（公共管理专业论文）深化本溪市公益类事业单位人事制度改革论析.pdf

， ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n 蜊删f f i j 舢啪 y 17 16 9 2 r e s e a r c ho nd e e p e n i n gr e f o r mo ft h e p e r s o n n e ls y s t e m o fp u b l i ci n s t i t u t i o n so f b e n x ic i t y b yt a n gy o n g s u p e r v i s o r ：l ij i a n n o r t h e a s t e r nu n i v e r s i t y m a y 2 0 0 9 一 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中 取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表 或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材 料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了 明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日期： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学 位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的 复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口一年半口两年口 学位论文作者签名：导师签名： 签字日期：签字日期： r - i 东北大学m p a 学位论丈 摘要 深化本溪市公益类事业单位人事制度改革 论析 摘要 公益类事业单位是我国经济社会发展中的重要力量，在提供公共产品和公共 服务，满足人民群众的多种需要，提高人民群众的生活质量，促进社会发展方面 发挥了重要的作用。随着社会主义市场经济体制的建立与逐步完善，特别是随着 现代公共管理理论与实践的革新，我国公益类事业单位面临着很多亟待改革的问 题。 本溪市从1 9 9 5 年开始对公益类事业单位实施了人事制度改革，迄今经历了 改革探索阶段( 1 9 9 5 年11 月一1 9 9 9 年1 0 月) 、改革深化阶段( 1 9 9 9 年1 0 月2 0 0 5 年1 0 月) 和进一步深化阶段( 2 0 0 5 年1 0 月至今) 。每一阶段的改革都结合当 时当地的实际情况采取了相应的措施，包括调整了事业单位的布局结构，实行了 人员聘用制，改革了分配制度、社会保障制度以及产权制度。这些都在一定程度 上实现了本溪市公益类事业单位的健康发展，适应了经济社会发展的需要，为促 进本溪市社会的进步提供了强大的助力。 但是，在改革的过程中也还存在一些问题，包括改革的措施与步骤安排不当， 人事管理的具体措施有待完善以及人事改革立法方面存在一些不足。之所以存在 这类问题，原因主要在于受传统管理体制、现行人事制度的影响，人员观念也相 对落后，缺乏与改革相配套的法律法规。为了迸一步推进本溪市公益类事业单位 人事制度改革，笔者认为首先应该从完善公益类事业单位的机构改革、实施岗位 管理、建立灵活多样的分配激励制度、妥善安置分流人员、加强人事法律法规政 策建设等方面入手，为本溪市公益类事业单位人事制度的改革创造有利的条件， 促进本溪市公益类事业单位人事管理的不断完善，促进其在提供公共产品和服务 方面发挥更好、更大的作用，促进本溪市经济社会全面发展与和谐社会建设。 关键词：本溪市；公益类事业单位；人事制度；改革 、 l 东北大学m p a 学位论丈 a b s t r a c t r e s e a r c ho nd e e p e n i n gr e f o r mo ft h e p e r s o n n e ls y s t e m o fp u b l i ci n s t i t u t i o n so f b e n x i c i t y a bs t r a c t p u b l i ci n s t i t u t i o n sa r ei m p o r t a n tf o r c ei nt h ep r o c e s so fo u rc o u n t r y se c o n o m i c a n ds o c i a ld e v e l o p m e n tw h i c hh a sp l a y e dg r e a tr o l ei nt h ep r o v i s i o no fp u b l i cg o o d s a n dp u b l i cs e r v i c e s ，t om e e tt h ev a r i o u sn e e d so ft h ep e o p l e ，i m p r o v ep e o p l e sq u a l i t y o fl i f ea n dp r o m o t es o c i a ld e v e l o p m e n t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fs o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m i cs y s t e ma n dg r a d u a l l yi m p r o v e ，e s p e c i a l l yw i t ht h ei n n o v a t i o no fm o d e m t h e o r ya n dp r a c t i c eo fp u b l i cm a n a g e m e n t ，0 1 1 1 p u b l i ci n s t i t u t i o n sa r ef a c e dw i t hm a n y t y p e so fu r g e n tp r o b l e m sn e e d e dt or e f o r m b e n x ic i t ys t a r t sp e r s o n n e ls y s t e mr e f o r i l lo fp u b l i c t y p ei n s t i t u t i o n si n19 9 5 t h e r ea r et h r e es t a g e su n t i ln o w , u n d e r g o n ep h a s e ( n o v e m b e r19 9 5 19 9 9y e a ri n o c t o b e r ) ，t h ed e e p e n i n go fr e f o r mp h a s e ( o c t o b e r19 9 9 2 0 0 5y e a ri no c t o b e r ) a n d f u r t h e rd e e p e nt h es t a g e ( o c t o b e r2 0 0 5 一p r e s e n t ) a te v e r ys t a g e ，w et a k et h e a p p r o p r i a t em e a s u r e sc o m b i n e dw i t ht h ea c t u a ls i t u a t i o n ，i n c l u d i n ga d j u s t m e n t st ot h e l a y o u to ft h es t r u c t u r eo f t h ei n s t i t u t i o n s ，t a k et h er e f o r mo ft h ef i n a n c i a li n v e s t m e n t a p p r o a c ho fd i f f e r e n tt y p e so fi n s t i t u t i o n s ，i m p l e m e n tt h ee m p l o y m e n ts y s t e m ，a n d r e f o r mt h ed i s t r i b u t i o ns y s t e m ，t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma sw e l la st h ep r o p e r t yf i g h t s s y s t e m t h e s er e f o r m sp r o m o t e dt h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to fp u b l i ci n s t i t u t i o n st o s o m ee x t e n t ，a d a p t e dt ot h en e e d so fe c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n tw h i c hh a s p r o v i d e dap o w e r f u li m p e t u st op r o m o t es o c i a lp r o g r e s so f b e n x ic i t y h o w e v e r , t h e r ea r es t i l ls o m ei s s u e si nt h ec o u r s eo fr e f o r i l l ，i n c l u d i n gi m p r o p e r a r r a n g e m e n t so ft h er e f o r mm e a s u r e sa n ds t e p s ，p e r s o n n e lm a n a g e m e n tr e m a i nt ob e i m p r o v e d a sw e l la st h es h o r t c o m i n g so fl e g i s l a t i o no fp e r s o n n e lr e f o r m n er e a s o n w h ys u c hp r o b l e m se x i s ti sb e c a u s eo f t h ei m p a c to ft r a d i t i o n a lm a n a g e m e n ts y s t e m ， c u r r e n tp e r s o n n e ls y s t e m ，b a c k w a r do fc o n c e p t ，a n dt h el a c ko fs u p p o r t i n gl a w sa n d r e g u l a t i o n so ft h er e f o r i l l i no r d e rt of u r t h e rp r o m o t er e f o r mo ft h ep e r s o n n e ls y s t e m o fp u b l i ci n s t i t u t i o n si nb e n x ic i t y , it h i n kw es h o u l di m p r o v et h er e f o r i l lo fp u b l i c i n s t i t u t i o n s ，i m p l e m e n tj o bm a n a g e m e n t ，e s t a b l i s hf l e x i b l ea n dd i v e r s es y s t e mo f ，a l l o c a t i o n o fi n c e n t i v e s ，a r r a n g e t r i a g eo f f i c e r sp r o p e r l y , s t r e n g t h e n l a w sa n d 、r e g u l a t i o n sa n dp e r s o r m e lp o l i c i e st oc r e a t ef a v o r a b l ec o n d i t i o n sf o rt h er e f o 啪o f p e r s o n n e ls y s t e mo fp u b l i ci n s t i t u t i o n si n ，a n dp r o m o t et h e i rp r o d u c t sa n ds e r v i c e s ， t h ep r o v i s i o no fp u b l i ct op l a yb e t t e ra n dg r e a t e rr o l ei np r o m o t i n gb e n x ic i t y c o m p r e h e n s i v ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n ta n dh a r m o n i o u ss o c i e t y k e y w o r d s ：b e n x ic i t y ；p u b l i ci n s t i t u t i o n s ；p e r s o n n e ls y s t e m i i i ， r l 东北大学m p a 学位论文 目录 目录 声明i 中文摘要i i a b s t r a c t i i i 第l 章绪论1 1 1 选题的背景、目的和意义1 1 1 1 选题的背景1 1 1 2 选题的目的和意义2 1 2 文献综述2 1 2 1 研究现状2 1 2 2 现有研究的不足6 1 3 研究方法6 1 4 论文的创新点6 第2 章本溪市公益类事业单位人事制度改革历程7 2 1 改革的历史进程7 2 1 1 改革探索阶段( 1 9 9 5 年1 1 月1 9 9 9 年1 0 月) 8 2 1 2 改革深化阶段( 1 9 9 9 年l o 月2 0 0 5 年l o 月) 9 2 1 3 进一步深化阶段( 2 0 0 5 年1 0 月至今) 1 l 2 2 具体的改革措施1 4 2 2 1 公益类事业单位的概念、特征及分类1 5 2 2 2 具体的改革措施1 6 第3 章本溪市公益类事业单位人事制度改革存在的主要问题及成因1 8 3 1 改革存在的问题18 3 1 i 公益类事业单位配套改革有待完善1 8 3 1 2 人事管理具体措施有待完善1 9 3 1 3 分流人员安置困难2 0 3 1 4 改革成本巨大2 2 3 2 改革存在问题的原因2 2 3 2 1 传统管理体制的影响2 2 3 2 2 现行人事制度影响2 4 3 2 3 人员观念陈旧2 6 3 2 4 与改革配套的法律法规尚不健全2 6 第4 章推进本溪市公益类事业单位人事制度改革的设想2 8 4 1 结合本地实际加强部门协调2 8 4 2 完善机构改革科学划分职能2 9 4 3 完善人事管理体制3 0 4 3 1 打破事业单位的行政级别，实施岗位管理3 0 4 3 2 建立科学的人事管理制度3 0 4 3 3 加强人员培训j 3 l 4 4 建立灵活多样的分配激励机制3 l 4 4 i 确立公益类事业单位的自主分配权3 2 4 4 2 实行以岗位工资为主体的多种分配制度3 2 4 5 建立科学合理的考核制度3 3 i v 。 东北大学m p a 学位论文 目录 4 5 1 加强制度建设3 3 4 5 2 坚持“三个结合”3 3 4 5 3 严格奖惩措施3 3 4 5 4 健全监督机制3 3 4 6 完善公益类事业单位人事制度改革配套措施3 4 4 6 1 多途径安置分流人员3 4 4 6 2 着力解决政策不配套问题3 4 4 6 3 加强人事法律法规政策建设3 5 第5 章结论3 6 参考文献3 7 致谢3 9 作者简介4 0 v 东北大学m p a 学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题的背景、目的和意义 1 1 1 选题的背景 事业单位是我国计划经济体制下形成的具有中国特色的社会组织，也是我国 现阶段公共服务的主要载体，更是国家经济建设和社会发展不可或缺的重要力 量。随着政治、经济体制改革的不断深入，事业单位的改革和管理体制的创新已 成为现阶段“继国有企业改革和政府机构改革之后中国政府面临的又一重要任 务”。 国家对事业单位的改革总体上遵循分类改革的原则。国家将事业单位分为三 大类：行政类、公益类、经营类。对行政类事业单位改革的思路是：政事分开， 将行政管理和执法职能划回机关；对公益类事业单位改革的思路是：优化资源配 置，明确职责，精简编制，创新用人和分配机制，科学监管，提高效能；对经营 类事业单位改革的思路是：事企分开，以市场为导向的逐步推向社会。 公益类事业单位是事业单位的主体，是政府发展社会公益事业的重要力量， 分布在教育、科技、文化等各个领域，并且集中了大量的专业技术人才，为我国 的经济和社会发展做出了巨大的贡献。但是，随着社会主义市场经济体制的建立 和不断发展完善，公益类事业单位的管理体制和运行机制与现实要求不相适应的 矛盾日益突出，表现为：机构膨胀、人浮于事、财政负担加重；由于事业单位分 别附属于不同的政府机构，从而造成某种程度的行政性垄断，导致市场分割和资 源浪费等等。这些问题的存在，不仅相当程度上已难以满足公众同益增长的社会 服务需求，而且严重制约了经济和社会的协调发展，制约着经济体制和行政管理 体制改革的继续深入。 人是生产力中最具有决定性的力量，也是社会组织正常运转的关键因素，因 此人事制度改革是构建现代事业单位管理体制的重要措施，不建立具有生机和活 力的人事制度，事业单位改革将难以推进，制度难以创新，各项公益事业难以进 一步发展。建国以来，我国的事业单位人事制度基本上参照党政机关的干部管理 制度，这种高度集权的管理制度是与当时的计划经济体制相适应的。改革开放以 来，这套制度的弊端不断显现出来：一次“定终身”的人员计划分配，管理上的“官 本位”，分配上的平均主义等等，这些弊端的存在使事业单位很难对优秀人才形 成吸引力，也是造成事业单位机制不活、人才智力浪费、缺乏应有的生机和活力 的根本原因。 针对上述问题，本溪市根据国家的要求，从1 9 9 5 开始对公益类事业单位 东北大学m p a 学位论文第1 章绪论 实施人事制度改革，经过十几年的实践，改革取得了显著成效。但随着改革的不 断深入，也逐渐暴露出一些深层次的矛盾和问题，改革进入了攻坚阶段。基于这 一背景，本文选取本溪市公益类事业单位的人事制度改革作为研究对象，探讨如 何进一步做好本溪市公益类事业单位人事制度改革工作的思路和策略，促进本溪 市公益类事业单位管理体制的进一步优化，为和谐社会建设提供强大的助力。 1 1 2 选题的目的和意义 人事制度改革是事业单位管理体制和运行机制改革的龙头和关键。在新的历 史时期，加快推进事业单位人事制度改革，特别是在专业技术人才集中的公益类 事业单位中进一步深化人事制度改革，有利于形成广纳群贤、人尽其才、能进能 出、能上能下、充满活力的用人机制，从而推动事业单位体制改革的进程，乃至 经济体制改革和政治体制改革的进一步深化。 本文选取本溪市公益类事业单位人事制度改革作为研究对象，目的就在于分 析本溪市公益类事业单位人事制度改革中存在的问题和不足，探讨其背后的成 因，结合相关理论研究成果以及其他地区的先进经验，提出改进本溪市公益类事 业单位人事制度改革的对策建议，促进本溪市公益类事业单位人事制度改革的健 康发展，为本溪市公益类事业单位改革乃至经济社会的全面健康发展创造有利的 条件。 本文的研究既有理论的探讨，也对实践提出了一些建议，因而具有以下两方 面的积极意义； 一是从理论意义来看，本文结合本溪市公益类事业单位人事制度改革的实际 进行探讨，将研究对象固定为一地实际，丰富了我国关于公益类事业单位人事制 度改革的理论研究的内容，探讨了新的研究思路和模式，有利于提出更加符合公 益类事业单位人事制度改革实际的理论观点，具有一定的理论意义； 二是从实践意义来看，本文在分析了本溪市公益类事业单位人事制度改革存 在的问题和不足的基础上，分析背后的原因，并结合有关的理论研究与实践探索 成果提出改进本溪市公益类事业单位人事制度改革的对策建议，有利于本溪市公 益类事业单位人事制度改革的进一步优化，有利于完善本溪市公益类事业单位管 理体制，为本溪市经济社会的全面发展与和谐社会的建设创造有利条件。同时， 这对于其他地区的公益类事业单位人事制度的理论研究与实践也具有一定的借 鉴意义。 1 2 文献综述 1 2 1 研究现状 1 2 1 1 理论研究现状 ，2 i 1 东北大学m p a 学位论文第1 章绪论 ( 一) 关于事业单位改革的理论研究 一段时期以来，不少学者对于事业单位改革的发展方向和改革模式选择进行 了研究，提出了一些关于事业单位改革的理论观点。主要可以分为四类：“非营 利组织说”、“传统事业说”、“现代事业制度说”、“公务法人说”。 “非营利组织理论”是在在2 0 世纪9 0 年代后，随着非营利组织理论与治理理 论在我国的传播，学者们以国外非营利组织作为蓝图勾画我国事业单位改革与发 展的目标模式而提出的，涵盖了事业单位改革的6 个方面的内容：提供公共产品、 组合社会资源、享受优惠政策、吸收志愿人员、构筑法律支持、实行科学管理【l 】。 “传统事业说”的提出主要是基于事业单位登记管理暂行条例中对事业单位 的概念的界定：“事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者 其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务 组织 2 1 ”。这一观点延续传统的关于事业单位的认识，反映了事业单位的现状，根 据市场经济条件下我国事业单位改革与发展的实际，提出了事业单位改革的原则 和思路，是目前事业单位改革过程中影响较大的一种理论。 “现代事业制度说”的核心观点是“一方面，要重新界定和收缩国家的事业职 能范围，将原有部分国家事业单位逐步推向市场，使其向企业化、民营化、市 场化与社会化方向发展；另一方面，要对经过调整以后依然保留在国家事业职能 范围以内的各项事业作出新的制度安排”，建立现代事业制度，其基本框架主要 包括：健全的事业法人制度、多样化的事业组织模式、多元化的事业投资与经营 补偿机制、科学民主的事业领导制度、新型的事业人事制度、新型的事业财务制 度、多元化的事业监督制度p j 。 “公务法人说”主要是行政法学研究领域的学者们提出的。例如，王名扬提出： “公法人是根据公法规定而成立的法人，以公共事务为成立目的【4 j 。”因此，“我 国的事业单位与大陆法系国家的公务法人在功能方面有很多类似之处，如都是国 家依法设立的公益组织，具有特定的行政上的目的，提供专门服纠引。” 以上的研究成果科学分析了事业单位的特点和作用，提出了事业单位改革实 践的原则和指导思想，对于我们开展公益类事业单位的改革具有一定的指导意 义。但是这些理论又具有一定的局限性，例如我国事业单位与国外的非营利组织 虽然在功能上有相似之处，但是由于其是政府创办的，“公共性”和“政府性”又是 其重要特性。因而，不能单纯从非营利组织的角度探讨公益类事业单位的改革。 同时，就现代事业说而言，由于其没有考虑到我国事业单位种类繁多，涉及领域 广，服务对象杂的特点，因而，其提出按照现代企业制度改革事业单位的思路也 还有需要改进之处。因而，笔者在探讨本溪市公益类事业单位改革这一问题的过 程中，拟在借鉴以上诸种理论观点的基础上，紧密结合本溪市公益类事业单位实 3 - 东北大学m p a 学位论文第l 章绪论 际情况，进行更贴合实际的分析与研究。 ( 二) 关于公益类事业单位人事制度改革的研究 一般说来，可以把中国现有的事业单位定义为非企业法人，分为如下三类： 一是行政类事业单位，机关法人，即直接承担政府行政职能、为政府提供服务的 事业单位，主要从事监管、资质认证、质检、鉴证及机关服务等方面的事务；二 是生产经营类事业单位，即从事非商事业，具有固定社员或独立财产的组织，承 担中介沟通职能、为市场和企业服务、以市场为导向并具有经营行为的事业单位； 三是社会公益类事业单位，社会团体法人，即承担公共事业发展职能、为社会提 供服务的事业单位，主要从事科教文卫等社会事业和公共基础设施建设、公用事 业服务相关的事务，如公立医院、大学科研机构、博物馆、社会福利机构等【6 1 。 公益类事业单位改革的核心是建立体现单位特点的分配制度，强调岗位绩效 的激励机制。公益类事业单位是社会公益事业的载体，担负着为社会提供公共产 品的功能，社会公益事业发达程度是经济社会发展的重要标志。建国后我国的公 益类事业单位伴随经济社会发展而不断壮大，在满足人民群众多种需要，实现社 会健康发展方面发挥了重要的作用。目前，随着经济结构和人们生活方式的改变， 社会对公益类事业单位提供公共产品在产品结构和产品质量等方面的要求也有 了新的变化。因而，有必要对公益类事业单位的结构布局、服务功能以及公共产 品的形态等进行改革。这首先要深化人事制度改革，从人的改革入手理顺公益类 事业单位的管理体制，为职能的转变和服务的完善创造有利条件。 我国目前关于公益类事业单位人事制度改革的理论研究还不多，其中以推进 事业单位人事制度改革的实践【7 】、以实行聘用制度为契机推进事业单位人事制 度改革以及以科学发展为指导整体谋划人事制度改革【8 】最具有代表性。 1 2 1 2 现有改革政策 国家及各地在推进公益类事业单位人事制度改革方面制定了一系列政策，提 出了以下一些原则和要求，这些也是本文进行研究的重要基础。笔者在分析本溪 市公益类事业单位人事制度改革的过程中，搜集了国家和各地的相关政策进行分 析，以期提出更加科学的，针对本溪市公益类事业单位改革的政策。具体而言， 主要有以下两个方面。 ( 1 ) 公益类事业单位人事制度改革的方向与途径 公益类事业单位是指为满足社会公共需求，为社会提供公共产品，所需经费 由财政根据公益职能状况给予保障的单位【9 1 。公益类事业单位类型繁多，构成复 杂，大体可分为纯公益类和准公益类。对于公益类事业单位的人事制度改革，要 将其放在我国经济社会发展尤其是行政管理和社会公共管理体制改革的背景中 统筹考虑和运作。一要调整结构布局，提高事业资源利用率。按照统筹规划、优 - 4 东北大学m p a 学位论文 势互补、适应社会需求的要求 事业单位加强横向联合，向规 革经费供给方式，建立适合社会公益事业发展需求的投入机制。对纯公益事业单 位，要在严格核定人员编制基础上，根据事业发展需求和财政可能保障能力，实 行核定收支、超支不补、节余留用的预算管理办法；对准公益事业单位，要根据 其当年承担的任务轻重和项目多少，实行定额或定项补助的预算管理办法。在政 府兴办公益事业的同时，按照社会需求，在国家法律法规允许的范围内，鼓励和 引导社会力量和资本，兴办社会公益事业，形成投资主体和所有制机构多样化的 模式，创造适度竞争的局面，促进社会公益事业兴旺发达。三要改革内部人事管 理方式，形成有利于人才发挥作用的选人用人机制。要确立单位自主用人和人才 自主择业主体地位，全面推行以聘用制为主要内容的人事管理制度，对不同岗位 采取不同的管理办法。对单位领导可实行内部聘任、外部招聘及直接委任等多种 聘任形式；对专业技术人员实行职务聘任制，可推行评聘分离、高职低聘、低职 高聘、只评不聘、只聘不评等聘任形式；对管理人员可探索试行职员制，建立体 现管理人员水平、能力和岗位需要的等级序列；对工勤人员建立岗位等级制度。 ( 2 ) 公益类事业单位人事制度改革的相关配套政策 公益类事业单位改革必然带来不同群体的利益关系调整。为了在改革的过程 中维持社会的稳定，同时兼顾职工的长远利益和即时利益，保障改革顺利推进， 国家制订了一系列的配套政策，主要包括这样几方面的内容： 一是针对弱势群体制订了保护政策。公益类事业单位改革要着眼于发展，着 眼于让绝大多数人受益，既不治老，也不治弱，而要治懒。在公益类事业单位改 革中，对年龄大体质弱人员理当予以保护。应该说在工作岗位时间越长，对社会 和单位的贡献越大；对年龄大体质弱人员全社会都应给予关怀。这部分人在公益 类事业单位改革中自然成弱势群体，他们年龄大、文化低，再就业能力弱。对于 这类群体制订了相关的优惠政策，解除了他们的后顾之忧，一定程度上保证了改 革的顺利推进。 二是制订了相应的配套政策，包括养老、医疗等政策。对于公益类事业单位 改革中出现的部分富余人员以及单位体制转换后身份属性改变的人员制订了相 应的保障和衔接政策，保留了其相应的事业单位待遇，并与再就业单位进行衔接； 对“转企改制”中整体转为企业的人员，其公益类事业单位工作年限的养老、医疗 待遇也给予相应的保证，并逐步与企业养老、医疗体制对接。 三是制定了相应的改革成本支出政策。推进公益类事业单位改革，既要考 虑社会事业发展，又要考虑确保社会稳定。为t i r 利推进改革，并在改革的过程 中保持社会稳定，针对公益类事业单位人事制度改革，制订了适合各地实际的政 一，一 东北大学m p a 学位论文第1 章绪论 策，对于可能出现的改革成本制定了明确的应对措施，没有强求全国致，逐步 推进了各地公益类事业单位人事制度改革。 1 2 2 现有研究的不足 从笔者目前搜集的资料来看，关于公益类事业单位人事制度改革的文献在很 大程度上只是国家政策、文件的外延，只是从事业单位人事制度改革总体上、宏 观上提出一些措施和办法，而对于实施改革过程中的具体问题，尤其是对于不同 类型事业单位在实施此项改革中的一些个性问题，没有细致的研究。可以说，在 这一方面，国内专家学者的研究还很不足，不能满足改革具体实施的要求。以本 溪市为例，至2 0 0 8 年底，公益事业单位推行聘用制取得成功，但在实施岗位管 理上，一直没有真正落实到位，这在很大程度上是因为我们在这方面的理论研究 不够，缺乏指导。因此，研究各类事业单位实施改革的不同具体措施，尤其是研 究对事业单位的主体公益类事业单位如何实施改革，是很有必要的。 1 3 研究方法 其一是文献分析方法，本文在剖析公益类事业单位改革过程中出现的现象 中，阅读大量的相关文献和政策，以理论为指导，结合本溪实际，提出进一步深 化事业单位人事制度改革的设想。 其二是案例分析方法，本文在剖析本溪市公益类事业单位人事制度改革进 程中的主要问题及其成因时，将根据亲身体会，以现实中的事业单位为例加以分 析。 其三是比较分析方法，本文针对事业单位人事制度改革的问题，在提出解 决对策和建议时，将把本溪市的做法与其他省j 市的做法加以比较，从而提出合 理化建议。 1 4 论文的创新点 本文的创新点主要有两个方面，一是在研究方法和内容上，选取了本溪市作 为研究对象，针对单一城市的公益类事业单位人事制度改革进行探讨，更具有针 对性和现实意义；二是在研究结论上，笔者认为，笔者针对本溪市公益类事业单 位人事制度改革提出了相应的改进对策，比如在建立考核制度方面要坚持三个结 合，即领导考核与群众考核相结合、平时考核与定期考核相结合、定性考核与定 量考核相结合，这在以往的研究中还是未曾有过的。 6 东北大学m p a 学位论文第2 章本溪市公益类事业单位人事制度改革历程 第2 章本溪市公益类事业单位人事制度改 革历程 2 1 改革的历史进程 “事业单位”形成于计划经济时期，在1 9 9 8 年颁布实施的事业单位登记管理 暂行条例中，它被定义为“国家为了社会公益目的”设立的“社会服务组织”，“由 国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办”。专家们据此将其译为“p u b l i c s e r v i c eu n i t ”( 公共服务机构) 。事实上，“公共服务机构”这个概念还不能容纳 现在所有的事业单位，只是代表了设立的初衷。从实际运行看，事业单位大致有 行政执法类、公共服务类、生产经营类。事业单位与党政机关、国有企业的实际 边界并不如法规上说的那么明确。“政事不分”、“事企不分”带来的管理混乱屡遭 诟病。 本溪市事业单位人事制度改革起步较早。早在2 0 世纪9 0 年代，本溪市就结 合经济建设和社会发展的实际，在事业单位机构和人事制度改革方面进行了积极 的探索和改革的实践。1 9 9 5 年1 1 月，全国事业单位机构和人事制度改革工作会 议在郑州召开之后，本溪市被辽宁省确定为全省事业单位机构和人事制度改革的 试点城市，市委、市政府将事业单位人事制度改革纳入重要工作日程，并以公益 类事业单位的改革为重点，对此项工作进行了大胆的尝试：围绕领导机制和经营 管理体制，逐步推行行政首长负责制和多种形式的任用制度，实行不同形式的承 包责任制；推行人员聘用合同制，采取多种形式搞活内部分配：完善专业技术职 务聘任制度：实施社会保险制度，等等。1 9 9 9 年l o 月，在全国专业技术人员暨 事业单位人事制度改革工作会议召开之后，本溪市以建立竞争激励机制为主攻方 向，按照“脱钩、分类、放权、搞活”的原则，由点到面，逐步深入，开始了事业 单位机构和人事制度改革的深化工作，特别是在以聘用制为核心的人事制度改革 方面取得了定成效。2 0 0 5 年1 0 月，本溪市委、市政府召开全市事业单位机构 和人事制度改革工作会议，以推行聘用制度和岗位管理为主要内容，以转换用人 机制和搞活用人制度为重点，坚持全面推进与分行业实施相结合，坚持政府宏观 管理与落实单位用人自主权相结合，进一步深化事业单位人事制度改革。到2 0 0 8 年底，本溪市根据中央、省、市确定的方针政策，相继出台了事业单位人事制度 改革实施意见等一系列政策措施，积极稳妥地推进事业单位人事制度改革。当前， 全市事业单位推行人员聘用制实施方案的制定和审批工作已经完成，竞争上岗、 签订聘用合同、合同鉴证等实质性工作全部完成。 7 东北大学m p a 学位论文 第2 章本溪市公益类事业单位人事制度改革历程 2 1 1 改革探索阶段( 19 9 5 年“月1 9 9 9 年l o 月) 在上世纪8 0 年代，在科技、卫生等行业展开的公益类事业单位人事制度改 革中，扩大自主权成为核心内容之一，其中包括收益权与分配权。上世纪9 0 年 代关于事业单位改革的三个重要文件中【l o l ，“政事分开”的原则直接针对“政事不 分”的弊端，但对日后越来越严重的“事企不分”则缺乏应对之策。针对这问题， 中央提出了公益类事业单位改革思路，其中一个重要环节就是“脱钩”。长期以来， 公益类事业单位是参照政府部门来管理的，而公益类事业单位与其主管政府部门 之间又有着千丝万缕的联系，因此，公益类事业单位改革不能仅仅是形式上的减 员、减机构、减行政负担，而是要真正转变公益类事业单位旧有的行政机关化弊 端，转变职能、转变服务方式，改变人浮于事、效率低下的局面，合理调控公共 投入，产生最大的公共投入效益。同时，还要将财政指挥棒调整到公共服务上来， 进一步加大公共服务供给，切实解决公共服务需求快速增长与公共产品供给严重 不足的矛盾。 随着全市经济体制、政治体制、干部人事制度以及公益类事业单位管理体制 改革的逐步展开和不断深入，公益类事业单位的人事制度也相应地进行了一些调 整，但基本是单项的、初步的。从总体上看，公益类事业单位人事制度改革仍然 比较滞后，存在许多问题：如管理体制不顺、管理制度滞后、工资分配中平均主 义比较严重、专业技术职务评聘矛盾较多、社会保险制度改革滞后等。1 9 9 5 年 1 1 月，全国事业单位机构和人事制度改革工作会议召开，本溪市被辽宁省确定 为全省事业单位机构和人事制度改革的试点城市，公益类事业单位人事制度相应 地、有侧重地进行了系列改革，取得了较好效果，主要做法是： 围绕领导体制逐步推行行政首长负责制。率先在市马铃薯研究所等部分科研 单位实行了院、所长负责制和任期目标责任制，行政首长有生产经营权、用人自 主权、分配决定权，解决了旧的领导体制所带来的种种弊端，既调动了行政首长 的积极性，利于统一管理、统一指挥，也提高了决策速度和工作效率。 围绕经营管理制度实行不同形式的承包责任制。在市城乡建设综合开发公司 等经费自收自支单位全面推行了承包经营责任制，实行了企业化管理，独立核算， 自负盈亏；在市规划设计研究院等经费差额拨款单位积极推行承包责任制，逐步 增大削减事业费比例；在市城市管理处等经费全额拨款的事业单位实行事业费与 人头费分列，人头费包干，超支不补、结余留用的目标管理责任制。同时，采取 多种形式搞活内部分配。先后在市直2 7 家单位实行了不同形式的内部分配制度改 革，占市直公益类事业单位总数的1 4 4 ，收到了较好的社会效果。 此外，积极推行事业单位聘用合同制，印发了本溪市事业单位实行聘用合同 制试行办法和关于在全市事业单位开展聘用合同鉴证工作的通知f i l 】，以公益类 8 东北大学m p a 学位论文 第2 章本溪市公益类事业单位人事制度改革历程 事业单位为重点，在一些部门开展了聘用合同制的试点工作。按照竞争择优的原 则，在部分市直属公益类事业单位进行了中层领导职务竟聘上岗的试点，“能进 不能出”、“能上不能下”和“论资排辈”的问题得到初步解决。 改革和完善专业技术职务聘任制度，逐步将专业技术职务聘任制纳入了经常 化、规范化的轨道。制定、印发了本溪市深化职称改革试点工作方案【l2 1 ，提出 了专业技术人员的岗位设置、竞争上岗、动态聘任等方面工作的意见。至t j l 9 9 9 年1 0 月份，全市公益类事业单位对专业技术人员普遍实行了专业技术职务聘任 制，进一步改善了专业技术队伍的结构和专业技术人员的待遇，提高了他们的素 质和社会地位，促进了优秀人才的脱颖而出，充分调动了广大专业技术人员的积 极性。 实施了社会保险制度改革。根据本溪经济和社会发展的实际，制定出台了本 溪市机关和事业单位职工养老保险暂行办法和配套的实施细则。在积极推进养老 保险制度改革的同时，也在逐步地对失业、工伤、医疗等社会保险制度改革进行 积极探索，使公益类事业单位人员在社会保险制度方面基本得到保证。 在公益类事业单位人事制度改革初级阶段，本溪采取了一些积极地措施，取 得了一定得效果，但是，一些基础性的问题仍没有解决，公益类事业单位改革的 总体进度仍无法完全与社会主义市场经济的深层次规律相适应，深化公益类事业 单位人事制度改革迫在眉睫。 2 1 2 改革深化阶段( 1 9 9 9 年1 0 月2 0 0 5 年l o 月) 在几年的探索实践中，本溪市公益类事业单位的人事制度改革取得了一定进 展，对国民经济和社会发展起到了积极推动和促进作用。但是公益类事业单位人 事制度改革相对滞后于经济体制改革、社会事业的行业管理体制改革和党政机构 改革的基本状况仍没有改变，尤其是公益类事业单位存在的一些深层次问题还没 有得到从根本上的解决，如：人员增加过快、财政负担过重、政事不分等问题限 制了单位自身积极性的发挥；人事制度存在“铁交椅”现象，事业单位缺乏生机与 活力：领导者的“多头”管理体制，使管人与管事脱节，关系不顺；内部分配制度 还存在着“大锅饭”现象：各级领导对公益类事业单位改革的紧迫性、长期性、复 杂性和艰苦性还缺乏足够的认识，等等。1 9 9 9 年1 0 月本溪市委、市政府组织召 开的事业单位机构和人事制度改革工作会议成为深化事业单位人事制度改革的 标志，全市积极推进以聘用合同制为主要内容的用人制度改革，并积极探索多种 分配