（土地资源管理专业论文）建设用地执法监管体系研究——以广东省为例.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指 导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引 用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或 撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 学位论文作者签名 日期：l o g 石月 ， 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定 机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢 利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室 被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 导师签名：柱缉 日期：y 哞占月厂日 往 溉 殆p 一7口， 名， 幽细 作年 嫦忙 协 位期 屿 习 s t u d y o fl a we n f o r c e m e n ta n d s u p e r v i s i n gs y s t e m o f c o n s t r u c t i o nl a n d 一一ac a s es t u d yo fg u a n g d o n gp r o v i n c e m a j o r ：l a n dr e s o u r c em a n a g e m e n t n a m e ：s h a ol u x i a s u p e r v i s o r ：p r o f c a il i h u i a b s t r a c t w h i l et h eu r b a n i z a t i o na n di n d u s t r i a l i z a t i o ni sp r o c e e d i n ga tar a p i dp a c ei n t o d a y sc h i n a ，l a n dr e s o u r c eh a sb e e ns h o w i n gi t ss c a r c i t ya n de n o r m o u se c o n o m i c v a l u e ，a n dt h ei l l e g a la c t i v i t i e so fl a n d - u s i n gb e c o m em o r eu n c o n t r o l a b l e a tt h es a m e t i m e ，t h ej o bo fs u p e r v i s i n ga n dm o n i t o r i n gt h ec o n s t r u c t i o nl a n db e c o m eas p e c i a l l y c o m p l i c a t e da n dd i f f i c u l to n eb e c a u s ei t i s i n d i s p u t a b l et h a tt h el a wo f f e n d e r so f l a n d - u s i n ga r em o s t l yt h el o c a lg o v e r n m e n t s t h e r e f o r e ，r e c e n ty e a r sh a v eb e e n w i t n e s s i n gt h eg r e a td e t e r m i n a t i o no ft h ec e n t r a lg o v e r n m e n tt oc u r bi l l e g a ll a n du s e b ym a k i n gas e r i e so fp o l i c i e s ，b u tt h er e s u l t sa n dt h ee f f e c t sa r eb a r e l ys a t i s f y i n g b e c a u s eo b i o u s l y , s p e c i a lc a m p a i g n s c a nn o tm a k eal o n ge f f e c tt os u p r e s si l l e g a l l a n du s e t oc h a n g ep r e s e n ts i t u a t i o n , i n2 0 0 8 ，c h i n a sm i n i s t r yo fl a n dr e s o u r c e i s s u e dad o c u m e n tt o c a l lo ng o v e r n m e n t sa ta l ll e v e l se s t a b l i s h i n gl o n g - t e r m r e g u l a t o r ym e c h a n i s mi no d e rt oc u r bi l l e g a ll a n du s ee f f e c t i v e l ya n df o r c e f u l l y ! i i t h ep u r p o s eo ft h i ss t u d y , i st oa t t e m p tt oe s t a b l i s ha na 1 1 a s p e c t sa n de f f e c t i v e n e ws y s t e mo fl a we n f o r c e m e n ta n ds u p e r v i s i n gf o rc o n s t r u c t i o nl a n d t oa t t a i nt h i s g o a lt h er e s e a r c hc h o s eg u a n g d o n gp r o v i n c ea sar e p r e s e n t a t i v er e g i o nw h i c hh a sa t y p i c a lt r a c k o fc h i n e s ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n di sn o wf a c i n gt h et y p i c a lp r o b l e m s i nl a n dr e s o u r c em a n a g e m e n t t ot h o r o u g h l yu n d e r s t a n dt h ec o n d i t i o no fg u a n g d o n g , t h er e s e a r c h e rv i s i t e dt h el o c a la u t h o r i t i e so fl a n dr e s o u r c ei ng u a n g z h o u ，h u i z h o u ， s h e n z h e n , d o n g g u a na n dz a n j i a n , a n dt oc o l l e c t e dd a t aa n do t h e ri m f o r m a t i o na b o u t l a we n f o r c e m e n ta n ds u p e r v i s i n gf o rc o n s t r u c t i o nl a n d t h e nb a s e do nt h i s i m f o r m a t i o n , t h et h e o r yo fl i m i t e dg o v e r n m e n ta n dg a m et h e o r ya r ea p p l i e dt oe x p l a i n t h ep r o b l e m sa n do b s t a c l e so fr e g u l a t i v ei n e f f e c t i v i t y a tt h el a s tp a r t ，an e ws y s t e mo f l a we n f o r c e m e n ta n ds u p e r v i s i n gf o rc o n s t r u c t i o nl a n d ，w h i c hc o n t a i n sf i v eh a r d c o r e s h a sb e e np r e s e n t e di nd e t a i l t h ef u l lt e x tc o n s i s t so ff i v ec h a p t e r s ：t h ef i r s tc h a p t e ri si n t r o d u c t i o n , w h i c hi s d e v o t e dt oo f f e ra l lo v e r v i e wo ft h er e s e a r c hb a c k g r o u n di n c l u d i n gt h e i s s u et ob e s t u d i e d ，t h ep r o c e s so fp o s i n gt h eq u e s t i o n ，r e s e a r c hr e s u l t si nr e l a t e df i e l d , r e s e a r c h m e t h o d sa n dt h ef r a m e w o r ko ft h ef u l lt e x t c h a p t e r 2i sao v e r v i e wo ft h ep r e s e n t s i t u a t i o no fg u a n g d o n g s y s t e mo fl a we n f o r c e m e n ta n ds u p e r v i s i n gf o rc o n s t r u c t i o n l a n da n da l s ot h eh i s t o r yo fl a n dr e g u l a t i o ni no u rc o u n t r y i nc h a p t e r 3 ，b a s e do n c h a p t e r 2 ，l i m i t e dg o v e r n m e n tt h e o r ya n dg a m et h e o r ya r ea p p l i e dt oe x p l a i nt h e p r o b l e m sa n do b s t a c l e so fr e g u l a t i v ei n e f f e c t i v i t yi nl a n dm a n a g e m e n t c h a p t e r 4i s t h ec o r es e c t i o no ft h i ss t u d y , b a s e do nt h et h e o r yo fg o v e r n a n c ea n dg o o dg o v e r n a n c e a n dt h es t a n d a r do fg o o dg o v e r n a n c e ，t h i sr e s e a r c he x p l o r e dt oe s t a b l i s ht h en e w p a t t e r no fl a n ds u p e r v i s i n ga n dm o n i t o r i n gs y s t e m , a n df o u rs e c u r i t ys y s t e mw h i c h i n c l u d e st e c h n o l o g y , p r o p e r t yr i g h t s ，l a n dm a r k e ta n dc i v i ls o c i e t y c h a p t e r5i st h e c o n c l u s i o np a r tw h i c hg i v e sas u m m a r yo nt h er e s e a r c hr e s u l t s ，a n dp r o s p e c t s b e t t e r m e n t si nf u t u r er e s e a r c hi nt h i sa r e aa tt h es a m et i m e k e y w o r d s ：c o n s t r u c t i o ni j a n d ，g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n , l a we n f o r c e m e n ts u p e r v i s i o n i v 目录 摘要i a b s t r a c t i i i 目录。v 第一章导论1 第一节研究问题1 第二节核心概念界定3 第三节相关研究文献综述8 第四节研究方法与论文框架1 7 第二章广东省建设用地执法监管现状1 9 第一节我国建设用地监管的发展历程1 9 第二节广东省建设用地现行执法监管体系。3 1 第三节调研点建设用地执法监管实施现状及特点沁3 8 第三章广东省建设用地执法监管体系存在的问题及原因分析4 4 第一节探索建设用地执法监管的目标4 4 第二节广东省建设用地执法监管体系存在的问题4 7 第三节广东省建设用地执法监管体系问题的原因分析5 0 第四章构建广东省建设用地执法监管体系5 7 第一节探索建立新型建设用地执法监管体系5 7 第二节新型建设用地执法监管体系的内容和结构5 8 第三节新型建设用地执法监管体系的运行保障7 2 结束语8 1 参考文献8 3 后记。8 8 v 第一节研究问题 一、研究背景 第一章导论 中国的土地市场化始于2 0 世纪8 0 年代末的土地使用制度改革。其主要路线 是：第一，推进土地利用的市场化建设，以市场的力量促使土地资源的有效利用； 第二，加强政府对土地市场的监管，弥补“市场”的缺陷。但是，在土地使用制度 改革的过程中，由于中国的市场经济水平低、制度体系不完善、土地利用监管手 段落后等原因，致使在土地让渡、使用过程中出现了大量的违法和投机行为，阻 碍了城市土地市场化发展和土地资源的合理配置。 目前，建设用地是我国城市土地的主要类型，建设用地资源能否合理配置， 将是检验城市土地管理和土地市场化发展成效的首要指标。下面通过两组数据来 分析中国城市建设用地的利用水平，2 0 0 2 年中国城市工业用地占2 1 ，国外城 市中工业用地普遍占到1 0 左右；此外，如表l 所示我国非农业人口人均建成区 面积大大高于世界和国外部分城市的水平。从以上两组数据反映出，中国城市建 设用地的利用效力低下，使用水平还有待进一步提高。另外，在中国建设用地的 利用过程中，大量存在诸如政府违法批地、低价出让国有土地、改变土地用途、 开发商大量囤积土地等违法现象，严重降低城市建设用地的利用效率，阻碍土地 市场化发展的进程。因此，减少建设用地利用过程中的违法现象将具有重要意义。 表1 非农业人口人均建成区面积比较 比较对象世界 我国 汉城东京开罗 非农业人口人均 8 3m 21 2 1m 25 5m 26 6m 23 1m 2 建成区面积 建设用地监管是抑制土地违法行为，保护土地资源最直接有效的方式，也是 土地管理部门重要的职责之一。实现对建设用地强而有力的监管，对保护我国耕 地资源，保障国家粮食安全具起到关键性作用。目前，中国政府已初步建立的建 设用地执法监管体系包括：( 1 ) 以用途管制为核心的农用地转用制度；( 2 ) 土地 征收审批制度；( 3 ) 年度卫片检查；( 4 ) 土地动态巡查制度；( 5 ) 土地执法专项 活动。作为建设用地监管体系中的最重要和最后的一个环节执法监管起到查处土 地违法，进行事后补救，予以违法者惩罚和威慑的作用，有效地使违法者付出代 价，从而起到抑制违法的作用。目前，我国实行的是重事前审批轻事后监管的土 地管理制度，但是这种制度在目前中国市场经济相对落后、制度尚待完善、土地 利用水平较低、土地利用监管手段落后等的情况下，难以有效管理土地资源。执 法监管作为建设用地监管体系中的最后的一个环节，加强其作用将对改变重事前 审批轻事后监管的土地管理制度起到重要作用。 二、问题的提出 规范和完善建设用地执法监管具有重要的意义： 1 加强对土地利用的管制，遏制土地违法行为； 2 促进土地集约利用，提高建设用地的利用效率，保护我国耕地资源； 3 促使政府行政权力公开运行，落实土地宏观调控政策。 广东省，是中国土地后备资源相对匮乏，人地矛盾比较突出，土地违法现象 集中的省份之一，其面临着如何规范政府土地管理行为，有效抑制土地违法以及 使城市土地资源合理配置的迫切任务。一定程度上说，作为中国市场经济改革和 政府改革的前沿阵地，广东省面临的土地执法监管方面的问题也是其他经济发达 省市，如浙江、江苏、上海等共同面临的问题。同时，有效地解决土地执法监管 方面的问题，将对中西部经济发展相对落后的省市也具有一定的警示和示范作 用。所以，选择广东省作为建设用地监管的研究区域，无论是对广东省还是对全 国的其他省市有一定的现实意义。此外，由于本人从2 0 0 8 年9 月至今一直参与 国家土地督察广州局“建设用地监管制度试点研究”课题的研究，对广东省建设用 地监管情况有较为深入的了解，并拥有大量的实地调查材料，本研究也将是对该 课题的延续和深化。 建设用地监管问题的研究是近年国内的热门议题，已有许多公共管理学界的 学者及土地管理部门的实际工作者从不同的角度对此问题进行有益研究和探索。 2 概括分析，这些研究主要包括：第一，从政府监管的理论角度，研究建设用地的 政府监管问题。这部分研究普遍忽视了“土地”这一管理客体及其监管方式的特殊 性，这种现象主要存在于公共管理学界学者的相关研究上。第二，从土地管理的 操作层面提出具体的措施和建议。这些研究成果一般缺少理论的支持，主要由土 地管理部门的实际工作者来完成。 基于此，本研究期望将理论与实际应用相结合，运用公共管理学、经济学以 及法学的相关理论，系统地梳理和探讨现行建设用地执法监管的弊端所在，分析 弊端存在的原因，提出和构建科学、合理的建设用地执法监管长效机制。 第二节核心概念界定 一、建设用地 “建设用地”是与“农用地”、“未利用地”相对应的概念，l ：中华人民共和国土 地管理法的第四条规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地 分为农用地、建设用地和未利用地”，“建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地， 包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事 设施用地等”。其中，建筑物一般主要是指人们进行生产生活或其他活动的房屋 或场所，如农业建筑、工业建筑、民用建筑和园林建筑等。而构筑物只是指人们 一般不直接在内进行生产和生活活动的建筑，如堤坝、栈桥、囤仓、水塔、蓄水 池等。建设用地利用的是土地的承载力、操作场地和空间，把土地作为生产、生 活场所，土地不是直接参与生产的要素，其利用的结果是非生态性的附着物。 2 0 0 7 年8 月5 日，土地利用分类国家标准g b 厂r2 1 0 1 0 - - 2 0 0 7 开始颁布 执行，将土地利用现状分类按照一级、二级两个层次进行体系构建，共有1 2 个 一级类、5 6 个二级类。其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、 工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、 水域及水利设施用地、其他土地。在这1 2 个一级土地利用类型中，对应属于“建 设用地”的有：0 5 商服用地、0 6 工矿仓储用地、0 7 住宅用地、0 8 公共管理与公 共服务用地、0 9 特殊用地( 军事设施、宗教用地等) 、1 0 交通运输用地、1 1 水 3 域及水利设施用地、1 2 其他土地( 空闲地) 1 。 建设用地按照权属性质，分为国有建设用地和农村集体建设用地，其中，集 体建设用地尤其权属、使用的特殊性。集体建设用地包括：乡镇企业用地、农业 生产建设用地、乡村镇公共设施建设用地、农民宅基地用地等。其中，国家法律 对农村集体建设用地有严格的使用和流转界定。中华人民共和国土地管理法 第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使 用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组 织农民集体所有的土地的，或者乡( 镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准 使用农民集体所有的土地的除外。”即，集体建设用地仅限于在集体经济组织和 农民内部自己使用。禁止利用集体建设用地流转，参与房地产开发、娱乐用地等 高收益性的土地利用方式。集体建设用地被排除在可以自由流转的国有建设用地 市场之外。 综上所述，本研究所指“建设用地”的概念，与中华人民共和国土地管理法 中对其界定一致，是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用 地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等，其特点是非农 业的使用目的。 二、政府监管 “政府监管”( g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ) 也作“政府管制”，是个被学术界广泛 讨论的概念，它起源于十九世纪末( 1 8 8 7 年) 美国联邦政府为了规范铁路领域的 竞争秩序，保护消费者利益，成立洲际商务委员会对铁路实行价格管制，它开启 了自由市场国家寻找政府与市场平衡、经济发展与社会进步的进步时代。1 9 8 0 年代后，随着对政府对市场经济的调控和管制成为共识，以美国为代表的监管型 政府纷纷寻求重新定位政府与市场的关系，美国式的管制制度也开始在o e c d 国 家广泛蔓延。 作为学术概念，“政府监管”最早由西方福利经济学研究者提出并界定，综合 各种定义，其共同点都在于将政府监管的目的定位于，纠正不完全竞争、不对称 信息、外部性以及无法靠市场机制解决的社会公平等原因导致的市场失效。 1 参见g b t 2 1 0 1 0 - - 2 0 0 7 附录九土地利用现状分类 与中华人民共和国土地管理法 “三大类”对照 表。 4 经济合作与发展组织o e c d 认为实现有效监管治理包括监管政策、监管工具 和监管机构三个相互关联的要素，监管被定义为包括由政府授予监管权力的所有 非政府部门、或自律组织所颁布的所有法律、法规、正式与非正式条款、行政规 章等，是政府为保证市场有效运行所作的一切2 。经济学家d a m e le s p u l b e r 在规 制与市场中，综合经济学、法学、政治学定义的基础上给出了一个监管的定义： “监管是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制和间接改变企业和消费 者的供需决策的一般规则或特殊行为”“监管的过程是由被监管市场的消费者和 企业、消费者偏好和企业技术、可利用的战略及监管组合来界定的一种博弈”。 日本学者植草益先生认为，“通常意义上的规制，是指依据一定的规则对构成社 会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为”。并认为监管主体 有私人和社会公共机构两种形式：“由私人进行的监管，称之为私人规制；由 社会公共机构进行的监管，是由司法机关、行政机关以及立法机关进行的监管， 称之为公的规制 ，4 。 我国学者高示楫认为，政府监管“通常指政府部门或政府代理机构对市场主 体交易行为的直接干预，包括市场准入、交易价格、竞争秩序等。政府监管也可 广义地理解为政府对人类生产和生活的直接干预，涉及市场和政府的关系、个人 自由与政府权力等基本问题”5 。余晖则认为，监管是指政府的许多行政机构，以 治理市场失灵为己任，以颁布法律、法规、规章、命令及裁决等手段，对微观经 济在公正的市场交易行为下进行直接的控制和干预，并认为政府监管是兼具“立 法、司法、行政”三种职能的“第四政府部门”，将管制在政府治理结构中的地位 定义为“宏观调控职能、微观管制职能、微观管理职能”。曾国安认为，监管是 随着人类社会的产生而产生的，政府监管是“管制者基于公共利益或者其他目的 依据既有的规则对被监管者的活动进行的限制。”7 陈富良认为，政府监管只是政 策制定的一个特定类型，是指政府部门依据有关的法规，通过许建设用地监管可 和认可等手段，对企业和市场活动施加直接影响的行为。8 2o e c d ，r e g u l a t o r yi s s u e sa n dd o h ad e v e l o p m e n ta g e n d a ：a ne x p l a n a t o r yi s s u e sp a p e r , 2 0 0 3 3 【美】丹尼尔f 史普蹲：规制与巾场，余眸等译，上海二联f 5 店、上海人民出版社1 9 9 9 年版，第4 5 页。 4 【h 】植革益：微观规制纤济学，朱绍文、胡欣欣泽，中国发展卜h 版社，1 9 9 2 年版，第2 2 页 5 高示楫巾场扩张与政府；| 【管改牛：危机l f i 反思：| f 管f j l ，理论前沿，2 0 0 9 ，7 6 余哗论彳j 政体制改举 一的政府j i f 管【j 】江海学刊，2 0 0 4 ，1 7 曾陶安，管制、政府管制与经济管$ * l i j l 纤济评论，2 0 0 4 ，1 5 陈富良。放松规制与经济规制一论转型经济l ，的政府规制改苄【m 】 ：海：三联书店，2 0 0 1 第6 页。 5 以美国为典型代表的o e c d 国家的政府监管模式经历了从干预主义到监管 治理的五个阶段的演变过程：第一届阶段是传统的监管方式是简单的“命令控制” 式的直接干预模式。第二阶段，监管改革理念使得“非管制化”和“减少文牍主义” 的合理性受质疑。第三阶段，注重监管质量的监管质量管理理念阶段。第四阶段， 监管政策理念，认为监管政策同货币政策、财政政策一样是个动态概念，是注重 主动的“质量保证”功能，而不是被动地评价的“质量管理”功能；第五阶段，根于 更宽泛的民主治理( d e m o c r a t i cg o v e r n a n c e ) 思想的监管治理阶段9 。 对“监管治理”的理念始于k v y 和s p i i l e r l 9 9 4 年发表的一篇论文1 0 ，研究中将 “监管”分为监管治理和监管激励两个制度设计方面。他们认为监管治理的必要性 在于充分保护私人投资者和消费者，监管治理结构是社会用来约束监管机构的自 由裁量权以及解决约束冲突的机制，受立法、司法和行政的影响对于现实中的特 定国家或地区，国家监管治理结构的安排必须考虑其制度禀赋，即既有的政治、 经济、法律和文化的大环境。 综合上述，“政府监管”可以定义为：政府部门或政府委托机构等政府监管机 构，以克服市场失灵或政府自身失灵为监管目的，以颁布法律、法规、规章、文 件等监管政策为依据，以限制市场准入、管制交易价格、维护竞争秩序、保护社 会利益等为监管内容，用经济、法律、行政、技术等位监管工具对人类生产和生 活进行的直接干预。 三、执法监管 “执法”可以认为即是“行政执法”，它与行政权紧密相关，是指国家行政机关 按照法定职权和程序实施法律的专门活动，简而言之，执法就是国家机关依法实 施法律的活动，它既包括国家行政机关的执法活动，也包括国家司法机关的司法 活动，在特定情况下，国家权力机关和其他社会组织也依法享有执法权1 1 。 狭义的行政执法，是指行政主体( 包括主管行政机关和经合法授权、具有行 政职能的非行政机关组织) 依法对行政相对人采取的具体的直接影响其权利义 9o e c d r c g u l m o t yp o l i c i e si no e c dc o u n t l r i c s ：f r o mi n t e r v e n t i o n i s mt or e g u j m o r yg o v e r n a n c e 【m 】p a r i s ： o e c dp u b l i c a t i o n s , 2 0 0 2 1 0 l e v y b , s p i l l e rpt t h ei n s t i t u t i o n a lf o u n d a t i o n so fr e g u l a t o r yc o m m i t m e n t ：ac o m p a r a t i v ea n a l y s i so f t e l e c o m m u n i c a t i o n sr e g u l a t i o n 【j 1 t h ej o u r n a lo fl a w ，e c o l l o m i c s & o r g a n i z a t i o n , 1 9 9 4 ，( 1 0 ) n 孟鸿志，我国行政执法的概念、存在的问题及对策【j 】t f l 国煤炭经济学院学撒，2 0 0 0 ，3 6 务，或者对相对人权利的行使和义务的履行情况进行监督检查的具体行政行为。 执法的手段主要包括行政检查、行政决定、行政许可、行政奖励、行政征收、行 政处罚、行政强制执行、行政合同等。 广义的行政执法，从行政机关与权力机关之间的从属与执行关系上的职能划 分，就是指行政机关的一切行政行为，也就是指行政机关运用法律对国家事务进 行组织与管理的全部活动。它通常又以行政机关的立法、执法、司法三种形式表 现出来1 2 。 “执法监管”是指以执法作为手段的政府监管行为，是政府监管的一部分，从 立法、司法、行政三权分立角度看，狭义的执法监管属于行政活动范围；从时间 序列上看，执法监管是政府监管的最后一个环节。执法监管存在的必要性是弥补 法律不完备性和司法体系的被动执法低效性。法律不完备理论认为，由于特定历 史条件下相对稳定的的法律必然要面对无限多元、无限多变的未来社会和国民， 而其相对稳定性决定了立法者无法预料变化多端的社会状况。因此，法院在执行 法律时的滞后性、被动性应该由更中立的监管机构实施主动式执法。研究表明， 执法监管比法院诉讼处理具有更高的效率，行政执法监管者可能比法官有更强烈 的动机去进行高代价的违法调查，以获得侵害发生的证据，而法官只是按照谁主 张谁举证的原则，以一种中立的身份要求主张者出具侵权证据；监管者的执法行 为更能够代表被损害方或者被侵权方的利益，监管者会积极对侵害行为进行事前 预防，而法院则是不诉不理的被动式执法，并且是在危害己经形成之后的一种权 利主张。 综上所述，狭义的“执法监管”即“行政执法监管”，是相对于司法监督行为的 概念，是指行政机关和经合法授权、具有行政职能的非行政机关组织为了维护经 济社会秩序和公众福祉，运用法律对国家事务进行组织与管理的全部活动。 广义的“执法监管”，是指以立法机关、司法机关、行政机关等国家机构为主 体，以社会大众为广泛参与者，为了防范违反法律法规、破坏社会公良的行为发 生以及及时惩戒该行为，在该行为发生前、发生时、发生后所采取的一系列措施 和行为。 本研究的核心概念“执法监管”即是指其广义概念，具体而言，是指以土地行 1 2 盂鸿志，我陶千j ：政执法的概念、存在的口j 题及对策【j 】中国煤炭经济学院学撒，2 0 0 0 ，3 7 政部门和土地督察部门为主体，其他司法行政等国家机构为配合力量，以社会大 众为广泛参与者，为了防范违反土地管理法律法规、破坏土地资源，影响土地可 持续发展能力从而对人类福祉造成负面影响的行为发生，并为了能及时惩戒该行 为，在该行为发生前、发生时、发生后所采取的一系列措施和行为。 第三节相关研究文献综述 本研究课题涉及的理论基础主要有三部分：政府监管理论、土地监管理论、 建设用地执法监管三个部分。因此，文献综述也按照这三个部分进行叙述。 一、政府监管 政府监管理论起于美国对铁路公司垄断价格的规制开始，随着“监管型政府” 的兴起、反思、改革、复兴等不同阶段的发展而演变，在2 0 世纪7 0 年代达到研 究高潮。国外政府监管及其改革的研究文献主要集中于经济学、法律学领域，同 时政治学和公共管理学界在近年来对此问题亦有相当多的涉及。 传统观点认为，政府监管存在的正当性在于自由市场机制的失灵现象，市场 失灵首先存在于规模经济或者范围经济带来的自然垄断现象，在自然垄断避免重 复投资资源浪费的同时，也会使垄断企业为攫取巨额垄断利润而抬高价格，此外， 市场行为对第三方带来影响的外部性，不充分的信息带来的风险性，以及个体理 性行为集合的集体不理性的存在等情况下，都使得市场机制并不能达到帕累托最 优，因此政府有必要以监管( 市场) 者的身份制定一系列权威性的政策来克服市 场失灵。代表性的文献有经济管制理论1 3 ( t h et h e o r yo f e c o n o m i cr e g u l a t i o n ) 、 福利经济学1 4 ( t h ee c o n o m i c so f w e l f a r e ) 以及社会成本问题( t h ep r o b l e m o fs o c i a lc o s t ) 1 5 ；丹尼尔、植草益是这一研究领域的代表学者，丹尼尔在考察 各种经济性与社会性管制基础之上，用规范研究的方法对管制目标、管制功能等 方面提出了较完整的市场失灵理论，植草益则重点研究了自然垄断的政府管制问 题。 b s t i g l a rg j t h et h f yo fe c o n o m i cr e g u l a t i o n 【j 】b e l lj o u r n a lo fe c o n o m i c sa n dm a o a g c m e ms c i e n c e ，1 9 7 1 ， 2 ( 1 ) 1 4p i g o uac t h ee c o n o m i c so fw e l f a r e 【m 】l o n d o n ：m a c m i l l a na n dc o 1 9 3 2 1 5c b a rh t h ep r o b l e mo fs o c i a lc o s t 【j 】j o u r n a lo fl a wa n de n o m i 岱- 1 9 6 0 8 政府监管理论的起源是基于经济管制的需要，但是当进入二十世纪七十年 代，二十世纪八十年美国等发达国家相继成为监管型国家，政府监管从经济领域 延伸到社会领域，社会性监管与经济监管不同，“是以保障劳动者和消费者的安 全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随 着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的监管”1 6 ， 值得一提的是，当代大多数发达的市场经济国家公共改革潮流以放松监管为特 征，但是其广泛而严密的社会性监管基本上并没有因此而缩减。侧重于社会监管 方面的代表文献有放松监管还是再监管：欧洲和美国的监管改革) ) ( d e r e g u l a t i o n o rr e r e g u l a t i o n ? r e g u l a t i o nr e f o r mi ne u r o p ea n dt h eu n i t e ds t a t e s ) 和权力革 命之后：重塑监管型国家( a f t e rt h er i g h t sr e v o l u t i o n ： r e c o n c e i v i n gt h e r e g u l a t o r ys t a t e ) 。 o e c d 国家公共管理委员会在广泛实证研究的基础上，分析了监管的政府治 理属性，提出了政府质量监管的原则和标准，论证了监管再监管的必要与可能， 认为监管政策议程化是监管治理的必由之路，出具的报告有o e c d 国家的监管 政策一从干预主义到监管治理( r e g u l a t o r yp o l i c i e si no e c d c o u n t r i e sf i r o mt h e i n t e r v e n t i o nt ot h er e g u l a t o r yg o v e r n a n c e ) 以及o e c d 国家公共管理委员会形成 的文件监管影响分析的运用、监管替代措施、1 ：监管透明度、监管问责制 改进程序正当性和行政确定性和 现存监管审查策略等。 中国学者对政府监管及其改革的研究，起始于上世纪9 0 年代。时至今日， 学者们对政府监管问题的研究主要集中对西方国家政府管制理论和实践经验的 介绍和借鉴上，大量采用国别比较研究方法，尤其是比较研究英美等o e c d 国 家政府监管及其改革的理论发展和实践经验，多采取微观管制经济学、福利经济 学和新制度经济学、管理主义、公共选择、治理与善治等理论，这方面的代表著 作有美国管制：从命令控制到成本一收益分析1 7 、发达国家规制改革与 绩效1 8 、政府与企业：从宏观管理到微观管制1 9 当代国外行政改革比较 研究加。随着中国市场经济的发展，社会的转型，我国学者关于政府监管问题 硒植革益，朱绍文、胡欣欣译：微观规制经济学【m 】e 京：巾国发展m 版杜，1 9 9 2 年版。第2 2 页 1 7 席涛美陶管制：从命令柠制到成本收益分析【m 】j 匕京：l f i 幽社会科学卜h 版社，2 0 0 6 1 8 千林生张汉林发达凼家规制改* 与绩效【m 】卜海：卜海财经大学出版社，2 0 0 6 饽余畔政府与企业：从宏观管理到微观管制【m 】福州：福建人民 h 版社。1 9 9 7 加周志忍当代删外行政改革比较研究【m 】一匕京：幽家行政学院卜h 版社，1 9 9 9 9 研究的的价值取向己转变为强调监管的公权属性和公益属性，并逐渐扩展到对中 国政府管制实践的观察与制度论证上，中国政府管制体制改革研究2 1 企业 理论与中国企业改革2 2 ，政府规制：理论、经验与中国的改革2 3 。 总的来说，政府监管的理论发展具有如下三个特征： 其一，在理论基础方面，各学科在研究政府监管问题时，均采用了公共选择、 管理主义、福利经济学、治理与善治等理论作为指导：在监管改革研究时，则主 要采用了治理与善治理论作为基础。监管制度产生及其改革理念都呈现出较明显 的发展演变过程：早期体现于非管制化和减少文牍主义，逐渐发展为非管制化、 再监管和改善监管效率措施的综合运用；其后发展到监管质量管理理念，强调监 管管理的动态化和政府功能化，当前以o e c d 国家为代表，监管改革已发展到 监管政策议程和监管治理。 其二，政府监管及其改革研究关注的焦点总处于不断演变之中。早期人们关 注的是以矫治市场失灵的市场性监管及其改革，后来学者们关注的焦点扩展到维 护环境、健康、卫生与安全等方面的社会性监管及其改革。演变的过程也是监管 认识不断深化的过程。在推动理论创新和制度变迁的过程中，监管及其改革研究 保持了若干堪为恒定的制度理性和价值基准，例如促进市场竞争、保护消费者利 益、维护公共利益和社会福祉等。 其三，在研究方法与方式上，注重多种研究方法。采用了逻辑分析、法律分 析、历史分析、实证分析、规范分析、比较分析、系统分析、资料分析、案例分 析、数量分析、模拟分析等方法。政府监管及其改革研究已出现了多学科结合的 研究方式，即将政府监管及其改革视为横跨多类社会科学的交叉研究范畴，运用 经济学、法律学、政治学、公共管理学等理论知识进行跨学科研究。 二、建设用地监管 目前关于我国建设用地监管的研究可以归为以下四个特点：第一，研究目的 侧重于探寻问题原因或侧重于制度建议；第二，研究视角分别是经济学视角和行 政管理视角；第三，分为制度层面和管理层面两个研究层次；第四，主要有两个 于俊豪巾围政府管制体制改革研究i m 】j 七京：经济科学m 版社，1 9 9 9 2 2 张维迎企业理论与中国企业改举i m 】北京：北京大学出版社，1 9 9 9 2 3 复大慰，史东辉政府规制：理论、经验与巾陶的改革【m 】j 匕京：经济科学出版社，2 0 0 3 1 0 研究方向，即监管管理方向和监管技术方向。下文主要从制度层面和管理层面进 行介绍。 ( 一) 制度层面 曲福田、高艳梅等在我国土地管理政策：理论命题与机制转变z 4 中将我 国土地管理面临的最大问题归为农地过度非农化以及建设用地的低效率配置，并 将造成此问题的主要成因归为制度层面的原因和管理层面的原因，即以土地产权 主体缺位、土地征用权滥用为特征的基本制度缺陷和以中央政府与地方政府在土 地资源配置上的非合作博弈为特征的政府治理缺陷。该研究将农地非农化过程损 失的农用地分为代价性损失和过度性损失。农地代价性损失是指在市场功能完整 的条件下区域经济增长中必须的农地非农化数量也就是说这是经济增长必须付 出的合理的代价。而农地过度性损失则是指在经济增长过程中由于市场失灵和政 府失灵引起的本可以避免的农地资源消