（土地资源管理专业论文）征地过程中的利益分配研究.pdf

摘要 征用使得越来越多的土地从农业片j 途转变为非农业j _ f = | 途。征地中存在着较人的价格差异，使 有关利益主体对十地收益展开了激烈的追逐。土地征用的过程，既是一个利益重新分配的过程， 也是利益博奔的过程。当前，各地对土地征用补偿制度的建设进行了大量的有益探索。但由丁农 民非农劳动技能较差，土地做为农民最基本的生产资料，承担着对农民养老保险的社会功能。在 目前的征地行为中，过低的征地补偿遇到了利益分配的困扰，也引起了十地供应的凼难。 通过实际调查，本论文主要从以下几个方面展开了论述。茸先，本文介绍了我国各地方各个 历史时期有关征地补偿的政策法规及其执行效果；并且界定了合理补偿的定义，通过对土地收益 流向的分析。提出建设和完善土地市场的措施；然后，指出当前不完善的生产要素市场，使得征 地过程中土地补偿费用的确定存在着问题，也使集体土地的产权制度、利益分配制度面临着建设 和完善。其次，根据取得的调查数据，严格测算了在土地征用及出让过程中土地收益在有关利益 主体问的分配比例，提出在征地过程中要体现出土地的资产特性，并注意士地被征用后失地农民 的安置途径的多元化建设，同时指出对土地征用进行台理补偿的核心问题是如何对土地价格进行 客观的评估：在以上分析的基础上，阐述了形成现状土地收益分配格局的经济原因，主要从三个 方面对该原因进行了说明：( 1 ) 有关利益主体在交易过程中的博弈过程；( 2 ) 相关利益主体在交 易过程中产权的完善i ( 3 ) 从土地市场投资组合的角度来说明补偿标准执行情况，并进一步探讨 了土地征用收益的合理分配及有关制度建设，提出征地补偿标准的确立要加强公众参与。最终得 出以下结论：征地问题具有复杂性和严重性：土地收益分配具有反作用；应对征地收益分配制度 进行必要的建设并提出建议： ( 1 ) 通过土地评估制定公平公正的地价，确立在这一价格体系下的土地利用格局，并通过 国家和地方的立法，制定政策法令确保集体经济组织可以通过集体土地租赁和城镇建设比例分成 的方式供应城镇建设用地，使之有利于国家和集体兼顾经济发达地区和落后地区的共同发展。 ( 2 ) 在城镇总体规划下统一制定集体土地实施建设的土地供应计划及相关的运行机制。明 确农地所有权的内容，搞好建设用地所需的计划管理，合理运用集体土地资源，征地过程中应严 格区分经营用地和非经营用地，保证集体土地建设所应取得的土地收益。 ( 3 ) 建立集体经济组织土地非农租赁使用的供应渠道，使其能在土地利用总体规划及用途 管制允许前提下自主向社会提供建设用地机制，以满足地区自身经济发展的需求。 ( 4 ) 按照农用地改变用途后土地增值收益归己、地区土地增值税归地方财政的宗旨加大 征地后的以工支农的力度。平衡土地用途改变在集体经济组织内部产生的影响建立公众参与式 的征地方式。 关键词：征地补偿，博弈，利益分配 a b s t r a c t d u et ol a n de x p r o p r i a t i o n ，m o r ea n dm o r el a n dw a sc o n v e n e df r o mt h ea g r i c u l t u r a lu s et ot h e n o n - a g r i c u l t u r a lu s ea n dd i f f e r e n ti n t e r e s t sb o d i e sa r ep u r c h a s i n gt h ep r o f i td i f f e r e n t i a lh o t l y a sw e k n o w , t h ep r o c e s so fl a n de x p r o p r i a t i o na c c o m p a n i e dt h ei n t e r e s t sr e a l l o c a t i o n ，a sw e l la sat h ep r o c e s s o fi n t e r e s tg a m e s ow es h o u l dp a ya t t e n t i o nt ot h ei n c o m ea n dt h ed e v e l o p m e n tr e q u e s to ff a r m e r s h o wt oc o n s t r u c tt h el a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mw a s e x p l o r e di nm a n yp l a c e s a sa b a s i cp r o d u c tf a c t o r t h el a n db e a rt h es o c i a lf u n c t i o no fp r o v i d i n gp e n s i o n sf o ra g e d ，f a r m e r sb e c a u s eo ft h e i rl a c k i n go f l a b o rs k i l l ，i nt h ep r o c e s so fl a n de x p r o p r i a t i o n ，h o wt oa l l o c a t et h ei n t e r e s ti sap e r p l e x a n di ft h e c o m p e n s a t i o ni st o ol o w , i tw i l lc a u s e t h el a n ds u p p l yt ob ei n s u f f i c i e n t b a s e do no u ri n v e s t i g a t i o n t h i s p a p e rd i s c u s s e d t h i s q u e s t i o ni n a s p e c t s f o l l o w s f i r s t l y , i t i n t r o d u c e dt h ec u r r e n tp o l i c i e sa n dl a w sa b o u tt h el a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n ，a sw e l la st h e e n f o r c e m e n te f f e c t ；a r e rd e f i n i n gt h ec o n c e p to fc o m p e n s a t i o n ，i tp r o p o s e dt h ec o u n t e rt op e r f e c tt h e l a n dm a r k e tb a s e do nt h ea n a l y s i so ff l o wd i r e c t i o no fl a n di n c o m e ；a n dt h e nt h ed e f e c t i v ep r o d u c t i o n f a c t o r sm a r k e tm a k ei td i f f i c u l tt od e c i d et h el a n dp r i c e ，i tw e n ta g a i n s tt h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to f s o c i e t ya n de c o n o m y , a l s oi t i sd i s a d v a n t a g e o u so ft h es y s t e mc o n s t r u c t i o no ft h el a n dt e n u r e a n d s e c o n d l y , b a s e do nt h ei n v e s t i g a t i n gd a t a , i tc a l c u l a t e dt h ea l l o c a t i o nr e l a t i o n s h i pa m o n g t h ei n t e r e s t b o d i e s ，a n dt h e ni tb r i n gf o r w a r dt h a tw es h o u l dn e s t l et h ef a r m e r sw h o l o s tt h e i rl a n db y m a n yp o s s i b l e w a y s t oe m b o d yt h ec a p i t a lv a l u e ，a l s ow et h i n kt h ek e yt ot h ec o m p e n s a t i o ni sh o wt oe v a l u a t et h el a n d p r i c eo b j e c t i v e l y n e x t , f r o mt h ea n a l y s i sa b o v e ，i tp o i n to u tt h ee c o n o m i ci e a s o n o ff o r m i n gt h e a l l o c a t i o np a t t e r no fl a n di n c o m em a i n l yi nt h r e ea s p e c t s ：1 ) w h a th a p p e n e di nt h eg a m ep r o c e s sd u r i n g t h eb a r g a i n i n ga m o n gd i f f e r e n ti n t e r e s t sb o d i e s ；2 ) h o wt op e r f e c tt h et e n u l mo f d i f f e r e n ti n t e r e s tb o d i e s c o n c e r n e dd u r i n gt h eb a r g a i n i n g ；3 ) a c c o u n tf o rt h ee n f o r c e m e n tf r o mt h ev i e wo fi n v e s t m e n ta n di t s c o m b i n a t i o n ；m o r e o v e r ，i td i s c u s s e dt h es y s t e mc o n s t r u c t i o na b o u tt h ei n t e r e s ta l l o c a t i o nb yap u b l i c p a r t i c i p a t o r ya p p r o a c h e s i nt h es t a n d a r de s t a b l i s h m e n to fl a n de x p r o p r i a t i o n l a s t l y , w ec o m et o c o n c l u s i o n s ：1 ) t h el a n de x p r o p r i a t i o ni sac o m p l e xa n ds e v e r eq u e s t i o n ；2 ) t h el a n di n c o m ea l l o c a t i o n h a sc o u n t e r a c t i o n ；3 ) t h el a n de x p r o p r i a t i o na l l o c a t i o ns y s t e ms h o u l db en e c e s s a r i l yc o n s t r u c t e d t or e a l i z et h er e a s o n a b l ea l l o c a t i o no f l a n di n c o m e ，f r o mt h ev i e w p o i n to f i n s t i t u t i o n a la d j u s t m e n t ， i ti ss u g g e s t e da sf o l l o w s ： nc o n f i r mt h el a n du s ep a t t e r nu n d e ra j u s ta n de q u i t a b l el a n dp r i c eb yl a n de v a l u a t i o nt ob e n e f i tt h e c o m m o n d e v e l o p m e n to f n o to n l yg o v e r n m e n ta n dc o l l e c t i v e sb u td e v e l o p i n ga n dd e v e l o p e dd i s t r i c t s t h r o u g ht h el a wt o e s t a b l i s ht h ec o n s t r u c t i o nl a n ds u p p l yw a yb yd i v i d i n gar e a s o n a b l ep r o p o r t i o n b e t w e e nt h ec o l l e c t i v e - o w n e dl a n da n dt h eg o v e r n m e n t - o w n e dl a n d 2 ) m a k e t h es u p p l yp l a no f c o l l e c t i v el a n da n di t sf u n c t i o nm e c h a n i s mu n d e rt h eg u i d eo f t o w nl a n du s e p 1 a n n i n g c i t i f yt h em e a n i n go fa g r i c u l t u r a l l a n dt e n u r e m a k eg o o du s eo ft h ec o l l e c t i v el a n d ，a n d m a k es u r et h a tt h ec o l l e c t i v el a n dg e tt h ep r o f i tt h a ti ts h o u l dg e t a l s o ，m a k et h ep l a na d m i n i s t r a t i o no f c o n s t r u c t i o nl a n dw e l l d i s t i n g u i s ht h ep r o f i t a b l el a n da n dt h en o n p r o f i t a b l el a n dd u r i n gt h el a n d e x p r o p r i a t i o n 3 1 ，n 】m e e tt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h ec o l l e c t i v es h o u l dh a si t so w nc h a n n e lt os u p p l yt h e i 1 c o n s t r u c t i o nl a n db yw a yo f n o n 。a g r i c u l t u r a ll e a s e h o l do nap e r m i s s i o no fl a n du s er e g u l a t i o n 4 ) a d j u s tt h es t r e n g t ht os u p p o r ta g r i c u l t u r ea f t e rt h eu s ec h a n g et ob a l a n c et h ei n t e r i o re f f e c tc a u s e db y t h el a n du s ec h a n g ei n s i d et h ec o l l e c t i v ea c c o r d i n gt ot h ep r i n c i p l eo f l a n di n c o m eb e l o n g i n gt oi t s e l f a n dv a l u e 。a d d e dt a xb e l o n g i n gt ot h el o c a lf i n a n c e e s t a b l i s hap u b l i c p a r t i c i p a t o r yp a t t e mi nl a n d e x p r o p r i a t i o n k e yw o r d s ：t h e l a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n ，t h e g a m e ，i n t e r e s t sd i s t r i b u t i o n 独创性声明 x 6 59 0 58 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名：喜南娥 帆 m 叶年g 月 关于论文使用授权的说明 p 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：茜瓠国a 慨沙。叶年6 月 导师签名 爽峰 时间：年月目 中国农业大学硕士学位论史 第乖绪论 1 1 研究意义 第一章绪论 城市建设和第二、三产业的快速发展，需要占用大量的非农用地。在我国目前的土地所有制 度f ，国有建设用地数量有限。因此，征用农地并将其转变为国有建设用地，成为现时各地普遍 采取的方式。 在土地征用过程中，政府与农民、政府与集体问存在着“动态博弈”。在早期的征地过程中， 政府和农民之间是“零和”博弈过程，随着政府服务意识的增强及服务功能完善和农民利益逐步 改善，政府与农民的关系转变为市场条件下的“双赢”或“双亏”( 徐惠平。王继青，2 0 0 0 ) 。 通过对各地征地补偿政策和方法的调研发现：在市场经济体制未完善的制度和环境中，政府 是一个垄断利益主体，愈是行政层次低或职能单一的政府机构，愈追求政府利益，与农民集体利 益的冲突愈直接：如果没有规范的制度，政府进行土地开发使农民面临很高风险。“事实上，补 偿若不能使被征用人达到其原有的生活水平，则其与非被征用人之间就显得极为不公平。”( 陈泉 生，t 9 9 4 ) 在征地过程中，政府和农民的关系归根而言只能是“双赢”或“双亏”。通常情况f ，容易 产生“双亏”，产生的原因主要是：征地开发规模的不适度限制：对政府征地开发所带来的对未 来发展预期的非正确判断：征地中对农民收入、发展需求的忽略；征地项目设计、管理的不合要 求。加上现有征地制度中农民的弱势地位，导致了农民对土地所有权的“残缺”，损坏了农民集 体的经济利益，严重的使农民失去了发展和生存的基本条件。“我国土地补偿应在不完全补偿的 基础上增加现有的补偿项目，将残余地损害，通常的损失以及各种必要费用的补偿列入补偿范围” ( 陈泉生，1 9 9 4 ) 。征地是经济问题，也涉及社会的结构和稳定问题。探究征地过程中产生问题 的根源，在于土地收益分配不公平引起的。 在征地过程中，为了保证实现国家的最大利益。兼顾农民和集体利益，必须对征地过程中的 利益进行有效分配和合理设计。因此，开展土地征用过程中的利益分配问题研究，揭示现有分配 帝0 度的特点和规律，为合理、有效的利用土地资源资产提供可借鉴的依据，已显得越发紧迫和重 要了。 1 2 征地补偿内涵和实质 不同的历史时期和不同的地区，人类有着不同的土地利用方式和不同的土地需求。随着土地 利用环境与土地供求状况的变化，为了促进社会和经济发展，满足人们目益增长的物质、文化生 活需求，需要将部分农用地转为国有建设用地，即进行征用。征用涉及各用地方的利益重组，国 家、农民、集体之间的利益分配关系是土地利益主体在即定产权制度下，经过充分博弈形成的结 果，主要通过土地的征用补偿、出让等方式以价格变化实现的。 中国农业人学坝l 学位论文第一章绪论 国家征心集体 j 地是一种行政行为征刚过程中幽家有着烈呕身份，一方面作为困有_ ：地所 有者，对国有十地主张各项权益；另一方面作为宏观管理者对土地权益流转起着调整控制作用。 “完全为了社会公熟利益而征地是国家的行政职权，此时国家充当着宏观管理者角色，对农民集 体的补偿多少无可争论，因非社会公共利益征地时，国家从中扮演着与农民集体相同的士地所有 者角色，其付给农民集体的报酬应根据市场规律加以确定。集体十地归农【集体所有，由集体或 其部分成员使用，征用后所有权变为国家所有使用权由国家出止给开发者使用。”( 张长春、陈 英，2 0 0 1 ) 。 就征地补偿性质而言，它是国家为了发展公共事业对公共建设所需要使用非国有土地，不 以市场上烈方愿意的方式取得，而是依照法定程序，不管土地所有人是否同意，强制取得土地所 有权，给予土地所有人补偿。这种用地行为在客观上会使原土地所有者、土地使用者的合法权益 在经济上遭受损失。因此，国家应对征地行为中发生的损失予公平、合理的补偿使其能维持或 恢复原米的状况。但是，国家行使征用权进行的补偿与民法上因为侵权行为的损害赔偿的性质不 同，被征用方经济上遭受损失并非由于违法行为，而是合法的行政原因引起的。给付中由于受政 府行为影响，及社会保障机制的缺失，给付的部分与被征用人失去的部分存在较大差距，因而征 地利益分配的调整成为征地补偿利益平衡的关键问题。 现实中的公平补偿，常常被定义为买者乐意支付，卖者乐意接受的价格。各地通常的补偿惯 例拒绝对间接损失进行补偿。但可以对留在所有者手中的财产价值的相关严重损失进行补偿，这 也是在实践中普遍采用的准则。产权人如果对政府征收行为或赔偿金额不满的话，有权进行上诉 并索取合理赔偿。在决定什么是公平补偿的过程中，被征用方通常抱怨他们被迫以低于真实价值 的补偿放弃财产，而政府部门往往感到要支付比合理市场价值更高的补偿费( 雷利巴洛维， 1 9 8 9 ) 。产生不平衡是由于般方所依据的衡量标准不同：所有者自然趋于用“对所有者价值”的 衡量，政府部门趋于用“市场上同类财产的价值”衡量。现行的补偿标准存在范围过窄、标准过 低的问题，今后的补偿标准“应逐步向相当补偿原则过渡，将比较重火的精神层次的生存权、生 活权逐步纳入补偿范围。”( 陈泉生，1 9 9 4 ) 。 土地征用前后存在巨大的价格差异，如何协调利益分配，保证农民利益不受损害，同时也保 证政府在征用过程中不致负担过重，保持社会的稳定和有限建设资金的合理利用，是征地补偿过 程中值得深入研究的问题。 1 3 土地征用过程中利益分配的沿革 随着我国经济建设的发展，对建设用地将持续较大需求。在目前国有建设用地面积有限的状 况下，建设用地的增长主要通过征用集体土地获得。国家在征用过程中如何对士地利益分配进行 平衡是值得研究的问题。 对征地中利益分配的研究，早期进行探索的，如孙中山先生，在三民主义中的民生主义。 实际上体现了他对征地补偿分配问题的解决方式。他的解决主张主要是“平均地权涨价归 公”。“平均地权”即土地实行“单一税制”，具体办法就是让地主自报土地价格，以后国家按 地主自报的价格征收土地税；国家征用地主土地，也按地主白报地价收购。“涨价归公”指土地 中i 鸳农业火学坝卜学位论文第一章绪论 冈交通发达涨价的部分，当归国家。但孙中山所主张的“平均地权”，只适用于“宅地”，不适 用。j 二“耕地”：只适用丁：城市及近郊，不适用于j “大农村。而且，它对如何使无地和少地的农民 获得补偿，没有提出具体、可行的方案。 新中国成立后，在国家土地法规中，昂早提及土地征用的是1 9 5 0 年6 爿2 4 日中央人民政府 政务院颁布的铁路留用土地办法，在第五条规定，“铁路因建设关系，原有土地不敷应用或有 新设施需要十地时，由铁路局通过地方政府收买或征购”；之后在铁路留用土地办法的几点 解释中，进一步明确地价补偿的问题“凡接收国民党政府时期之路基地产，经过征用稳序有案可 稽者，般不予补发地价，对确实贫困之所有权人，可酌情补助”，“征用公地无须发价，如所征 士地系士地改革法第3 条学校、孤儿院、养老院、医院所依靠该土地收入维持费用者，应通过地 方政府发给地价”。可见由于土地归国有，这时的征用补偿没有相应的市场标准参照补偿的 随意性很_ 人。但由于实行高度的计划经济，利益上的差异可以在计划安排中平衡。 市政建设需耍征用农地的补偿，在1 9 5 0 年i 1 月2 1 日颁布的中央人民政府城市郊区土地 改革条例中，规定“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业用地时，须给予适当代价， 或以相等的国有士地调换之。对于耕种该项土地的农民亦应给予适当的安置。对其在该土地上的 生产投资及其他损失，应予公平合理的补偿。”对补偿的标准提出不同的处理方法，但对公平合 理的代价没有说明。 1 9 5 3 年1 2 月5 日政务院关于国家建设征用土地办法，成为我国第一部比较完整的土地征 用行政法规，它具体规定了国家建设征用土地的范围、原则和补偿标准，并对征用的程序和权限 范围都作了相应的规定。补偿的标准为：一般土地以其最近3 年至5 年产量的总值为标准，特殊 土地应酌情变通处理；如有公地调剂，也须发给农民迁移补助费：被征用的地上物及附着物，要 按公平合理的代价予以补偿。 1 9 5 4 年的中华人民共和国宪法对国家建设征用土地进行了规定：“国家为了公共利益的 需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。” 1 9 5 8 年1 月6 日，国务院公布施行经修订的国家建设征用土地办法对征用土地的补偿标 准由原来的“以其最近3 年至5 年产量的总值为标准”调整为“以其最近2 年至4 年产量的总值 为标准”。土地补偿费的发放，属于征用农业生产合作社的土地发给合作社，属于私人的发给所 有人。总体来看，由于当时的计划经济体制，使利益分配一体化，相互间的利益矛盾不大，所以 较低的补偿标准也可以征到土地。 1 9 8 2 年5 月4 日国务院公布施行了国家建设征用土地条例，首次提出了征地的强制性概 念，并明确征用土地的补偿费用包括了土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费和农业人口安置 补助费。对土地征用过程的利益分配在制度上进行了明确的分配。 1 9 8 6 年6 月2 5 日，全国人大常委会1 6 次会议通过中华人民共和国土地管理法，采纳了 国家建设征用土地条例中的火部分规定，将其上升为法律。征用土地的补偿费为“各项补偿 费用之和不得超过被征用土地前三年平均年产值的二十倍”。主要是随经济建设的发展，士地的 经济价值随之上升，征地补偿的标准大辐上升。 1 9 9 8 年8 月2 9 日，经第九届全国人大常委会第四次会议审议通过的新修订土地管理法， 突出了对农地的保护并形成了新的土地征用制度新体系。关于征用士地，补偿费的规定为“各项 补偿费用之和不得超过被征用土地前三年平均年产值的三十倍”。征地实行政事分开，不允许用 中固农业大学顸| 一学位论文第一章绪论 地单位和被征地的集体经济组织就补偿问题讨价还价。 目前，我国实行不允许集体土地进入土地市场流转的土地政策，并且没有相关的资产法对属 。r 集体或个人的财产进行约求，存在集体土地产权不清的问题。在征地过程中，农民难于有效的 组织与政府进行谈判，维护自身权利，导致征地过程中农民收益的份额偏低。同时，现行的土地 利用控制制度规定了缴纳“新增建设用地+ 地有偿使用费”，希望通过经济手段，达到国家控制 建设用地，扼制农地的快速非农化速度。但分布于各地客观存在的“集体土地市场”，说明目前 我们的控制措施并没达到预期的效果。国内地方政府及农村集体在征地中高比例的分成是促使农 地过速非农化的主要动力机制( 曲福田，2 0 0 1 ) 。因此，通过调整土地征用过程中利益分配的关 系抑制地方政府以及农村集体为获取巨额土地收益而推动征地，有效的保证耕地数量稳定，增 加中央与省级政府及农民的分配比例，一方面可以抑制地方政府以及农村集体无节制大量转用农 地的意愿，另一方面也可增加对土地开发复垦的专项投资及增加农民在土地价格收益中的分配比 例，以解决农民创业和就业问题。 1 4 土地征用补偿的研究现状 政府行使征用权获得土地后，可以以有偿出让、划拨的方式将土地供给用地单位使用，用地 单位在获得土地的过程中要对农民或集体单位进行必要的补偿。现行的补偿标准是由政府确定 的，农民在征用过程中并不能以主动的地位和政府就有关的补偿问题进行市场化的谈判。农民得 到的补偿和安置有限，使农民产生征地的后顾之忧；此外，一些集体用地存在规避国家管理进入 市场的现象，形成隐形“农地交易”市场。新的不完善的生产要素市场的存在，不利于社会经济 的健康发展。 对形成的农地市场和征用过程的利益分配进行分析可以使我们对征地过程中，相关利益关 系主体及其利益分配关系得到清晰的认识，有助于规范生产要素市场和生产市场建设。 “现行征地制度还存在不完善之处，这是征地中存在问题的根本症结，要从根本上解决目前 征地工作中存在的问题，就必须针对存在的症结，积极推进征地制度改革”( 鹿心社，2 0 0 1 ) 。分 配方式的改革必须与提高农地占用成本、缩小其与土地市场价格之间的差距，以及充分提高农地 的比较经济利益等措施相结合，防止农民为追求经济利益而推动征地行为的发生，有助于农地的 保护和可持续发展目标的实现。 目前，我国宪法第10 条第3 款和土地管理法第2 条第3 款，都规定“国家为了公共 利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用。”1 9 9 5 年施行的国家赔偿法。该法第4 条 第3 款规定，违反国家规定征收财物的，受害人有请求赔偿的权利。单从法律条文来看我国确立 了土地征用的国家赔偿制度，但从国家赔偿法及与之相关的立法来看，土地征用的国家赔偿制 度尚有待完善。十地管理法实施条例第1 9 条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地 的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集 镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的 不得批准农用地转为建设用地。然而在我国土地征用实践中有大量的征地活动并非完全用于公共 目的，单纯为满足土地市场的交易需求而进行的土地征用情况较多，导致土地征用权的滥用。 中固艘业人学坝卜学位论义第章绪论 “根据中国的实情，征地成为经济发展、协调城乡建设的一个重要问题。无节制地征地会助 长城市的蔓延，会造成士地的低效利用，也会促成农地的加速转化；无序征地，损害农民集体的 利茄，不利于城乡的协调发展。并影响整个社会和经济的发展”( 吕萍、胡毅2 0 0 1 ) 。 目前的土地管理法规定，非农业建设占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占 川耕地的单位负责开垦与所t j 用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或开垦的耕地不符 合要求的，应按照各个省属土地管理机关各自的规定缴纳耕地开垦费。因此，其国家赔偿方式和计 算标准应不同于一般财产的国家赔偿方式和标准。由于士地资源具有地域性、不可再生性等特点， 国家赔偿法第2 8 条仅对一般财产权损害的国家赔偿标准作了概括性规定，对被征用的集体 所有十地，尤其耕地，规定的赔偿标准无从适用。 对征用土地补偿采用年产值为基础进行测算的方法存在一些问题，如核算标准不规范，实际 产出与名义产出不一致，造成对土地产值计算中的不平等；对需进行补偿的各种费用的确定较混 乱。现行征地过程的费用主体和发生程序的规定比较模糊，费用流肉透明度不高，在征地土地支 出的费用上较混乱，没有充分考虑到土地征用的社会成本；土地被征用后，其应减免的农业税等 并没有被及时的核减，需要在制度建设中解决。 参考其他国家地区土地征用补偿的方式，我们可以得到制度建设的启示。 台湾土地征收准据，原本主要规定于土地法，惟平均地权条例、都市计画法、促进产业升级 条例、科学工业同区设置管理条例、国民住宅条例等多项特别法中，亦分歧散见土地征收之 相关规定。由于也存在“规定分歧，形成一制数法之现象，非但执行不便，亦经常发生困扰，尤 以土地征收程序互异，补偿项目及标准不一，造成征收土地之阻力日益增剧”情况。为整合分歧 不一的土地征收法律，研拟土地征收条例。此后，土地征收条例即成为有关土地征收的主要准据 法。 德国对于实施征用发生补偿而发生的成本补偿费用将按照建设法典( b a u g b ) 和决定的规 定收取。成本包含以下费用：为补偿措施而进行的获取和平整场地费用；补偿措施包含规划、建 成和开发维护费用。补偿成本根据建设法典指定的被允许的土地的基本面积进行分配。如果 没有被允许的基本面积，则以可建设土地面积为基础。 对征地制度改革的方式，国内学者提出的观点主要有： “由于集体土地所有权具有双重性，政府所有的土地已纳入土地使用权出让的总计划中，所 以应该逐步将集体土地使崩权纳入集体地所有者的出让轨道”( 王兆申，1 9 9 4 ) 。 “认为产权平等首先是产权主体的平等，在土地产权交易中，产权主体服从市场规则的约束， 而不是服从行政权利的支配；其次是应保障产权权利的平等，主要是国有建设用地与农民集体建 设用地所有权和产权要平等，将集体建设用地纳入到正常的市场轨道，统建设用地市场”( 宫 玉泉，2 0 0 0 ) 。 “由计划经济体制沿袭下来的先征用后出让( 或划拨) 的模式已不能适应社会主义市场经 济的客观规律和要求。主张建立集体土地使用权出让、转让的法律法规允许农村集体经济组织 作为集体土地所有权的代表，将集体土地使用权有偿有限期出让，收取相应的土地出让金”( 庸 升义，1 9 9 6 ) 。 “针对我国土地使用权市场状况。在坚持士地有偿使用制度的前提下，逐步扩大土地有偿使 _ 【= l j 范甩，改变现在单一的“征地一开发一出让一转让”模式，将集体土地使用权纳入小城镇土地 中同农业人学硕士学位论文 第一章绪论 市场体系”( 陈美球，2 0 0 1 ) 。 调整十地征用过程中的收益分配关系，有效稳定耕地数最是解决当前“三农”问题关键。“三 农”问题核心是士地问题。土地所有权就是财产权。过去征地只是从保证被征地农民的生产和生 活水平不致降低而考虑的，没有从资产的角度考虑因征地行为发生而使农民失去长期赖以生存的 财产，这是不够合理的。在补偿标准上没有考虑经济发展水平差异所导致的地区地价差异，仅以 移 地的产值为基础测算的征地补偿标准无法反映地区地价差异，现行补偿标准与实际存在的集体 土地交易市场价格产生差别在经济发达地区越发明显，导致在经济发达地区征地过程产生的问题 较多。在区位因素极为重要的地区和土地市场发达的情况下，场所功能的补偿在整个补偿中的地 位逐渐显现，征地补偿就不能仅以生产功能补偿作为全部补偿了，必须充分考虑市场、区位影响。 根据中华人民共和国士地管理法及其它相关法律法规，我国实行严格的土地用途管制制 度，农用土地转用必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，农民集体所有的土地不能直 接进入市场，因此可以说我国农用土地不存在市场价格。由于我国经济体制转型的国情背景，农 地征用过程在分配上国家独占垄断地租，农民不能从出让金中得到补偿，造成本应属农民的利益 受到侵犯。在土地利益分配中国家独占垄断地租缺乏市场规律的支持，最终导致农民、集体得到 补偿偏低。集体追求集体建设用地的最大经济效益，并规避市场经营风险结果促使集体建设用 地使用权流转影响征地行为的实施。 现代资源经济学认为。土地资源的价值是土地生产力决定的生产力价格和农用土地的无形价 值之合，农用土地的无形价值主要是指农用土地的存在对农民所具有的社会保障价值和为社会提 供粮食安全作用而产生的社会稳定功能所具有的价值之合。 农用土地转用价格为在区域人均耕地和人口相对稳定的条件下，农用土地转变为建设用地 从宏观社会角度评定的农用土地地价，存在较大的增值空间。在补偿方式的转化上要注意对土地 升值的处理。农民集体所有的农用土地经依法批准转为城市建设用地，必须办理征用手续，同时 对失去土地的农民集体和农民个人进行补偿。新土地管理法第四十七条中规定：征用土地的， 按照被征用土地的原用途给予补偿。由于规划改变所产生的升值，政府通过征用直接获得了全部 的升值部分，并没有将转用后的利益合理分配给农村集体经济组织。有鉴于征地过程有巨大的利 润空间，所以对其利益分配的方式需要综合考虑。现行的分配制度暴露的种种问题表明，集体土 地的产权制度面临建设完善。这将依赖于明确集体土地产权的主体的明确、权利的设置和非农化 过程中的产权流转关系，只有在此基础上才可能科学合理地确定和分解征地补偿费。 1 5 研究内容和研究方法 本文的研究内容主要包括以下的几个部分： ( 1 ) 我国土地征用过程的利益分配现状评析 在对我国部分地区征地政策调研的基础上，采用以点代面的方式结合空间地价对比进行补偿 标准分析。 ( 2 ) 土地征用过程利益分配存在问题和产生原因的分析 对征地过程涉及的政策和产权分析主要以定性分析为主：首先运用了社会学调查方法和对比 中国农业大学钡一卜学位论文第币绪论 分析的方法，获得第一手材料：在此基础上，f j 统计分析的方法进行初步的定餐分析；刚时通 过定量分析，探寻土地征用分配过程中各利黼主体利_ | = j 各自的资源优势，并进一步探讨产生该结 果的可能性。最后，运州定量分析对形成利益分配矛盾客体的农埘地的价值分配进行分析。 ( 3 ) 城乡统一土地市场和利益分配体系的理论分析 结合地租理论、产权理论、政府缺陷理论、博弈理论、投资组合理论进行了分析。 本文的研究方法： 本文采用理论分析与实证研究相结合的方法。理论分析的方法主要用于土地征用过程利益分 配及分配制度建设的原理研究，为建立和健全相关制度的内容体系提供理论基础；实证研究则涉 及对北京市大兴区、山东烟台市、江西吉安县、陕砺西安高陵县、重庆梁平县等城市的实地调研， 以调研数据为论据具体分析士地征用过程中利益分配存在的问题最终对北京大兴区庞各庄镇进 行了具体的土地征用补偿政策及标准分析，提出新的土地征用及补偿方式，对可能采取的政策进 行了探讨。 本论文的研究框图： 图1 - - 1 研究框图 f i g1 - lf l o w c h a r t o f r e s e a r c h m e t h o d o l o g y 三砖 毛 中国农业大学硕士学位论义 第一带 a 】：地过程利益分配理论分析 第二章征地过程利益分配理论分析 “事实上，集体的、公有的财产关系成立、收益和流转的法律细：话规定和程序的有效性，取 决与他们对各个成员个别利益的承认方式。”( 周其 二，2 0 0 2 ) 。在市场经济建立的过程中，首先 是理顺利益关系与市场规则建立的先后顺序。其次，为日益活跃的经济活动提供简便有效的理论、 法律保障。征地行为本身就是国家利用行政权利，对各方利益进行重组的过程，我们必须遵重利 益分配过程中的经济规律。 2 1 地租理论 在对土地利用进行配置的过程中，从地租理论的角度进行分析，我们可以得到对土地征用的 一些认识。 2 1 1 绝对地租 绝对地租是指土地所有者凭借对土地所有权的垄断，面取得的地租。绝对地租的存在，是土 地所有权的要求，是土地所有权实现的恰当表现形式。在集体、国家、开发商环节中，集体是原 始所有者，毫无疑问，绝对地租应归集体所有。新征集体土地的绝对地租以征地补偿费的形式收 归土地所有的集体组织。 2 1 2 级差地租 趣租理论认为，级差她租是指租用较优土地所获得的妇所有者占有的超额利润。按其形成的 条件不同，分为级差地租i 和级差地租i i ，因为被征用的土地大多用作建设用地，故分析中不考 虑土地征用前的具体使用性质。级差地租i 产生的主要原因是土地的经济区位，包括地块距离市 场的远近、交通运输条件、通讯条件、不同的人口密度等。从影响级差地租的上述因素看，应区 分两种形态来对待，属于自然条件影响方面的，应归土地所有者、土地使用者、土地开发建设者 所有，级差地租i 一1 由以上三者共享；而对经济条件影响因素，从实际情况来看，主要受集体土 地所处的不同位置产生不同影响，位置不同也造成其周围基础设施的主要投资主体的不同。按照 “谁投资，谁受益”的原则，级差地租i 一2 应归投资环境的投资主体所有。在乡镇规划区内的土 地，其周围基础设施投资主体主要是乡镇政府，这部分土地的级差地租i 一2 ，应归乡镇政府占有； 远离城市和乡镇驻地的土地级差地租i 一2 ，应主要由村集体占有。 级差地租i i 是指对间一地块连续追加投资，因生产率不同而引起的超额利润转化的级差地 租。它可以被分为两种形态，一种是对土地直接投资形成的级差地租( 级差地租j i 一1 ) ，另一种 是对土地问接投资形成的级差地租( 级差地租l i 一2 ) 。在第2 种状态下对耕地的连续追加投资， 在非农建设用途中可能不产生效益( 级差地租i i 一卜1 ) ，原为集体建设用地的土地，可产生部分 级差地租( 级差地租i 【一卜2 ) ，闻此，在补偿中应区分不同的投资主体和征用前后的土地用途， 中国农业大学硕i 。学位论文第二章征地过程利益分配理论分析 从而决定是否要让土地的所有者或使用者参予这部分的补偿的分享；级差地租i i 的第二种状态根 据形成地租的不同特点，细分为由市政基础设施投资形成的级差地租