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转型期上海行业协会的治理功能研究 第 2 页 共 26 页 转型期上海行业协会的治理功能研究 转型期上海行业协会的治理功能研究 随着我国改革的深入， 传统计划经济下的部门管理体制暴露出越来越多的问题， 政府开 始转向一种新的行业管理体制的探索，并致力于培育各种行业协会来配合管理体制的需要。 上海行业协会就是在这种背景下，由政府自上而下建立起来的。近些年，上海行业协会在经 济领域发挥了越来越多的作用，并且逐渐由“在政府主导下发挥功能”转向“自主治理” 。 本文在数据收集以及文献分析的基础上， 首先考察目前上海行业协会的发展情况， 从微 观数量、 行业覆盖率等方面看其自主治理情况， 然后从行业协会与政府关系以及在企业服务 和政府管理方面所发挥的功能角度看其自主治理情况， 最后分析行业协会自主治理中陷入的 困境以及探求解决这种困境的途径， 进而揭示建立政府与行业协会间新型的合作关系是加强 “自上而下”型行业协会自主治理能力的关键。 本文认为， 上海行业协会的改革与完善应当按照社会法团主义模式进行， 培育政府与社 会之间的对等协商关系。具体而言，为适应国际经济形势的发展要求，政府应主动变更政府 职能，主动逐渐撤出不应干涉的社会经济领域；政府应当主动促进行业协会制度的建立；政 府应给予协会组织经费方面必要的政策支持；行业协会间构建适度竞争机制。 关键字：上海 行业协会 治理 转型期上海行业协会的治理功能研究 第 3 页 共 26 页 research on guilds of shanghai in the process of transition abstract with the depth of chinas reform, more and more problems of ineffectiveness of the governments departmental management system which was under the old planned economy were exposed. therefore, governments began the exploration of new professional management system, and devoted to the cultivation of kinds of professional associations to cooperate with the need of management system. against this background, professional associations were proposed and organized by government in shanghai. this was a process of growth from above to below. on condition that the government has been strong for a long time, if professional associations can play a role, they should rely on the strength of the government to a large extent. however, in recent years, professional associations of shanghai have played more and more roles in civil self-governance in economic field. on the basis of the collection of data and the analyze of documents, this text firstly investigates the development of professional associations of shanghai recently. the micro quantities and trade coverage rates are important indexes for self-governance. ties between professional associations and government, services provided to member enterprises by professional associations and roles of associations in improving government management are another important indexes for self-governance. then, the text analyzes the obstacles that professional associations meet when they play roles in civil self-governance, and seeks the way to solve this kind of predicament. finally, the text points out that it often takes a long time for civil organizations which develop with the help of the government to achieve the self-governance, and the key to improving professional associations self-governance ability is to establish new-type cooperation between government and professional associations. key words:key words: shanghai guilds governance 转型期上海行业协会的治理功能研究 第 5 页 共 26 页 绪论 绪论 据说英国前首相撒切尔夫人曾说过这样一句话： “当今世界唯一不变的就是变革” 。20 世纪 70 年代西方公共部门管理的危机引发了普遍的行政改革浪潮，主张在政府管理中采纳 企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平， 强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。自从 1989 年世界银行首次使用了“治 理危机” （crisis in governance） ， “治理”理论被广泛的研究，并逐渐成为当今西方学界最流 行的理论之一。 它意味着政府并不是国家唯一的权力中心， 各种私人部门和公民自愿性团体 正在承担越来越多的原来由国家承担的责任， 它意味着参与者最终形成一个自主的网络， 在 与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政责任。 中国社会的开放和治理结构变革也与国际趋势相适应。自 20 世纪 70 年代末以来，我 国普遍开始了政治、经济、文化、教育、科研体制等各个领域的全方位的改革。亨廷顿认为 “政治变革要求社会对国家的控制，而经济变革则要求减少国家对社会的控制” ，也就是说 政治变革和经济变革“在限制政府权威和国家权力方面彼此一致” 。 从我国情况看，改革在 一定程度上导致了整个社会的开放化、市场化和多元化，推动着国家权力的分化转移和“公 民社会” （civil society）的兴起，使得中国处于社会转型时期。一方面，政府开始以一种 更加开放的姿态积极探索能够提升自身能力、实现社会整合的新的治理方式，另一方面，公 民社会的主体各种自治性的社会组织和团体大量涌现和发展， 并对政府治理发挥了越来 越重要的作用。 在我国改革中，其中经济体制改革的步伐最快。在计划经济的解体和“社会主义市场经 济”的建立过程中，中国放弃了单一的政府经济治理模式，引发了市场机制，希望建立新的 市场秩序。市场化改革的基本思路是“大市场、大社会、小政府” 。但是这个过程很艰难， 一方面，计划经济体制下的经济管理机构（部、委）得到了大幅度的压缩和精简，另一方面， 市场化秩序很混乱，市场机制未能通过“看不见的手”实现良好的市场秩序。因此，人们把 目光投向了第三种力量即社会组织。 政府希望通过建立大量的行业协会来解决政府和市场都 失灵的问题，来调节经济秩序。 通过分解和剥离政府行业主管部门，自上而下地培育行业协会，是政府近 20 年来从未 放弃过的努力。 这种努力主要来源于两种需要： 一是从计划经济下的部门管理转向市场经济 下行业管理的需要， 一是政府机构改革和转变职能的需要。 传统计划经济体制对行业的管理 是条块分割格局下的部门管理体制，但随着经济改革的深入、经济主体的扩大，这种管理体 制走到了它的尽头，政府开始转向一种新的行业管理体制的探索。90 年代，把大多数专业 经济部门转为经济实体、中介服务或行业协会，日益成为中国政府机构改革的明确目标。重 视和强调发展行业协会的政策性过程也在这个时候开始了。在 1993 年召开的中共十四届三 中全会、1995 年召开的中共十四届五中全会、1997 年召开的中共十五大上，行业协会培育 工作都得到了强调， 促进了全国范围内大量行业协会的组建。 国家经委于 1997 年印发了 关 于选择若干城市进行行业协会试点的方案的通知，把上海、广州、厦门和温州四城市的部 分经济类行业协会作为试点的范围。 上海市政府以试点工作为契机， 加强了对行业协会的引 导和扶持。在 1997 年的试点工作中，以“建、试、推”的思路大力培育行业协会。 因此， 上海市大多数行业协会是经济管理部门在这种背景下自上而下设立的， 用以填补 “市场” 、 “政府”失灵的空白。但是从国外发达国家行业协会来看，行业协会既是一种社会 俞可平： 治理与善治 ，北京：社会科学文献出版社，2000 年版，第 3-4 页。 刘军宁： 市场逻辑与国家观念 ，北京：生活读书新知三联书店，1995 版，第 291 页。 转型期上海行业协会的治理功能研究 第 6 页 共 26 页 组织，属于公民社会领域，又因为直接与经济活动密切联系，属于企业组织的延伸，通过多 方面的活动，为企业利益服务。国外行业协会多为市场经济发展一定程度的产物，因此，在 经济领域有很强的自主治理性。 而上海的行业协会因为多是政府主导下 “自上而下” 的产物， 显得有些“先天不足” ，在经济领域内的自主治理受到很大的限制。随着改革的深入，政府 和行业协会都意识到了这个问题， 并且通过不同的方式来增强行业协会的自主治理性， 来真 正为企业、为经济发展服务。 本文将在数据收集和文献分析的基础上， 主要从上海行业协会目前发展情况、 与政府关 系、对企业及政府发挥的职能等方面考察目前上海行业协会在经济领域内的自主治理情况。 并且在此基础上，分析行业协会自主治理中陷入的困境以及解决这种困境的途径。 转型期上海行业协会的治理功能研究 第 7 页 共 26 页 第一章 上海行业协会发展状况 上海市第一家行业协会上海包装技术协会成立于 1978 年。之后，上海市政府陆续 组建了各类行业协会。截至 2004 年 3 月，上海市已经成立的行业协会数目为 172 家。从国 家标准局颁布的行业分类标准（gb/t 4754-2002）来看，上海行业协会覆盖了几乎全部的行 业。具体分布情况如下：制造业类有 70 家，占 40.70；批发和零售业类有 27 家，占 15.70 ；租赁和商务服务业类有 15 家，占 8.72；农、林、牧、渔业类有 11 家，占 6.40； 居民服务和其他服务业类有 7 家，占 4.07；建筑业和交通运输、仓储和邮政业类有 7 家， 占 4.07；信息传输、计算机服务和软件业类有 7 家，占 4.07；科学研究、技术服务和 地质勘查业类有 5 家，占 2.91；金融业类有 4 家，占 2.32；水利、环境和公共设施管 理业类有 3 家，占 1.74；文化、体育和娱乐业类占 3 家，占 1.74；电力、燃气及水的 生产和供应业类有 2 家，占 1.16；房地产业类有 2 家，占 1.16；住宿和餐饮业类有 1 家，占 0.58； 教育类有 1 家， 占 0.58； 卫生、 社会保障和社会福利业类有 1 家， 占 0.58 。 （附表如下） 表 1 上海行业协会目前的分类情况 （分类根据国家标准局颁布的行业分类标准（gb/t 4754-2002） ） 表 1 上海行业协会目前的分类情况 （分类根据国家标准局颁布的行业分类标准（gb/t 4754-2002） ） 种类 数量 比例 制造业类 70 40.70 批发和零售业类 27 15.70 租赁和商务服务业类 15 8.72 农、林、牧、渔业类 11 6.40 居民服务和其他服务业类 7 4.07 建筑业和交通运输、仓储和邮政业类 7 4.07 信息传输、计算机服务和软件业类 7 4.07 科学研究、技术服务和地质勘查业类 5 2.91 金融业类 4 2.32 水利、环境和公共设施管理业类 3 1.74 文化、体育和娱乐业类 3 1.74 电力、燃气及水的生产和供应业类 2 1.16 房地产业类 2 1.16 住宿和餐饮业类 1 0.58 续表 1 种类 数量 比例 教育类 1 0.58 卫生、社会保障和社会福利业类 1 0.58 由于地方性行业协会往往按照当地经济的特点， 围绕当地主要行业建立行业组织， 而上 海经济门类比较齐全， 所以行业协会在行业覆盖面上还是比较齐全的。 但是将上海市行业协 会与国外发达国家的行业协会以及我国行业协会自主性发展较好的温州地区相比， 可以发现 存在以下问题： 协会数量仍然比较少。据美国 1985 年版的美国协会百科全书记载，全美约有 此数据是笔者根据上海市行业协会市场中介网上的行业协会名录的信息做的统计 转型期上海行业协会的治理功能研究 第 8 页 共 26 页 1.8 万多个协会组织，涉及工商业、科学技术、教育、文化各个领域，其中属于行业协会的 大约有 3600 多个。 而且单从美国建筑业协会来看，由于专业化社会分工越来越细，许多协 会的专业针对性很强，几乎涉及到建筑业的每一个专业领域，如建筑设计、城市规划、施工 现场、混凝土、钢筋混凝土工程、砌体工程、金属结构、木结构和塑料结构、门窗、暖通工 程、装饰装修工程、机械设备安装、电力工程、卫生工程、给排水工程、结构稳定等都设有 专门的行业协会。即使同期发展的温州，截至 2002 年底，市级已建立了各类民间商会和经 济性行业协会 104 家，加上所属各县、市、区级的民间商会和行业协会，全市共有各类民间 商会和行业协会 321 家。 相比之下，上海行业协会的数量还是较少的。 行业协会大部分属于传统行业范畴，新兴行业比重仍然较少。从统计数据来看，行 业协会数量较多的仍然在一些传统行业，如制造业、批发和零售业、农、林、牧、渔业类、 建筑业和交通运输、仓储和邮政业类等，传统行业所占的比重大约有 2/3,而一些新兴的如 信息传输、计算机服务和软件业类、科学研究、技术服务和地质勘查业类、教育类、卫生、 社会保障和社会福利业类等比重较低。 入世后， 上海市产业结构的调整， 要成为 “国际经济、 贸易、金融、航运四个中心” ，很多新兴产业是有必要建立行业协会。 行业覆盖率（即本协会单位会员数与本行业企业总数的比率）仍然不高，企业代表 性不高。美国共有 1400 多万个企业，其中 96属于 500 人以下的小企业。绝大部分美国企 业都参加不同的协会组织， 有的企业根据自己的情况甚至参加几个不同类型的协会。 据一项 调查资料表明，有 1/4 的美国人加入的协会在 4 个以上。而在上海行业协会中，行业协会的 行业覆盖率平均仅为 50.7，只有 50的行业协会覆盖率达到 80。 从所有制形式看， 国有企业都参加了协会，没有参加的主要是私营、合伙企业以及少量的外商投资企业。 由于上海行业协会以政府主导“自上而下”建立的为主，协会动员企业参与的机制，首 先是政府主管部门的影响力。 由于行业协会绝大多数是由政府主管部门倡导并出面组织， 其 中许多协会与主管部门管理的行业一致， 在成立协会的时候， 主管部门下属企业自然就纳入 了协会的覆盖范围，这就是传统行业协会数量多以及国有企业参与率高的重要原因。而且， 由于“自上而下”产生的行业协会大都延伸了部门政府的管理职能，而且协会领导又无例外 的由政府主管部门“任命” ，这就使得绝大多数行业协会难以形成一个面向全行业所有企业 的组织结构。 探讨行业协会在经济领域内自主治理中的作用， 首先要看它的组织数量。 如果组织数量 很少， 在行业中的覆盖率太低， 就说明经济领域中行业协会的作用还很小。 而且覆盖面过窄， 通常造成以下几个问题： 第一、覆盖面窄，意味着协会所能掌握的企业和行业的信息不充分，难以发挥综合性的 协调功能。 行业覆盖率低，行业协会人员组成主要不是来源于行业协会本应代表的会员企 业，行业协会运作方式的行政化等，致使行业协会公信力不高，企业认同度低，参加活动的 积极性不高。 第二、 如果行业协会由原有行政性公司转制而来， 则它们基本上由行业内少数大型国有 企业操纵， 而且由于这些大企业与政府部门依然保持各种密切的关系， 它们往往与政府单线 联系，就可直接从政府获得好处。在竞争性的产品市场上，这种好处是很难通过行业协会向 所有会员单位扩散的，更不用说惠及大量的非成员单位的非国有企业了。 贾西津、沈恒超、胡文安： 转型时期的行业协会角色、功能与管理体制 ，.北京：社会科学文献出 版社，2004 年版，第 67、68 页。 陈剩勇、 马斌， “.温州民间商会： 自主治理的制度分析 温州服装商会的典型研究” ， 管理世界 ， 2004 年第 12 期。 余晖： 行业协会及其在中国的发展：理论与案例 ，北京：经济管理出版社，2002 年，第 54 页。 转型期上海行业协会的治理功能研究 第 9 页 共 26 页 第三、由于覆盖面小，代表性不高，且非主流会员企业缺乏动力，而国家的财政补贴又 很有限，一般而言，协会的管理资源都极为紧缺，很难提供充分的信息服务和开展集体性的 协调活动。在 49 家工业行业协会中，会费收缴不足 50%的有 13 家，收缴率在 5080%的有 25 家，平均收缴率仅为 61.2%。 同上。 转型期上海行业协会的治理功能研究 第 10 页 共 26 页 第二章 上海行业协会与政府关系分析 2.1 上海行业协会官、民二重性的根源 协会要发挥民间自治的作用， 首先要求在组织上必须有一定的民间性。 如果行业协会完 全由政府来承办，成为一种“官办”机构，那么它就仍然是国家组织构架的一部分，而不是 真正的社会组织，它的作用也就成为官方治理的一种形式，而不是真正的民间自治。只有民 间性的行业组织，才能体现民间治理的含义。 从上海“自上而下”的行业协会来看，行业协会经历着逐渐从“官办”向“民办”转 化的过程，存在着官、民二重性，开始时官办色彩浓些，而后逐渐加强民间色彩。但到目前 为止，行业协会仍然在组织上体现着官、民二重性。 行业协会的官办色彩，根源于它的形成过程。政府自上而下推动形成的行业协会，在 开始几乎表现为官办。上海行业协会的工作充分说明了这一点。1997 年在改革试点中，市 经委直接组成研究组，对行业协会发展进行调查研究，写出改革方案，并由各处、室负责推 动、指导和协调，建立三个“行业协会办公室” ，配备专门的干部负责协会改革中的重点工 作，规定该办公室的职能是负责“行业协会的建设、改组、挂靠、委托和指导” 。为了应对 加入世界贸易组织的挑战，推进行业协会的发展和改革，2002 年 1 月 10 日上海市人民政府 发布了上海市行业协会暂行办法和关于本市促进行业协会发展的指导意见 ，2002 年 10 月 31 日上海市第十一届人民代表大会常务委员会第四十四次会议通过了 上海市促进行 业协会发展规定 ，它是一部促进本市行业协会健康发展、保障行业协会依法开展活动的重 要的地方性法规。 同年,上海市成立了行业协会发展署， 专门负责本市行业协会的发展规划、 布局调整、政策制定和协调管理。发展署成立后的首要任务是大力推进新建一批行业协会， 重点在优势产业、新兴行业、入世有关三个领域。2002 年 4 月 25 日，人才中介、会展、多 媒体、汽车配件、流通、皮革、通信、电子商务、建筑工程检测、蔬菜加工与出口和电子制 造行业协会等 10 家行业协会宣告成立， 均在上述三个领域之内。 这种自上而下的过程使得 新组建的行业协会的资源几乎都来自政府。 2.2 上海行业协会的官、民二重性的表现形式 由于上海行业协会大多数是由政府 “自上而下” 成立的， 其表现出明显的官、 民二重性。 这种官、民二重性主要表现在以下四个方面： 第一，协会领导的产生，虽然协会章程都规定会长、副会长必须由理事会选举产生，但 事实上很少有企业家担任协会的会长， 大多数协会的会长都有政府相关领导担任。 好多行业 协会的会长就是政府委、办、局的领导，有的甚至由副市长担任，协会的秘书长往往就是主 管部门的处长或科长。 行业协会的领导人为什么由行政官员担任， 这除了因协会在产生过程 中来自政府主管部门的影响外，也存在着协会本身的需要。在长期以来强国家的背景下，新 兴的协会要发挥作用，在很大程度上要借助政府的力量。如果让政府官员担任协会领导，就 可能比较有效地利用这种机制，为协会工作开展打开局面。 第二，民间社会组织的工作人员通常由机构自行雇佣，或者由会员企业派任，但是“自 上而下” 的协会工作人员往往与政府有一定的联系。 例如上海工业行业协会工作人员的来源 贾西津、沈恒超、胡文安： 转型时期的行业协会角色、功能与管理体制 ，北京：社会科学文献出版 社，2004 年版第 315 页。 转型期上海行业协会的治理功能研究 第 11 页 共 26 页 为：市编制办公室给 10 个人的编制，不足的由理事单位派一部分，从离退休重聘一部分， 对其他协会，市编制办公室也给约 5 个人的编制。 这些带编制的工作人员享受政府规定的 干部待遇，可以在政府机关与协会工作之间进行调动，其工资、福利以及相应的办公费也由 财政供给，实际上属于公务员范畴。 政府参与协会工作人员的安排， 主要动机是扶持协会的发展。 行业协会除了需要有企业 的参与和政策环境之外，还需要有协会工作人员的开创性工作。在协会成长的初期，这也是 十分重要的。 前些年的经验表明， 在同样的条件下， 一些协会职能发挥较好， 经费也能自立， 而一些协会则难以开展工作， 主要的差异就在于工作人员的素质。 过去很多协会的工作人员 都由理事单位派一些，从离休人员重聘一些，工作人员不稳定，素质不高影响了协会工作的 开展。 因此在改革试点中采取了政府介入的办法， 政府安排的人员成为协会最为稳定的工作 人员，协会的主要负责人例如秘书长往往由这些人担任。 从协会角度看， 这样做有助于减少协会对工作人员的开支， 但其影响也是明显的。 首先， 它大大强化了协会的官办色彩， 使协会的日常工作有可能由政府控制， 易形成是 “一套班子， 两块牌子”局面，协会成为政府权力延伸或翻牌机构。其次，由于行业协会的大部分工作人 员来自政府或企业事业单位离退休的老领导或政府机构改革的分流人员， 习惯于依靠政府行 政命令开展工作，导致现阶段多数行业协会的运作方式准行政化。再次，这种做法容易使得 协会职员中专业人员不足，尤其缺乏年轻的专业人员。如上海，54 家工业行业协会总共只 有专职人员 372 人， 平均不到 7 人， 而且其中超过 60 岁以上的占 43.3%， 其余大多数是 50 60 岁的企业借调干部。 这些都影响到协会的活力和作用发挥。 随着协会的逐渐成熟，政府也意识到了这个问题。2002 年上海市人民政府发布了上 海市行业协会暂行办法 中就明确规定国家机关工作人员， 一律不准兼任行业协会的领导职 务，并且出台上海行业协会专职人员管理办法 ，这此后，10 名以上领导干部退出领导职 位，协会秘书长人选也从优秀企业中选出，并且逐步实行秘书长职业化。 第三，在经费方面，行业协会存在着政府和民间两种不同的来源。上海工业经济联合会 可以得到政府按照编制制定额的事业费拨款， 政府委托的业务， 也由政府提供相应的业务费， 不足部分靠会费及服务费补充。其他行业协会的经费主要靠会费、企业赞助费、咨询费来解 决。 目前经费不足仍然是行业协会开展工作的重要制约因素。 民政部门对协会的会费收入有 明确的限制，根据民政部、财政部关于社会团体收取会费的通知 （民社发199227 号） ， 普通的个体会员年度费用不得超过 10 元； 企业团体会员的年度会费按其自有资金额度缴纳， 分为以下四档：500 万元以上的不得超过 300 元，1000 万元以上的不得超过 500 元，2000 万元以上的不得超过 1000 元，5000 万元以上的不得超过 2000 元。因此会费收入仍占协会 开支的很小一部分。有一份调查显示，年收入在 10 万元以下的行业协会为 31.37，约占 协会总数的 1/3；年收入在 1020 万元的行业协会比例为 24.51。两者相加就占了 55.88 ，超过了一半。这些收入只能让行业协会开展一些一般的活动，而开展较有深度的功能性 业务如提升整个行业的市场竞争力方面就有些困难。 行业协会成立初期往往在很大程度上 依赖政府。随着工作的逐渐开展，协会才能不断拓宽赞助费、咨询费等民间经费来源。 而且我国现有的政策对于协会缺乏必要的扶持与优惠，对协会运作和发展造成严重制 约。例如，会费收取制度简单划一，会费不得超过 2500 元，超过的，要交纳所得税；协会 开展会员活动收取的维持成本的费用，也要交纳营业税和所得税。另外，对于协会会员自发 设立基金会用户互助和担保也予以禁止（国外很多协会，商会都有互助的基金） 。这些现行 的规定，未考虑到协会的非营利性特征，加重了协会的赋税负担，制约了协会的发展。 俞可平： 中国公民社会的兴起与治理的变迁 ，.北京：社会科学文献出版社，2002 年版，第 136 页。 余晖： 行业协会及其在中国的发展：理论与案例 ，北京：经济管理出版社，2002 年版第 54 页。 葛月凤， “促进上海协会改革与发展研究” ， .上海企业2003 年第 4 期。 转型期上海行业协会的治理功能研究 第 12 页 共 26 页 第四，行业协会在政府“双重管理模式” （2002 年后为“三重管理体制” ）下活动。 政府对包括行业协会在内的社会团体的管理模式以双重管理体制为基础， 即对任何一个 社团，均需要有业务主管单位和登记管理机关（民政部门）的双重审批、双重负责制。在上 海，19781989 年间，上海市民政局并没有社团登记管理职能，凡新建社团只要经业务主 管部门或上级社团批准，即可活动。1989 年社会团体登记管理体制颁布，根据条例规 定，民政部门重新承担起对社团的登记管理工作，双重管理体制确立。1990 年 2 月，市编 制委员会批准民政局设立社团管理处，专门从事社团管理工作。从 1989 年到 1999 年间，上 海的行业协会接受民政局社团管理处和相应业务主管单位的管理。1999 年 8 月，上海市社 团管理局成立，代替原民政局社团管理处职能，社团管理力量得到进一步加强，但管理模式 并没有因此得到改变。2002 年政府成立行业协会发展署，以细分业务主管单位的方式，把 协会业务从原业务主管单位几乎无所不包的权力中划分出来， 交给了一个统一的业务主管单 位，即发展署。因此，有人从这个角度，把上海市的这个举措，看作是“三重管理体制” 。 康晓光认为政府制定的社会领域的改革政策具有明显的“两面性” 。一方面，政府要推 动社会领域的自治， 推动的目的是适应经济领域中市场化改革的要求， 调动人们从事经济活 动的积极性和从事发明研究的热情。一句话，为经济建设服务。另一方面，政府又要限制社 会领域的自治。 所以政府希望通过这种“双重管理”使行业协会来符合治理的要求。在实 际运行中，业务主管单位的作用存在很大的弹性，取决于主管单位对行业协会提供的资源。 而这种明显的“官方”色彩，使得主管部门对协会发展的实际作用很大。有一份对上海市 134 个行业协会的调查表明，94.78的行业协会重要会议或重要活动邀请上级部门代表参 加， 85.07的行业协会负责人参加上级主管部门召开的有关会议， 70.90的行业协会定期 向上级部门汇报工作和接受检查或评比，行业协会的重大举措报经上级部门批准；79.10 的行业协会重大举措要听取上级部门意见。 如邀请行政部门领导人参与行业协会活动， 以主 管单位行政部门的名义进行活动， 和主管单位行政部门共同举办活动， 借用其他政府机关名 义进行活动，参与政府的行业行政管理，以行政管理方式处理问题等。 康晓光： 权力的转移 ，杭州：浙江人民出版社，1999 年版第 170 页。 转型期上海行业协会的治理功能研究 第 13 页 共 26 页 第三章 上海行业协会功能分析 3.1 行业协会的双重功能 行业协会在经济领域的治理作用， 主要是通过其所发挥的职能表现出来的。 在组织和成 员一定的前提下，协会发展在很大程度上就表现出职能的扩大，这是一种质的扩展，也是目 前大多数行业协会面临的新任务。协会的职能可以分成两类，一类是基于成员需要的职能， 即协会如何为企业提供服务、维护权利，这也是行业协会最本源的职能；一类是基于政府的 需要，即如何辅助政府进行治理、开展工作。前者是具有民间自治含义，后者从严格意义上 来说属于政府治理的范畴，是政府通过协会的辅助力量来改善管理。 上海市行业协会暂行办法 中规定行业协会的职能包括： 组织行业培训、 技术咨询、 信息交流、会展招商以及产品推介等活动；参与有关行业发展、行业改革以及与行业利益 相关的政府决策论证，提出有关经济政策和立法的建议，参加政府举办的有关听证会；代 表行业企业进行反倾销、反垄断、反补贴等调查，或者向政府提出调查申请；依据协会章 程或者行规行约，制定本行业质量规范、服务标准；参与地方或者国家有关行业产品标准 的制定；通过法律法规授权、政府委托，开展行业统计、行业调查、发布行业信息、公信 证明、价格协调、行业准入资格资质审核等工作；监督会员单位依法经营，对于违反协会 章程和行规行约，达不到质量规范、服务标准、损害消费者合法权益、参与不正当竞争，致 使行业集体形象受损的会员，行业协会可以采取警告、业内批评、通告批评、开除会员资格 等惩戒措施， 也可以建议有关行政机关依法对非会员单位的违法活动进行处理； 协调会员 与会员，会员与行业内非会员，会员与其它行业经营者、消费者及其它社会组织的关系； 开展国内外经济技术交流和合作；承担法律法规授权、政府委托及章程规定的其它职能。 我们可以看出，第 1、3、8、9 项属于上述的第一类职能“为企业服务” ，2、4、5、 6、7、10 项属于上述的第二类职能“辅助政府” 。单从文件中可见，协会成为政府“辅 助工具”职能占了多数。当然，现在的问题是，这个文件规定的职能在多大程度上得到了兑 现，怎么才能促使行业协会真正行使以上的职能。下面，我们就从两方面来分别看目前上海 行业协会发挥职能的情况。 3.2 行业协会对企业的自我服务 3.2.1 上海行业协会对企业的自我服务的积极方面 余晖认为， 行业协会是具有同一、 相似或相近市场地位的特殊部门的经济行为人组织起 来的，界定和促进本部门公共利益的集体性组织。它们的行为方式主要有四种： （1 ）组织 和（强制）实施成员间的合作行为； （2 ）与其他协会组织订立集体性合约； （3 ）变通或影 响政府公共政策，以保持和增加其本身和其成员的利益； （4 ）提供能够影响交易行为和效 果的各类信息。也就是说，行业协会是一种管制方式，借助于它，同行企业相互联合，并将 权力授予一个中心组织，以增进共同利益，管制行业内行为，并使产业内成员及那些其战略 和行为能危害行业利益的成员之间的关系有序化。 行业协会是应减少交易成本需求而产生 的一种经济组织。就目前上海行业协会而言，它在维护市场经济秩序，降低交易成本，保护 企业合法权益，帮助企业相互沟通，以及通过信息供给、技术培训等提高企业综合素质、增 加会员市场竞争力等方面具有重要作用。 行业协会通过组织各种类型的培训活动，来提升会员的综合素质，这点在行业协会 余晖： 行业协会及其在中国的发展：理论与案例 ，北京：经济管理出版社，2002 年版第 54 页。 转型期上海行业协会的治理功能研究 第 14 页 共 26 页 的会员多位个体劳动者时尤为突出。 比如， 2002 年公布并实施的新修订的 药品管理法 规定药品经营企业必须实施 gsp(药 品经营质量管理规范)并按药品监管部门的部署通过资质认证。上海医药商业行业协组织相 关企业对职工进行岗位培训。 在不到三个月的时间里开办培训班27个班次， 培训人员达5250 余人， 几乎使全行业从事药品经营业务的员工进行了一次全员岗位培训， 并经考试合格领到 证书,为 gsp 认证工作奠定了基础。 又比如，据东方网 2005 年 3 月 28 日消息：作为 c2c 网站中倡导诚信的一拍网，把上海 市的近百名网上卖家聚在了一起，接受市电子商务行业协会关于网上诚信交易方面的培训。 协会的培训也是网上的信任机制的建立的一个很好的途径。 企业通过改善自己的服务、产品，对需求的培育是有很大的促进作用的。而行业协会通 过各种类型的培训，可以提高会员的综合素质，而且可以推动行业市场的发展。 一些行业协会还为会员提供市场信息搜集、市场拓展、与外交流等服务，这些措施 对增强会员的市场竞争力都是有益的。 如包括计算机行业协会在内的高新技术行业协会于 2003 年 6 月在浦东张江高科技开发 园区与上海市知识产权服务中心签订了“合作协议” 。通过合作，会员单位可以借专利“导 航” ，使企业畅行市场。 又如日前， 通信行业协会帮助会员开展推介活动。 该行业协会与市信息协会、 通信学会、 邮电经济研究会等单位联合举办了“电信卡新业务推介座谈会”， 进行学术交流、 产品推介、 用户联谊。 行业协会有如个体企业的“俱乐部” ，企业可以通过协会得到咨询服务，向其它企业学 习并交流经验，从而掌握本行业的信息和有关的外部信息。 制定行业规范并负责实施，防止不公平竞争和盲目竞争，提高行业信誉 上海市大多数行业协会都制定了行业行规行约 ，建立产品质量检测中心，配合政府 有关部门进行行业整顿，开展产品质量、卫生等检查，打击假冒伪劣产品的生产和销售，制 止同类产品相互压价等不正当竞争，保护会员企业的合法权益。 例如，上海会展行业协会针对展览市场秩序的紊乱等不良现象，由其牵头，世界贸易商 城、国际展览中心、光大会展中心、展览中心、新国际博览中心等本市五大场馆联合发出倡 议，向社会公布了整顿上海展览市场秩序，规范市场服务的 6 条公约。 又如人才行业协会在做好维权服务的基础上， 与人才市场报达成协议， 在 人才市场报 上推出“维权专版”。维权专版主要内容：发布人才中介行业相关政策和规定；开展舆论监 督，定期向社会公布合法的人才中介机构、刊登读者投诉信件等；有选择地介绍会员单位及 由行业协会评选出的诚信单位在规范经营、 维护保障人才中介机构和求职者权益等方面的特 色、服务项目等。 对社会资本的研究表明，志愿性组织内部的面对面互动是创造信任的最好的方式。 行 业协会通过行业规范的实施，监督会员行为，一方面，可以在会员间建立一种信任机制，另 一方面，对外也提高了整个行业的信誉。 3.2.2 上海行业协会对企业的自我服务的不足之处 我们从上述例子中可以看出上海协会在技术培训、信息服务、咨询服务、行业内监督等 方面的工作开展的较好。 但是与发达国家的行业协会以及我国温州地区的行业协会相比， 上 海行业协会还有很多“为企业维权”职能没有发挥，主要有以下两类： 在“进行政策游说、维护企业合法权利”方面做的还不够 完善的市场经济制度同时也是一种法制经济， 企业绝大多数经济活动和法律密切相关。 为此，从企业的角度出发，他们希望人大或是政府在制定法律、法规时能充分考虑他们的利 李惠斌、杨雪冬： 社会资本与社会发展 ，北京：社会科学文献出版社，2000 年版第 72 页。 转型期上海行业协会的治理功能研究 第 15 页 共 26 页 益。而“向政府游说”属于奥尔森所说的“相容性集体物品” ，其特点是利益主体在追求这 种利益时相互包容的，即集团利益是“公共性”的。集团收益这种性质促使集团的每个成员 想“搭便车”而坐享其成。 正是搭便车行为极大削弱了行业内单个企业进行政策游说活动， 反映自己的意愿和要求的积极性。而且单个企业经济力量会显得不足。相比之下，作为企业 联合代表的行业协会在政策游说上更有优势。 应该说，西方发达国家的行业协会在“政策游说”方面发挥了很大的作用。 经济参考 报2003 年 6 月 22 日报道，美国国会日报的资深记者杰里哈格斯特伦在接受记者电 话采访时介绍说，在美国，组成行业协会来争取利益是一个由来已久的传统。全国各地的不 同行业协会具有各自的利益，它们之间的利益经常是互相冲突的。比如，农产品生产者和食 品加工者之间的利益就有不同； 同在钢铁行业， 美国国内的钢铁生产商和钢铁进口商的利益 就有矛盾。 行业协会就需要分别向美国国会议员反映它们的利益和要求。 国会议员不可能对 每一行业的情况都很知晓，因此他们也有必要听取各方意见，然后在此基础上作出判断，并 由此制定有关政策。 上海的行业协会在国内政策游说方面表现得还不是非常积极。 协会作用空间的有限， 主 要体现在政府目前依然掌握着大量控制行业发展和直接管制企业行为的政策和行政手段， 如 大量的行政审批和行政许可，这就使得企业不得不通过直接影响政府谋求生存和发展的机 会，从而置行业协会可有可无的境地，甚至怀疑行业协会不但无助于自己的利益诉求，反而 徒然增加自己的交易成本。 在“代表会员进行国际贸易的维权”方面做的也不够 随着市场经济的发展，国际贸易范围、规模的扩大，我国和其他国家贸易纠纷也急剧增 加，尤其是一些反倾销诉讼越来越多，但我国每年只有一两起对国外产品的反倾销诉讼。按 照国际条例和惯例，反倾销的提诉人既可以是政府反倾销机构和相关制造商、批发商，也可 以是商会、行业协会等非企业法人组织。而从各国的反倾销实践来看，行业协会作为提诉人 的案件占绝大多数，欧盟每年由行业协会提出的反倾销案 20 余起，美国 30 余起。因此，我 国当然包括上海地区的行业协会“前台维权”的作用要进一步凸现，为协会成员利益服务。 而相比之下，温州地区的行业协会在这方面发挥了很大的作用。在欧盟 2002 年通过 cr 法规、实施反倾销调查这两道“封杀令”面前，面对不懂 wto 规则、诉讼费昂贵、时间紧、 缺人才等困难，在温州烟具协会的组织下，原先是竞争对手的温州打火机企业抱成一团，凑 出 100 多万元请来国际律师，派出协会交涉团游说列国，用事实一一驳斥所谓的倾销指控。 以协会为主体参与应诉，温州打火机企业最终赢得胜利。 入世后， 各种形式的贸易纠纷增多， 上海行业协会在 “维权” 方面的职能发挥有待提高。 当然我们也应该看到行业协会代表会员进行国际贸易的维权方面已经崭露头角。 2002 年初， 外国班轮公会和一批海内外班轮公司决定向中国货主征收码头作业附加费， 上海外贸企业协 会、 市外资企业协会和上海国际贸易货主协会等3家协会， 勇当上海1.5万家外贸货主的“代 言人” ，坚决反对这一违反国际通行做法的行为。上海行业协会应该在“为企业维权”方面 继续做更多的工作。 3.3 行业协会对政府管理的影响 改革前， 我国实行的是行业经济的部门管理体制， 即政府按照国民经济分类体系设立对 应职能部门，对经济活动实行“归口管理” ，主要按照行政组织和行政层次，运用行政手段 直接经营所属企业的一种管理方式。 其主要特点是管理部门集企业所有者职能和行业管理职 能于一体，主要运用指令性计划和行政命令直接拥有和管理自身系统内的国有和集体企业。 美曼瑟尔奥尔森： .集体行动的逻辑 ，上海：上海人民出版社，2003 年版第 4 页。 余晖： 行业协会及其在中国的发展：理论与案例 ，北京：经济管理出版社，2002 年版，第 58 页。 转型期上海行业协会的治理功能研究 第 16 页 共 26 页 始于 1978 年的改革导致了两大变化：其一，市场机制逐步取代计划机制， “政企分开” 的经济体制改革使企业获得了越来越大的自主权和独立性；其二，经济主体日趋多元化，非 国有经济蓬勃发展， 并且占据了越来越大的比重。 面对经济机制和所有制结构的革命性变化， 专业管理部门并没有发展出新的管理手段