（公共管理专业论文）白云区农村土地管理的问题与对策研究.pdf

学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 学位论文作者签名：俐筲 日期：0 2 卯罗年f 2 月g 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 靴敝储张“惰 日期：a 2 7 年f 月罢日 导师 日期 区农村土地管理的问题与对策研究 专业：公共管理 硕士生：林箐 指导老师：郭忠华副教授 摘要 党的十七届三中全会提出：要完善土地制度改革，发展现代化农业、保障粮 食安全、打破城乡二元体制，推动城乡一体化等，而围绕土地制度的相关政策调 整，将成为本轮农村改革的关键。土地是不可再生资源，在人类生活和社会发展 的过程中，起着决定性的作用。土地的可持续利用，直接关系到我国构建和谐社 会和科学发展观的贯彻实施，土地管理问题是贯穿了我国社会主义现代化建设的 策略性问题，随着社会生产力的不断提高，土地作为生产要素的重要性同益加强。 随着工业化的过程，城镇化的发展，我国人口众多与土地资源有限的矛盾日益尖 锐，而其中农村土地管理中的存在问题，直接影响了社会稳定大局和社会主义新 农村建设步伐，其重要性不可忽视。“十分珍惜和合理利用土地，切实保护好耕 地。”是我国的国策。如何在农村城镇化过程中，保护好耕地，是迫在眉睫的问 题。如何落实十七届三中全会精神，促进农村集体土地流转良性发展? 如何破解 征地难，协调征地双方矛盾? 如何管理宅基地，集约利用土地? 这四个问题贯串 了现阶段农村土地管理的方方面面，影响了党在农村的威信，动摇了党的群众根 基。为此，我们需要对农村土地管理问题进行分析研究，不断完善法律、法规， 努力提高群众的法治意识，积极推进农村土地管理良性发展。 本文从保护耕地、土地流转、征地、宅基地管理四方面入手，概括了我国农 村土地管理的现状，以广州市白云区农村土地管理的新问题为例，运用管理学的 理论，通过社会调查、实例剖析等方法进行多方分析研究，针对存在的问题，重 点从加强监督管理，完善考核机制，严格土地用途管制，加大土地执法力度等方 面提出了对策，创新性地对现时的土地管理的法律法规提出修改建议，提出更适 合于农村基层操作的具体方法，使农村土地管理工作更容易被农民群众所理解和 接受，为日后完善相关法律法规提供现成的理论依据。 关键题：土地管理问题对策建议 l a n dm a n a g e m e n tp r o b l e m sa n dc o u n t e r m e a s u r e s o f b a i y u nd i s t r i c t m a j o r ： n a m e ： p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n l i nq i n g s u p e r v i s o r ：p r o f g u oz h o n g h u a a b s t r a c t t h et h i r dp l e n a r ys e s s i o no ft h e17 t hc o n v e n t i o no fc o m m u n i s tp a r t yh a s p r o p o s e d ：t or e t u r nt h ew e a l t ht op e o p l e ，i tm u s ti m p r o v et h el a n dr e f o r m a sw e l la s ， f o rt h ef o o ds e c u r i t y , i ts h o u l dd e v e l o pam o d e r na g r i c u l t u r es y s t e m ，w h i c hm e a n st o b r e a kd o w nt h eu r b a n r u r a ld u a l i s ts t r u c t u r ei n t o i n t e g r a t i o n t h e r e f o r e ，t h e a d j u s t m e n to fp o l i c i e so nt h el a n ds y s t e mb e c o m e sak e yr o l ei nt h er u r a lr e f o r m l a n di san o n - r e n e w a b l er e s o u r c e i ti sd e c i s i v ei nt h ep r o c e e do fh u m a nl i f ea n d s o c i a ld e v e l o p m e n t h e n c e ，t h es u s t a i n a b l eu s eo fl a n di sd i r e c t l yr e l a t e dt os t r u c t u r ea h a r m o n i o u ss o c i e t yi nc h i n ai nt e r m so fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n ta n di m p l e m e n t a t i o n c r o s s - c u t t i n gi s s u eo fl a n dm a n a g e m e n ti sp a r to fc h i n a ss t r a t e g i ci s s u e si nt h e p r o c e s so fs o c i a l i s tm o d e r n i z a t i o n w i t ht h ec o n t i n u o u si m p r o v e m e n to ft h es o c i a l p r o d u c t i v ef o r c e s ，l a n d s ，a st h ei m p o r t a n tf a c t o r so fp r o d u c t i o nb e c o m ei n c r e a s i n g l y s t r o n g w i t ht h ep r o c e s so fi n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o nd e v e l o p m e n t ，t h e s i t u a t i o nt h a tc h i n ah a sah u g ep o p u l a t i o nw i t l lr e l a t i v e l yl i m i t e dl a n dr e s o u r c e sh a v e b e c o m ed r a m a t i c a l l yi n t e n s i v e ，i nw h i c hr u r a ll a n dm a n a g e m e n tp r o b l e m sa f f e c tt h e s o c i a l s t a b i l i t y a n dt h e p a c eo f s o c i a l b u i l d i n gd i r e c t l y c o n s e q u e n t l y , t h e i m p o r t a n c eo fl a n dp r o b l e m sc a nn o tb en e g l e c t e d ”t ot r e a s u r et h el a n dv a l u a b l ya n d t ou s et h el a n dr e a s o n a b l y , a n dt op r o t e c tf a r m l a n de f f e c t i v e l y ”a r eo n eo fc h i n a s n a t i o n a lp o l i c i e s i ti si m m i n e n tt h a th o wt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o ni nr u r a la r e a sc a n r p r o t e c tf a r m l a n d h o wt os o l v et h ed i f f i c u l t i e so fs u b s c r i b i n gt h el a n d s ，a n dt h e c o n f l i c t so ft h et w os i d e so fc o o r d i n a t i o n ? h o wt om a n a g et h eh o m e s t e a d ，t h e i n t e n s i v eu s eo fl a n d ? p e r m e a t e dw i t ht h e s ef o u ri s s u e sa tt h i ss t a g ea l la s p e c t so fl a n d m a n a g e m e n ti nr u r a la r e a s ，a f f e c t i n gt h ep r e s t i g eo ft h ep a r t yi nt h er u r a la r e a s ，h a v e s h a k e nt h ef o u n d a t i o no ft h ep a r t y sm a s s t h e r e f o r e ，w en e e dt ol a n dm a n a g e m e n t p r o b l e m si nr u r a la r e a ss t u d i e d ，c o n s t a n t l yi m p r o v et h el a w sa n dr e g u l a t i o n s ，s t r i v et o r a i s et h ea w a r e n e s so ft h em a s s e so ft h er u l eo fl a w , a c t i v e l yp r o m o t et h es o u n d d e v e l o p m e n to fr u r a ll a n dm a n a g e m e n t t h i sp a p e rs t a r t sw i t ht h ed e s c r i p t i o no ft h ep r o t e c t i o no fa r a b l el a n d ，l a n d t r a n s f e r , l a n da c q u i s i t i o n ，t h em a n a g e m e n to ft h ef o u ra s p e c t so fh o u s es i t e s ，a n dt h e n s u m m a r i z e st h es t a t u so ft h er u r a ll a n dm a n a g e m e n ti nt h ec o u n t r y i tt a k e sb a i y u n d i s t r i c to fg u a n g z h o u sn e wr u r a ll a n dm a n a g e m e n ta sa ne x a m p l e ，t oa n a l y z et h e p r o b l e m s a n d p r o p o s e d c o u n t e r m e a s u r e sf o r s t r e n g t h e n i n gs u p e r v i s i o n a n d m a n a g e m e n t ，i m p r o v i n gt h e a s s e s s m e n tm e c h a n i s m ，s t r i c tl a n du s ec o n t r o l s ， i n c r e a s i n ge n f o r c e m e n to fl a n d ，t h r o u g ht h em e t h o d so ft h es o c i a ls u r v e y , e x a m p l e s a n a l y s i s ，a l o n gw i t ht h et h e s i so fm a n a g e m e n t ，a d m i n i s t r a t i o n ，p u b l i cm a n a g e m e n t f i n a l l y , i ts u g g e s t sa m o r es u i t a b l ea m e n d m e n tf o rt h es p e c i f i co p e r a t i o no ft h er u r a l g r a s s - r o o t sa p p r o a c ht or u r a ll a n dm a n a g e m e n tb yf a r m e r s ，a sw e l la sm a k e saf u r t h e r u n d e r s t a n di no r d e rt oi m p r o v er e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n si nt h ef u t u r et op r o v i d e r e a d y - m a d et h e o r y t h ek e yw o r d ：l a n dm a n a g e m e n t p r o b l e m s c o u n t e r m e a s u r e s i v 目录 摘要i a b s t r a c t i i i j录1 v r 第一章导论。1 第一节研究的背景和问题2 第二节研究的意义3 第三节研究的现状4 第四节研究的方法1 3 第二章广州市白云区农村土地管理的现状1 4 第一节全国农村土地管理概述1 4 第二节白云区土地的分布状况1 5 第三节白云区土地的管理状况1 6 第三章白云区农村土地管理存在的问题。2 1 第一节农村土地国策执行中存在的问题2 1 第二节农村集体土地流转中存在的问题2 7 第三节农村土地征地管理中存在的问题3 3 第四节农村建房宅基地管理中存在的问题3 8 第四章加强白云区农村土地管理的对策4 2 第一节强化执行保护耕地国策的对策分析4 2 第二节推动农村集体土地流转的措施5 0 第三节积极探索解决征地难的有效途径5 3 第四节加强对农村宅基地的管理。5 6 结语。6 2 参考文献6 4 致谢7 0 v 第一章导论帚一早哥化 土地是不可再生资源，在人类生活和社会发展的过程中，起着决定性的作用， 土地的可持续利用，直接关系到我国构建和谐社会和科学发展观的贯彻实施，土 地问题是贯穿我国社会主义现代化建设的策略性问题，随着社会生产力的不断提 高，土地作为生产要素的重要性日益加强。 土地管理是国家为维护土地制度，调整土地关系，合理组织土地利用所采取 的行政、经济、法律和技术的综合措施。一般而言，国家把土地管理权授予政府 及其土地行政主管部门。因此，土地管理也是政府及其土地行政主管部门依据法 律和运用法定职权，对社会组织、单位和个人占有、使用、利用土地的过程或者 行为所进行的组织和管理活动。土地管理即土地管理制度，是国家对全国( 或某 一区域) 的土地权属、地籍、土地利用、土地市场和土地税费等在宏观上进行管 理、监督和调控的制度、机构和手段的总称。土地管理的范围，包括全部土地资 源，涉及到所有土地利用单位。主要内容有：地籍管理。包括土地调查、土地 登记、土地统计、土地分等定级和地籍档案管理。地籍管理为土地管理的各项工 作提供基础资料和科学依据，是整个土地管理工作的基础。土地权属管理。包 括土地所有权或使用权的审核和确认、土地权属变更( 土地征用、划拨、出让、 转让等) 、土地权属纠纷的调处、对违法侵犯土地所有权与使用权行为的查处等。 土地权属管理是为贯彻、执行基本国策、合理组织土地利用所采取的一系列法律 的、行政的、经济的和技术的手段和措施。土地利用管理。包括土地利用总体 规划、土地利用专项规划( 土地的开发、整治、保护规划) 、土地利用计划( 中 期和年度计划) 、土地利用动态监测等。土地利用管理主要是合理组织土地利用， 实现土地的宏观控制和计划管理，是土地管理工作的核心内容。社会主义制度下 的土地管理，主要是维护和巩固土地的公有制，并根据客观规律的要求，对土地 资源的分配、利用、保护和改造进行经常性的监督和科学管理，为保护和合理利 用土地资源，发展生产力服务。 中华人民共和国土地管理法，来源：伞国人大法规库，中国政府门户网站， h t t p ：w w w g o v c n b a n s h i 2 0 0 5 - 0 5 2 6 e o n t e n t _ 9 8 9 h t m ，2 0 0 5 年0 5 月2 6 日 l 第一节研究的背景和问题 中国共产党十七届三中全会提出：农民到2 0 2 0 年人均纯收入要比2 0 0 8 年翻 一番，而土地是民生之本，发展之基，也是农民增收的主要依靠。在我国人口不 断增多的情况下，如何利用好有限的土地资源，解决好生存与发展的矛盾? 是本 文要研究的中心问题。笔者将利用在基层农村的工作经验，综合国内外有关文献 资料，分析在我国农村土地管理中的问题、现状，并提出解决方法。 中国科学院地理科学与资源研究所在1 4 5 个中国城市进行调研显示：中国大 中城市建设用地总体扩展速度很快，占用耕地的比例也很大，平均达7 0 o 左右， “在西部地区甚至高达8 0 9 ”。自1 9 9 6 年以来，全国平均每年净减少耕地4 3 3 万亩。目前，全国2 8 0 0 多个县( 区) 中，已有6 0 0 多个低于联合国粮农组织确 定的人均耕地0 8 亩的警戒线。农业部专家认为，中国要稳定实现粮食9 5 的自 给率，到2 0 1 0 年和2 0 3 0 年，分别需要耕地1 8 2 4 亿亩和1 8 5 亿亩。国土资源 部向社会发布2 0 0 8 年国土资源公报显示，2 0 0 8 年中国耕地面积1 8 2 5 7 4 亿亩，净减少2 9 万亩。2 0 0 8 年，全国建设占用耕地2 8 7 4 万亩，灾毁耕地3 7 2 万亩，生态退耕1 1 4 万亩，因农业结构调整减少耕地3 7 4 万亩，以上四项共减 少耕地3 7 3 4 万亩。同期，全国土地整理复垦开发补充耕地3 4 4 4 万亩。全国批 准建设用地5 7 5 3 万亩，同比减少7 1 ；其中国务院批准建设用地1 9 4 0 万亩， 同比减少1 6 1 。全国出让土地面积2 4 4 7 万亩，同比减少3 0 6 ；招拍挂出让 面积比重8 1 9 ，同比提高3 2 个百分点。全国共结案查处土地违法案件6 o l 万 件，同比减少3 5 0 ；涉及土地面积7 0 1 万亩，同比减少4 8 0 。目前中国耕地 面积仅为1 8 2 5 7 亿亩，已逼近1 8 亿亩的红线，以这一数字计算，人均耕地面积 为1 3 9 亩，仅为全球人均耕地面积的1 3 。而相应数字在1 9 9 6 年分别为1 9 5 l 亿亩和1 5 9 亩。这意味着1 1 年来耕地面积下降了6 4 。伴随着城市化，1 8 亿 亩的最低耕地红线面l 临着挑战。我国耕地总量少，空间分布不均，根据中国科学 院地理科学与资源研究所的调查，我国由于建设用地扩展迅速，高速城镇化地区 与优质耕地资源空间分布完全重合，土地后备资源已近枯竭；耕地减少速度过快， 战艳，中国谨慎甲衡城市化粮食安全，中国特稿社， h t t p ：w w w , f m p r c g o v c n c e c e d k c h n x w d t t 5 1 6 3 7 6 h t m 2 0 0 8 年1 0 月2u 国圈士资源部，2 0 0 8 年国七资源公报，米源：中国新闻嘲 w w w c h i n a n e w s c o r n c n g n n e w s 2 0 0 9 0 3 - 3 i 1 6 2 6 0 0 3 s h t m l ，2 0 0 9 年0 3 月3 1 日1 2 ：0 5 很多地方的人均耕地占有量，低于联合国粮农组织确定的人均耕地0 8 亩的警戒 线水平，粮食安全受到威胁。我国现阶段约有8 亿农业人口，占人口总数的大部 分。 十七届三中全会以来，各地积极探索农村土地管理制度改革之路，有力地促 进了耕地保护和节约集约用地，有效拉动了农村需求和经济增长，推动了新农村 建设和城乡统筹发展。在这样的背景下，基层政府要更加积极地推进农村土地管 理制度改革，以改革破解难题、迎接挑战，最终找到化解压力的根本出路，才能 从根本上破解工业化的过程，城镇化的发展，造成我国人口众多与土地资源有限 矛盾日益尖锐的难题。人多地少的国情，决定了我国必须加强土地资源管理，特 别是农村土地管理，保护好耕地，集约发展用地，充分用好土地，才能建设土地 资源节约型、环境友好型的社会，才能推动我国社会主义可持续发展。农村土地 管理直接影响了社会稳定大局和社会主义新农村建设的步伐，其重要性不可忽 视。 第二节研究的意义 本文以广州市农村土地占大部分面积的白云区作为分析研究的对象，探讨农 村土地管理中存在的各种问题，并在此基础上提出有针对性的对策和建议。本研 究的意义在于以下几方面： 一、维护农村社会稳定，推进社会主义新农村建设。 农村土地管理直接影响农民群众与镇、村、社干部的关系，影响农村基层政 权的稳定，牵涉到了广大人民群众对我们党的信心与信任问题。根基不牢地动山 摇，通过深入探讨农村土地管理问题，才能将违法用地问题解决在基层，防止矛 盾扩大，引发群体性事件。 二、针对农村土地管理中新出现的问题，提出解决问题的办法。 随着经济社会的发展，农村土地收益权的竞争越来越激烈，矛盾也越来越激 烈，这就要求我们要针对新的情况，深入分析研究，寻找解决问题的办法，化解 矛盾，通过解决好征地、宅基地使用等问题，在合法合理的范围内，最大限度维 护好农民群众的利益，进而促进农村经济社会又好又快地发展。 三、根据当前的保护耕地政策，研究落实国策的具体措施。 通过对保护耕地国策的研究，分析当前农村耕地补充平衡政策存在的问题， 揭示了农用地转非过程中，农村发展用良田，补充用劣地的现象，探讨在发展农 村经济与保护耕地总量不减少的平衡点，真正从实际上保护好1 8 亿亩耕地红线， 将保护耕地国策的落到实处。 四、对现行农村集体土地流转方式方法进行探讨，提出更适合农村基层操作 的具体做法。 十七届三中全会对现行的农村集体土地流转程序有新的方针政策，在实际操 作过程中，需要应对不断出现的新问题、新情况，保证农村集体土地流转依法依 规进行有一定的难度。本文根据实践，提出更适合于农村基层操作的具体做法， 使农村土地管理工作更容易被农民群众所理解和接受。 第三节研究的现状 土地问题贯穿了社会发展的历史，在过去的很长一段时期，国内、外学者和 机构对农村土地管理问题开展了一系列深入而有益的研究。 一、国内对土地管理问题的研究现状 1 、对于规范土地管理，节省土地资源意义的研究。 2 0 0 4 年温家宝总理发表了高度重视，加强领导，加快建设节约型社会 4 的电视讲话，明确指出：能源短缺是我国经济社会发展的“软肋”，淡水和耕地 紧缺是中华民族的“心腹之患”。这种基本国情，决定了我国必须走建设土地节 约型社会的道路。党中央、国务院接连出台了建设节约型社会的系列政策、措施， 如国务院关于加强土地调控有关问题的通知( 国发 2 0 0 6 3 1 号) ，从法律 法规上明确了土地管理的重要性和必要性。 由于我国近年来开发利用的建设用地侵占了农用地面积增多，耕地数量急剧 减少，切实保护好农耕地，是迫在眉睫的关键问题。有关专家就我国耕地需要量 与世界人均水平作了研究。战艳在中国谨慎平衡城市化与粮食安全 一文中 指出：“目前中国耕地面积仅为1 8 2 7 亿亩，已逼近1 8 亿亩的红线，以这一数字 计算，人均耕地面积为1 3 9 亩，仅为全球人均耕地面积的1 3 。而相应数字在 1 9 9 6 年分别为1 9 5 1 亿亩和1 5 9 亩。这意味着1 1 年来耕地面积下降了6 4 。 伴随着城市化，1 8 亿亩的最低耕地红线面临着挑战”。而中国科学院地理科学与 资源研究所在1 4 5 个中国城市进行调研显示：中国大中城市建设用地总体扩展速 度很快，占用耕地的比例也很大，平均达7 0 0 左右，“在西部地区甚至高达 8 0 9 ”。农业部专家认为，中国要稳定实现粮食9 5 的自给率，到2 0 1 0 年和2 0 3 0 年，分别需要耕地1 8 2 4 亿亩和1 8 5 亿亩。 曾有专家就集约使用土地，通过对闲置土地整理使用，减少发展经济占用耕 地，缓和经济发展与保护耕地的尖锐矛盾，做了很好的研究。比如郭强在节约 型社会固一书中指出：“我国有约9 亿亩中低产田，通过土地整理可以提高质量， 增加面积；另有工矿、交通业建设废弃地约2 亿亩，也可以通过治理重新利用， 宜建则建，宜耕则耕。至2 0 0 4 年底，全国城镇规划范围内共有闲置土地1 0 7 9 3 万亩，空闲土地8 4 2 4 万亩，批而未用土地2 0 3 4 4 万亩，三类土地总量为3 9 5 6 1 万亩，相当于现有城镇建设用地总量的7 8 ，节约集约用地潜力巨大，前景非常 广阔”。通过对闲置土地集约使用，可以减少发展经济占用耕地，缓和经济发展 与保护耕地的尖锐矛盾。 2 、对农村现行土地管理存在问题的研究。 目前，我国地方政府、村社集体甚至农民个体在经济利益的驱使下，往往着 国务院关于加强土地调控有关问题的通知，国发匝2 0 0 6 卫3 l 号 战艳，中国谨慎f 衡城市化粮食安仝，中国特稿社， h t t p ：w w w f m p r c g o v c n c e c e d k c h n x w d t t 51 6 3 7 6 h t m ，2 0 0 8 年lo 月2 日 圆郭强，节约型社会，北京，中国时代经济f l 版社，2 0 0 5 年 5 眼于短期利益，热衷于将农用地转成非农建设用地，使保护耕地国策流于形式。 阎川在开发区蔓延反思及控制一书中指出：当土地资产的巨大价值日益展 现，“以地生财”可以有效缓解建设资金不足的问题时，市县往往在土地利用和 管理上只考虑本地的需要，而不考虑全局和长远利益，乐于征地和出让土地，而 很难履行耕地保护的职责和义务。在保护耕地和保障建设发生矛盾时，普遍是“牺 牲耕地，牺牲农业，牺牲农民利益”。尽管有对农民补偿不足的问题，农民、农 民集体、乡镇政府仍可从农业用地转非农业用地中获得比种植业更大的经济利 益，故不惜牺牲耕地。有些农村集体则依靠征地补偿费兴办企业，积极推动农地 转非，还有些农村集体则依靠征地补偿费补贴日常支出，也宁愿多卖地。由于集 体土地产权不清，乡镇政府经常代替农民出卖土地，以卖地款补充乡镇政府财政， 不仅造成大量耕地被占，也引发农民对政府的不满，每年有大量的农民为此上访， 影响了农村的安定。征地带有一定的强制性，但农民并非不愿意转让土地，矛盾 的焦点在于双方对“合理”补偿价格的理解差异较大。由此可以推断，在土地征 用市场合理、完善后，仍很难遏止农用地转变。保护耕地中央比地方着急。市场 机制下，保护耕地的措施难以落实。这种观点虽然分析了农村土地管理工作中， 保护耕地国策执行不力的深层原因，但是对如何解决这个问题未作过多深入探 讨，特别未对如何发挥农民自觉保护耕地的措施作分析研究。 目前我国的土地政策是城乡二元制的，城市土地属国家所有，农村土地属农 民集体所有。而在我国农村是村社干部是贯彻国家大政方针的具体执行者，村社 干部对农村集体土地的管理好坏，直接影响了农村社会安定和发展。我国农村村 级组织是农民群众自治组织，代表了农民群众行使权利。村干部是否依法管理土 地? 是否有正确的发展观? 是否廉政自律? 直接影响了农村的社会稳定。特别是 象广州市白云区地处城乡结合部，城乡地价差别明显，近郊农村将农地转非农用 途谋取超农业价值的意向极其明显。所以加强对村社干部土地管理法制教育，管 理好农村属于集体所有的土地犹为重要，可以直接减少由于村社干部违法用地或 干预农村集体流转引发的社会矛盾。郑地在村干部为啥老打土地主意国一文 中指出：“随着城市化进程的加快，城郊农村成为城市扩张的主要区域，城郊农 村土地价格不断攀升，有些村组干部就打起了集体土地的主意。而由于目前农村 国阎川，开发区蔓延反思及控制，北京，中国建筑工业出版社，2 0 0 8 年 。郑地，村干部为啥老打土地主，中国t 地2 0 0 6 年，总第2 4 9 期 6 管理制度不完善等诸多原因，给这些人提供了可乘之机，他们利用手中的权力， 从土地上谋取私利，引发了很多违法犯罪，这一现象应该引起重视。非法出租、 转让土地，违法占地人多以租用、联营、合作经营、承包等形式与村组签订用地 协议，协议中故意把地类、面积、用途、双方权利义务等重要内容模糊化，有的 约定不明确，也有的约定不完整。还有个别村组干部到处招商引资上项目，将土 地公开招标出租。违法批准超建多建住宅。这些土地违法犯罪行为具有较大危害 性：一是大量出租、转让土地用于非农建设，加重了未来发生粮食危机的危险。 二是加大了国家征地成本，影响城市化进程。地上建筑物增多，势必增加征地时 拆迁的难度，使国家要投入更多的资金用于补偿。三是影响农村社会的稳定，妨 碍和谐社会的构建。村组干部违法犯罪使基层群众信访举报大量上升，引发群体 性上访事件，影响当地农村的社会秩序。近几年，农村群众的上访，大多数与村 组干部违法用地问题有关。四是增加了执法成本，降低了法律权威。从发现、制 止土地违法案件到立案调查，再到告知处罚，最后由公检法部门调查耿证、公诉 判决，要牵扯行政、司法部门的许多人力精力，占用国家的大量社会资源，也使 法律的权威受到严重挑衅。 在我国农村土地管理，一方面存在乱占耕地的问题，另一方面对征地后的失 地农民保障不到位，对征地补偿金管理不严，都造成了农村社会的不稳定。财政 部综合司王保安、戴柏华、陈怡芳、于江涛在我国土地管理存在的问题与对策 一文中指出：我国乱占滥用耕地问题突出，严重影响国家粮食安全。自1 9 9 6 年以 来，全国平均每年净减少耕地4 3 3 万亩。目前，全国2 8 0 0 多个县( 区) 中，已 有6 0 0 多个低于联合国粮农组织确定的人均耕地0 8 亩的警戒线。即使是在土地 管理措施非常严厉的2 0 0 4 年，全国批准了8 1 9 6 2 个新上项目，涉及土地面积 7 9 2 6 万公顷。由于耕地占补不可能做到平衡，造成耕地面积连年减少，粮食播 种面积下降，粮食总产量和人均粮食占有量连续几年减少，提高粮食供给能力和 保持粮食供求平衡的任务相当艰巨，严重影响国家粮食安全。征地补偿资金不到 位，被征地农民利益得不到保障。一是一些村集体经济组织在未征得农民同意的 情况下，擅自流转农民已承包使用的土地，使农民失去赖以生存的土地。二是一 些地方政府按照法定低限标准支付被征地农民征地补偿费和安置补助费，被征地 。王保安、戴柏华、陈怡芳、于江涛，我国土地管理存在的问题与对策，财政部综合司， h t t p ：w w w c h i n a p a g e s e o m i n f o n e w s d e t a i l h t m l ? n e w s i d = 2 4 0 6 4 ，2 0 0 6 年 7 农民在土地增值收益中未能得到其应得的收益。三是地方政府及村集体经济组织 拖欠、截留、挪用农民征地补偿费和安置补助费问题较为普遍，失地农民的长远 生计缺乏保障，农民群体上访事件频发。 在广州市白云区农村，阎川在开发区蔓延反思及控制一文和郑地在村 干部为啥老打土地主意圆一文中提到的土地管理与农民利益冲突也比较普遍， 特别是由于土地资源可带来的利益可观，甚至影响到了农村村民选举，使一些别 有用心的人，为了在农村集体土地开发谋取私利，不惜花重金参加村民委员会直 选，以求掌握村土地开发的主导权。由于土地开发引起群众上访屡见不鲜。 3 、对农村土地管理问题对策的研究 保护耕地是我国执行的国策，要从根本上转变地方政府重开发轻保护耕地的 观念，要从改革干部考核机制入手，减少g d p 在干部考核中占的分量，增加保护 耕地和民生的内容。肖滨在专家建言谋划广东发展新空间 一文中提出：“跟 以往考核干部主要看经济发展指标密切相关，其实归结到底就是看g d p 增速，在 “数字出官的旧考核系统下，官员“趋利思维容易导致片面追求g d p ，存在 忽视环境及整体社会协调发展的短视行为。对于干部考核的基本原则和引导指 向，可以作出统一规定，但关键的是建立“分类考核”指标体系。首先是对各个 不同部门制定相应考核指标”。这个观点创新地提出了分类考核体系，改变过去 片面以g d p 数字论政绩的考核方法，由于对农村土地，特别是耕地管理考核列入 了政府政绩考核体系，直接扭转了政府行政行为的方向，使得国策的执行得到保 障。 转变政府职能，改善地方官员考核机制，将土地管理绩效纳入指标考核，是 一个从根本上解决政府官员短视行为的可行对策。肖金成在我国土地管理存在 的问题与对策一文中指出：“转变政府职能，规范政府行为对我国土地市场化 建设十分重要。要实现这个目标，必须从减少政府诱因和对政府行为进行约束两 个方面着手，具体来说，就是要对当前的制度安排从以下几方面加以创新：一方 面是改善地方政府官员的考评制度。我国目前对地方政府官员的考评指标主要基 阎j i | ，开发区蔓延反思及控制，北京，中图建筑工业出版社，2 0 0 8 年 圆郑地，村十部为啥老打十地主意，中国十地，2 0 0 6 年，总第2 4 9 期 国肖滨，专家建苦谋划广东发展新空间，羊城晚报，h t t p ：p r e s s i d o i c a n c o r n o n d e t a i l a r t i c l e s 2 0 0 8 0 9 0 1 1 0 7 c 4 1 ， 2 0 0 8 年5 月5l i 椰肖合成，我固士地管理存在的问题与对策，中国会融，w w w c q v i p c o m q k 9 6 4 3 4 x 2 0 0 4 1 2 9 9 5 6 5 6 4 h t m l ， 2 0 0 4 年7 月 8 于国民生产总值、引资额等数字指标，而且在当前的税收体制下，地方税收收入 多来自于生产领域。在这种考评制度的激励下，“短视”的地方政府不惜以浪费 土地等资源为代价追求地方经济增长。为了减少以牺牲土地等资源促进地方经济 增长的诱因，需要改善对地方政府官员的考评制度。另一方面是为了尽快遏制土 地市场中的问题，在短期内，要将土地管理绩效这一指标纳入政府官员的考评指 标之内，对土地管理不力的官员给予一定的惩处，而对土地管理过程中的违法行 为依法给予严厉处罚。治本之策是，在长期内建立另外一套对政府官员考评的指 标体系。 有关学者就土地管理责任追责作过研究，认为建立土地管理责任追究机制， 树立全民保护耕地的观念，是今后执行保护耕地国策的努力方向。唐庆凯在新 形势下土地管理存在的问题及建议一文中指出：“严格耕地保护目标管理责任 制责任督察和失察追究，树立全民严格的耕地保护意识。落实目标管理责任制以 乡镇人民政府为主，日常监督管理以村为主，实行严格的目标考核和奖惩制度。 对乡镇进行耕地保护责任目标考核，各乡镇党委、政府领导班子和国土管理所为 考核对象，其中乡镇长为第一责任人。考核结果将作为评定乡镇工作情况及其领 导班子成员政绩的一项重要内容。完善土地执法监察管理体制和推进乡镇国土所 管理体制改革。目i j i ，土地执法队伍战斗力不强，执法力度不到位。有些县市执 法监察管理体制和乡镇国土所管理体制至今依然没有按要求改革到位，发挥基层 单位执法作用不够。因此，要尽快组建县级国土资源执法大队、乡镇国土资源中 心所和乡镇国土资源执法中队，落实机构、经费、编制、人员及执法人员执法津 贴，并按要求完成执法大队机构升格工作，从而及时发现和有效制止土地违法现 象，减少行政执法成本 。这种观点在国土管理队伍组织结构方面做了很好的探 讨，但是没有从深层次分析土地管理失责的根源，在于地方政府未树立正确的发 展观，在用地问题上片面追求短期利益，忽视科学的可持续发展。 针对目前土地市场秩序混乱问题，有学者提出完善土地储备制度，用好土地 指标，盘活历史用地，同时多部门建立联合执法机制，是规范土地市场秩序的有 效途径。谢恒来在土地管理存在的问题及对策 一文中指出：“进一步完善土 唐庆凯，新形势下土地管理存在的问题及建议，团结报，2 0 0 7 年5 月i o 日 谢恒来，土地管理存在的问题及对策，万安县政协， h t t p ：w w w j x j a z x g o v c n m a i n v i c w i n f o a s p ? c h _ i d = 1 8 5 & c h _ s u b i t c m = 6 ，2 0 0 8 年6 月 9 地储备、经营性用地招拍挂制度。要合理确定土地储备范围，摸清底数，进行红 线储备。注重节约、集约利用土地，提高土地的经济和社会效益”。根据土地管 理法律法规和政策，制定切实可行的水利、交通、建设和农业土地利用规章和操 作规程。设立耕地保护专项资金，注重基本农田保护。争取增加用地指标计划， 确保建设基本用地。同时对存量土地进行整理，盘活现在存量土地，加大旧村、 旧厂改造力度。加大土地资源挖潜力度，实现土地资源的有效增量。纪检、公安、 组织、建设等部门介入处理违法用地，以起到警示作用。要在用地审批环节严格 把关，对非法交易取得的土地不能办手续。要建立举报奖励制度，让广大群众积 极参与到打击违法用地工作中去。建立责任追究制度，对土地管理工作监管不力， 以权谋私的工作人员进行责任追究。从多层面入手，遏制土地违法行为的发生， 进一步规范土地市场秩序。 广州市白云区第八次土地执法过程中，开始思索对基层政府干部政绩的考核 体系，由区政府与街、镇政府主要领导签订了土地执法责任状，将保护耕地列入 了政府领导的考核机制。但是就土地执法违法追究问题，由于基层干部还未从根 本上转变思想，还有待进一步加强。在如何解决保护好农民利益，不受违法用地 执法的损害问题上，白云区通过第八次土地执法，提出了违法用地由政府返租进 行复耕的创新办法，值得探讨。另外引入第三方评估地价，是一个确定相对合理 征地价格，保护被征地农民利益的可探讨的好办法。 二、国外对土地管理问题的研究现状 我国土地管理所以出现种种问题，关键就是在于土地用途管制不严。李珍贵 在土地资源管理应注意借鉴国外土地用途管制经验一文中指出：“经济发展 需求与土地资源保护之间的矛盾是用途管制制度产生的主要原因。现阶段土地用 途管制的主要内容是控制城市规模和农地保护。而土地利用规划是实施土地用途 管制的依据和基础，用途管制则是落实土地利用规划的手段”。美国是世界上较 早实施土地用途管制的国家，3 0 年代中期，连续几年干旱，故土壤和水土保持 是其主要任务。5 0 年代前主要是土地使用的容积和密度管制，在控制各种公害 李珍贵，十地资源管理应注意借签国外十地用途管制经验，北京，中国发展出版社，2 0 0 7 年 l o 的发生源，保障日照、通风、保护环境等方面发挥了重要作用。5 0 年代后则是 城市规模和农地保护。工业发展，环境污染，生态平衡破坏等成为美国政府关心的 重点。为此美国各州通过法律要求地方政府根据本地的经济发展状况和土地利用 现状，划定城市增长线，分期分批发展，建筑许可的总量控制等措施来控制城市 发展规模，保护优质农地。国外通过土地用途的严格管制，运用法律等手段，严 厉处罚违法用地，有效保护了农用地。 瑞典是欧洲较早形成比较完善的土地管理制度的国家，在1