（公共管理专业论文）转型期间政府“红头文件”失范：现象、成因与治理对策.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名：蓥翻哮日期：幽 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：型啦 导师签名：日期：幽：! ：望 中文摘要 。红头文件”失范是当前社会的一大熟点问题，在互联网上搜索“红头文件” 一词，就会出现大量的“红头文件”新闻，这些新闻大多是与“红头文件”失范 相关。政府许多违规、违法的行政行为几乎都与“红头文件”有关。那么在当前 社会、政府都处于转型时期，如何在落实科学发展观，建设和谐社会的过程中， 规范“红头文件”，规范政府行政行为，切实做到依法行政是非常紧迫的问题。 本研究的基本理论假设是：( i ) 转型期社会的各种特征容易诱致“红头文件” 的失范；( 2 ) “红头文件”失范在社会转型时期成为行动者获取个人利益或小团 体利益的常用手段；( 3 ) “红头文件”失范需要从自身内在的矛盾因素去找原因； ( 4 ) 应从加强制度建设方面入手，减少社会转型中由于。红头文件”失范带来 的成本 围绕这四个基本假设，本文界定了“红头文件”和“失范”这两个概念，并蛔述 选这个课题的原因和理由。通过对转型期间政府“红头文件”失范现象进行分类和归 纳。并在分类和归纳的基础上，分析转型期间政府“红头文件”失范对社会以及政府 自身造成的影响。着重从制度、利益、权责关系、行政理念、监督机制等方面分析“红 头文件”失范的原因。基于对政府转型期政府“红头文件”失范现状以及趋势的基本 判断，提出了治理失范的基本思路和策略，即从转变观念、建章立制、强化监督三方 面着手，切实治理。红头文件”的失范 关键词 红头文件失范现象治理 中图分类号：d 6 0 1 5 一 a b s t r a c t “r e d h e a dd o c u m e n t m i s c o n d u c ti sam a j o rs o c i a li $ $ u c s 。s e a r c ho nt h ei n t e r a c t “r e d h e a dd o c u m e n t ，t h e r ew i l lb eal o to f “r e d h e a dd o c u m e n t n e w s ，m o s to ft h e s e n e w sa n d “r e d h e a dd o c u m e n t ”m i s c o n d u c tr e l a t e d m a n yg o v e r n m e n tt h ei l l e g a la c t s a l m o s ta l la d m i n i s t r a t i v ea n d r e d h e a dd o c u m e n t s oi nt h ec u r r e n ts o c i e t ya n dt h e g o v e r n m e n ta r ei nt h et r a n s i t i o np e r i o d ，h o wt oi m p l e m e n tt h es c i e n t i f i cc o n c e p to f d e v e l o p m e n ta n db u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t yi nt h ep r o c e s s s t a n d a r d s r e d h e a d d o c u m e n t t os t a n d a r d i z et h eg o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a f i v ea c t s 。e 1 s u r el a wi st h ev e r y p r e s s i n gi s s u e s t h eb a s i ct h e o r e t i c a la s s u m p t i o n s ：( 1 ) t h et r a n s i t i o no fv a r i o u sf e a t u r e se a s yi n d u c e d “r e d h e a dd o c u m e n t t h ed e g e n e r a t i o n ；( 2 ) ”r e d h e a dd o c u m e n t ”m i s c o n d u c ti nt h e p e r i o do f t r a n s f o r m a t i o nt ob e c o m ea c t o r sa c c e s sl op e r s o n a li n t e r e s t so rt h ei n t e r e s t s o fas m a l ln u m b e ro fc o m m o n l yu s e dm e a n s ；( 3 ) ”r e d h e a dd o c u m e n t “m i s c o n d u c to f n e e d sf r o mt h e i ro w ni n n e rc o n t r a d i c t i o n sf a c t o r sg o ；( 4 ) s h o u l ds t r e n g t h e nt h es y s t e m ， i no r d e rt or e d u c et h es o c i a lt r a n s f o r m a t i o na s “r e d h e a dd o c u m e n t ”m i s c o n d u c to f t h ec o s t c e n t e r i n go nt h ef o u rb a s i ca s s u m p t i o n s ，t h i sp a p e rd e f i n e st h e r e d h e a dd o c u m e n t a n d ”m i s c o n d u c t ”t h a tt h et w oc o n c e p t s ，a n dd e s c r i b e dt h ee l e c t i o nt h er e a s o na n d r a t i o n a l e b yr e s t r u c t u r i n gt h eg o v e r n m e n t r e d h e a dd o c u m e n t u n n a t u r a lp h e n o m e n a c l a s s i f i e da n ds u m m a r i z e d a n dt h ec l a s s i f i c a t i o na n ds u m m a r i z e do nt h eb a s i so f a n a l y s i so ft h et r a n s i t i o np e r i o d ”r e d h e a dd o c u m e n t ”m i s c o n d u c to fs o c i e t ya n dt h e g o v e r n m e n ti t s e l f , t h ei m p a c tf o c u s i n go nt h es y s t e m ，i n t e r e s t sa n dr e s p o n s i b i l i t i e s ， a d m i n i s t r a t i v ep h i l o s o p h y , a n ds u p e r v i s i o nm e c h a n i s m s ，a n do t h e ra s p e c t so fa n a l y s i s 。r e d h e a dd o c u m e n t ”m i s c o n d u c to fr e a s o n s b a s e do nt h et r a n s i t i o ng o v e r n m e n t ” r e d h e a dd o c u m e n t ”m i s c o n d u c to fs t a t u sa n dt r e n d si nt h eb a s i cj u d g m e n ta n e m i co f g o v e r n i n gt h eb a s i ci d e a sa n ds t r a t e g i e s ，f r o mt h e t r a n s f o r m a t i o no fc o n c e p t s ， e s t a b l i s han e ws y s t e m ，a n ds t r e n g t h e ns u p e r v i s i o nt h r e e - p r o n g e da p p r o a c h e f f e c t i v e l yd e a lw i t ht h e “r e d h e a dd o c u m e n t ”m i s c o n d u c t k e yw o r d s ：r e d h e a dd o c u m e n t ，m i s c o n d u c t ，p h e n o m e n a ，d e a lw i t h c h i n e s el i b r a r yc l a s s i f yn u m b e r ：d 6 0 1 6 _ 转型期间政府“红头文件 失范： 现象、成因与治理对策 绪论 一、核心概念的界定 ( 一) 。红头文件” 现代汉语词典是这样解释的：“指党政领导机关( 多指中央一级) 下发 的文件，因文件版头多印成红色，故称红头文件。”“红头文件”不是一个严揍的 规范意义术语在我国法律、法规文献中，并没有“红头文件”这个词的表述。 通常用以表述的词有“法律、行政法规、部门规章、地方政府规章( 部门规章和 地方政府规章在法学上都称之为行政规章) ，这些都是我国现阶段的法的形式， 除了这些属于“法”的范畴的词外，用以表述法令性文件的词还有“行政措施、 决定、命令、指示、规定”如宪法第8 9 条第1 款规定，国务院的职权有“根据 宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规、发布决定和命令。”另外，在一些 法律法规中，规定除“法律、行政法规、行政规章”以外具有普遍约束力的规范 性文件统称为。其他规范性文件”，如彳亍政处罚法第1 4 条规定了“英他规范 性文件不得设定行政处罚” 按照中共中央办公厅1 9 9 6 年5 月3 日印发的中国共产党机关公文处理条 例和国务院2 0 0 0 年8 月2 4 日发布的国家行政机关公文处理办法规定。党 政机关公文是：党和政府机关在处理公务和行政管理过程中所形成的具有法定效 力和规范体式的公务文书。中国共产党机关公文处理条铡规定了党机关的1 4 种常用公文，国家行政机关公文处理办法) 规定了行政机关的1 3 种常用公文 这些党政机关公务文书就是我们俗称的“红头文件”其主要作用是传达、贯彻 党和国家的方针政策，发布行政法规和规章，施行行政措施，请示和答复问题， 指导、布置和商洽工作，报告情况，交流经验。所以，“红头文件”主要是指党 或行政机关制定并公布的，在一定范围、时间内对公民、法人和其他组织具有普 遍约束力的文件目前，各级政府和行政机关都可以在其职权范围内印发文件， 大到中共中央文件、国务院文件，小到乡( 镇) 政府文件。 那么。红头文件”与“法律、行政法规、行政规章、行政措施、行政规定、 决定、命令、指示、其他规范性文件”是什么关系? 目前主要是两种概念界定： 第一种界定：“红头文件”是人们对行政公文的俗称，因文件首页红色的文 7 一 头而得名，主要是指政府进行行政决定、行政执行、行政协调与控制等活动过程 中形成的各种信息记录。其中，主要是指“规范类红头文件”，包括行政法规、 行政规章、行政政策、行政决定、行政命令、行政裁决、行政措旅、行政组织职 能和工作程序方法，各项管理标准等等 第二种界定：。红头文件”是通俗的称谓。泛指宪法、法律、法规、规章以 外的，由各级国家政权机关制定发布的非立法性文件，包括对抽象性事项做出的 规定性文件。它代表国家行使各项管理职权，因此要套上以国家政权机关权威的 “红头”。故称红头文件。1 本文中红头文件的概念采用第二种界定山东大学威海法学院汪全胜在在 法律视野中的“红头文件”一文中将现实生活中的“红头文件”概括为五个特 征： 一是主体广泛性。主体不仅有行政机关还有非行政机关。行政机关如国务院、 国务院各部委、县级以上人民政府及其所属部门、乡镇人民政府及其所属各部门。 二是程序的不确定性。法律、法规、规章的制定都需要遵循法律规定的程序。 但现实中出现的大量“红头文件”，其制定没有统一的规定。行政机关“红头文 件”按照国家行政机关公文处理办法制定，但国家行政机关公文处理办法 主要是对公文的流程作出规定，对文件的内容则没有作出明确的规定。对于其他 非行政机关的主体制定的。红头文件”则没有程序规定。 三是形式的多样性我国法律、法规、规章的名称一般有“法、条例、规定， 办法、实施意见、实施细则”等多种形式，但我国“红头文件”的名称则是五花 八门，根据2 0 0 1 年1 月1 日开始施行的国家行政机关公文处理办法有命令， 决定、公告等1 3 种。“红头文件”不像行政法规和规章有比较完整的章、节、条、 款和总则、分则、附则等结构，它一般包括发文机关标识、发文字号、标题、正 文和附注等部分。 四是内容的从属性“红头文件”规定的内容一般是根据行政管理的实际需 要，针对一时或一事制定，或者为执行法律、法规或上级文件面结合本地或本部 门的实际情况制定的，具有暂时性、过渡性、从属性内容的规定。 五是效力的层级性这主要是指行政机关制定的“红头文件”的效力层级， 在我国数量庞大的“红头文件”当中，行政机关的“红头文件”所占的比重是非 常高的“红头文件”的效力层级关系是与行政机关隶属关系是相一致的。理解 “红头文件”的效力应从两方面进行。一方面，在国家的规范性文件体系中，“红 头文件”的效力最低。因为根据宪法和有关法律的规定，我国的规范性文件效力 等级是金字塔形的，宪法处于最高等级，以下分别是法律、行政法规、地方性法 狂全胜法律视野中的“红头文件”c j 兰台世界。2 0 0 5 ，1 1 ，：6 一8 一 规、自治条例和单行条例、规章，而处于最低位阶的则是“红头文件”“红头文 件”不得违背任何上位的规范性文件但另一方面，相对于具体的行政执法部门 和执法人员来说，。红头文件”又具有很高的效力。在我国现行体制下，行政执 法部门和执法人员直接执行的是本地、本部门的“红头文件”。 ( 二) 。失范。 “失范”一词源自希腊文，在1 6 世纪的神学中指不守法、尤其是亵渎神 3 0 0 年后，怀特海( a w h i t e h e a d ) 把它引入到了学术领域和政治领域里，主要表 示“无规范”或“无法律”。此后，失范这一概念得到了广泛的运用。2 近几年， 我国学者有关失范理论研究的专著主要有两部，渠敬东的缺席与断裂有关 失范的社会学研究，从哲学社会学的视角对失范理论进行了社会学思考，在综 述了西方学者关于失范理论的基础上，从意义的缺席、关系的断裂、缺席的变迁 三个方面，深入阐述了失范在当代社会科学中的意义、内涵，是当前我国学术领 域研究失范最有理论深度的论述。他认为，“失范标志着现代性转变过程中异常 深刻的社会实在的危机，原有的道德基础已经分崩离析，以集体意识为根基的精 神共同体也销匿了踪迹”“失范远不是现代性转变过程中和一种偶然现象或边 缘的现象，也不是社会研究中的一块鸡肋，它不仅揭示了社会危机，也揭示 了社会解释的危机。”3 “失范的概念内涵分微观和宏观两个层面。宏观层面的失 范是社会规范、制度体系的稳定性与社会秩序问题，指社会规范系统的瓦解的状 态，即社会解组。它表达一种如涂尔干所注释的社会规范缺乏，含混或者社会 规范变化多端，以致不能为社会成员提供指导的社会情景。微观层面的失范主 要是指社会或社会成员的失范行为，它与越轨行为是同义词，指社会团体或个体 偏离或违反现行社会规范的行为。”本文失范的概念主要是借用社会学失范的概 念，基本上属于微观层面的，主要是指特定的“红头文件”的制定程序、内容规 定、主体资格等偏离或违反相关的法律规范。 二、问题的提出 改革开放以来，中国社会正进入转型时期。对社会转型的理解，理论界有广 义和狭义之分，狭义的社会转型“主要指改革开放以来当代中国社会结构的变迁， 具体内容包括：从计划经济体制占主导的社会向市场经济占主导的社会转型；从 农业社会向工业社会转；从封闭、半封闭社会向开放社会转型，从伦理型社会向 法制社会转型；从同质的单一社会向异质的多样性社会转型；从以阶级斗争为纲 2 榘敬东缺席与断裂有关失范的社会学研究 m 】上海：上海人民出版社，1 9 9 9 ：8 2 渠敬东失范理论大纲 砌上海：上海人民出版社，2 0 0 1 ：3 5 7 朱力变迁之痛转型期的社会失范研究 m 】北京：社会科学文献出版杜，2 0 0 6 ：5 1 争 的社会向以经济建设为中心的社会转型”5 广义的社会转型是指社会由传统走向 现代化的过渡期，这一时期社会在其主导方面开始向现代化转化，但转化不平衡、 不系统，充满着差距和矛盾如美国哥伦比亚大学唐德彤教授在其所的著晚清 七十年，就集中反映了唐德刚先生的中国近代社会转型论。在唐先生眼中，一 部中国近代史，就是“一部从中古东方式的社会型态，转向现代西方式婀茬套剪 态的中国近代社会转型史”在本文中，对社会转型只作狭义的理解，即仅指在 改革开放以来当代社会结构的变迁。 在社会转型期间，中国社会中的最突出社会问题之一就是大量的社会失范性 问题，随着社会结构、社会运行机制、社会机制、社会体制、社会观念等方方面 面的变迁，我国社会正进入急剧变迁时的“失范期”和“阵痛期”，各种失范现 象越来越普遍，涉及到人们的经济生活、政治生活、文化生活、社会生活的各个 领域，计划社会中安分守己的。道德人”、“纪律人”在市场社会中变成了不择 手段追求物欲的。失范人。、“物质人”“中国社会在某种程度上，在许多方 面，都正处于有法律却无秩序的阶段社会学家把它称为“失范”，政治学家叫 它为“不稳定”。更中性的、遮掩性的说法是。转型肘期”。6 转型时期的。失范”不仅仅是个体行为的失范，而且包括了组织行为乃至规 范本身的失范，譬如党政机关的“红头文件”的失范 在计划经济时期，红头文件起着至关重要的作用。从新中国成立到改革开放， 我国的民事立法中，只有一部半法律，即1 9 5 0 年颁布的婚姻法和土地改革法。 作为独立的法律是婚姻法。是一部完整的法律。土地改革法是半部法律，仅适用 于土地改革运动中，土改完成后，这部法律没有意义除了这一部半法律，其它 社会关系的调整基本上都是由红头文件来调整。 改革开放以来，特别是1 9 9 2 年十四届三中全会。通过了关于建立社会主义 市场经济体制若干问题的决定，开始全面建设社会主义市场经济。2 0 0 6 年3 月 2 2 日，国务院发布了全面推迸依法行政实菇纲要，甥确提出了今后l o 年全 面推进依法行政的指导思想和目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是建设 法治政府的纲领性文件。法律、法规开始承担原先由“红头文件”调节的内容，法 律、法规与“红头文件”有了较为明确的区分。“红头文件”开始作为政府管理 经济、社会的重要工具和手段。它所体现的是政府的执政理念，也是代表政府的 权威和面向全体民众的公共形象。 5 鲍宗豪当代社会发展论脚】。上海；华东疖蒽大学出舨社，1 9 9 9 ：3 5 8 蒋立山为什么有法律却没有秩序冲国转型时期的社会秩序分析 j 法学杂志2 0 0 5 ，4 ：2 1 0 _ 一 然而，这些年来，一些地方政府的“红头文件”却频频遭遇信任危机，从本 该是值得公众信赖的东西，变成舆论屡屡质疑、批评的对象。譬如，湖北省汉川 市就曾用。红头文件”规定全市各部门全年喝“小颧涂仙”系尉酒，价值总目标 为2 0 0 万元，完成任务的按照1 0 奖励，完不成的通报批评的7 ；辽宁丹东市振 安区区教育局的“红头文件”规定教师中有离异或丧偶且抚养未成年人的，可以 不通过考核直接上岗，结果导致大批教师离婚8 ：福建漳州市的红头文件规定，老 板纳税达到3 0 0 万元，其子女中考时可获加分优惠9 ：贵州黄平县的红头文件要求 全县副科级干部统一更换手机铃声。傲到干机一铃，个个“同一首歌”1 0 等等。 这些违法、违规、违理的红头文件不时在媒体上披露，造成很多不良的后果，对 。红头文件”的执行、甚至对政府的公信力等产生很大的消极影响 从2 0 0 2 至2 0 0 3 年上半年，国务院法制办政府法制协调司重点审查了全部报 备件中的2 5 3 件地方法规、规章以及各级政府及其职能部门的规范性文件，发现 存在以下五类问题：一是违反法律、行政法规的规定设定行政许可、行政收费、 行政处罚和行政强制措施，具体表现为扩大或缩小上位法规定的管理事项范围、 增加或者减少上位法规定的种类、提高或降低上位法规定的幅度：二是在有关市 场经济活动的法规规章中，违反上位法规定或者自行设定实行地区封锁的内容； 三是违反上位法规定或者自行设定增加管理相对人义务的内容，或者自行设定增 加管理相对人义务的内容：四是超越本地区、本部门的权限规定行政管理的有关 事项和内容；五是法规规章的制定程序不符合法律、行政法规的规定。 “当我们开始摆信我 f 应该就某些状况两采取某种行动的肘候，这些状况 就可以被界定为问题。”坨“红头文件。的失范已经成为当前的社会所关注的一大 热点问题近年来。新闻媒体和社会舆论也开始关注红头文件的种种问题，大量 有关“红头文件”失范的新闻评论见诸于报端。中国经济时报，在一篇文章指 出“每到逢年过节的日子，从中央到各级地方党委、政府以及各个部门，红头 文件频频下发，诸于严禁赌博，严禁公款吃喝消费，严禁公车私用，严禁牧受 贿赂，严禁买官买官等等，涉及内容五花八门，让人眼花绦乱，目不暇给红 1 张先国沈辩汉川怪事：政府红头文件下达喝酒任务2 0 0 6 年0 4 月0 7 日 h t = t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m n e w s c e m e r 2 0 0 6 - 0 4 0 7 c o n t e n t4 3 9 5 6 8 8 h t m 新华网 o 新京报教师为上岗集体去离婚2 0 0 6 年9 月1 5 日 塑出塑堕曲垃扛垃趔缸婴鲤竖型垫q 垒0 螋：! 堂鲍2 咝垂区b 照新京报同 成功。大老板”的子女加2 0 分 n 】南方周末2 0 0 6 ，8 ( 3 ) ：7 ”c c t v 中国法治报道贵州黄平县委发文件要求干部换同一彩铃2006 年8 月29 日 h t t p ：w w w c h i n a f z c c o m n sd e t a i l p h p ? i d = 1 2 9 7 9 & n o w m e n u i d = 8 0 5 1 & c p a t h = & c a t i d = o 中国法治在线 ”杨亮庆行政立法存在五大问题i n ，中国青年报。2 0 0 3 ，8 ( 1 3 ) ；4 ” 美 约翰w 金登议程、备选方案与公共政策 m 北京：中国人民大学出版社2 0 0 4 ：1 3 8 ， 一1 l 一 头文件不仅增加了政治成本，关键是红头文件的频频出台，夸大了。红头 文件的作用，淡化了法律法规地位与作用，也给党员干部带来审美疲劳久之， 在人们的眼里，红头文件成为纸老虎，只会吓唬人，却不能伤入久之，在 人们的眼里，红头文件成为纸老虎，只会吓唬人，却不能“伤人”；成了阵 风，风过之后，腐败行为涛声依旧，结果让本来是很严肃的红头文件大 打折扣。”3 为规范和精简党政部门的红头文件，国务院在2 0 0 0 年专门下发关于进一 步精简会议和文件的通知( 国发( 2 0 0 0 j3 0 号) ，提出“会议多。文件多，既造 成浪费，也使不少机关和领导干部陷入文山会海，不能集中精力想大事、议大事、 抓大事，同时也助长了官僚主义、形式主义、文牍主义，影响了机关的工作效率， 影响了党和政府的形象。”并要求。采取有效措施，大力精简文件。( 1 ) 各部门 要在进一步转变管理职能和减少审批事项上多下功夫。在此基础上，采取有力措 旖，坚决把本部门的发文总量减下来。( 2 ) 各部门要严格控制向地方政府发文 除与地方政府商洽工作、征求或回复意见外，未经国务院批准，各部门一般不得 向地方政府正式发文” 2 0 0 1 年1 2 月4 日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发关于迸一步 精简会议和文件的意见，要求“大力压缩发文数量。发文应当注重实效，切实 解决实际阄题，坚持少而耪的原则。可发可不发的公文坚决不发。可长可短的公 文一定要短。凡是法律法规已有明确规定的一律不再发文，已全文公开播发见报 的不再印发文件。对党中央、国务院文件，各地区、各部门要结合实际提出具体 贯彻落实意见，不得照抄照搬，层层转发。” 2 0 0 7 年3 月2 2 日，国务院法制办主任曹康泰在接受中国青年报记者采访时 表示，中国将全面清理“红头文件”并强调指出“今年3 月初。国务院办公厅 向各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构下发了关于开 展行政法规、规章清理工作的通知，要求对现行行政法规、规章进行一次全面 清理。实际上已经失效的，娶宣布失效；行政法规与法律不一致的，要予以修改。 整个清理工作要于2 0 0 7 年1 0 月底前完成。”“ 转型期间政府出现“红头文件”失范本身并不可怕，可怕的是目前各级政府 中的“红头文件”失范现象得不到有效控制，这将会严重损害公共利益，激发社 会矛盾，扰乱社会秩序，影响政府形象等。因此有必要对转型期间的“红头文件” 失范现象进行研究， ： 弄清其产生的根源，并提出有效对策。 三、研究方法和思路 惠铭生红头文件频发拷问政治道德底线f n 】中国经济时报，2005 ，1 ( 18 ) ：4 i 王亦君我国将全面清理“红头文件”【n 】中国青年报，2 0 0 7 ，3 月( 2 2 ) ：6 ， 1 2 一 从研究方法来讲，对我国转型期问政府“红头文件”失范现象作较为宏观层 面的考察，是一项工程量巨大的工作。为此，要做全国性的问卷调查，需要调动 很大的资源，这是本入力所不及的。然而，仅作微观的调查，又不足以推论具有 普遍性的失范现象。于是，文章作者采用了文献研究方法。但是，由于“红头文 件”失范作为一个问题现象在文献中少有记录或语焉不详所以，本文对“红头 文件”失范类型及如何失范的考察，主要取材干报纸、网站等所报道的失范典型 案例。报纸、知名网站作为传播媒介自身有广泛的信息资源渠道，有大批的人力 资源，第一线的瓤阈工作者在某种意义上可以说是最出色的社会访谈员和调查 员，只有媒体可以对日常社会生活做全方位、立体型的扫描和临控，把握转型期 政府“红头文件”的各种失范现象。通过传播媒介报道的大量失范案例，我们可 以在此基础上进行加工并做好分析工作。本研究和筛选的标准是：( 1 ) 主题往一 一新闻事件的主题是“红头文件”规范或失范有关；( 2 ) 普遍性失范的主题 不是一次性的，偶然性的，而是重复性的、经常性的、各个地区都出现的，具有 一定的普遍性；( 3 ) 典型性在某类型失范的报道中有代表性的失范报道很 多，笔者选择有典型意义的案例作为研究对象；( 4 ) 可靠性信息源是可靠的， 即新闻信息来自较高可信度、严肃性、权威性的各种媒体。 本研究的基本理论假设是：( 1 ) 转型期社会的各种特征容易诱致“红头文件” 的失范：( 2 ) “红头文件”失范在社会转型时期成为行动者获取个人利益或小团 体利益的常用手段；( 3 ) “红头文件”失范需要从自身内在的矛盾因素去找原因： ( 4 ) 应从加强制度建设方面入手，减少社会转型中由于“红头文件”失范带来 的成本。 本文的基本逻辑框架如下： 开篇“绪论”部分首先界定了。红头文件”和“失范”这两个核心概念， 并阐述选这个课题的原因和理由。第二章对转型期间政府。红头文件”失范现象 进行分类和归纳。第三章主要分析转型期间政府“红头文件”失范对经济、社会 以及政府自身造成的影响。第四章主要从制度、利益、权责关系、彳亍政理念、监 督机制等方面分析“红头文件”失范的原因。最后一章，基于对政府转型期政府 “红头文件”失范现状以及趋势的基本判断，提出了治理失范的基本思路和策略。 1 3 第二章“红头文件”失范的表现 本章主要是根据各种媒体所披露出来的有关。红头文件”失范事例，从主体， 程序、内容以及“红头文件”相互之间的关系来分析“红头文件”失范现象。在 具体的失范事例中，有些“红头文件”失范是全方位的，有的仅限于某个方面。 为了表述方便，这里一个事例只从一个方面来分析。 一、主体资格不合法 “红头文件”主体资格主要包括两个层面：一是制定的主体要合法。目前“红 头文件”制定的主体主要包括：各级政府、政府各部门、政府各部门联合下文等。 2 oo6 年中央电视台焦点访谈栏目播出。湖南桃源县工商局下发红头文 件强收商户保护费”。栏目称：在湖南省桃源县，县工商局今年征收的个体 工商管理费和往年相比，数额莫名其妙的翻了几倍，工商局还把收费指标分解到 了基层工商所，甚至有的工商所还对工商户收起了所谓的“保护费”湖南省桃 源县工商局违反国家的规定，随意确定收期费的数额，并下达收费的指标，对完 不成任务的工商局工作人员扣发工资这在侵犯个体工商户利益的同时，也侵害 了基层工商管理人员的权益。红头文件”的箭订主体湖南桃源县工商局已经严 重违法，该“红头文件”已经严重背离了其作为公共性的本质，成为部门牟取利 益的工具 二是红头文件的执行主体资格要合法。执行主体要合法起码包括三层意思： 一是实施行政行为的行政机关必须是依法成立和依法享有行政管理权的行政机 关；二是实旅行政行为的人员必须是通过合法的途径获得对外行使行政权力资格 的人员，即必须是具有合法的公务人员身份的人；三是实施行政行为的其他组织 必须是依法成立，并且通过法律、法规授权或合法有效的委托获得行使行政权力、 从事行政管理的组织。“红头文件”是一项集政策与规范为一体的种行政规范， 具有指导性和强制性。在现阶段，红头文件的执行主体不合法现象时有发生。2 0 0 6 年兰州晨报报道这样一个案例： 今年7 月2 8 日，甘肃省兰州市千名城市协管员上街巡察启动仪式在东方红 广场隆重举行，协管员“高调”正式参与城市管理工作。因为在6 月9 日，市政 府印发兰州市千名城市协管员上街巡察实施方案。然而仅仅3 个月后的1 0 月 3 1 日，兰州市城市管理行政执法局下发的关于停止城市协管员上街巡察工作的 “中央电视台焦点访谈 栏目：湖南桃源县工商局下达罚款任务强收商户保护费2 0 0 6 年2 月2 o 日 h t t p ：v s e a r c h , c c t v c o m d l a y , j s p ? s t o r y r e f = o p e n v w m y p a t h i i a o d i a n f a n g t a n 2 0 0 6 0 2 j i a o d i a n 丝丛垫3 塑2 q q q 丝! ：婴丝：纽塑! 堕型坠盐盟! 趔j i e 盟i 垫吐堂2 q q 型q 2 厶i 箜自i 塑坠 一1 4 紧急通知千名城市协管员上街巡察的工作即被紧急叫停埔 我国1 9 9 6 年l o 月1 日开始实施的行政处罚法第1 4 条规定了。其他规 范性文件不得设定行政处罚”。但兰州市的这个“红头文件”授予协管员一定的 处罚权显然是违法的，因为协管员是不能作为具有处罚权的执法主体。在兰州就 有市民为了1 0 元钱罚款而质疑协管员的执法主体资格，要求处罚者出示执法证 件。由于协管员不能提供有效证件，致使兰娜市城市协管员唯一一铡行使处罚权 的行为以失败告终媒体披露该事件后，兰州市政府考虑到了“红头文件”授予 处罚权的非正当性，以及协管员执法无法律依据的现实，最终选择了“叫停”政 府“红头文件”。 二、制定程序不合理 “政策的合法化是指一种由法律或习惯所规定的程序，使政策能够具有约束 性或合法性，使政策受大多数人接受和遵行，任何政策必须经过合法化的程序， 才能是真正的政策。”国务院颁布的行政法规制定程序条例和规章制定程 序条例。从制定行政法规和规章本身的规律出发，对行政法规和规章的制定程 序作出了比较完善的规定，在很大程度上为避免二者的违法提供了保证。但是， 规章以下行政规范性文件的制定依据只有国家行政规关公文处理办法。丽这 个办法所规定的只是行政机关公文的种类和格式、行文规则以及公文的收发管理 等形式上的问题，对行政规范性文件内容本身的违法并不能提供有效的制约可 以说政府“红头文件”已经成为规范性文件管理中最为混乱的领域乃至死角 山西寿阳是山西省的蔬菜大县，为了让老百姓种的菜销得快，该县县委、县 政府于2 0 0 0 年下达了关于机关干部参加百日蔬菜营销活动的意见，并执行至 今。该文件鼓励全县干部参与蔬菜销售，干部卖菜期间，工资待遇不变、耽误工 作不究；不仅如此，贩菜业绩还是该县任用干部的重要依据”。 寿阳发展“红顶菜商”的“红头文件”，一是违反市场经济公平原则，干部 去卖菜，工资待遇可以不变，工作可以不管，那其它卖菜的经济主体如何与干部 竞争；二是违反公务员管理法，公务员工资是公共财政支付的，其职能应该是提 供公共产品服务，但干部卖菜却完全是个人行为，所得却归其个人所有：三是导 致政府职能错位，政府本来应该是市场经济的裁判员，但这样一份“红头文件” 却派出这么多公务员迸去与其它经济主体竞争，政府的公共管理、公共服务的职 能到哪里了但就是这样一个不科学、不合理甚至不合法的“红头文件”，却能 实施6 年之久。 1 6 李国林彭斌千名协管员上岗三月便“下岗”兰州晨报 n 2 0 0 6 1 1 ( 1 6 ) ：2 1 7 香港 伍启元公共政策 m 北京：商务印书馆。1 9 8 9 ：6 1 8 罗盘7 0 0 干部卖菜引争议 n 丁人民日报，2 0 0 6 ，1 2 ( 8 ) ：1 0 1 5 一 在我国目前的行政法制架构下，上至中央下至地方各级政府以及政府的各职 能部门都具有在各自的职责范围内制定实施红头文件的权力，而在传统计划经济 忍维的明影以及部门利益的驱动下，“红头文件”不合理、不科学，裙互打架、 冲突，甚至与国家法律、法规相冲突的现象屡见不鲜。但由于缺乏相应的制约和 监督机制程序，不能有效阻止不科学、不合理甚至不合法的红头文件产生。如果 山西寿阳鼓励“红顶菜商”的“红头文件”起草时能够进行充分的、公开的讨论， 进行严格的审查程序，也许这个文件就会胎死腹中，不会对当地市场的正常培育 产生不利影响，不会使群众对当地政府趵公信力产生怀疑， 三、文件内容不合法 现在“红头文件”所规定的问题和事项林林总总，千头万绪，无所不包。“红 头文件”一般是针对一定的事件、问题或社会群体而制定的行为规范，因此可以 从“事”( “红头文件”所要处理的社会公共问题) 和“人”( “红头文件”政策发 生作用的对象，即目标群体) 两个角度来认识如2 0 0 4 年在全国引起很大反响 的湖南嘉禾事件。 2 0 0 3 年8 月7 日，嘉禾县委、县政府办联合下发“嘉办字( 2 0 0 3 ) 1 3 6 号文” 关于党员干部职工做好珠泉商贸城被拆迁对象亲属拆迁。四包”工作的通知。 此后，又印发了关于对急、难、险、重事项中工作不力者实施组织处理的暂行 规定等文件，决定用“四包”、“两停”推进拆迁工作“四包”的内容为：公 职人员必须做好拆迁亲属的工作，包在规定期限内完成拆迁补偿评估；包在规定 期限内签订好拆迁安置补偿协议；包在规定期限内腾房并交付各种证件；包协助 做好妥善安置工作，不得无理取阉，寻衅滋事，不得参与集体上访和联名告状。 对未按规定完成任务者实施“两停”( 暂停原工作单位或调离工作单位，停发工 资) 并“继续做好所包被拆迁户的所有工作，确保拆迁工作顺利进行”。1 9 在该。红头文件”内容中，涉及到两个方面，一是事。公权力应如何行使。 公权力对私权利的干预规则是怎样的? 公权力与私权利各有自己的范围和限度， 不是说凡是公权力就当然可以或者能够于预私权利。房地产建设项目和拆迁这样 的事情，本来就是经济或商业活动，公共权力只有居中进行裁决的地位，没有直 接进行干预的权力二是入个人的合法权益如何得到保护该“红头文件”中， 公然侵犯个人的合法权益。方面，强行拆迁侵犯被拆迁户的合法权益，另一方 面，对公职人员搞“四包两停”政策，忽视公职人员的工作权益和获得公职报酬 的权益公职人员的工作、岗位、工资、福利待遇等都成为可以随意利用的“资 源”和手段嘉禾县“红头文件”内容涉及到的人和事两个方面都严重违法 法制日报2 0 0 2 年刊载的一则题为政策和法律打架责任谁来承担的“疑 ”罗昌平湖南嘉禾县拆迁民居引发一对姐妹同日离婚 n 新京报，2 0 0 4 ，5 ( 2 6 ) ：1 0 1 6 _ 一 难”案例：福建省长乐市财政局先后与2 7 家企业签订周转金借款合同，并由企 业所在地的乡镇财政所提供担保( 财政所由财政局领导，实际是财政局的派出r 机 构) 。这2 7 家企业倒闭后，财政周转佥尚有7 4 5 ，s 万余元未能收回。长乐市人民 法院于是以玩忽职守罪判处该市财政局长王凯锋有期徒刑5 年6 个月。法院认为， 担保法 规定：4 国家机关不得作为担保人”：王凯锋身为财政局长，应当对财 政周转金的发放、回收等工作负领导责任而王凯锋则大喊冤枉，认为自己不存 在玩忽职守的问题，因为他是严格按照福州市市委、市政府( 1 9 9 9 ) 9 号文件精 孝孛办事的，面福娴市政府在2 0 0 0 年6 月专门以关于研究协调第三批产业扶持 资金安排有关问题的专题会议纪要形式，要求坚决落实市委、市政府( 1 9 9 9 ) 9 号文件福州市委、市政府制定“红头文件”，其内容违背了担保法的规定王 凯锋因为认真执行。红头文件芹，最终却背上玩忽职守的罪名。 四、文件之问不协调 黑头( 法律) 不如红头( 文件) 红头不如白头( 领导批条) ，白头不如口头 ( 领导指示) ，这句坊间颇为流行的顺口溜，从一个侧面反映出当前“红头文件” 之间的不协调。当前我国政府机构庞大，部门众多，每个部门都在强调本部门工 作的重要，都在强调本部门的利益。于是，各级政府、致府各部门纷纷通过发红 头文件来明确本部门的职责，明确本部门管理的范围，明确本部门需要管辖的东 西。由于在下发文件过程中，有意无意地相互不通气，不考虑其他部门的利益， 结果，部门下发的文件往往相互打架，职能重叠，范围交叉，职责不清有利益 的相互争抢，没利益的相互扯皮，结果，就变成该做的没有利益的事没有人做， 不该傲但有利益的事抢着傲。有这样两个案例： ( - - ) 、2 0 0 4 年法制曰报发表了一篇题为电话计费，“黑洞”到底有多 深的报道，文中对电话计费的收费纠纷及国家计量部门与电话管理部门就电话 计费装置的监管权之争傲了报道国家质检总局根据中华人民共和国计量法 和中华人民共和国计量法实施细则，在2 0 0 3 年先后两次发。红头文件”重申： 各级质监部门应当按照计量法的有关规定，对用于贸易结算的电话计时计费装置 实施强制检定并加强监督管理。其他部门自行采取的检铡措施，不能替代计量法 赋予政府计量行政部门对用于贸易结算的电话计时计费装置进行的强制检定。但 电信行业的主管部门几次下发“红头文件”强谪电话交换梳、f c 卡屯话、公话集 中管理计费系统不是计量器具，所以不属于国家质监部门监管的范围，应由本部 门主管部门或委托的单位进彳亍检测和监管。孙该问题至今还没有得到到有效的解 决。 ”王锋。豉策和法律打架责任谁来承担 n 法制日报，2 0 0 2 ，1 ( 1 2 ) ；3 “薛子递电话计费：。黑凋”到底有多深 n 】法制日报，2 0 0 4 。3 ( 1 7 ) ：3 1 7 ( 二) 、法制日报2 0 0 4 年以p 买路钱“卡住救命车为题，报道了起 发生在啥尔滨市的“红头文件打架”事件：2 0 0 4 年4 月5 日，一辆1 2 0 急救车因 通行费闻题被阻收费站。收费站依据黑龙江省交通厅2 0 0 0 年下发的哈尔滨机 场专用高速公路机动车辆通行费征收管理办法要求急救车交纳3 0 元通行费， 而急救车则依据黑龙江省物价局、交通厅、财政厅于2 0 0 3 年联合下发的，关于 对。1 2 0 ”急救车免征通行费的通知拒绝交纳。双方就收费问题争执不下。致 使一名等待急救的危重病患不治身亡。笠 “红头文件”之间的不协调，甚至相互“打架”，导致“红头文件”的合法 性与公正性受到群众质疑。因为对于群众而言。“红头文件”是一个主体，都是 政府或政府部门。而要保证“红头文件”的合法性和公正性，就必须要“红头文 件”签发人承担相应的责任。以增加。红头文件”签发人的责任感，傲到责任和 权力相对应。这样才能有效增加政府的公信力，政府也才能从中吸取真正意义上 的教训。 。郭毅买路钱卡住救命车