（土地资源管理专业论文）西安市城中村改造问题研究.pdf

摘要 “城中村”问题是在我国“城乡二元结构”的特殊国情下，由城市化快速发展引发 的一种特殊现象。“城中村 的种种弊端成为城市提升功能、扩大规模、增强竞争力的 桎梏。近年来，国内众多的城市政府投入大量的人力、物力对“城中村”现象及改造问 题进行探讨，一些专家和学者也做了大量的研究工作。然而，由于“城中村 改造是一 项新生事物，涉及集体土地国有化转制、户籍制度、集体经济改造、失地村民社会保障、 等复杂问题，又缺乏政府明确的规定，因而在“城中村 改造的具体操作上缺少明确的 政策法规支持，加大了“城中村”的改造的难度。 本文考察了广州市、武汉市与兰州市“城中村”改造的经验，在对不同的改造方案 一一一+ “_ _ ，- _ 、 研究和分析研究，对【= 睁匕较不同城市在“城中村 改造中土地改制、经济改造 会保障上面的不同措施，结合西安市“城中村改造现状，分析西安市“城中 村 改造过程中的制约因素。从土地权属变更、农村集体经济转制、户籍转变后失地村 民社会保障制度等方面进行深入研究。以科学发展观为指导，从“无形改造”、分类指 导，规范土地国有化转制、规范集体经济转型与完善村民社会保障体系五个方面对西安 市“城中村”改造提出政策上的建议，为后续的“城中村 问题研究及实践提供有益的 参考。 关键词：城中村、改造、社会保障、政策建议 a b s t r a c t v i l l a g ei nc i t y i sap a r t i c u l a rp h e n o m e n o nw h i c hi n i t i a t e db yt h eu r b a nd e v e l o p m e n ti n t h eb a c k g r o u n do fs p e c i a ln a t i o n a lc o n d i t i o n si nc h i n aw i t hu r b a n r u r a ld u a ls t r u c t u r e a l l s o r t so fd r a w b a c k so ft h ev i l l a g em a k e v i l l a g ei nt h ec i t y b e c o m et h ey o k e st oe n h a n c e u r b a nf e a t u r e ， e x p a n ds c a l ea n ds t r e n g t h e nc o m p e t i t i v e n e s s r e c e n t l y , al a r g en u m b e ro f m o n e ya n dh u m a np o w e ra r ei n v e s t e di nt h i sp r o b l e mb yg o v e r n m e n ti nm a n yc i t i e s a l s o ，a 1 0 to fe x p e r t sa n ds c h o l a r sh a v ed o n en u m e r o u ss t u d ya n dr e s e a r c hw o r k s h o w e v e r , t h e v i l l a g e i nc i t y i sa ne m e r g e n tn o v e l t yt h a tr e l a t e dt oc o l l e c t i v el a n dt r a n s f o r m st o n a t i o n a l i z a t i o n , h o u s e h o l dr e g i s t r a t i o ns y s t e m ，c o l l e c t i v ee c o n o m yr e f o r m ，a n ds o c i a l g u a r a n t e ef o rt h el o s t l a n dv i l l a g e r s ，e t c ，m e a n w h i l ei t i sl a c ko fe x p l i c i ts t i p u l a t i o nf r o m g o v e r n m e n t ，w h i c hm a k e st h er e f o r m i n go f “v i l l a g ei nc i t y ”b e c o m em o r ed i f f i c u l t b a s e do nd i f f e r e n te x p e r i e n c ei n g u a n g z h o ua n dw u h a n , t h i sa r t i c l ec o n t r a s t sa n d a n a l y s e sd i f f e r e n t m o d u l e si nl a n d r e m a n u f a c t u r e ， e c o n o m i c a lt r a n s f o r m a t i o na n d c o n s u m m a t i o ns o c i a ls e c u r i t yb e t w e e nd i f f e r e n tc i t i e s a n dt h e nr e l yo nt h ep r e s e n ts i t u a t i o n o fx i a n v i l l a g ei nc i t y ”，a n a l y z et h ef a c t o r sw h i c hr e s t r a i n tt h er e f o r mo ft h o s ev i l l a g e s ，i n w h i c ht h e f o l l o w i n g3a s p e c t sh a v eb e e ns t u d i e dd e e p l y ：c o l l e c t i v el a n dt r a n s f o r m st o n a t i o n a l i z a t i o n , c o l l e c t i v ee c o n o m yr e f o r m ，a n ds o c i a lg u a r a n t e ef o rt h el o s t l a n dv i l l a g e r s l a s t , 5i m p o r t a n ts u g g e s t i o ni sg i v e nt op r o v i d eb e n e f i c i a lr e f e r e n c ef o rt h en e x tv i l l a g e s r e f o r m ，t h a ti s ： t h ei n v i s i b l et r a n s f o r m a t i o n ，c l a s s i f i e di n s t r u c t i o n ，s t a n d a r dn a t i o n a l i z a t i o n o fl a n dt r a n s f o r m a t i o n ，s t a n d a r dc o l l e c t i v ee c o n o m yr e f o r m sa n dc o n s u m m a t et h ev i l l a g e r s s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m k e y w o r d s ：v i l l a g ei nc i t y ；r e f o r m ；s o c i a lg u a r a n t e e ；p o l i c ys u g g e s t i o n 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论文中不包含任何 未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：弓美朋与秒 沙9 年歹月，。e l 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权 利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成 果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：易次阀晒e l - 川年明，。e l 导师签名： 易蚝鲥 如7 年明, p e t 长安大学博士( 硕士) 学位论文 第一章绪论 1 1 基本概念 1 1 1 “城中村的概念 “城中村 是在城市总体规划中已经划定为城市建设区域的范围内，仍然保留农村 体制，使用集体土地，以村民委员会为组织形式的农民聚居村落【1 1 。从广义上讲，“城中 村 是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的 居民区。从狭义上说，“城中村”是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕 地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，也称为“都市里的村庄。 “城中村 具有农村和城市双重特征，是城市化进程中的历史产物。“城中村是 我国城市化进程中存在的普遍现象。我国已经进入城市化的加速期，在城市发展方面表 现为人口增长与面积的扩张迅速，由于城市扩张速度过快，大量的地区仍然保留和实行 农村集体所有制，仍然实行这种体制的农村社区被城市建设用地所包围，形成城、乡并 存的二元结构，成为“城中村 。 1 1 2 “城中村 的类型 从地域分布上看，“城中村 大致可以分为三类：一是处于繁华市区，已经完全没 有农用地的村落；二是处于市区周边，还有少量农用地的村落；三是处于远郊，还有较 多农用地的村落。具体地说，“城中村的分类主要依据三类指标，即财产、户籍和管 理模式。财产主要包括宅基地、宅基地以外的土地如耕地和其他形式的集体经济组织如 村办企业；户籍指是否具备非农户口；管理模式指属于乡政府、村委会建制或已改成街 道办事处、居委会城镇管理。依据各指标值的不同，可以划分不同的城中村类型。 1 2 研究目的及意义 随着我国城镇化进程的不断加快，城市人口越来越多，城市面积越来越大，同时城 市社会结构的变革也在加快，“城中村 问题越来越多地成为城市社会经济发展中出现 的一个不和谐因素，严重阻碍了城市的可持续发展。因此，如何正确合理的解决好“城 中村 问题已经成为城市发展中正面临着并将长期面对的一个亟待解决的矛盾和问题， 因而对其改造势在必行。从“城中村”涉及到的社会、经济、人口、文化、环境、交通、 管理、治安等方面的问题可以看出，“城中村问题不是快刀斩乱麻所能解决的。“城中 村”的改造最终取向是对村民生活方式、现代文化素质等进行综合社会转变，需要全方 第一章绪论 位的物质建设、制度建设和社会文化建设。 近年来，国内众多的城市政府投入大量的人力、物力对“城中村 现象及改造问题 进行探讨，一些专家和学者也做了大量的研究工作。同时，由于“城中村 改造是一项 新生事物，涉及集体土地国有化转制、户籍制度、集体经济改造、失地村民社会保障等 复杂问题，又缺乏政府明确的规定，因而在“城中村 改造的具体操作上缺少明确的政 策法规支持，加大了“城中村”的改造的难度。本论文属综合研究，以西安市为例，借 鉴广州市与武汉市“城中村 改造在土地转制、经济转型与失地农民社会保障方面的经 验，采用辩证分析、比较分析、实证分析与综合分析的方法，对不同的城市“城中村 改造方案进行比较研究，重点是对其中涉及到的政策性内容进行梳理，从而为西安市“城 中村”改造提供政策上的建议。本文主要从土地权属变更后引发的政策性问题、农村集 体经济改造转化的政策性问题、户籍转变后村民社会保障制度的政策性问题三个方面入 手，在已有研究成果的基础之上整理和归纳，力图找出解决目前依然存在的问题的思路 和方法，为今后一段时间内西安“城中村 的改造提出有效合理、切实可行的政策建议。 1 3 国内外研究现状 1 3 1 国外“城中村 相关理论研究与实践 “城中村”现象是我国城市化发展过程中的特殊现象，根据国际文献检索，国外尚 没有关于“城中村 问题的专门研究，甚至连“城中村 一词也还没有公认的英文译名。 但在国外学者的城市研究文献中，还是能够找到一些与“城中村 相关的研究论述，主 要是城市边缘区、都市村庄和贫民窟。 德国地理学家赫伯特路易斯最早提出了城市边缘区的概念，她在1 9 3 6 年研究柏林 城市地域结构时发现，原属城市边界的地区，后被建成区侵吞，成为市区的一部分，称 之为城乡边缘区。1 9 7 5 年，l h 卢斯旺提出城市边缘区是“城市核心建成区外围土地利 用处于农村转变城市的高级阶段区域，是城市发展指向性因素集中渗透的地带，是城市 郊区化和乡村城市化的热点地区”。 都市村庄是西方城市边缘区存在的种民居类型。美国著名人文地理学家j o h n s t o n 主编的人文地理学辞典中将都市村庄定义为“一种居住社区，居民具有相同或相似 的文化或种族特征，常位于内城或转型地带，是移民进入城市的聚焦点”。都市村庄现 象与我国的“城中村 有相似的地方。 贫民窟在发达国家和发展中国家都是广泛存在的，在印度、泰国等发展中国家尤为 2 长安大学博士( 硕士) 学位论文 严重，这些国家对贫民窟的改造积累了很多经验，也有过不少教训。 “城中村 现象是我国近几十年来城市化过程中的独有现象，国外学者还没有对这 种情况情形专门的研究，但“城中村 产生的本质是城市化发展过程中城乡的融合和冲 突，在这个意义上城乡边缘区、都市村庄和贫民窟等方面的研究都能够给我国“城中村 的研究提供了参考。 1 3 2 国内关于“城中村 研究的进展 我国“城中村”现象的孕育、形成和显现的过程与国外城市发展历程，城乡关系密 切相关。随着城市化进程的不断加快，“城中村”现象越来越明显，引起了众多城市规 划、地理、社会学、经济学等领域的专家学者的注意，他们开始从“城中村 的特征、 形成机制、改造策略等各个角度展开研究，探讨“城中村 改造和可持续发展模式。主 要包括以下三个方面： 第一，在建筑景观与环境角度方面，“城中村”的建筑形态及其布局的高密度和混 乱。无序建设增加了“城中村 与城市景观的不协调，而且“城中村 基础设施严重缺 乏的现实，使“城中村 的存在与城市化进程日益不协调。 第二，资金短缺。我国是发展中国家，国家在“城中村 的改造过程中一般提供财 政支持，但财力又显不足。 第三，土地的国家所有和农民集体所有的双重所有制是形成“城中村 现象的深层 次原因。“城中村的终结要经历一个艰难的产权重新界定和社会关系网络的重组过程。 1 4 研究方法 全文总体上采用理论研究与实证分析相结合方法。在进行具体研究时主要采用以下 四种方法。 1 4 1 辩证分析 辩证法是关于自然、人类社会和思维的运动和发展的普遍规律的科学。对“城中村 的改造，不同的城市及其不同的“城中村”有不同的情况，不存在对不同问题的统一答 案。对“城中村的改造，不能完全照搬发达地区如我国东南沿海城市“城中村”改造 的模式，而应以是否符合被改造村当时当地的社会与经济发展水平为标准。 1 4 2 比较分析 运用纵、横向比较分析方法。横向比较分析是指在同一时刻对不同地域的“城中村” 3 第一章绪论 改造模式和政策进行比较，横向比较选取的是事物的横断面。通过对国内各大中城市“城 中村 改造经验的归纳总结，得出对西安“城中村”改造有益的经验和应避免的误区。 纵向比较分析就是从城市发展的历史进程入手，分析研究各种自然、社会因素相互影响、 相互制约的关系变化规律，揭示各种因素和各种力量对“城中村”发展的作用变化，分 析它们如何制约或推动城市的发展。 1 4 3 实证分析 结合西安典型“城中村”的改造经验，理论结合实际，从改造实践中分析问题，使 得理论分析有落脚点，理论的分析更具有实际应用价值。 1 4 4 综合分析方法 由于“城中村”问题涉及到许多学科的知识，本文综合了建筑学、城市规划学、城 市社会学、行为科学等相关理论，尽可能多层次、多侧面地进行综合研究。 1 5 研究内容与框架 本论文从“城中村 改造政策研究的角度入手，分析和解决“城中村 问题。文章 总体分四大部分，第一部分为第1 章绪论，第二部分包括第2 、3 章，论述“城中村 的一般现象及各地区“城中村 改造的模式和经验，第三部分第4 、5 、6 章，对比比较 各地区的政策，结合西安市“城中村”改造的具体情况，提出西安“城中村 改造的政 策建议。第四部分为第7 章结论o 4 长安大学博士( 硕士) 学位论文 第二章“城中村现象及其存在问题 2 1 “城中村”现象及形成原因 2 1 1 “城中村 形成的原因 随着城市化的快速发展，城市用地急剧扩展，城市周边的农村不断被纳入城市建成 区范围，在产业结构、建设景观、生活方式等多方面逐渐向城市转变但又区别于传统乡 村。但因土地、户籍、行政管理体制等方面的二元体制，他们又没有实现城市的统一建 设与管理，于是形成了都市里的村庄“城中村 。 法律规定，我国城市建成区范围内的土地是国家所有，而“城中村 的土地所有权 仍然保留着农民集体所有。另一方面，外来人口加速涌入城市又为房屋出租业的发展提 供了机会，于是村民在各自的宅基地上建房，通过超高建筑来实现利益最大化。 2 1 2 “城中村 现状 “城中村 直接脱胎于农村，还没有转化成真正的城市建成区，既带有农村的特征， 也具有一些不成熟的城市居民区的的特质，成为转型中的传统农村社区与城市社区的混 合体。在这个混合体中，社区结构比较复杂，管理难度较大。相应的表现在地域、社会 与经济三个方面。 ( 1 ) 地域表现 由于城中村原来就是农村社区，由于耕地已经被征用或绝大部分被征用，农业用地 已不断减少或基本消失。主要地域特征表现为以下五个方面： 第一，土地利用混杂。城市用地与农村用地、非农用地与农业用地相互交错、界限 模糊，空间关系复杂化，布局混乱。 第二，建设开发无序。在城乡结合部由于建设管理的混乱，违法、违规建筑现象非 常普遍。以农民自建房屋居多，缺乏统一规划，建筑容积率高。 第三，环境脏乱不堪。“城中村”建筑以单家独户为特色，各户之间间距极小，以 致村内建筑密度往往高达7 0 以上甚至9 0 ，形成一线天、握手楼等独特景观。采光、 通风等条件极差加上道路狭窄、弯曲，更难以满足消防要求，安全隐患极大。 第四，配套设施不足、市政建设落后。“城中村 村内多商铺( 住宅底层) 而普遍 缺少公共绿地、中小学、文化、体育等设施。市政管线工程更是薄弱，防灾救护能力很 差。 ( 2 ) 社会表现 5 第二章 “城中村”现象及存在问题 “城中村”中的人口绝大多数是暂住人口，其比例远高于本地人口，人口密度高， 聚居规模大。居住在“城中村 的外来人口主要为外来打工族，人口流动性和很强，大 部分外来人口仅将城中村作为进入城市的一个落脚点，这就决定了城中村的外来人口对 居住的环境要求不高。 ( 3 ) 经济现状 “城中村 的其经济发展也区别于成熟的城市建成区。由于不再从事农业生产，因 而产业结构多以第二、三产业为主。其集体经济一般较强，集体经济收益主要来源于土 地收益、物业收益和村办企业。城市建设征地的补偿是城中村集体经济收益的一个重要 来源，越靠近市区的土地征用补偿费用越高。城中村的物业收益多来自厂房、商铺等的 出租收入。村办企业包括工业、第三产业等，成熟的城中村以第三产业( 多为酒店、市 场等) 为主。城中村民的家庭收益一般较其他中心村高。主要的经济来源是村集体经济 分红( 多按股份制操作) 、出租屋收入以及从业收入( 经商、打工、摩托载客等等) 。 2 2 “城中村 对城市发展的影响 2 2 1 “城中村”不利于城市土地集约利用 城中村内民宅密集，巷道狭小，在经济结构、人群特性、社会组织和建筑景观与周 边城区严重不协调。城中村不仅是简单的村落，也是一个复杂的社区，是一个不再从事 农业生产的“农村”和没有城市化的“城区 。大量的城中村坐落在城市建成区内部， 占用了宝贵的城市建设用地，而这些用地在城市的统一规划与统一建设中，将发挥及其 重要的作用。然而由于“城中村 的布局凌乱、基础设施缺乏、生活环境差，大大降低 了城市土地的集约利用程度。不仅如此，城中村里繁荣的不规范的二级房地产租赁市场， 使本应上缴城市的土地交易收益和税收大量流失，给国家带来巨大的损失。 同时，由于“城中村缺乏统一的规划和管理，造成土地利用率和产出率低下，其 房屋建筑相对于城市来说都比较低矮，占地面积大，房屋容积率低，建筑密度过高，土 地利用十分粗放。 2 2 2 “城中村不利于塑造城市形象 由于城中村内土地权属和使用混乱，加之受利益的驱动导致建设无序扩张，导致用 地功能紊乱，住宅、工业、仓储用地混杂，防护距离远远达不到规范要求，同时村内建 筑过密，建筑设计陈旧落后，大部分区域公共绿地极少或没有，严重影响城市景观。这 给人的感官第一印象就是“脏、乱、差，与周遍的整洁的城市环境形成了鲜明的对比， 6 长安大学博士( 硕士) 学位论文 往往一边是漂亮的高层楼群，一边是杂乱的多层楼房甚至是平房；一边是宽阔的大马路， 一边是狭窄的小巷；一边是规划齐整的基础设施，一边是基本的排污设施都不具备；一 边是干净齐整的市容，一边却是环境恶劣的“水泥森林 。 由于城市政府对城中村的公共设施投资严重不足，村民自治又缺乏长远的利益考 虑，导致城中村内的市政道路、卫生、体育、文化、教育等设施严重不足。 2 2 3 “城中村 不利于社会治安管理 “城中村”居住人员构成复杂，呈现出很强的杂质性和流动性。其人口主要由以下 几个方面构成：首先是当地的原有“村民，其次是租用村民住宅的城区市民，第三是 职业构成十分复杂的外来人口，其社会阶层除了一般的自领和蓝领以外，更多的是打工 族，同时也是犯罪分子的藏身之地。 由于租赁混乱、许多城中村内的外来流动人口已经远远超过了原有“村民 数，城 中村成为村民、城市居民和流动人口的混合社区，而城市政府又缺乏对大量的外来人口 有效的管理。由于居住在城中村的住民大多是城市的低收入阶层，他们或因被征地受到 过利益侵害，或因来自农村受到过歧视，或因从事城市最低端的产业而与城市的主流阶 层贫富差距越来越大，基本上享受不到与城市居民同等的各种社会福利与保障，所以城 中村地区成了城市最不稳定的地方，城中村住民成了城市最不安定的因素，是我国城市 化进程中构建和谐城市和和谐社会的重大问题。 2 3 “城中村 改造的必要性 2 3 1 “城中村 改造是我国城市化进程的必然选择 目前我国城市化水平仍然大大滞后于世界发展水平。1 9 4 9 年，我国城镇化率为 1 7 6 ，1 9 9 8 年城市化水平为3 0 4 。国际城市化进程的历史证明，当一个国家的城市 化程度达到3 0 时，也就是这个国家加速城市化的时期。统计显示，目前我国国民收入 的5 0 、工业产值的7 0 、税收的8 0 0 0 都产生于城市，9 0 以上的科技力量和高等教育 都集中在城市。由此可见，我国正处于城市化进程的加速期。 城市化实质是农业人口向非农业入口的转变，而土地作为重要的生产资料对城市人 口容纳起着重要的作用，而城中村的存在往往占有了城市中的黄金地带并且由于缺乏城 市的统一规划和管理而得不到有效的利用，未能发挥土地的最大承载力。比如很多城中 村虽然占据了城市优越的地带，但是在综合开发上却远远落后于其他条件相对较差区位 的城市地带，应该说是对宝贵的土地资源的极大浪费。 7 第二章“城中村”现象及存在问题 2 3 2 “城中村 改造是解决村民长期生活出路的需要 由于历史原因，绝大多数城中村的住宅配套设施不全、环境卫生较差，具体表现在 住宅成套率低、道路低洼不平、排水不畅、缺乏垃圾存放场所等，村民生活不便、质量 较低，虽然同样生活在城市，但与城市居民的生活环境和质量相比，差距很大。 一般来说，城中村所在的社区都是由农村转向市场化和城市化的先发地，在这种先 行的和快速的非农化中，村庄积聚了相当厚实的集体资产。城中村的村民一般依赖集体 资产分红、土地补偿款和房屋出租费，坐享其成，并出现赌博、闲逛为业，无所事事的 群体现象，成为新型的“食利阶层。因此，必须从长远着手，通过城中村改造，提高 村民素质，帮助村民完成由村民向市民的转变，使其尽快融入城市社会，通过为村民提 供教育培训、就业、社会保障等社区服务，切实解决“城中村 农民的出路问题。 2 3 3 “城中村 改造是构建和谐社会的需要 城中村村民虽然居住在城市中，但是他们原有的一些农村中的落后的价值观念、思 维方式、行为规范等一下子不易转变过来，在他们失去土地以后，他们把生存和发展的 希望都寄托在房屋的出租上，这样，造成了城中村屡禁不止的违法、违章建筑问题。同 时，由于外来人口的聚集，引发了许多社会问题。 城中村改造不是一个孤立问题，而是与城市化进程和实现城市现代化目标紧密相关 的具有重大意义的一项工作，是全面提高人民群众生活质量和社会发展水平的重要选 择，是优化城市土地资源的需要。 2 4 “城中村 改造面临的主要问题 2 4 1 “城中村集体土地的改革 “城中村 土地集体所有制是“城中村 形成的深层次原因。因此，“城中村 改 造的核心是“城中村”集体土地所有制度的改革，必须把“城中村 原集体所有的土地 依法转化为国有并给予合理补偿。因此，有人把改造“城中村 比喻为“第二次土改”。 因为“城中村”中有宅基地、自留地以及工业用地，有老房、新房及出租房，有合法产 权以及违章、违法建筑等，形成复杂纷繁的土地、房屋关系，此外，村民、集体、开发 商以及全社会的利益、村民的眼前利益和长远利益等多方利益交织在一起，所以使集体 土地在改革进程中会遇到许多意想不到的难题。 依据土地权属是由所有权和使用权构成，“城中村土地利用类型可以划分为：征 用土地( 征地后土地所有权和使用权不再属于村集体所有) 、村集体土地( 土地所有权和土 8 长安大学博士( 硕士) 学位论文 地使用权归村集体) 、村民用地( 土地所有权归村集体，土地使用权归村民所有) 。“城中 村集体土地除自主经营外，还有纯土地出租以及建成出租物业三种经营形式。 在城市内，城市用地中国有土地要纳入城市统一规划、开发和建设的管理范畴；而 “城中村 的土地归属农村集体所有，其建设管理不在城市总体规划范畴之内，仍实行 农村建设用地的有关政策，包括宅基地政策与留用地政策。宅基地与留用地政策充分考 虑农民的生存与发展需要，对保障农民利益、促进农村集体经济发展有积极作用。因此， “城中村 集体土地改变“身份 也不是一件容易的事。土地管理政策存在着政策两难， 效率与公平难以兼得；政策缺位，土地产权制度不清晰；政策疏漏，村民自发土地流转 等问题。其中农村集体土地流转方式与政策一直是困扰各级政府的一大难题，成为“城 中村 改造工作中的一大障碍。 2 4 2 “城中村”集体经济组织形式的改革 “城中村”现存的集体经济组织及资产是我国农村社区不同于城市社区的重要方 面。“城中村”除了是一个村民生活的居住共同体外，同时也是一个经济共同体。而城 市更多的是一种居住邻近形成的居住共同体，居民的经济利益、福利保障和政治权利都 源自工作单位，与社区只是一种居住关系。虽然“城中村 的经济结构和村民就业结构 已基本非农化，但它的经济社会管理体制仍然沿用传统的农村管理模式，显然这种管理 模式与城市发展管理的需要和它们自身经济发展的要求的矛盾越来越尖锐。因此，集体 资产管理体制改革是“城中村 改造的关键，只有在明确产权的基础上，对“城中村” 集体经济组织进行根本性的变革，才能实现“城中村”的改造。 “城中村 集体经济组织的改革首先要处置村集体资产。集体资产处置是一个涉及 原村民切身利益的敏感问题、热点问题，处理得好，就能为其他工作打下好的基础，处 理得不好，就会出现不稳定因素。“城中村集体经济产权制度改革是一项操作难度较 大的工作，涉及到权益的再分配和大调整。将村集体经济组织公司化、集体财产股份化 是产权改革的基本方向，但在改革中会遇到许多实际困难。其中，集体资产量化到村民 是“城中村 股份制改制操作中的难题。股份制的前提是明晰的产权，村民是集体资产 的最终所有者。与“城中村集体经济股份制改造相应，部分集体资产要通过依法产权 界定量化到村民。由此看来，正因为集体股产权不明的模糊性，难以真正按照股份制要 求运作，集体股股权往往实际操纵在少数人手里，甚至受到政府相关部门的制约。 2 4 3 “城中村”农民权益与社会保障 9 第二章“城中村”现象及存在问题 “城中村改造是否取得实质性成功，关键是村民的权益和社会保障问题。首先， 村民的权益保障。一是集体非农建设用地及农民房屋拆迁合理补偿问题；二是社区性集 体经济组织股份化产权改造。一方面“城中村”大量的集体财产的产权处置如何保证村 民的利益，另一方面，社区性集体经济组织转变为工商企业，转制本身影响到社区性集 体经济组织经营效益及成败，从而影响“城中村”居民的收益水平。三是生活保障问题。 改造后，地没有了，现在使用的土地和经营物业可能因城市建设拆迁失去，生活水平下 降，甚至在不能享受城市居民一系列社会福利时，基本生活没有保障。其次，村民的社 会保障。村民转居民后没有了土地的保障，村民中的一部分人会沦落为城市贫民，这一 问题是不容回避的。 因此，建立可行的失地农民保障制度非常重要。村民的保障制度的建立减弱了社会 与失地引发的矛盾，而且对城市贫富差距的增大起了牵制作用。目前我国的社会保障制 度尚不健全，因此建立地方的保障体系显得尤为重要。 2 5 小结 本章主要介绍“城中村 形成的原因和“城中村的现状，详细阐述了“城中村 在城市土地集约利用、城市形象和社会治安三个方面对城市发展的不利影响，在此基础 上提出“城中村”改造是我国城市化进程的必然选择，是实现社会和谐与可持续发展的 必然要求，是解决村民长期生活出路的需要。同时分析了“城中村 改造面临的土地、 经济与社会各方面的问题。 1 0 长安大学博士( 硕士) 学位论文 第三章“城中村 改造经验及模式 3 1 广州市“城中村 改造经验 3 1 1 广州市“城中村 概况 广州在推进建立和不断完善社会主义市场经济体制的总体思路的指导下，经济和社 会发展取得了显著的成就，城市空间结构也产生了相应的变化，城市建成区面积从1 9 8 0 年的1 3 6 k l n 2 到2 0 0 0 年的2 9 7 5 k i n 2 ，原来位于城乡结合部的“城中村 已基本上被包括 在建成区的范围内了。 广州市“城中村改造坚持“市政府不直接投资 和“不进行商业性房地产开发 两个原则，首先从“四项转制 入手，即城市建成区内的“城中村 农民转为居民；村 委会转为居委会；原农民使用并所有的集体土地转为国有土地，村民宅基地房屋权属转 为城镇房地产权属；原村委会管理的集体经济转为集体法人股东和个人股东共同持股的 股份公司，将原农村管理纳入城市一体化管理。 3 1 2 广州市“城中村 的土地利用管治 “城中村 改制期间的土地利用的管治基本上是“自上而下 的，政策占据了支配 地位。2 0 0 2 年1 0 月，广州市在条件比较成熟的“城中村”中进行了土地房产转制的试 点工作。在“城中村 改制设计的过程中，土地转制是一个关键的环节。 广州市“城中村 土地转制措施具体包括：第一，实施土地用途管制，制止农村用 地违法转为建设用地，制止农村土地未经批转进入土地市场；第二，严格新增经营性用 地的审批，防止大面积地盲目地出让土地；第三，清理闲置用地，对“征而不用 的 土地予以收回；第四，加大对违法用地的查处力度，对临建项目实行严格管理。在实现 了农转非和撤农转居两个转变后，以政府令的形式将列入转制范围的集体土地一次性转 为国有土地。按转制后确认土地使用权和房屋所有权的配套规定，对合法的土地使用权 人和房屋所有权人核发国有土地使用证和国有房地产证。对取得合法权属证明的土地、 房产，在缴纳相应的税费后，允许其进入房地产交易市场流通。从2 0 0 2 年l o 月开始， 广州市在条件比较成熟的“城中村”开始进行土地、房产转制的试点工作。各个试点村 按照“一个改变、三个不变的原则，进行土地、房产转制工作。“一个改变”是指土 地所有权的改变，即实施改制的“城中村”，在农民成建制转为城市居民后，原村行政 管辖范围内的剩余集体土地，一次性转为国有土地；“三个不改变 是指其合法土地使 用权人和土地用途不改变，原农用地承包人继续拥有国有农用地土地承包经营权，对转 第三章“城中村”改造经验及模式 制后的土地使用权人核发国有土地使用权证。如该土地、房产进入市场或改变用途，发 生扩建、改建，则按规定补缴国有土地使用权出让金及有关税费。广州的集体土地转制 进行的进行得很成功，值得其他城市借鉴，当然这是涉及到各方利益的关键问题，还需 要地方政府根据当地的实际情况均衡各方利益，待时机成熟时尽快实现这一转变。 3 1 3 广州市“城中村的集体经济转制 2 0 0 2 年出台的改制政策规定，农村集体经济组织转制为股份制企业( 公司) 。“城中 村 村委会撤销的同时，改变原村集体经济组织政企不分的状态，转制成为由集体法人 股东或个人股东持股的股份制企业( 公司) 。集体经济转制主要由四部分组成：第一， 清产核资。即在区政府和有关部门的指导下，经具备资质的资产评估机构对村的集体资 产进行评估。第二，固化股权。即对村民的股权实行一次定终生，“生不增，死不减， 迁入不增，迁出不减 ，可以继承、赠与和转让。第三，量化股份合作资产。界定集体 股份和个人股。个人股的收益归个人所有，在“城中村 的改造完成前，集体股的收益， 除了扩大再生产，主要用于社区管理和公共福利事业建设。第四，细化集体资产管理。 即按照公司法的要求，组建集体资产管理公司，负责集体资产的管理和运营。 3 1 4 广州市“城中村”改造中的社会保障和公共服务供给 为了彻底改变“城中村 用地布局混乱、设施落后、生活环境差的状况，广州市以 2 0 0 0 年的村镇建设工作会议为开端，逐步推进“城中村 改造工作，在2 0 0 2 年出台一 揽子改造“城中村 的新措施，改造工作全面铺开，市政府决定到2 0 1 0 年将把1 3 9 个 “城中村 全部改造成现代化文明社区。 广州市在“城中村 在改造中全面推行劳动预备制度，各区劳动就业培训机构为“城 中村”村民开设了专门培训。政府还充分利用市、区、街道、社区居委会4 级劳动就业 服务网络，为“农转非”居民提供推荐就业服务。“城中村”居民可以和城市居民一样， 享受政府的“一三一 服务，即“一次就业培训，三次工作介绍，一次推荐就业 。例 如，天河区从几年前开始，就在全区对村民开展了以学历为主的村民素质教育，学习情 况与村民的分红直接挂钩。接着，又开展了职能技术培训，经费由政府出6 0 ，学员出 4 0 。 3 2 武汉市“城中村”改造经验 3 2 1 武汉市“城中村 概况 2 0 0 4 年9 月，武汉市委市政府颁布中共武汉市委武汉市人民政府关于积极推进 1 2 长安大学博士( 硕士) 学位论文 “城中村 综合改造工作的意见，明确了实施“城中村”综合改造的指导思想和目标 任务。为了分步推进和分类指导“城中村”综合改造，根据实际拥有耕地现状，武汉市 将“城中村 分为a ，b ，c 三类：a 类村为人均农用地小于或等于0 1 亩的村；b 类村 为人均农用地大于0 1 亩、小于或等于o 5 亩的村；c 类村为人均农用地大于0 5 亩的村。 “城中村 改造建设针对各村不同情况和条件采取相应方式实施。主要方式有：以改制 后的经济实体自行实施改造；以项目开发方式实施改造：以统征储备的方式实施改造。 “城中村”综合改造工作的步骤是：先期在主城区规划二环线以内城中村中选择若干村 进行试点，并以此为基础推进a 、b 类村的综合改造工作。c 类村可先推进集体经济组 织改制工作，在土地被逐步征用后，剩余农用地人均占有面积达到a 、b 类村标准的， 方可执行“城中村综合改造的相关政策。 3 2 2 武汉市“城中村 的土地利用管治 对经批准实施改造的“城中村 ，由规划( 国土资源) 、房产行政主管部门对原集体 土地上个人( 含非本村村民) 的房屋及其宅基地按一户一处宅基地的原则进行清理。原村 民的房屋，属拆迁范围的，予以认定还建安置面积；属保留范围内的，予以确认发证面 积。原村民住宅房屋及其宅基地经合法批准已经取得集体土地使用证和房屋所有 权证的，经规划( 国土资源) 、房产行政主管部门核实后，予以认定或确权。对历史形 成的无审批手续但确系本村村民长期自住的房屋及其宅基地，且他处无住房的，按有关 规定精神予以认定确权。因征地农转非仍居住在本村的居民，其原村民身份经村委会证 明，可参照村民房屋及其宅基地认定或确权的规定执行。村集体房屋及其占地和非本村 村民房屋及其宅基地的处置办法，由市规划局( 市国土资源局) 会同市房产、城管局等部 门制定。 “城中村 改造建设中拆除原村民房屋时，要对每户的合法建筑面积按处置政策进 行认定，并登记造册报区政府备案。拆迁人根据认定的合法面积和规划( 国土资源) 部门 制定的安置标准，采取等量置换的方式进行安置。认定的建筑面积大于安置标准的，其 超出部分按被拆除房屋的重置价予以补偿。拆迁人征得被拆迁人同意，可以采用货币安 置。为合理利用土地、降低开发强度，可根据控制性详细规划以及被拆迁人的申请，在 还建用地范围内适当建设商业用房，按一定比例用住宅面积抵换商业用房建筑面积安置 被拆迁入。对房屋拆迁后需要过渡的，拆迁人应按照规定，发给过渡费。易地建设新居 住区的，应按规定拆除原旧村。 1 3 第三章“城中村”改造经验及模式 3 2 3 武汉市“城中村”的集体经济转制 通过股份制改造，将村集体经济组织依法改制成为适应社会主义市场经济管理体 制、经营机制和分配方式的经济实体，达到明晰集体资产权属、维护集体经济组织及其 成员合法权益、促进改制后经济实体的持续健康发展的目的。改制中坚持公开、公平、 公正的原则，制定切实可行的改制方案。改制中必须进行清产、核资和资产评估，认真 做好债权、债务的清理登记，及时清收各种债权，避免集体资产流失。资产评估结果要 经村民会议认可，并按规定报乡( 镇、街) 农村经济经营管理部门或区政府指定的有关部 门确认。对村集体资产的处置应依法确认其真实性、合法性、有效性。对村集体经营性 净资产适当扣除社会保障和公共事业管理资金后，原则上全部作为股权量化的资产。集 体经济组织改制可参照市人民政府办公厅关于进一步加快国有企业改革与发展政策的 意见( 武政办( 2 0 0 3 ) 6 6 号) ，享受资产处置、契税减免等有关优惠政策。改制后的经济 实体凡符合新办企业条件的，享受国家税收减免政策；不符合新办企业条件的，原则上 维持原纳税方式不变。 3 2 4 武汉市“城中村”改造中的社会保障和公共服务供给 “城中村 改造中，村民将取消农业户口和非农业户口，按实际居住地统一登记为 湖北居民户口，按户口类别登记为“家庭户 或“集体户 ，并可在市内自由迁移。 登记后的“城中村”居民享受武汉市城市居民同等待遇。“城中村 完成集体经济组织 改制、村民农业户口变更登记为城市居民户口后，按照中华人民共和国村民委员会组 织法和中华人民共和国城市居民委员会组织法的规定，撤销村民委员会，组建小 区居民委员会。新组建小区居民委员会的建设及成员的相关待遇，按现行有关规定执行。 “城中村”综合改造中村基层党组织和小区党组织建设的有关规定，由市委组织部制定。 原村民委员会财务账目由区农村经济经营管理部门或区政府指定部门接收，档案由区档 案部门接收。 改制后组建的经济实体，优先安排村改居劳动力就业。鼓励和引导村改居劳动力自 主创业和自谋职业。对暂未就业且有就业愿望的村改居劳动力，发给再就业优惠证， 享受相应的优惠政策。有关区政府及有关部门要为“城中村 有劳动能力和就业要求的 村改居劳动力组织专门的技能培训，培训费从市、区财政专项资金中列支。各级劳动就 业服务机构要优先为村改居劳动力推荐就业。逐步将村改居人员纳入城市社会保障体 系。村民身份改变为城市居民后，已参加城镇职工社会保险的，继续参加城镇职工社会 长安大学博士( 硕士) 学位论文 保险；符合参加城镇职工社会保险条件的，按规定参加城镇职工社会保险。男已年满6 0 周岁、女已年满5 5 周岁的村改居人员可采取一次性缴费的方式参加“城中村”村改居 人员养老保障。村民转为城市居民后，享受城市居民有关的优抚、复员退伍军人安置和 社会救助等政策；符合低保条件的可按规定程序申领城市居民最低生活保障金。 3 3 兰州市“城中村 改造经验 兰州城区在发展中为限制城区往东西端延伸，控制城区工业过重，提出带状组团格 局。根据兰州市第三版城市规划“带状组团分布，分区平衡发展 的原则，充分考虑三 大城市绿色廊道的规划，结合各村发展的实际情况，兰卅i 市的城中村改造采用整体重建、 调整和控制的三种模式，达到城乡协调，实现城市的可持续发展。 3 3 1 整体重建模式 整体重建模式是指从城中村的整体格局到单体建筑的全面改造，从旧村向新城的整 体转变，它包括建设格局、建设标准、设施配套、景观建设等的全方位的转变。但也可 能保留部分有一定价值或质量好且对格局无矛盾的区域。重建模式改造量大、成本高昂。 它一般适用于处在城市街道和重要地段，严重影响到城市规划和城市景观，布局杂乱， 建筑密度大的城中村。整体重建可以分为一次性整体重拆重建和滚动性重拆重建。前者 是原住户全部迁往村外安置，改造完毕后回迁。后者是城中村的改造进行地块的划分， 然后按照一定顺序逐渐改造，逐渐安置回迁。 3 3 2 调整改造模式 调整是指在整体格局不作重大调整的情形下，对局部区域、关键要素进行重点改造。 调整中需要重点改造的部分可能是全部重新建设的。调整一般用于处在建成