a v a 与模式 2 郑明身积极推进企业组织创新求是， 2 0 0 1 3 颜鹏飞，乔倩略论转变经济增长方式经济评论，1 9 9 7 3 第1 章导论 本文研究的技术如下图所示： 1 。5 主要观点 新公共管理理念、公共产品理论和公共选择理论是本论文的理论支撑，城 市综合公园的投入以政府财政为主，市场融资为辅是本论文的基本观点； 城市综合公园产品是准公共产品，公园现行的管理体制己不能适应社会发 4 第1 章导论 展的需要，而公园免费开放使其经济困境进一步加剧，改革势在必行； 温州城市综合公园具备吸纳多种资本所需的各方面条件，其多种经济主体 共同参与的运营模式的改革设想是可行的； 温州城市综合公园运营模式的改革设想包括了改革公园的政府独家运营体 制、多种经济主体共同参与的投融资方式和经营方式，及政府必要的干预、管 理和监督。 第2 章文献综述 2 1 相关理论综述 2 1 1 新公共管理理念 第2 章文献综述 2 0 世纪八九十年代，在公共部门出现了一种针对传统行政模式的缺陷的新 管理方法一“新公共管理”。“今天所说的新公共管理植根于公共管理 在世界范围内的实际发展，植根于总体上被称为政府再造的一系列观点， 还植根于与公共行政理论中的公共政策特别是公共选择观点的联系”。【8 】新公共 管理的产生和发展受经济、社会、政治和技术等因素的共同策动。在所有采用 新公共管理的国家，新公共管理改革都是因回应当时政府面临的挑战而产生的。 整体而言，经济和财政危机的出现，新自由主义思想的影响和对旧公共行政的 批判，政治背景的变化，国际组织的推动，信息技术的发展是新公共管理出现 及传播的主要驱动因素。【9 】正是在上述几个因素的驱动下，新公共管理的影响超 越了个别国家的狭小范围而得到远播，而且它已经成为了全世界，特别是在北 美、澳大利亚和环太平洋地区公共管理的一个占主导地位的范式。i l o 】 尽管目前“新公共管理”在理论上还不是十分成熟，它的基本概念也还比 较模糊，但从各种表述中可理解其核心就是在不断推进政府职能市场化和公共 服务社会化的基础上，强调将管理学中的概念、理论和方法应用于公共部门的 管理实践中，主张在公共部门中引入私人部门的管理经验和模式，倡导“以市 场为基础的公共管理”。简而言之，“新公共管理”就是将企业管理的理念引 入到对“公”领域。其理论的源起是公共产品理论中的准公共产品供应可公可 私或者说是可公、私并进的理论。当然，在现实操作中，我国许多地方政府在 对准公共产品产品供应公、私孰轻孰重的选择方面有各自的考量，其决策的过 程受多方面因素的影响，其很重要的影响因素是公共选择理论所述的“政府也 是有理性的经济入”的论断。本文涉及的公共产品理论和公共选择理论的有关 后文会详细陈述。 6 第2 章文献综述 在市政公用事业领域，各级政府正不断推进城市基础设施建设的多元主体 共同参与的改革，放松对市场的管制，甚至将某些公有企业或公用设施的产权 转移或私有化，这正是“新公共管理”理念的一种实践体现。政府要有所为， 有所不为，就城市综合公园的运营模式的改革而言，政府到底该怎么“为”呢? 一是利用市场和社会力量，推行城市综合公园服务社会化；二是改革政府部门 的行政管理体制，以提高效率和管理水平。城市综合公园服务社会化在实践中 主要采取以下形式：政府业务合同出租：以私补公，打破政府垄断；建立政府 部门与私营企业的伙伴关系等。 1 h 这在实践中是取得了一定的效果的，如纽约 市政府把一个尽管连年增加财政投入，但一直难以有效管理的城市公园承包给 私人公司后，出现了井然有序的新面貌，获得了市民们的一致好评。作者认为 “新公共管理”理念为我国城市综合公园提高工作效率，提升服务质量，降低 财政支出，利用市场对公共机构形成竞争压力等方面提供了有效的途径。 2 1 2 公共产品理论 在现代经济学意义上，公共产品( p u b l i cg o o d s ) 一般是和私人产品( p r i v a t e g o o d s ) 相对而言的。其概念最初是由林达尔( e r l i n d a h l ) 提出的，后由萨缪 尔森等人加以系统化的发展。萨缪尔森将纯公共品的概念定义如下：“每个人 对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少”【。这一描述成为 经济学关于纯粹公共产品的经典定义。后来公共经济学家发展了萨缪尔森的定 义，引入两个概念一非排他性和非竞争性，来概括纯粹公共产品的基本特征。 所谓非排他性是指只要有人提供了公共产品，不论其意愿如何都不能排除 其他人对该产品的消费。若想排除其他人从公共产品的提供中受益，或者在技 术上是不可行或极其困难的，或者排除的成本过于昂贵而缺乏可行性。所谓消 费的非竞争性是指某物品在增加一个消费者时，边际成本为零，即在公共产品 数量一定的情况下，将其多分配给一个消费者的边际成本为零。这并不意味着 多提供一单位公共产品的边际成本也为零，在这种情况下，多提供一单位的公 共产品的边际成本同其他产品一样是正的，因为公共产品的提供同样耗费了有 限的资源。依据以上两个标准，我们可以将不同的物品划分为纯粹公共产品、 准公共产品及纯粹私人产品。 所谓纯公共品的概念是由马斯格雷夫( m u s g r a v e ) 提出的 2 1 ，它指的是严格 7 第2 章文献综述 满足非竞争性和非排他性两个条件的产品。在这个意义上讲，政府提供的许多 公共产品并不是纯粹公共产品，大多数产品都可以被看作是介于纯公共产品和 私人产品之间的准公共产品。例如阻止人们( 或向人们收费) 进入非拥挤的公园是 可能的，但要花费相对较高的代价：增加一个人使用非拥挤的公园的成本时非常 小的，但并不为零。准公共品可划分为两类：在消费上具有非竞争性，但是却 可以轻易排他的俱乐部产品( c l u bg o o d s ) ；在消费上具有非排他性，但是却无 法有效排他的公共资源( c o m m o nr e s o u r c e s ) 。 如果一种产品是纯粹私人产品，则它有可能由市场机制来实现供求平衡。 如果一种产品是纯粹的公共产品，则它应由政府公共部门来提供，市场机制在 提供上可能是要失灵的。提供公共产品是政府的重要职能，甚至政府本身也可 被看作是公众用税金集体“购买”集体“消费”的一个公共产品【3 j 。 准公共产品就其性质来说或多或少的具有公共产品的一些特征，如完全让 市场来提供准公共产品也将是缺乏效率的。因而需要政府在一定程度上介入该 类产品的提供。但由于准公共产品同时也具有一些私人产品的特征，受益存在 一定的排他性，因而不能完全由政府来支付成本，在此对使用者收费就成为必 要。例如教育支出，全社会都从具有良好教育的公民处获益，那么由教育支出 提供的服务存在着外部经济性。但与国防等纯公共产品相比，教育提供的利益， 又是内在化和私人化的。几乎每个国家的政府都参与对教育的直接投资，但一 般只提供基本的义务教育。其原因在于，公民达到基本的文化程度，对整个社 会意义更为重大，而教育程度越高，越是更多体现为直接受到教育的公民受益。 所以，教育支出应被看作是一种准公共产品。 准公共产品供应的这种弹性为在公共管理领域引入市场的操作提供了依 据。准公共产品的可由市场提供的部分也就是新公共管理理念所倡导的推进政 府职能市场化和公共服务社会化的部分。市场能做好的事交给市场，以便政府 能更高质量的提供纯粹公共产品，并致力于对市场有效监督和引导。 需要说明的是，公共产品理论对纯粹公共产品、准公共产品及纯粹私人产 品的划分的条件是不变的，但新公共管理理念认为，产品性质的划分并非一成 不变，在不同的历史时期对同一种产品究竟属于何类产品的认识可能有所不同。 可以说产品性质的区分必须考虑市场发展的程度。由于社会生活的复杂性以及 经济主体的多样性，有些设施的产品性质可能是混合的，即兼有几种产品的特 点；同样，有些设施的建设主体也可以是多元的，即由多种类型的出资者共同 第2 章文献综述 参与一些设施的建设。嗍过去由于人们对上述认识的缺失，或者说管理方式调 整的不及时，造成了政府管理的“越位”和“缺位”现象。随着社会的发展， 人们对城市综合公园产品的认识也需要与时俱进，其供应要适应当时当地的社 会需要。本文即是分析根据现今的温州社会发展的状况，温州城市综合公园产 品供应的方式。 2 1 。3 公共选择理论 2 0 世纪8 0 年代，美国著名经济学家詹姆斯m 布坎南运用经济学方法分 析政治过程，从经济学和政治学跨学科的角度建立了公共选择理论( p u b l i cc h o i c e t h e o r y ) 。 公共选择理论的基本出发点是经济人假设的推广，将这种假设引入到对政 治行为的分析中，以“有理性的经济人”来分析政治市场交换中产生的各种弊 端。西方经济学中经济人假设是指：当一个人在经济活动中面临若干不同的选 择机会时，他总是倾向于选择能给自己带来更大经济利益的那种机会，即总是 追求利益最大化。“在公共选择中政治人和经济人就是同一个人，公共选择理 论的宗旨就是把政治和市场两方面的人类行为纳入单一的模式领域中。”【5 】“市 场与政治之间的重要差异并不在于人们追求的价值或利益的不同，而在于人们 追求他们的不同利益时所处的条件” 6 1 公共选择理论则认为，其实政府官员与厂 商和消费者一样，也是具有理性和私利的“经济人”，他们也具有自己的动机、 愿望和偏好，他们同样关心自己在政治活动中的成本和收益，在交易过程中他 们也同样追求自己利益的最大化。同样的人不可能仅仅因为从经济市场转入政 治市场之后就由仔细求利的自利者转变成为大公无私的“利他者”，政府官员 作为单个的个人在政治市场上会对不同的决策规则和集体制度作出最有利于自 己的反应。 政府本身并不是超凡至圣的机器，政府也是有理性的经济人，也有自己的 利益。政府不可能完全弥补市场的缺陷，并在干预经济的过程中不造成新的不 经济后果，即政府也会失灵。市场经济下政府干预行为的局限性和政府失灵问 题是公共选择理论的核心问题。所谓政府失灵，是指个人对公共物品的需求在 现代代议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于 浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动并不总像应 9 第2 章文献综述 该的那样或像理论上所说的那样“有效”。r 7 】因此，公共选择理论提倡公共选择 机制，要求更多方面的参与、更多角度的全面论证和理性选择。公用事业民营 化就是一个很好的方式，它也是国际上公用事业发展的大趋势。 新公共管理理念的推广过程即充分体现了公共选择理论认为的“政府也是 有理性的经济人”的观点，又充分利用了“政府失灵”的理论，以城市综合公 园为例：我国目前的这种“政府主导一政府经营一政府收益”的城市公园运营 模式，使大多数城市综合公园运行低效，主要原因一是公园缺乏竞争压力，使 其不注重提高服务的质量和效率，二是由于是国家财政供应，没有成本和利润 的压力，提供公园产品的机构往往行事不计成本，不讲求市场需求，而是追求 政绩和形象，尽量满足来自方方面面的要求，结果使公共产品超量供应，社会 福利费用过高，造成了资源浪费。但是再富的政府也不能“无穷透支”，现实 是财政对公园的供应往往是不足的。可以说以目前的形势来看，政府对城市综 合公园的包办不是改善而是削弱了大众享受城市城市综合公园提供的公共产品 的社会福利。所以，本文主张一方面政府要尽可能进一步增加国家财政对城市 综合公园的投入，另一方面在目前政府财力不足的情况下，采取多条腿走路， 及时调整政府与社会、政府与市场的关系，积极引入市场机制和社会力量，广 开融资渠道，依靠多方力量提供城市公园产品，以弥补政府财力和服务能力的 不足。这应是在新公共管理理念驱动下，现阶段温州政府公共选择的必然趋势。 2 2 城市综合公园的相关研究综述 2 2 1 有关城市公园的研究 虽然近年来对城市公园的学术关注度在逐年上升中，但以城市综合公园为 研究对象，探讨城市综合公园的运营管理的研究成果并不多见。已有的相关度 较大的研究成果主要有： ( 1 ) 宋子千1 ( 2 0 0 3 年) 从体制、价格、建设三方面分析了当前影响我国 城市公园发展的问题，提出城市公园要进行管理体制现代化，走事业单位企业 1 宋子千中国城市公园的改革和发展见：张广璃，魏小安，刘德谦，编2 0 0 2 2 0 0 4 年中国旅游发展： 分析与预测( n o 3 ) 社会科学文献出版社，2 0 0 3 l o 第2 章文献综述 化管理的改革的方向，应努力实现资金来源多样化，发挥市场功能，鼓励外资、 社会资金特别是民间或企业资本参与公园建设。 ( 2 ) 陈卓思1 ( 2 0 0 5 年) 建立了一个可以描述各类公共品的理论模型，提 出了公共品供给的目标社会福利和社会公平最大化之间的权衡，并在模型 框架下以具体数值例子演示了具有受益排他性和消费竞争性的混和公共品如何 达到最优供给，从理论上为城市公园供给方式的研究提供了一个新的视角。 ( 3 ) 孙伶俐2 ( 2 0 0 5 年) 将政府、企业及公众作为城市公园经营的三个理 性行为主体进行分析，认为政府是经营的宏观主体，企业和公众是微观主体，三 者之间既有利益冲突，也有利益合作，各方都应站准自己的位置，在合理行使 权利保障自身利益的同时，促进城市公园的和谐发展；城市公园市场化经营的 激励机制和监督机制是经营成功的关键。政府可以通过“边缘黄金带”激励、 “财政补贴”激励、“变更产权”激励来调动企业经营城市公园的积极性。 ( 4 ) 王春雷，诸大建3 ( 2 0 0 6 年) 从经济学的角度，分析城市公园免费开 放的实质，然后在此基础上剖析免费公园发展的关键问题，并提出了一系列经 营对策。认为公园免费开放是社会发展的必然趋势，成功的免费公园要通过招 商引资、自行开发等多途径，提升休闲功能。 以上这些研究成果都在一定程度上对我国城市公园目前存在的问题进行了 不同角度的分析，并提出了经营管理的建议，对本文都具有宝贵的借鉴意义。 但从现有的研究成果来看，主要是针对城市公园的免门票制度进行的研究，没 能从本质上很好的解决城市公园特别是城市综合公园经营所面临的困境，特别 是淡化了地方财政的压力，缺乏对城市公园经营管理模式的深层次分析，少有 从政府管理的角度针对城市综合公园多元投资运营模式的研究，也缺乏对城市 综合公园运营模式的可行性的分析。 另外，任晋锋4 ( 2 0 0 3 年) 通过对美国的公共领域和公园关系的探讨，侧重 土地的获得与利用，介绍了美国城市公园和开放空间发展的历程，当今公园发 展策略以及一些新的发展方向，为本论文提供了一定的借鉴和启发。 陈卓思城市公园供给方式的模型分析当代财经，2 0 0 5 ， ( 8 ) ：5 - 8 2 孙伶俐论城市公园的市场化经营： 硕士学位论文 武汉：武汉大学，2 0 0 5 3 王春雷，诸大建从经济学视角分析城市公园的免费开放问题，价格理论与实践，2 0 0 6 ，( 1 0 ) ：3 7 - 3 8 任晋锋美国城市公园与开放空间的发展国外城市规划，2 0 0 3 ，( 0 3 ) ：4 3 4 6 l l 第2 章文献综述 2 2 2 有关市政公用设施的研究 城市综合公园是市政公用设施，属于城市基础设施范围。虽然目前专门针 对城市综合公园运营的研究不多，但在城市基础设施领域，包括市政公用设施 方面，许多专家、学者以新公共管理为基础作了很多研究，这些研究成果是本 文很重要的参考。 ( 1 ) 陶小马，孟葵1 ( 2 0 0 3 年) 对城市居住区公共服务设施的经济属性进 行分析之后，提出一个比较合理的费用分摊方式是从明确各种公共物品的产权 关系入手，按照“使用者付费”的原则，由各种设施建设的责任主体各自分担 相应的建设费用。并分析在政府建设居住区公共服务设施的筹资方式中，从财 政开支是最理想的做法，但在目前财力难以负担的现实下，专项收取配套费可 作为一种退而求其次的过渡性处理办法。 ( 2 ) 鲍海君2 ( 2 0 0 5 年) 对土地开发整理b o t 项目融资的具体实旆机制进 行了详细的研究。认为随着土地开发整理的进一步推进，政府投资的模式存在的 问题日益凸现，资金不足和项目运营效率低下是其中的一个关键问题。为了解 决该问题，多元化融资和市场化经营是未来土地开发整理项目运营的一个趋势。 ( 3 ) 顾承东3 ( 2 0 0 6 年) 认为民营化已经成为机场发展的主要趋势，即通 过转移机场的经营权或所有权，实现私营部门参与机场经营管理，以及国资的 退出。同时，民营化也减轻了政府的财政负担，提高了机场的经营效率和效益。 论文在对国内外机场融资模式进行总结和分析的基础上，提出了大型国际机场 多元化融资模式。 ( 5 ) 石涛，沙文兵4 ( 2 0 0 6 年) 指出城市快速发展需要大量资金，传统的筹 资方式已经不能适应发展的实际情况，介绍了在城市经营中，要利用经营城市土 地，推进基础设施市场化，以及在资本市场上通过外资来筹集资金的思路、方法 并且分析了筹资中出现的常见问题，提出了城市经营中筹资问题的具体建议。 ( 6 ) 段世霞( 2 0 0 6 年) 指出p p p 即公共政府部门与民营企业合作模式是 缓解基础设施建设资金压力，提高基础设施服务的效率和效益的有效融资模式。 1 陶小马，盂葵关于城市居住区公共服务设施建设费用合理分摊的若干思考价格理论与实践2 0 0 3 ，( 2 ) ： 4 8 - 4 9 2 鲍海君土地开发整理的b o t 项目融资研究：( t i l t 士学位论文】杭州：浙江大学，2 0 0 5 3 顾承东大型国际机场多元化融资模式研究： 博士学位论文 上海：同济大学，2 0 0 6 4 石涛沙文兵城市经营中的筹资问题：思路与建议经济经纬2 0 0 6 ， ( 4 ) = 6 3 - 6 5 5 段世霞民营企业参与我国基础设旌建设的思考商场现代化2 0 0 6 ，( 3 5 ) ：2 3 0 - 2 3 1 1 2 第2 章文献综述 建立在信任控制和协议机制基础上的政府和企业间的合作伙伴关系是基础设施 建设、管理各方通过自身的努力达到与预期单独行动相比更为有利的结果的前 提。并介绍了p p p 模式的风险分配原则。 以上文献或仅表达了我国城市基础设旌建设需要多元经济主体共同参与的 观点，而没有分析具体的模式，或仅就一种融资模式进行详细论述。本论文通 过参考、借鉴上述文献的观点，系统的分析了温州城市综合公园多元经济主体 共同参与运营的可行性，全面介绍了可行的融资模式和运营模式。 2 3 中国城市综合公园发展概述 世界园林史上第一个城市公园是1 8 4 7 年完工的英国伯肯海德公园 ( b i r k e n h e a dp a r k ) 现代景观公园则是从建于1 8 5 8 年的美国纽约的中央公园开 始的，也就是说公园是十九世纪诞生的一个新生事物，至今只不过1 4 0 多年的 历史。0 2 1 我国城市综合公园的由来虽然可追溯至古代皇家园林，第一个现代意义上 的公园是1 8 6 8 年外国人在上海建造的“公花园”( 现名黄浦公园) ，当时至 1 9 4 9 年以前，由于社会动荡，城市公园发展缓慢。新中国成立以后，公园进入 了一个新的发展时期。据统计，到1 9 8 5 年，全国城市公园达到9 7 8 个，总面积 2 0 9 5 6h m 2 ，平均每个城市人口占有公园面积1 8m 2 。 改革开放以来，特别是1 9 9 2 年随着创建园林城市的活动在全国普遍开展以 来，配合城市建设的大发展，我国城市公园也经历了一个高速发展的阶段。从 1 9 9 7 年到2 0 0 2 年，国家每年投入城市绿化的资金都在1 0 0 亿元以上，约占城市 建设资金的1 0 。城市绿化覆盖率平均每年以一个百分点的速度递增。到“九 五”最后一年( 2 0 0 2 年) ，全国绿化覆盖率达2 8 1 ，全国公园总数发展到5 0 0 0 多个。至2 0 0 5 年全国城市公园达到7 0 7 7 个，城市人均公共绿地面积达7 8 9 平 方米。在数量增长的同时，我国城市公园的质量也有了很大提高。公园加强了 绿化美化工作，局部生态环境得到显著改善；增添了大量娱乐和服务设施，极 大地丰富了市民游玩内容；许多历史文化遗址、遗迹和古树名木通过公园的建 设得到了较好保护，成为市民了解和欣赏自然文化遗产的重要场所；城市公园 类型日趋多样化，除了历史园林以外，在城市中心、街道两旁、河道两旁、居 1 3 第2 章文献综述 民社区、新建小区甚至荒地、废弃地和垃圾填埋场上也建设了各种类型的城市 综合公园。城市综合公园对于满足广大市民日益增长的闲暇生活需要起到了不 可替代的作用，在城市发展中占据越来越重要的地位【1 3 1 。 1 4 第3 章城市综合公园的相关概念及其在温州的发展困境 第3 章城市综合公园的相关概念及其在温州的发展困境 3 1 城市公园和城市综合公园 3 1 1 城市公园和城市综合公园的概念 根据1 9 9 9 年国家建设部的城市公园分类一书对公园的定义，公园是指 供公众游览、观赏、休憩，开展科教文化活动及锻炼身体等活动，有较完善的 设施和良好的绿化环境的向社会开放的城市公共绿地。 按照我国行业标准中的城市绿地分类标准，“城市公园”是城市中向 公众开放的、以游憩为主要功能，有一定的游憩设施和服务设施，同时兼有健 全生态、美化景观、防灾减灾等综合作用的绿化用地。它是城市建设用地、城 市绿地系统和城市市政公用设施的重要组成部分，是表示城市整体环境水平和 居民生活质量的一项重要指标。公园绿地具体包括综合公园、专类公园、带状 公园、街旁绿地等。其中综合公园是：内容丰富，有相应设旌，适合于公众开 展各类户外活动的规模较大的绿地，分为全市性公园和区域性公园；社区公园 是为一定居住用地范围内的居民服务，具有一定活动内容和设施的集中绿地( 不 包括居住组团绿地) ，分为居住区公园和小区游园；专类公园是具有特定内容 或形式，有一定游憩设施的绿地，分为儿童公园、动物园、植物园、历史名园、 风景名胜公园、游乐公园和其他专类公园；带状公园是沿城市道路、城墙、水 滨等，有一定游憩设施的狭长形绿地：街旁绿地是位于城市道路、用地之外， 相对独立成片的绿地，包括街道广场绿地、小型沿街绿化用地等。1 3 1 2 城市综合公园的特点和功能 ( 1 ) 城市综合公园的特点 我国各城市中的公园许多是可以根据上述界定对号入座的，但现实中由于 1 资料来源：城市绿地分类标准c j j t8 卜2 0 0 2 h t t p ：m 1 v h u a c 1 5 第3 章城市综合公园的相关概念及其在温州的发展困境 经济的发展，城市建设思维的开阔，人们生活半径的扩大等原因，许多公园的 建设趋向综合性，服务范围越趋扩大，区域性质越趋模糊。故此，本文综合上 述公园的分类界定，认为现代城市综合公园一般具有以下特点： 在规模上，城市综合公园是具有一定规模的城市绿地。但所谓“一定规模” 也是因地而异的，因各城市的性质、规模、用地条件、历史沿革等具体情况不 同，综合公园的规模和分布差异较大。故综合公园的最小规模和服务半径很难 做出“一刀切”的规定。就温州市区目前的公园建设情况看，现有的综合公园 小型的如中山公园、巽山公园，总面积在2 5 万平方米之间，中等的有马鞍池公 园、绣山公园、华盖山公园，总面积在5 万平方米以上，1 5 万平方米以下，总 面积超过1 5 万平方米的公园，对温州而言就是相对大型的公园了，如九山公园、 翠微公园、景山公园、汇昌河水上公园、白鹿洲公园等。 在构成上，城市综合公园具有较完善的设施及良好的生态环境。通常拥有 雕塑、牌坊、壁画、小品、建筑设施等多种人工艺术形态。并拥有灌木、森林、 草地、湖泊等自然生态环境。 在功能上，城市综合公园除了保护、改善、美化环境功能外，兼有生态功 能、美化功能、生物多样性功能、防灾避险功能，最重要的是可供游客和居民 游憩休闲、游览观光。除此之外，我们还可以列举出强身健体、社交结友、教 育启智、资源保护等功能。 在效益上，城市综合公园具备经济效益、生态效益、环境效益和社会效益 等多种效益。城市综合公园的经济效益是城市综合公园多元经济主体投资的基 础。 ( 2 ) 城市综合公园的功能 在公园运动时期，各国已普遍认同城市公园具有五个方面的价值，即：保 障公众健康、滋养道德精神、体现浪漫主义( 社会思潮) 、提高劳动者工作效 率、促使城市地价增值【1 4 1 。随着社会的发展，人们对城市综合公园的认识也更 加全面。城市综合公园的基本功能有： 休闲游憩的功能。城市综合公园通过其创造的优美环境和生态空间，为城 市居民提供必要的自然环境，成为城市居民的主要休闲游憩场所，为人们提供 散步、垂钓、健身、品茶、野餐、静思、赏景等娱乐活动场地和接近自然、回 归自然的生态享受。在优美的景色中，呼吸新鲜空气，享受阳光的照射，无形 之中可以消除日常生活之中的紧张疲劳，使身心得以舒畅。城市综合公园承载 1 6 第3 章城市综合公园的相关概念及其在温州的发展困境 着满足人们休闲游憩活动需求的主要职能。 维持城市生态平衡的功能。城市的生态平衡主要靠绿化来完成。城市综合 公园由于其具有大面积的绿化，在整个城市的生态系统中地位不可替代，无论 是防止水土流失、净化空气、改善小气候、降温、降低辐射、杀菌、防尘、防 噪音、防风引风、缓解城市绿岛效应等方面都具有良好的生态动能。比如美国 纽约的中央公园，其内的阳光、风、动植物、水体都对城市起着极其重要的影 响。 防灾避难功能。城市综合公园由于具有大片公共开放空间，不仅是城市居 民平日的聚集活动场所，同时在城市的防火、防灾、避难等方面具有很大保安 功能。城市综合公园可以作为地震发生时的避难地、火灾发生时的隔火带、救 灾物资的集散地以及灾民的临时住宿场所等等。如1 9 9 3 年的美国洛杉矾大地震 中，城市综合公园在灾中避难和灾后安置重建中起到了至关重要的作用。 城市综合公园的附属功能有： 美化城市景观的功能。城市综合公园是城市中最具有自然特征的场所，往 往拥有水体和大量绿化，是城市的绿色软质景观，与城市的道路、建筑等灰色 硬质景观形成鲜明的对比，使城市景观得以软化。同时在高楼林立的城市环境 中充足的公园绿地，可以调和、美化都市景观，达到都市乡村化的效果。 文化传播的功能。大量城市居民在城市综合公园进行户外活动，随着全民 健身运动的开展，社会文化的进步，城市公园能够在物质文明建设的同时，也 日益成为传播精神文明的重要场所。各种社会文化活动如写生、棋艺、音乐、 舞蹈、戏剧、绘画、摄影等在城市综合公园中的开展，形成了一道独特的风景 线，不仅陶冶了城市居民的情操，也传播了文化。 带动社会经济发展的功能。由于城市环境的恶化，城市综合公园作为城市 的主要绿色空间，在带动社会经济发展中的作用己经越来越明显。他最显著的 功能就是提升周边的地价和房价，带动房地产的开发，从而推动该区域的经济 和社会的发展。美国投资建设明尼阿波利斯公园的明尼阿波利斯商会早在1 8 8 3 年就提出这样一个观点：对公园相对较小的支出，在不久的将来会给城市房地 产带来千百万的增值。一个典型的例子就是美国纽约中央公园建成后的1 5 年里， 曼哈顿地价增长了1 倍。中央公园周边3 个行政区本来位于房地产活跃地带以 北2 5 英里，它们的地价却增长了9 倍【1 5 】。另外，由于公园的带动，也可以使周 边地区的工商业、旅游业等生产、服务行业得到良好、迅速的发展，体现出巨 1 7 第3 章城市综合公园的相关概念及其在温州的发展困境 大的经济效益。 另外，城市综合公园在远期范围内，又可以作为城市预留土地，为城市未 来公共设施的建设提供一定的可能性。 3 1 3 城市综合公园的性质判定 ( 1 ) 城市综合公园产品 城市综合公园产品是指由城市综合公园产生的用来满足人们需求和欲望的 物品或无形的载体。城市公综合园向市场提供的产品总体上可分为两大类，一 是实物产品，二是服务产品。 实物产品包括园艺产品，旅游纪念品。园艺产品是城市综合公园利用自己 的技术优势，通过规模化、专业化生产，在为城市综合公园添置园艺产品的同 时向社会提供的盆花、盆草、盆景、鲜花、苗木、园艺器具等产品。还可以通 过开设配套服务的鲜花礼品店、园艺产品店，使产品直接进入市场。旅游纪念 品是城市旅游公园向游客提供的代表地方特色的商品。 服务产品包括环境服务和商业服务。环境服务是其它各项服务的基础，是 城市综合公园的核心产品，也是公众对城市综合公园产品最为关注的部分。它 由整个城市综合公园的自然景观、人文景观及服务设施组成，具有明显的环境 效益和社会效益。商业服务是指公园内旨在满足游客各种休闲娱乐需求而提供 的方便、优质的商业化服务产品。商业服务与城市综合公园其他服务相辅相成 的，是创造城市综合公园整体形象必不可少的重要环节。它包括城市综合公园 的服务中心、游乐设施、文体中心等等。 另外，城市综合公园还可以通过成立工程公司、绿化公司，承揽各项园林 绿化、彩化、园林小品等的设计、施工，进入园林基础建设市场。并且，随着 城市综合公园的不断发展，城市综合公园还将根据城市居民和旅游者的需要不 断的对城市综合公园产品推陈出新。城市公园综合产品的内涵还将不断扩展。0 6 1 ( 2 ) 城市综合公园的准公