（公共管理专业论文）我国基本养老保险扩大覆盖面问题研究——以济南市为例.pdf

山东师范火学顾i ? 学位论文 中文摘要 养老保险覆盖面狭窄是我国社会保障制度长期面临的突出矛盾，是当自仃养老 保险体制改革的主要问题。随着我国人口老龄化趋势的加快，老年人口赡养比率 攀升，加重了养老保险的运营负担，同时由于产业结构的调整及就业方式的改变， 新的就业群体对养老保险的需求非常迫切。本文采用历史比较分析方法，结合文 献研究、定性分析等方法，分析我国养老保险覆盖范围的基本情况，借鉴国外经 验，阐述了把非萨规就业群体纳入养老保险覆盖范围的必要性与可行性，通过实 证分析，探讨我国非正规就业群体的养老保险现状，在此基础上，提出了扩大基 本养老保险覆盖范围的措施及政策建议。 本文首先介绍了养老保险覆盖范围的涵义，对我国养老保险覆盖范围发展进 行了概述，分析我国当前养老保险覆盖范围存在的问题、影响覆盖面的原因，阐 明在新形势下，应将私企职工、灵活就业者、城市农民工等非正规就业群体纳入 到基本养老保险覆盖范围。通过分析国外发达国家和发展中国家养老保险覆盖范 围发展状况，为我国扩大养老保险覆盖范围提供借鉴与参考。从社会经济发展、 就业群体自身、养老保险的可持续性等方面分析扩大养老保险覆盖面的必要性； 从法律制度的完善、公共政策的选择等方面分析扩大养老保险覆盖面的可行性。 通过大量翔实的数据和例证，分析济南市养老保险覆盖范围的现状，着重对私企 的高缴费率、农民工养老保险及可转移性、下岗职工中断接续方案、失地农民养 老保险办法进行了实证分析，对养老保险扩面方案提出建议。提出不设定全国统 一的强制性退休年龄，相对低的退休年龄对应较低的养老待遇，超过法定领取全 额养老金的年龄，应该对应更高的养老待遇；针对农民工的分层次的、渐进的缴 费制度设计；最后，提出了以职业身份推进的多支柱、多元化养老保险体系，低 门槛、广覆盖、有弹性、可持续的缴费政策，全国统筹的基础养老金制度的扩面 对策。 关键词：基本养老保险；扩大覆盖面；措施；对策建议 a bs t r a c t t h en a r r o wc o v e r a g eo fo l d a g ei n s u r a n c ei sc h i n a ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e m l sa l o n g - t e mo u t s t a n d i n gc o n t r a d i c t i o n ，w h i c h i sa l s ot h em a i np r o b l e mo fo l d a g e i n s u r a n c es y s t e mr e f o r m t h ef a s t e ra g i n gp o p u l a t i o ni nc h i n ai n c r e a s e st h eo p e r a t l o n b u r d e no fo l d - a g ei n s u r a n c e a tt h es a m et i m e ，w i t ht h ea d j u s t m e n to fi n d u s t r i a l s t r u c t u r ea n de m p l o y m e n tp a t t e r n s ，t h en e e d so fn e we m p l o y m e n tg r o u pf o ro l d a g e i n s u r a n c ea r eu r g e n t i nt h i sp a p e r ，m e t h o d so fh i s t o r i c a la n a l y s i sa n dc o m p a n s o n ， c o m b i n e dw i t hl i t e r a t u r er e s e a r c h ，q u a l i t a t i v ea n a l y s i s ，e t c a r ea d o p t e d t oa n a l y z eb a s l c i n f l o r r i l a t i o no fc h i n a so l d a g ei n s u r a n c ec o v e r a g e d r a w i n go nf o r e i g ne x p e n e n c e s ， e x p o u n d i n gt h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo fg e t t i n g t h en o n - f o r m a le m p l o y m e n tg r o u p s i n t ot h eo l d a g ei n s u r a n c ec o v e r a g e ，t h ea u t h o re x p l o r e st h es t a t u sq u oo fo l d - a g e i n s u r a n c eo fc h i n a sn o n f o r m a le m p l o y m e n tg r o u pt h r o u g he m p i r i c a la n a l y s i s ，a n do n t h i sb a s i s p r o p o s e st h em e a s u r e sa n dp o l i c yp r o p o s a l st oe x p a n dt h eb a s i c o l d a g e i n s u r a n c ec o v e r a g e t l l i sa j t i c l ef i r s ti n t r o d u c e st h em e a n i n go fo l d a g ei n s u r a n c ec o v e r a g e ，g l v e sa 1 1 o v e r 、，i e wo fo u ro l d a g e i n s u r a n c ec o v e r a g ed e v e l o p m e n t ，a n a l y z e s t h ec u l t e n t p r o b l e m sa n d 协ec a u s e si n f l u e n c i n gc o v e r a g e ，a n da r g u e st h a tu n d e r n e wc i r c u m s t a i l c e s ， w o r l 妃r so ft h ep r i v a t ee n t e r p r i s e ，f l e x i b l ee m p l o y e e s ，u r b a nm i g r a n tw o r k e r s ，a n do t n e r n o n f o r m a le m p l o y m e n tg r o u p ss h o u l db eb r o u g h ti n t ot h eb a s i co l d 。a g e m s u r a n c e c o v e r a g e b ya n a l y z i n g t h e o l d - a g e i n s u r a n c ec o v e r a g ed e v e l o p m e n tmt n e f o r e i 蛆d e v e l o p e da n dd e v e l o p i n gc o u n t r i e s ，t h ea u t h o rp r o v i d e sr e f e r e n c eo nh o w t o e x p a n do fc h i n a so l d a g e i n s u r a n c ec o v e r a g e ；e x p l a i n st h en e c e s s i t yo fe x p a n d l n g o l d a g ei n s u r a n c ec o v e r a g e f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fs o c i o _ e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ， s e i f - e m p l o y m e n tg r o u p s ，a n dt h es u s t a i n a b i l i t yo fo l d 。a g ei n s u r a n c e ；a n da n a l y z e s t h e f e a s i b i l i t vo fe x p a n s i o no fo l d - a g e i n s u r a n c ec o v e r a g ef r o mt h ep e r s p e c u v e o t p e 位c t i n gt h el e g a ls y s t e ma sw e l la sp u b l i cp o l i c yc h o i c e al a r g en u m b e r o fd e t a l l e d a n da c c u r a t ed a t aa n de v i d e n c ea r eu s e dt oa n a l y z ej i n a nc i t ys t a t u sq u oo fo l d a g e i n s u r a n c ec o v e r a g e t h ep a p e re m p h a s i z e st h eh i g hr a t eo fd e p o s i ti np r i v a t ee n t e r p n s e s ， p e a s a n tw o r k e r s o l d a g ei n s u r a n c ea n dp o r t a b i l i t y ，t h ep r o g r a m c o n t i n u e dd i s r u p t i o no f 1 a i d o f fw o r k e f sa n dp e a s a n t s s o m es u g g e s t i o n sa r ep r e s e n t e dt oe x p a n dt h eo l d a g e i n s u r a n c ec o v e r a g e ：n ou n i f o r ms e to fn a t i o n a lc o m p u l s o r yr e t i r e m e n ta g e ；r e t i r e m e n t a g ec o r r e s p o n d st o ar e l a t i v e l yt r e a t m e n t ，e x c e e dt h el e g a la g et or e c e i v ef u l lp e n s l o n s h o u l dc o r r e s p o n dt oah i g h e ro l d - a g et r e a t m e n t ；f o rm i g r a n tw o r k e r st h eh i e r a r c h i c a l ， p r o g r e s s i v ef e es y s t e md e s i g n a tl a s t ，t h ea u t h o rp u t sf o r w a r da no l d - a g ei n s u r a n c e s y s t e mw i t ht h ec h a r a c t e r i s t i co fm u l t i p i l l a rd i v e r s i f i e dp r o m o t i n gb yt h ep r o f e s s i o n a l s t a t u s ，l o w g a t et h r e s h o l da n dw i d ec o v e r a g e ，f l e x i b l ea n ds u s t a i n a b l ep a y m e n tp o l i c y ， a n dp r o p o s e dam e t h o dt oe x p a n dt h ec o v e r a g ec o u n t e r m e a s u r e sb a s e do nn a t i o n a l p e n s i o ns y s t e mo fb a s i so l d a g ei n s u r a n c e k e y w o r d s ：b a s i so l d a g ei n s u r a n c e ，e x p a n dc o v e r a g e ，c o u n t e r ，m e a s u r e s 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 一蒯，讶獬：滓宏萌 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解堂撞有关保留、使用学位论文的规定，有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。 本人授权堂撞可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在 解密后适用本授权书) 学位论文作者翩擀谛易 签字日期。p 辉p 月弋 签字日期：涌年p 月夕日 山东帅范人学顾i ：学位论文 垦吉 寸口 1 问题的提出和意义 养老保险问题是一个世界性课题，而扩大养老保险覆盖面是当今世界许多国 家所共同面临的重大主题之一。我国养老保险制度改革经过二十多年的发展历程， 现在已经建立起比较成熟的城镇养老保险体系，但由于改革之初，养老保险主要是 为国企改革配套服务的，因此覆盖的范围主要是国有企业、集体企业以及其它类 型企业等稳定的正规就业者群体，而小型私营企业、个体工商户及其从业人员、 灵活就业人员、农民工等从业人员的覆盖面却很小。如何解决养老保险覆盖面狭 窄，是当前养老保险体制改革的主要问题。 一方面，我国的人口老龄化问题，不断攀升的老年人口赡养比率，对现行的 养老保险制度构成了严峻的挑战。人口老龄化是一种世界性的趋势，中国虽然还 是一个发展中国家，但以6 0 岁及以上人口占总人口比重达到1 0 的标准计，己于 2 0 0 0 年进入老年化国家行列，不仅如此，老龄化趋势的发展速度还非常快。据人 口学家预测，2 0 2 0 年我国6 5 岁及以上人口占总人口比重将达到1 1 3 ，2 0 5 0 年这 一指标将达到2 1 2 。老年绝对人口的增加，加重了养老保险的运营负担，增 加了财政用于养老保险的支出，从而导致财政赤字。我国的计划生育政策，使生 育率持续下降，导致出现“四二一 家庭结构，家庭的自我保障能力下降。而 且随着生活水平的提高，医疗卫生条件的改善，死亡率下降，人口寿命延长，使 得我国比发达国家更快地进入老龄化社会，西方国家是先进入工业化，后进入人 口老龄化，是“先富后老”；我国的工业化还没有完成，老龄化提前到来了，形 成了“未富先老”的社会现状，在这种情况下迫切要求纳入新生劳动力，改革养 老保险制度。 另一方面由于国有、集体企业体制改革和产业结构调整释放出大量的下岗 失业人员，他们中大部分转为自由职业者和个体工商户，存在中断续保的问题， 他们的养老保障问题，是政府和社会关注的焦点。随着市场经济的发展，企业的 经济成分发生了很大的变化，私营企业占国民收入的比重逐年增加，同时其吸纳 劳动力的能力也迅速提高，国有、集体企业从业人员的比重呈逐年下降趋势，私 营企业从业人员的比重则逐年上升，相对而言私营企业或者小型、微型企业等雇 山东师范人学坝l ：学位论义 员队伍年轻，如果将这一群体纳入养老保险覆盖体系，由于他们缴费期限长，会 在很大程度上减轻养老基会的支付压力；此外统一城乡的劳动力市场的建立、城 镇化进程的加快和户籍制度的改革，使得农村剩余劳动力向城镇转移的步伐加快， 这些都对扩大养老保险覆盖面提出了新的要求。 2 0 世纪9 0 年代初期以来，经济体制改革促使养老保险制度的变革，打破了由 单位支撑的传统退休养老制度，因为市场经济需要社会化的养老保险制度，由此 在1 9 9 1 年到2 0 0 5 年十五年间，国务院先后颁布了国务院关于深化企业职工基 本养老保险制度改革的决定( 1 9 9 1 ) 、国务院关于建立统一的企业职工基本养老 保险制度的决定( 1 9 9 7 ) 、国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定 ( 2 0 0 5 ) 等三个文件，在这过程中，基本养老保险的覆盖范围持续扩大，逐步将 包括城镇个体工商户和灵活就业人员在内的非正规就业者纳入养老保险体制中， 从而向社会化一体化的养老社会保险制度迈进。 在党的十七大报告中，中央再次强调要加快建立覆盖城乡的社会保障体系， 保障人民基本生活。2 0 0 8 年政府工作报告中要求建立和完善覆盖城乡的社会保障 体系，做好社会保险扩面和基金征缴工作，重点扩大农民工、非公有制经济组织 就业人员、城镇灵活就业人员参加社会保险，抓紧制定适合农民工的养老保险办 法。扩大养老保险覆盖面，努力将更多的符合条件的人员纳入到养老保险体系中 来，是保障老龄群体基本生活的必要措施，是促进企业平等竞争，减轻国有企业 负担，推动国企改革的前提保障，是维护劳动者合法权益、保持社会稳定的有效 手段，也是解决目前养老保险统筹基金严重不足，增加财政收入，缓解历史隐性 债务压力的重要渠道。豫1 因此重视扩大基本养老保险覆盖范围问题，分析当前扩大 覆盖范围的现状、存在的问题及对策，借鉴世界各地养老保障制度改革的经验， 是健全完善我国基本养老保险制度的根本要求；是坚持以人为本，全面落实科学 发展观，建设社会主义和谐社会的根本要求。 因此，在新的形势下，探讨扩大基本养老保险覆盖范围问题具有重要的理论 价值和现实意义。 2 文献综述 与本文研究相关的重要文献主要有： 对养老保险制度改革的研究。具有代表性的主要有三个：第一是辽宁大学穆 怀中教授所著的中国养老保险制度改革关键问题研究( 中国劳动社会保障出版 2 山东师范人学硕l ：学位论文 社2 0 0 6 年) 是国家“2 1 l 工程重点研究项目的研究成果。该研究主要以辽宁省 养老保险制度改革试点模式为框架，对中国养老保险制度改革中的关键问题进行 系统的阐述，包括养老保险实行省级统筹问题、养老保险扩大覆盖面问题等在内 的养老保险制度改革中的十大关键问题研究。论述了养老保险扩大覆盖面存在的 困难和问题并在此基础上提出养老保险体系“适度发展与梯度对接”理论对策和 思路。第二是郑功成教授等著的中国社会保障制度变迁与评估( 中国人民大学 出版社2 0 0 2 年) 。该书其中第二篇关于中国养老保险制度变迁与评估部分，通过 对传统退休养老制度的回顾与总结分析，揭示了制度的脆弱性、非社会性；阐述 养老保险制度的变革历程并对养老保险制度的改革进行评估，认为新制度确立了 多层次的保障制度，新制度覆盖的人口持续扩大，充分肯定了改革取得的成就； 对中国养老保险制度的未来发展给出政策建议，给出宏观政策取向，建议将目前 统账结合模式发展成普惠式国民养老保险与差别性职业养老保险，指出在这一过 程中，基本养老保险制度广覆盖要与制度多元化相结合。第三是中国社会科学院 科研局王延中研究员撰文扩大社会保障覆盖面的理性思考( 中国社会保障杂志 2 0 0 5 0 2 ) 认为扩大社会保障覆盖面十分必要，需从多方面推进。但是机关事业单 位工作人员、灵活就业人员以及农民工等城镇非正规就业人员尚未被城镇基本养 老保险体系覆盖。分别从涉及以上几种类型人员入手，阐述扩大社会保障覆盖面 的理论观点。 国外养老保险制度的改革与研究。世界性的人口老龄化和巨大的支付压力， 促使世界各地区、各国家改革其养老保障制度。全球养老保障改革的重点根据经 济的发展水平和养老保障制度的完善程度的不同而不同。在经济发达地区( 如o e c d 国家) 侧重于养老保障由缴费确定逐步取代现收现付制度，如美国致力于扩大私 营养老金市场。而大多数的发展中国家面临的共同问题则是养老保障覆盖范围不 足，许多需要帮助的人没有基本保障。当前全球养老保障改革的发展趋势是研究 由单一的养老保障制度向多元化的养老保障体系发展，发展由国家、企业、个人、 家庭共同构建的综合的可持续发展的养老保障体系。扩大养老保障覆盖范围，将 养老保障延至非正规部门，也是一项全球性的课题。由科林吉列恩( c o l i n g i l l i o n ) 、约翰特纳( j o h nt u r n e r ) 、克利夫贝雷( c l i v eb a i l e y ) 、丹尼斯 拉图利普( d e n i sl a t u i p p e ) 合著的全球养老保障一改革与发展论著中对发 展中国家覆盖面不足的成因及存在的逃费现象进行了剖析，并给出扩大养老保险 山东师范人学硕i ：学位论义 覆盖面的政策选择。 3 本文的基本内容和特点 全文共分五章，从研究国内外基本养老保险覆盖范围、具体实践及其发展趋 势入手，通过对我国基本养老保险制度改革、发展、完善过程的回顾，分析我国 基本养老保险覆盖范围的基本情况，借鉴国外经验，阐述了把非正规就业群体纳 入养老保险覆盖范围的必要性与可行性，思考我国非正规就业群体的养老保险现 状，探讨完善我国非正规就业群体的养老保险的思路。 本文对扩大基本养老保险覆盖面问题进行比较全面地分析与探索，阐述了目 自仃国内外养老保险扩大覆盖面的理论、具体实践及发展方向，比较系统的分析养 老保险扩大覆盖对象的成因、特点，对扩大养老保险覆盖面的必要性从社会经济 发展、就业群体自身、养老保险的可持续性等方面作了比较全面的分析，以济南 市为例探讨扩大养老保险覆盖面存在的问题及解析建议，采用历史比较分析方法， 结合文献研究、定性分析、实证分析等方法，比较全面的提出了扩大基本养老保 险覆盖面的措施及政策建议。 4 不足与后续研究 本文对现实工作中实证性问题分析比较多，而对政策、方案的未来可能出现 的问题研究不足，特别是对灵活就业人员、个体工商户等非f 规从业人员纳入养 老保险体系后对养老保险基金的影响还有待继续研究。 户籍制度改革在养老保险制度改革中的作用日益彰显。统一的劳动力市场要 求养老保险打破户籍身份的制约，在基本养老保险制度发展进程中，以职业身份 取代居民户籍身份有利于推进覆盖面的扩大，有利于利用新生劳动者年轻的优势， 提高养老保障体制的承受能力，同时也避免流动打工者退出劳动力市场时出现养 老危机，体现制度安排的公平，保持养老保险制度的持续性。建立覆盖城乡居民 的养老保障体系，逐步实现由城镇为主向城乡统筹，由城镇职工为主向覆盖城乡 居民的转变过程，建立普惠制的国民养老保险政府应承担的责任，以及资盒的供 给问题等，都是将来需要进一步论证的方面。 4 山东师范人学硕1 出- - j - 位论文 第1 章目前我国基本养老保险的覆盖范围 1 1 养老保险及其覆盖范围 随着社会政治民主与科学技术的进步，公共管理的职能也迅速发展，社会对 政府公共管理质量的要求越来越高，公众r 益关注与自身利益密切相关的特殊公 共政策问题，如医疗、卫生、社会保障等。养老保险是社会保障制度的重要组成 部分，在所有建立了社会保障制度的国家，养老保险都是最重要的社会保障项目， 关系到民生。养老保险因其覆盖面广，保障水平高，受到各国的重视。特别是在 当今世界性老龄化趋势日益突出的情况下，养老问题更是变成一种普遍化的社会 问题。 1 1 1 养老保险的概念 养老保险是国家和社会根据法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解 除劳动义务的劳动年龄界限，或因体弱、疾病谈失劳动能力退出劳动岗位后的基 本生活而建立的一种社会保险制度。基本养老保险也称为国家基本养老保险，是 按国家统一政策规定强制实施的为保障离退休人员基本生活需要的社会保险制 度。上世纪九十年代以前，我国企业职工实行的是单一的养老保险制度，1 9 9 1 年 国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定中提出：“随着经济的发展，逐 步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的 制度”。确定建立多层次的养老保险体系，其中基本养老保险是第一层次的保险。 养老保险制度包括以下几个方面：制度的适用对象即覆盖范围；基金的筹集 与管理；养老保险待遇；养老保险的管理和监督等。 1 1 2 养老保险覆盖范围的涵义 养老保险的覆盖范围，是指法定的适用对象和适用人群。不同的国家因经济 发展水平不同及制度的差异，养老保险覆盖范围也各不相同。养老保险覆盖面的 大小取决于国家的经济发展水平，人口结构、职业结构、历史文化传统等。 养老保险覆盖范围的大小与经济的发展水平相关性最大。一般来说，经济发 达的国家和地区，养老保险的覆盖范围较高，经济欠发达的国家，养老保险的覆 盖范围相对较低。这主要是因为经济发达的国家和地区养老保险制度建立的较早， 加之发达国家人口老龄化出现的较早，所以其养老保险覆盖范围相对高，而且其 山东帅范人学彤il j 学位论义 经济发达，f 规就业部门相对非正规就业部门所占的比重大，经济发达对基金支 付缺口有较强的承担能力，更容易扩大养老保险覆盖范围；但长期来看经济的发 展具有相对的稳定性，经济发展水平的特征决定了养老保险覆盖范围是循序渐进， 逐步扩大的。 1 2 我国基本养老保险覆盖范围的发展 从1 9 9 1 年我国丌始改革企业养老保险制度开始，到1 9 9 3 年党的十四届三中 全会决定建立社会统筹与个人账户相结合的基本制度和多层次养老保险体系，然 后到1 9 9 7 年国家统二了城镇企业职工基本养老保险制度，2 0 0 1 年国家又组织进行 完善城镇基本养老保险制度改革试点，再到2 0 0 5 年统一了城镇个体工商户和灵活 就业人员参保缴费政策，养老保险的覆盖范围不断扩大，覆盖的人数不断增加。 经过近二十年的改革，我国逐步建立起社会统筹与个人账户相结合的企业职工养 老保险制度，截至2 0 0 7 年底我国参加基本养老保险的人数达到2 0 1 0 7 亿人，其中 参保职工1 5 1 5 6 力人，离退休人员4 9 5 1 万人。 1 2 1 我国养老保险制度改革前期的覆盖范围 我国传统的退休养老保险制度是企业包办、单位养老，随着经济体制改革， 特别是1 9 8 6 年1 2 月2 同全国人大常委会第十八次会议通过中华人民共和国企 业破产法( 试行) ，于1 9 8 8 年1 1 月1 曰生效，标志着企业破产制度的确立，随 着越来越多国企走向死亡，使得传统退休养老保险制度赖以生存的经济基础与组 织基础的倒塌。同时在单位保障制度下，职工老化程度与企业老化程度基本同步， 在职职工与退休职工的比例逐年下降，1 9 7 8 年两者之比为3 0 3 ：1 ，1 9 8 0 年为1 2 8 ： 1 ，1 9 8 5 年为7 5 ：1 ，1 9 9 2 年为5 7 ：l ，f 3 】一些建厂比较早的老企业，因背负过重 的退休养老金负担而导致经营状况持续恶化，最终在市场上失去了竞争力成为国 家沉重的负担，而且经常拖欠退休工人的退休养老金，侵害了退休人员的养老保 险权益，损害了国家养老保险制度。这一阶段，基本养老保险覆盖的范围仅仅是 国有企业的职工。其他所有制的职工都被排除在制度之外，养老保险覆盖范围及 其狭窄。在这种背景下，强烈要求变革养老保险制度。在国企中试行固定职工退 6 山东师范人学颁i ：学位论义 休费用统筹；在劳动用工方面，实行劳动合同制的用工制度，并确立了劳动合同 制工人的养老保险制度；1 9 9 1 年国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定 ( 国发( 1 9 9 1 ) 3 3 号) 明确提出建立多层次的养老保险体系，实行国家、集体、 个人三方共同承担的养老保险制度。 1 2 2 养老保险改革深化阶段的覆盖范围 1 9 9 5 年3 月1 日，国务院发布关于深化企业职工养老保险制度改革的通知 ( 国发( 1 9 9 5 ) 6 号) ，确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度改革方 案。这种养老保险模式借鉴了西方和智利模式的优点，是我国独创的适合我国国 情的养老保险模式。这一阶段的养老保险覆盖范围有所扩大，制度覆盖了城镇各 类企业、个体经济组织及与之形成劳动关系的劳动者。 1 2 3 养老保险制度改革完善阶段的覆盖范围 2 0 0 5 年国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定( 国发( 2 0 0 5 ) 3 8 号) ，进一步改进完善了企业基本养老保险政策。明确提出扩大基本养老保险覆 盖范围，要求城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工 养老保险，重点抓好以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保为重 点的扩面工作。统一了城镇个体工商户和灵活就业人员缴费基数、缴费比例，要 求逐步做实个人账户，改革基本养老金计发办法等。从而在制度上保证基本养老 保险覆盖范围的扩大。 温家宝总理在2 0 0 8 年政府工作报告中，提出了要做好社会保险扩面工作，重 点扩大农民工、非公有制经济组织就业人员、城镇灵活就业人员参加社会保险的 要求。同时劳动部2 0 0 8 年劳动保障事业发展计划中也把建立参保缴费激励约束机 制，促进新经济组织从业人员、灵活就业人员和农民工参保，提高社会保险覆盖 人数等工作内容作为年内的十大工作重点。 1 3 当前养老保险覆盖范围存在的问题 山东帅范人学硕f j 学位论文 1 3 1 私营企业、个体工商户全员的参保问题 由于政府各级部门及全社会的重视，从业人员参保意识的增强，最近几年针 对于私营企业、个体工商户的基本养老保险扩面工作取得了一定的成绩，但普遍 存在的情况是参加保险的单位数上升得很快，总体参保人数却不是成比例的增加。 这主要是因为参加基本养老保险会加大企业的成本，降低企业既得的利润收入， 而且新兴的私营企业多数以劳动密集型企业为主，利润率相对较低，因此私营业 主对参加基本养老保险大多有抵触情绪。有相当多的企业即使办理了社会保险登 记丌户手续，但没有实质的缴费，或者只为极少数的几个与业主或雇主关系密切 的人员参保，以应付各级政府部门的检查，而拒绝为企业大多数的从业人员参保。 在企业已经参保的情况下，如何实现企业从业人员的全员参保问题，是基本 养老保险扩面的核心问题。 1 3 2 灵活就业人员的养老保险问题 2 0 0 0 年以来，由于国有集体企业经济结构、产业结构调整释放出大量的下岗 失业人员，他们中大部分转为自由职业者和个体工商户；近年来，国有、集体企 业等正规部门就业容量减少，许多新生劳动力及大量涌入城市的农民工在就业竞 争处于劣势的情况下，选择了门槛低、机制灵活的灵活就业方式，在城镇形成了 规模较大的灵活就业群体。 理论界对灵活就业群体的就业社会保障问题的研究方兴未艾，对灵活就业也 有多种定义。目前国内比较主流、比较通行的定义是劳动和社会保障部劳动科学 研究所课题组在2 0 0 2 年撰写的我国灵活就业问题研究报告中对灵活就业的定 义：在劳动时间、收入报酬、工作场地、社会保险、劳动关系等几方面不同于建 立在工业化和现代化工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形势的 总称。1 4 l 因此在城镇以灵活的就业形式从事有劳动报酬的人员，都可归纳为灵活就 业群体。 灵活就业在我国城镇就业的比重逐年上升，2 0 0 6 年底城镇私营企业和个体就 业人数达到6 9 6 6 力人，占城镇全部从业人员的2 4 6 ；城镇私营企业和个体就业 人数占城镇就业人数的比重从2 0 0 2 年的1 7 2 上升到2 0 0 6 年的2 4 6 ，同期城 山东师范人学硕i ：学位论文 镇新增就业人员3 5 3 0 万人，增长率1 4 2 ，其中城镇私营企业和个体从业人员新 增2 6 9 8 万人，增长了6 3 2 ，新增就业人数占从业人员增长总量的7 6 4 ，与此 同时国有、集体企业等职工总数下降了1 0 9 1 万人。【5 j 灵活就业成为城镇新增劳动 岗位的主要来源，同时也是我国国有、集体下岗失业职工再就业的主要渠道。社 会保障专家指出，灵活就业对改革的支持作用和就业岗位增加贡献巨大，我国应 重视灵活就业人员的社会保障问题，设计出符合灵活就业方式特点的养老保险制 度。1 6 】灵活就业人员在城镇从业人员所占比例增大，是增加就业、缓解就业压力的 有效途径，建立健全灵活就业人员的养老保险体系成为扩大基本养老保险覆盖范 围的一项重要工作。 目前灵活就业人员中有相当多的人没有参加养老保险，原因是多方面的。首 先是我国当前的养老保险制度的设计主要是针对正规就业群体设计的，对灵活就 业人员缺乏吸引力和激励作用；再者是灵活就业自身的特点增加了参保的难度。 收入比较低，工作不稳定，加上劳动双方供需矛盾，不敢向企业提出参保的要求； 第三是经办机构针对灵活就业人员的管理服务成本较高，征缴环节不理顺，影响 了灵活就业人员的参保。第四是宣传力度不够，灵活就业人员不了解养老保险缴 纳的政策及对应的待遇等。 1 3 3 特殊群体的参保问题 这里特殊群体指的是城市农民工、由于城市化进程出现的失地农民等，他们 的养老问题已经引起政府有关部门的关注，成为亟待解决的课题。 农民工是城市化进程中，首先从农村分化出来的、与土地保持着一定经济联 系的、城乡职业转换不彻底的特殊社会群体，具有工作流动性大、收入低、不稳 定等特点。同时农民工又是城市化进程中非常庞大的社会群体。2 0 0 2 年进城务工 农民工约9 4 0 0 万人。1 7 j 据专家推测，在政策没有大的变化的情况下，农民工将以 平均每年5 0 0 万人的规模持续增加，据资料显示，农民工参加养老保险的总体参 、保率大约为1 5 左右，经济发达地区的参保率也只达到2 0 左右。 在市场经济条件下，农民工及失地农民养老保险问题成为基本养老保险制度 的难点热点问题。国家提出要加快构建覆盖城乡居民的基本养老保险制度，劳动 9 山东师范人学顺i j 学位论义 和社会保障部正在积极调研抓紧制定适合农民工特点的养老保险办法，制定全国 统一的基本养老保险转移办法，使养老保险具有可携带性，从而促进农民工参加 基本养老保险的积极性。 1 4 影响我国基本养老保险覆盖范围的原因分析 1 4 1 经济发展水平的高低，影响着覆盖范围的广度 养老保险覆盖程度与经济发展水平有着密切的关系。经济发展水平越高，养 老保险覆盖的广度越大；反之，经济发展水平低下，则养老保险的覆盖范围相对 较低。虽然我国近二十年来，经济发展取得了长足的进步，但是由于我国的经济 是从计划经济转化而来的，而且由于地域发展的不平衡性，整体影响着经济的发 展水平；而且在改革初期，社会保险指导思想主要是为国企改革配套的，尚未形 。 0 成独立的体系，没有考虑社会保险自身的发展规律，制约着社会保险系统的完善 与发展，因此，基本养老保险覆盖的对象主要是国有、集体企业等f 规就业群体 的职工，而其他所有制的职工都被排除在基本养老保险覆盖范围之外。养老保险 应该是为整个社会经济的发展提供配套服务的，随着经济的发展，养老保险应该 大力扩大覆盖范围，尽力实现把所有体制的职工都包括在内的全覆盖。 1 4 2 非正规就业群体被养老保险体系排斥在制度之外 所谓非讵规就业，就是在非正规部门就业和正规就业单位就业的非正规用工。 【8 】主要包括( 1 ) 非f 规部门里的各种就业。( 2 ) j 下规部门罩的非f 式就业，包括 短期临时性就业，非全f i 制就业、劳务派遣就业、外包项目工人，正规部门中未 签订劳动合同的不规范用工等。具有无劳动合同、无稳定劳动关系、无劳动保障 的特点。在我国占主导地位的国有、集体企业等正规企业的养老保险已经发展了 几十年，相对而占证规企业的规模大，征缴养老保险更容易。而灵活就业人员、 个体工商户、农民工以及包括小型非公企业在内的非正规就业群体因规模小，基 金征集困难，社会保险管理服务成本高等多方面的原因，一直被排除养老保险体 制之外。而且，现行的养老保险制度无论是在缴费年限、缴费比例、养老金待遇 1 0 山东帅范人学硕i ：学位论义 享受等方面，都是按照f 规就业群体设计的，高成本、高门槛，阻住非正规就业 群体进入的脚步。要根据城镇劳动力就业的特点，设计出覆盖大多数城镇就业人 员的、可持续、低门槛、多层次的养老保险制度，使进入城市的劳动力都能享受 到基本养老保险。 1 4 3 社保经办部门的管理能力对养老保险覆盖率产生影响 社会保险经办部门承担着大量的繁杂的业务，业务范围不断拓展，对社保经 办管理能力的建设提出了更高的要求。信息化建设，直接影响着数据的准确度和 养老保险制度的可信度。当前社保经办机构定性不明确，部门职能不理顺；社会 保险业务缺少科学统一的流程，社会保险征缴“税”、“费 不明确；社会保险的 管理缺乏透明度，缴费职工承担了较高缴费率，却不了解养老保险制度，导致公 众对养老保险认同程度的降低；信息化管理程度低，严重影响了办事效率；社会 保险法律、制度缺失，社会保险政策实施的刚性不足等，都将影响养老保险制度 的全覆盖。加强社会保险经办机构的管理能力，提高社会保险管理组织的管理功 能，准确及时地记录和支付养老金，简化办事程序；提高社保机构工作人员的政 治、业务素质，提高养老保险经办机构的工作效率，提高服务质量等。社会养老 保险经办部门的管理能力的整体提高，影响着养老保险制度的可信度，进而对养 老保险覆盖率产生影响。 1 4 4 养老保险法律监督机制的缺失，造成众多逃费现象的发生 养老保险逃费问题是一个非常重大的问题。逃费影响到养老金待遇支付的资 金充足性问题，影响到养老保险制度的尊严问题。逃费是指企业、员工或自雇者 不缴纳按照规定应缴纳养老保险费的行为。 在世界许多国家，养老保险都是立法先行，先有法律，而后才有相关的制度。 而我国却是先通过改革，积累经验，再形成法律。因此在没有立法保障、法律依 捌的情况下，制度的改革和执行的难度非常大。企业、个人不参加养老保险，因 为没有法律的保障，政府行政部门不能强制执行，养老保险法律、监督机制的缺 失，造成众多逃费现象的发生，形成实际参加养老保险的范围远远小于政策规定 山东师范人学顾i ：学位论文 的覆盖范围。养老保险制度除了必要的强制措施保证之外，更多要建立在参保人 对制度的长期信任的基础之上。近1 0 年的实践经验表明，参保个人对养老保险的 一系列政策的知情权没有得到切实保障，同时社保资金挪用案件频发，特别是2 0 0 7 年发生的上海社保大案，使参保人对政府的社会保险制度不信任，造成逃避缴费。 逃避缴费不仅使社会安全网无法实现普遍覆盖，而且还导致个人储蓄率的持续攀 升，从而对整体经济运行带来负面影响。因此只有尽快制定养老保险相关法律， 授予社保经办机构足够的监督权力，确立养老保险征缴的权威性，执行中做到有 法可依；加强对经办机构的监督、管理j 建立起参保人对政府的信任，将有利于 养老保险覆盖范围的扩大。 1 2 山东师范人学顾i ：学位论文 第2 章国外基本养老保险的覆盖范围及其启示 2 1o e c d ( 经济合作与发展组织) 国家养老保险的覆盖范围 o e c d ( 经济合作与发展组织) 成立于1 9 6 1 年，主要是由欧洲经济发达国家 组成，另包括北美的加拿大和美国，以及经济水平较发达的四个亚太国家：澳大 利亚、新西兰、日本、韩国。 o e c d 国家的养老保障制度起源比较早，在2 0 世纪初，一些国家就有了非缴 费的社会养老保障制度，发展为现代养老保障制度却是在二战以后。许多o e c d 国 家实行的是三支柱的养老保障制度。第一支柱是国家养老保障待遇；第二支柱是 职业养老保障待遇；第三支柱是个人养老保障和个人储蓄。 多数o e c d 国家养老保障几乎覆盖了全体雇员( 不包括政府和军队) ，但在有 些国家自雇者被排除在外。例如在德国自雇者属于自愿缴费，而在英国，自雇者 被排除在国家收入关联计划之外。在o e c d 国家养老保障对大多数的劳动者的覆 盖是通过法律强制性规定的，其劳动者的平均参与率为9 4 ( 世界银行，1 9 9 4 ) 9 1 但在一些国家，对自雇者的保障低于f 规就业的企业雇员。同本、丹麦、比利时 等国家的自雇者一般只被公共的或专一的国民养老金制度所包含，与就业关联的 雇员养老金制度不覆盖他们，只提供最基本的保障。爱尔兰采用的是缴费和非缴 费的养老保障制度，养老保障缴费费率较低，既覆盖雇员也覆盖自雇者，基本覆 盖1 0 0 的劳动力。 在许多o e c d 国家，也存在着一部分人养老保障已经被法律所覆盖，但因为 存在着逃避缴费的现象，实际却是未被覆盖，这种现象在自雇者和非正规就业部 门的劳动者中比较普遍。o e c d 国家中的一些国家养老保障的覆盖范围也在不断 扩大，逐渐扩大到劳动者之外的全体居民。 2 2 发展中国家养老保险的覆盖范围 由于养老保险的覆盖范围与经济发展水平具有很大的相关性，多数国家的养 老保障与f 规部门相联系，因此发展中国家养老保险普遍存在着覆盖范围狭窄的 情况。 山东帅范人学硕i j 学位论文 在非洲撒哈拉沙漠以南的国家，正规的社会保障的覆盖率只有5 到1 0 ，在 拉丁美洲和加勒比海地区的一些国家，存在大量的非正规就业部门，这些部门的 就业者大多未被养老保障法律覆盖，或者因为本人和雇主逃避缴费而未被覆盖。 阿根廷和乌拉圭是强制自雇者参加缴费确定型养老保障的国家，但逃费现象严重。 自雇者参加养老保障的总缴费水平比雇员高，他们需要同时承担应由雇主为其雇 员承担的缴费责任。 在许多亚洲国家，覆盖率也很低。在印度，养老保障覆盖率为劳动力总人数 的8 。在东南亚，2 0 世纪9 0 年代，虽然经济发展迅速，国家币规部门发展迅速， 就业水平显著增长，但养老保险覆盖率却没有得到体现。