（土地资源管理专业论文）我国土地督察制度研究.pdf

i 摘摘 要要 我国自改革开放走上快速工业化、城市化道路以来，虽实现了经济的快速增长， 但人多地少的国情却使得经济发展与耕地保护间的矛盾突显出来。随着经济发展进 程的加快，土地违法违规现象也有新的形式，最突出的就是开发区过多、过热，大 量耕地被占用。有的地方政府在片面政绩观的指导下，为了实现短期内经济指数的 提高，低价招商，兴办各类开发区和工业园区，造成耕地被大量占用，大量土地闲 置浪费，引发了诸多社会矛盾，而其中的重要原因是地方政府的土地管理及用地行 为没有得到有效监督，政府事实上成为了违法主体。因此，为实现中央对地方政府 土地管理及利用的有效监督，促成地方政府的合法理性用地，土地督察制度的建立 实施就显得尤为重要。 本文借鉴了与土地督察制度相关的理论研究， 对土地督察制度的内涵及实施现状 进行了分析，指出土地督察的现存问题主要表现在缺乏法律支撑、监督效能及监督 检查工作的公示程度有待提高等方面。在对影响土地督察的因素，包括社会政治文 明、市场经济发展程度、法律体系、追惩体系等进行分析的前提下，对土地督察制 度的发展方向进行了展望，从内容体系、实施体系及保障体系三方面提出相关的对 策建议。本文对我国土地监督及行政监督理论研究的深入具有积极的借鉴意义，对 我国土地督察部门以及地方政府土地主管部门相关工作的开展也能起到积极的借鉴 作用。 关键词关键词：土地督察 土地督察制度 监督效能 ii abstract since embarked on reform and the opening up policy, china reaches rapid industrialization and urbanization. however, the present condition of few land but big population has made the contradiction between economic development and cultivated land protection became highlighted. with the accelerated process of economic development, new forms of illegal using land appear, the most prominent is the excessive development zones, a larger number of cultivated land was occupied. in order to achieve short-term economic progress, some local governments attract investment with low prices; run various development zones and industrial parks under wrong approach of economic development, causing a large number of cultivated land was occupied, a large number of idle land was wasted, bring many social contradictions. the most important reason of the problems above is the land management and land use cases have not been effective supervised, the government has in fact been illegally using land. therefore, in order to achieve the effective land use and land management supervision between the central and local governments, promote local governments to use land in a right and legal way, to build and implement the state land supervision system is particularly important. this paper draws on the research related to the state land supervise system， analyses the connotation and the present condition of implementation of the state land supervise system, points out that the existing problems are mainly manifested in the lack of legal support, supervising performance and inspection work of the extent of publicity needs to be raised, and so on. base on the analysis of related factors of the state land supervise system, including socio-political civilization, the market level of economic development, legal system, penal system, this paper protects the future of the system, makes some related proposals in the content system, the implementation system and the protection system. this paper has a positive reference to the research of chinas land supervision and administration supervision, also has a positive reference to the local government and land supervision departments related work. key words: land supervision; the state land supervise system; effectiveness of supervision 3 独创性声明独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密 ，在_年解密后适用本授权书。 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 本论文属于 1 1 绪绪 论论 1.1 选题的背景和意义选题的背景和意义 土地问题作为一个关系人类生存与发展的重大问题，已成为当今世界关注的焦 点。我国人多地少的基本国情加上当今土地市场诸多矛盾的出现，使得我国政府十 分重视土地问题，强调把经济发展同人口增长、资源利用和环境保护相结合，实现 经济社会发展与资源、环境的承载力相协调，经济社会各方面和谐发展，并强调从 我国人多地少的特殊国情出发把土地可持续利用作为实施可持续发展战略的一项主 要内容。 实现土地可持续利用， 首先必须加强土地利用宏观调控。 因为在市场经济条件下， 仅靠市场调节很难实现土地资源的合理配置，土地经济利益主体的集中化、矛盾化， 决定了对政府土地管理及土地利用行为进行新的反思的必要性。 改革前， 我国的政府间关系一直受到条块关系矛盾的影响， 导致土地管理体制呈 现城乡分立、部门分管的多头分散管理状况，无法实现对公有制土地的有效监督与 管理，加剧了土地与人口、土地与粮食之间的矛盾。土地问题的严重性，成为国民 经济和社会发展的一大隐患。 改革开放以来，我国走上了快速工业化、市场化的道路。在经济高速增长、城 市化进程日益加快的同时，人多地少的基本国情也突显了耕地保护与经济发展之间 的矛盾。土地作为一种重要的经济资源，随着我国市场经济的发展，其潜在经济价 值越来越受到各市场经济主体的重视，近十几年来，利用土地以追求更高的经济利 益已成为一种普遍现象。很多地方政府以其在土地市场上的特殊地位，为实现更高 的财政收入低地价招商，一些地方政府甚至以零地价作为招商引资的优惠条件，兴 办各类开发区和工业园区，导致了大量的土地闲置浪费，给宏观经济的稳定造成了 不良的影响，也引发了诸多社会矛盾。造成这种不良后果的的原因实际上是地方政 府没有贯彻好中央土地政策，宏观经济发展策略发生偏差，甚至有些地方政府实际 上成为了大量土地违法案件的违法主体。 2 针对市场经济发展过程中不可避免的耕地保护与经济发展间的矛盾，党中央、 国务院做出了应对之策：1986 年成立国家土地管理局，并颁布了土地管理法 。而 中国由此开始的新型土地管理事业，却一直伴随着大量、普遍的土地违法现象且始 终没有得到有效遏制。为了加强中央政府对地方政府土地执法行为的监督，2004 年， 国务院下发关于深化改革严格土地管理的决定 ，明确提出要“完善土地执法监察 体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员， 监督土地执法行为” 。在此后的一年多时间里，经过多方努力筹备，国家土地督察制 度正式出台并开始施行，并取得了一定的成果，然而这并没有从根本上扭转地方政 府“以土地换 gdp” 的经济发展方针，新形式的违法违规用地现象依然不断出现。 当前众多的土地违法案件表明， 我国土地管理制度仍存在着一定的缺陷， 土地执 法监察目的没有得到充分实现，且其严重性与危害性已经显现出来。如果对这一问 题没有充分的认识并给予足够的重视并采取积极的应对措施，各类土地违法现象将 得不到有效抑制，这必然会使我国土地资源得不到合理利用，也会加剧当前社会各 主体的用地矛盾，由此直接影响我国建设社会主义和谐社会目标的实现。 因此，根据国内外关于行政监督、土地监察等方面的相关研究，分析中央与地 方政府在土地管理及土地利用中的关系，探讨国家土地督察制度建立的必要性，指 出中央与地方政府土地管理行为的协调，提高土地管理行政效能，促成地方政府用 地的理性化，将有助于我们在新时期下从全新的角度探讨土地监督体系的合理化建 设，实现合理利用土地、保护耕地的目标，本文也由此具有了重大的现实意义。 我国现有的土地管理理论是将整个土地管理过程中的一切职能， 包括经济、 法律、 技术、行政等各种因素作为一个整体来研究，主要以土地关系和土地利用为核心， 探讨政府土地管理的内容及土地管理的原理。事实上，土地管理的实质是国家行政 权力在土地配置领域的运用和实现，它包括法律的、经济的、技术的和行政等方面 的措施。政府土地管理行为的核心是土地行政管理。本文选题希望通过对行政监督 及土地监督等土地督察相关方面的分析，结合我国土地管理体制的特点研究我国现 行的土地督察制度，并对土地督察制度的发展态势进行展望，为土地行政管理理论 研究的深入提供帮助，同时也希望为土地监督体系的改革与完善、土地督察组织机 3 构的设置提供理论指导，最终为我国土地管理理论的发展发挥积极作用。 1.2 国内外研究概况国内外研究概况 1.2.1 国外研究概况国外研究概况 由于国家制度、政治体制以及土地所有制不同，各国的土地管理制度也显现出 明显区别。就土地监察制度、土地监督体系的建立及土地监察、监督的实行而言， 也有不同的法理基础及表现形式。为对我国土地监督状况进行概述，分析现行国家 土地督察制度的实施现状并展望该制度的发展态势，本文主要借鉴国外不同国家的 行政监督及土地管理经验，从行政监督方面以及土地管理方面对国内外的研究现状 进行概述，具体内容如下。 1行政监督方面的研究 （1）威尔逊的行政监督思想 随着政府行政职能和行政权力的不断扩大， 行政监督越来越受到人们的重视， 行 政监督是行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理行使的重要保证。威尔逊的行 政监督思想主要是通过他对公共舆论与行政管理之间关系的分析而进行阐述的。他 认为： “在行政管理活动当中，群众舆论将起什么作用？准确的答案似乎是：公共舆 论将起权威性评判家的作用。 ” 威尔逊还指出， 作为监督政策实施的一种机制， 公共舆论不仅是有益的而且是必 不可少的，行政研究应当为公共舆论法发挥其对行政管理的监督控制作用提供最佳 途径，应当排除各种来自行政中的干扰；政府为了能够更有效地履行其职能，其“行 政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应” 。 （2）韦伯的行政监督思想 马克斯 韦伯是德国著名的社会学家。 科层制理论以及由此引发的对官僚病的救 治，是韦伯政治思想体系中的一个重要构成部分。韦伯认为，如果被服从的群体把 他们的主人的命令作为正当的形式接受下来，构成命令服从的权力关系，那么， 这样的统治便是合法的。作为行政科层制的组织形式，韦伯指出是上级对下级的领 导、监控和下级对上级的报批、执行的层级制度。 4 韦伯在论及科层制具有公正、科学、高效率的优点后，也看到科层制度中存在权 力被滥用的问题，会产生违法行为、低效率等官僚主义的通病。他指出： “对于官僚 和官吏来说，一次权力的扩张，便意味着更多的官职，更多的闲差，和更好的提升 机会” ，对此，韦伯提出了旨在消除官僚病的若干救治措施：第一，实行行政职能部 门内部的合议制，扩大决策参与范围；其二，改变行政首长的非专业现象，因为只 要非专业的官员依赖专业人员的帮助，那么真正的决定总是由后者做出的；第三， 实行直接民主制，保证政府官员直接受议会监督。 （3）怀特的行政监督思想 行政监督是现代行政管理的一个重要环节。怀特在其著作中对行政监督的必要 性、作用及分类等一般性问题进行了探讨，并对立法监督和司法监督等具体问题作 了比较详细的阐述。 怀特指出，行政管理过程中存在滥用权力、违法乱纪、侵犯公民权力、管理无力 等情形，有必要发展完善的行政监督制度，以便对行政系统实施有效的监督，确保 其高效运作。 （4）公共选择派的垄断者政府论 公共选择是研究集体决策的一门新兴学科。 公共选择研究的集体决策， 范围包括 国家、政府、国防、警察、消防、教育、环境保护、财产、分配等等政治问题。公 共选择派认为，人们必须破除凡国家、政府都会尽心尽责为公众利益服务的观念， 不应视政府为按公众要求提供公共物品的机器，而要看到政府既是由个人选出也是 由个人组成的群体。由此确立了应把政府置于有效监督之下的观点。 公共选择学派的艾伯特布雷顿和安东尼唐斯，在研究政府产出的供给即 政府为了产出服务而进行公共物品供给时，把政府称为“垄断者政府” ，其根据是， 一个国家的合法政府只能是一个，具有垄断性质，因而政府居于“某些迫切需要的 公共物品（例如国防、警察、消防、公路）的垄断供给者的地位。 ”从政府作为垄断 供给者的事实出发，公共选择学派论证了对政府监督的必要性。 （5）安妮克鲁格等人的政府寻租论 “寻租活动”理论，是安妮克鲁格在 1974 年写的寻租社会的政治经济学 5 中首先提出概念并作了阐述的。所谓政府寻租，即寻求租金（其原意是指一种生产 要素的所有者获得收入中，超过这种要素的机会成本的剩余） ，租金是指其追求者凭 借权力对社会资源进行垄断而造成涨价的那部分差价收入。它是由于政府干预和行 政管制的人为因素，抑制了市场竞争，扩大了供求差额所形成的。这种寻租活动， 是一种非生产性活动，确切地说是维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配 的非生产性活动，不增加任何社会财富和福利。 弗雷德麦克切斯内在抽租与创租一文中指出，政府寻租活动，既是政府的 “政治创租”过程，也是政府的“抽租”过程。在“政治创租”过程中，政府官员 利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为地创设出租金，诱使企业向他们 交纳“贡款”作为得到租金的条件。在“抽租”过程中，政府官员故意提出某项会 使企业利益受到损害的政策作为威胁，迫使私人企业割舍一部分利润与政府官员分 享。 2中央与地方关系方面的研究 中央与地方关系是公共管理学以及行政学研究的一个主题，正确处理中央与地 方关系，直接关系到政府管理的成效，就土地管理方面而言，这直接关系到中央与 地方土地管理权的划分，土地管理部门的设置，土地收益的分配等等。因此，这方 面的理论研究对本文探讨土地监督及土地督察也有重要的借鉴意义。 （1）拉焦尔理论 法国著名政治学家安德烈拉焦尔于 1968 年出版了行政部门一书，将中央 与地方分权概括为三种类型： 中央与地方政治性分权。 这种分权一般是在联邦制下的分权， 是中央当局与地方 政治共同体之间的权限分离。地方政府与中央当局的关系是对等的；地方权力的司 法基础是国家宪法，地方相对中央是独立政体；地方财政自主；地方政府的领导人 通过民主选举产生。 中央与地方行政性分权。 中央与地方政权存在不对等关系。 地方政府有时从属于 中央当局，但地方拥有某种程度的自治，在财政上享有部分自主权，地方政府必须 服从与中央政府，地方政府领导人有时由选举产生，有时则由行政任命。 6 中央与地方行政权转让。 这种分权制是中央向从属于中央当局的地方转让部分权 限，地方政府的法律基础是中央政府，地方政府完全从属于中央政府；地方政府是 中央政府的派生机构，财政上没有一点自主权，完全依靠中央政府。 （2）合作关系论 这种模式把地方政府看作是与中央或多或少平等的合作者， 艾伦和麦迪克是这种 模式的主要提倡者。其主要内容是：首先，从宪法意义上看，中央政府与地方政府 彼此平等，两者在平等的基础上可以成为良好的合作者；第二，从中央与地方政府 执行共同任务来说，如教育、住房、交通、福利等，中央与地方政府的合作是不言 而喻的；第三，从全国性信息传送网络来看，不允许中央与地方分离、对抗，而要 求两者之间相互合作。 综上所述， 国外有关行政监督的相关研究理论， 分析了行政监督与行政管理的关 系，指出行政管理过程中存在滥用权力、违法乱纪、侵犯公民权力、管理无力、寻 租等现象，强调了对政府行政权力进行监督的必要性，并从不同角度指出了对政府 行政行为的制约机制，阐述了对政府行政进行监督的方式。 这些观点大同小异， 但大都强调公众及舆论监督对政府行政监督的重要意义， 强 调用公众及舆论的力量来对政府行为进行有效的监督。国家土地督察是中央对省级 及计划单列市地方政府土地利用和管理情况进行的监督检查，是政府内部的自我监 督和抑制，如何提高土地监督制度的公示程度，实现公众对地方政府土地利用和管 理的有效监督，为土地督察形成补充机制，将会是未来土地督察工作所要解决的重 要问题之一。 1.2.2 国内研究概况国内研究概况 改革开放以来， 市场经济体制得以建立并迅速发展起来， 土地市场也随之产生并 逐步发展起来。国内许多学者对世界各国的土地制度与政策进行了研究，为我国土 地制度的改革和政府的土地管理决策、土地管理及用地行为的监督等提供了借鉴。 柴强（1993）以当今世界各地土地所有制形式为起点，分析了资本主义政府对土 地私有权的限制，介绍和比较了各国（地区）的土地改革思想、土地权利设置、土 地交易制度、土地登记制度、土地税收制度和土地管理机构的设置等，涉及政府管 7 理土地和土地利用的范围、方法和手段。这些分析从各国（地区）的土地管理行为 及土地管理机构的设置出发，在我国土地管理行为、土地管理机构设置的沿革及土 地管理方式与体制等方面，为本文对土地监督及土地督察的研究提供了借鉴。 赵尚朴（1996）在城市土地使用制度的研究中涉及政府如何管理土地的研究。其 论点包括：第一，为实现城市土地的最优利用，编制好城市土地利用规划，赋予其 法律权威非常重要；第二，土地的开发权应由政府掌握，开发的收益应当归城市公 共所有，做到地利归公；第三，土地使用权不应该成为某一部分人投机谋利的手段， 应禁止一切投机行为，政府通过土地交易管理、土地税制收等方式限制与土地使用 有关的权利主体的行为，抑制土地投机，实现合理的土地利用。其研究为本文探讨 地方政府土地管理及用地行为的界定等提供了借鉴。 杜亚平、潘家华（1998）在分析政府土地计划供给管理出现失策原因时，认为计 划并非独立于市场的一种纯政府行为，计划失灵必定有其内在的经济或市场根源。 用法人代理理论来解释土地供给中的逆向寻租，并提出了努力减少这种寻租空 间的途径。根据法人代理理论，国家或集体是土地的真正所有者，是法人，土 地所有权权限的市场运作是由代理人政府，或处于决策地位的行政人员来实施。 当所有权与控制权分离时，代理人的自我利益趋向比两权重合时所创造的利润低。 因为，法人希望所有权益的最大化，而代理人却寻求满足一定所有权益要求下实现 自我收益的最大化。这一研究为本文探讨地方出现政府用地违法违规用地现象的原 因、中央与地方在土地管理及土地收益分配过程中的关系等提供了借鉴。 许坚和蔡运龙（2000）分析了土地供给及土地管理中出现问题的原因，提出了相 关的措施建议。他们认为非农建设用地供应量过大，主要是市、县政府行为不规范 造成的。原因是：第一，不少市、县政府把城市建设规模视为城市建设的第一目标， 认为城市越大越好；第二，为了避免用地规划对市、县政府领导人的约束，寻找种 种借口拖延土地利用总体规划和城市发展规划的制定。为此，要控制土地供应，主 要靠规范市、县政府行为。措施主要有：第一，提高市、县政府领导人的认识；第 二，实行市、县政府领导人耕地保护目标责任制，将耕地保护作为考核其政绩的标 准之一；第三，加强土地监察，严厉处置违法乱纪人员；第四，改革土地管理体制。 8 改变市、县政府既是建设决策者，又是土地管理决策者，将用地权与管理权集于一 身的状况。蔡运龙分析总结了土地管理中出现问题的原因：第一，政府独立于市场 的作用不明确，政府注意了培育土地市场，却忽视了市场固有的缺陷；第二，政府 本身的行为没有得到有效的监督和制约，导致决策失误和以权谋私。他主张通过设 立独立于政府的相关机构，专门负责土地利用变化监测任务，并向社会长期公布监 测结果等措施，让全社会监督政府行为。这些分析及对策建议对本文分析省级地方 政府违法违规用地现象的原因，提出合理的土地监督检查方式，展望土地督察制度 的发展方向等提供了借鉴。 姜爱林（1997）认为，近年来出现地方政府和领导违法管理，违法用地现象的主 要原因有：第一，认识上的误区，部分地方领导错误的认为要发展地方经济就得多 卖地、卖好地；第二，局部利益的驱使，市场经济下，用地审批权意味着滚滚财源， 因此下放土地审批权、越权批地成为少数政府追求的目标，第三，片面的政绩；第 四，监督查处不力。地方政府违法用地行为虽多，但处理力度轻，且绝大部分没有 受到真正处理，土地管理体制的弊端，容易导致土地利用只服从局部需要而不服从 整体需要，地方政府土地管理部门人、财、物受制于地方同级政府，难以依法对其 实施有效监督；第五，法制上的残缺，如现行法律对土地使用权规定过于笼统，土 地管理法律法规只规定责任，但没有规定具体的、强有力的查处手段等等，致使政 府违法行为无法得到有效遏制。姜爱林对这一问题原因分析，为本文探讨地方政府 违法违规用地原因及完善土地监督监察体系、拓展土地督察内涵等提供了借鉴。 胡平仁、鞠成伟（2007）在其研究中对土地督察的法律属性与制度定位进行了阐 述，认为土地督察制度是一种行政监督制度，指出土地督察是国家土地总督察在国 务院的授权和委托下，代表国务院行使土地监督检查职权的行为，监督的对象主要 是地方政府的土地利用和管理行为。土地督察是中央政府对省级地方政府土地管理、 利用行为的监督。它是中央政府对地方政府的土地管理、利用行为的合法性审查， 属于专门性的特殊行政监督。这一关于土地督察制度法律属性的描述，为本文界定 土地督察制的内涵提供了借鉴。本文的论述进程也正是基于土地督察制是专门性的 行政监督这一概念界定而开展的。 9 朱中原 （2007） 则对土地督察制度的建立实施能否从根本上解决地方政府违法违 规用地问题表示了担忧，他认为，现行的土地制度是政府以公有的形式将农村土地 收归国有，农民只有经营权而无所有权，土地产权归属不明确，土地市场并没有完 全开放，基本都由地方政府支配，农村土地不能进入一级市场，不能自由流通，而 地方政府和开发商则拥有对地权的绝对控制权，由此，即使是土地监管机制再严密， 土地督察再严格，也无法从根本上杜绝土地非法交易、土地资源流失的现象。他的 担忧不无道理，以往的经验教训表明，解决地方政府土地违法问题，只有先让地方 政府从土地交易过程中脱身，即“裁判员”和“运动员”身份的分离，这为本文探 讨土地督察制度的发展态势提供了借鉴。 目前我国关于政府土地管理行为、 土地监管体系方面虽然缺乏系统的研究， 但是 在各种关于土地管理与土地监督问题的研究中，已有不少专家、学者为本文的撰写 提供了研究基础。首先，无论是土地私有制还是公有制国家，政府都要依据本国有 关法律、法规和政策管理土地。其次，政府管理土地的范围主要包括土地权利设置、 土地交易管理、土地征用、土地税收和实施土地利用规划、城市规划、土地政策的 选择等。第三，土地监督是行政监督的一部分，土地监管系统的建立事实上是对行 政监督体系的完善。第四，各国政府根据本国国情、社会制度、经济发展水平选择 土地管理模式，确定管理职能的分工。第五，我国政府土地管理行为以实现土地资 源的持续利用为目标，土地监督体系的建立以切实保护耕地为工作重点。第六，地 方政府违法违规用地现象的出现是由于地方政府用地行为没有得到有效监督和制 约，土地管理行为出现偏差。这些研究虽然缺乏土地督察的理论研究和对地方政府 具体土地管理及土地利用行为的深层分析，也缺乏理论和技术支持，但是它们构成 了本文研究的基础。 1.3 研究预期目标和研究方法研究预期目标和研究方法 1.3.1 研究的预期目标研究的预期目标 （1）建立我国土地督察制度研究的理论框架。改革开放以来，随着土地市场的 建立与发展，我国土地管理、土地监督等方面的理论研究也取得了重大成绩，而对 10 于新时期下地方政府土地管理及利用行为的监督检查，则缺乏相应的理论研究。本 文通过对土地督察制度内涵及其相关概念的阐述，总结土地督察制的实施成效，指 出其现存的问题，分析影响土地督察的因素，展望该制度的发展态势，希望能够建 立起系统研究土地督察制度的理论框架。 （2）通过对土地督察制度发展态势的展望，指出土地督察工作当前及未来所应 解决的问题，提出一些完善土地督察制度的对策及措施。在分析影响土地督察因素 的基础之上，就内容体系、实施体系及保障体系三方面，提出相应的补充对策及措 施。 （3）为土地督察部门及地方政府土地管理部门的相关工作提供有益的借鉴。由 于土地督察制度的建立实际上是中央与地方政府土地管理关系的调整，是土地监督 的新内容，目前国内缺乏对土地督察制度深入而系统的研究，本文的撰写就是研究 土地督察制度的初步尝试，希望能为土地督察机构及地方政府土地管理部门土地监 督检查工作的开展提供有价值的建议。 1.3.2 研究方法研究方法 本文在综合运用行政管理、行政监督、土地管理、土地监督、公共管理等学科及 相关知识的基础上，主要应用以下方法展开对土地督察制度的研究。 （1）文献资料法。根据本文选题及本学科的特点，运用文献资料法，收集与土 地督察制度相关的外文及中文文献，以土地督察制度的内涵、特点、法律属性、实 施成效及现存问题为标准，对文献进行分类及利用。 （2）归纳演绎法。在借鉴国内外行政监督、土地监督及土地管理等与土地督察 制度相关理论研究的基础上，结合我国土地督察制度的实施现状，通过理论抽象、 归纳和综合来研究我国土地督察制度。 （3）理论结合实际的方法。通过借鉴行政监督、土地监督、土地监查等方面的 理论研究，初步构建研究土地督察制度的理论框架，结合当前我国土地督察制度的 实施现状，对国家土地督察制度的发展态势进行展望。 11 1.4 论文的创新之处论文的创新之处 本文的撰写，是对土地督察制度进行系统研究的一个尝试，能对我国行政监督、 土地监督及公共管理等方面研究形成有益的补充。本文在借鉴行政监督、土地监督 等方面研究的基础之上，对我国土地督察制度的概念内涵、法律属性、发展态势等 做了较为全面的阐述，为土地督察制度研究及我国土地监督理论研究的深入提供了 帮助。 本文在目前现有关于土地督察制度研究的基础上， 分析了土地监督机构的权力监 督及约束现状，并提出相关对策建议，拓宽了土地督察的研究方向；在分析土地督 察实施现状的基础上，就内容体系、实施体系及保障体系三方面，提出相应的补充 对策及措施，为新时期下土地监督理论研究的深入做出了有益探索。 12 2 土地督察制度概述土地督察制度概述 2.1 相关概念相关概念 2.1.1 行政监督行政监督 （1）监督的含义 监督一词就字面意义上解释，就是监察与督促。事实上，监督是一种政治机制， 政治权力的运作机制，确切地说是一种政治权力运行的控制机制。十六大报告中要 求“加强对权力的制约和监督” ，所说的监督，就是从调整完善政治权力运作机制的 意义上提出来的。 政治意义上的监督， 可以作此解释： 监督是权力的拥有者当其不便或者不能直接 行使权力，而把权力委托给他人行使以后，控制后者按照自己的意志和利益行使权 力的制度安排和行为过程。监督孕育于权力的委托过程之中，是权力的拥有者、委 托者与权力的受托者、行使者之间的权力义务关系1。 由于研究的方式和角度不同，处于社会实践层面的监督可以分成诸多类别。如， 从监督权力来源不同的角度，可分为政治监督、经济监督、社会监督；从监督时间 上，可划分为：事前监督、事中监督和事后监督；以监督主体不同，可分为国家权 力机关监督、行政机关监督、司法监督、政党监督、舆论或传媒监督、群众监督； 从监督对象上，有对事监督、对人监督；以监督内容为标准，可分为合法性监督和 合理性监督；从监督实施方式上，又可分为内部监督、外部监督；从监督层级关系 上，还可分为上对下监督、平级监督和下对上监督；从国家范围角度，可分为各国 内部监督和国际组织监督（含国际行动者）等。 （2）行政监督的概念 什么是行政监督，涉及到对行政的理解。19 世纪末 20 世纪初，美国学者古德诺 在政治与行政一书中提出了“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行” 的著名论断，将行政从政治中脱离出来，之后人们逐渐认识到，关于行政的理解， 13 可以从广义和狭义两个方面来进行：狭义上的行政，可以理解为限于政府的行政活 动；而广义上的行政，则可以理解为一定的机构或部门为达到一个特定的政策目标 而展开的各项管理活动2。 由于对行政的不同理解， 对行政监督的概念， 在我国学术界也有各种不同的见解。 他们的基本观点如下： 行政监督实际上是监督行政，并主要是对人的监督。 行政监督主要是对政务活动的监督。 行政监督作为政治监督的一个重要组成部分也作为行政管理体系的一个重要组 成部分，主要是指由国家机关、社会团体（包括政党）或个人对国家行政机关及其 公务人员所进行的约束、监察、督促，其目的是为了行使机关及其公务人员活动合 法、合理。 行政监督是行政机构对自己的监督。 这是一种旨在确保行政机构良好运转， 确保 行政季候的合法性及效率的自我监督行使。这种监督应当有助于监察行政机构是否 凭借它拥有的法律、技术和人力手段履行了职责3。 从上述关于行政监督的界定方式中， 我们不难看出国内外学者基本上是以对行政 的广义或狭义理解为出发点来对行政监督进行界定。不同的界定方式会给研究的方 向乃至结果带来显著的区别，而对行政监督进行的狭义理解，更适合我国具体国情， 且对本文对土地督察制度的研究也更具借鉴及指导意义。以此为前提，本文所提及 的行政监督是指国家机关、政党、社会团体和公民等主体依照该国法律或国际管理 对国家行政机关及其工作人员的行政行为进行全面的监察、监察、督促和指导。 2.1.2 土地监察土地监察 （1）土地监察的概念 土地监察即土地监督检查。它是土地监察主体以国家土地行政管理职能为内容， 以国家土地管理法律、法规、政策为依据，按照一定的程序和方式，依法对本行政 区内的一切机关、团体、单位和个人遵守土地管理法律、法规的情况进行监督检查， 并对违法者实施法律制裁的行政执法活动。土地监察工作是土地管理工作的一部分， 在土地管理中具有重要的地位和作用。 14 （2）土地监察的内容 土地监察是指土地行政主管部门依法对单位和个人执行和遵守土地管理法律、 法 规情况进行监督检查，并对违法者事实法律制裁的行政执法活动。其内容有： 土地监察的主体是依法享有土地行政管理职权的县级以上人民政府土地行政主 管部门，包括国土资源部；省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门；设区 的市、自治州人民政府土地行政主管部门和县级人民政府土地行政主管部门。 土地监察的对象是管理相对人， 即一切与土地发生法律关系的单位和个人， 在一 定的条件下，还包括地方各级人民政府及其土地行政主管部门，这是土地监察的重 要特点之一。 土地监察的内容是对土地管理法律、 法规的执行情况进行监督监察， 并对违法者 事实法律制裁。法律制裁包括给予违法者行政处罚和行政处分。 土地监察的目的是实现土地管理职能， 保证国家土地管理法律、 法规的贯彻与实 施4。 2.1.3 土地督察的概念土地督察的概念 现代汉语词典和新华词典对“督察”一词的解释是：动词，即监督察看； 名词，即担任督察工作的人。在我国实施的督察工作类型有教育督察、环保督察、 审计督察、司法督察和警务督察等5。 由此， 土地督察可以定义为对土地管理及土地利用等相关行为进行监督检查等行 为。具体而言，土地督察就是我国土地督察机构对省、自治区、直辖市以及计划单 列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查的行为。 2.2 土地督察与土地监察的区别土地督察与土地监察的区别 根据上述关于土地督察相关概念以及土地督察制度内容的阐述，土地督察与土 地监察存在以下区别： 主体不同。土地监察的主体是法享有土地行政管理职权的县级以上人民政府土 地行政主管部门，包括国土资源部；省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部 15 门；设区的市、自治州人民政府土地行政主管部门和县级人民政府土地行政主管部 门。而土地督察的主体则是国家土地总督察、向各地区派驻的国家土地督察局及国 家土地督察专员。 客体不同。 土地监察的对象是管理相对人， 即一切与土地发生法律关系的单位和 个人，在一定的条件下，还包括地方各级人民政府及其土地行政主管部门。而土地 督察的对象则是省级及计划单列市人民政府土地利用和管理情况。 内容不同。土地监察的内容是对土地管理法律、法规的执行情况进行监督监察， 并对违法者实施法律制裁。而土地督察的内容则是监督检查省级和计划单列市人民 政府耕地保护责任目标的落实情况；监督省级和计划单列市人民政府土地执法情况； 监督检查省级和计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求 情况；开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议等。 职能权限不同。 土地监察的职能是对土地管理法律、 法规的执行情况进行监督监 察，并对违法者的违法行为给予法律制裁。法律制裁包括给予违法者行政处罚和行 政处分。而土地督察的职能权限则包括调查权、审核权、纠正权和建议权。二者最 重要的区别就是是否拥有对监督检查客体违法违规行为的处罚权。土地督察机构区 别于土地监察机构，不具有该种处罚权。根据中央与地方土地管理事权的划分，派 驻地方的土地督察机构，坚持监督与调查研究并重，负责监督检查地方政府土地利 用和管理情况，主要是对存在的问题向所驻地政府提出整改意见，不改变、不取代 地方政府及其土地行政主管部门的行政许可、行政处罚等土地管理职权，不削弱地 方政府现有土地管理职权，并确保地方政府土地管理职权有效行使。 2.3 土地督察制度的基本内容土地督察制度的基本内容 2.3.1 土地督察制度的产生背景土地督察制度的产生背景 近年来，在国家不断加大土地管理力度、不断出台新土地政策的同时，土地利用 过程中各主体为了自身利益或局部利益，导致了各种土地违法事件不断涌现，甚至 严重泛滥。据统计，从 1999 年至 2005 年，全国共发现土地违法行为 100 多万件， 涉及土地面积 500 多万亩，地方政府的土地违法问题突出。2006 年 1 月至 5 月土地 16 违法案件所涉及的土地面积同比增长 20%。国务院的新闻发布还表明，目前以地方 政府为主体和涉及地方政府土地案件的涉案土地面积占到了违法用地面积的 80%。 据有关部门 2007 年对部分地区投资规模一亿元以上新开工项目的抽样调查，约 4% 的项目在征用土地、环境评估、审核程序等方面存在不同程度的违法违规现象。地 方政府的违法占地和用地行为造成了我国耕地面积呈现逐年减少的态势（图 1）6。 1.22 1.218 1.225 1.234 1.259 1.276 1.282 1.292 1.297 1.16 1.18 1.2 1.22 1.24 1.26 1.28 1.3 1.32 199819992000200120022003200420052006 年份 面积/亿公顷 图 1 19982006 年全国耕地面积变化图 根据图 1 所示，19982006 年，我国耕地面积减少量达到了 0.089 亿公顷。耕地 的年均减少量约为 0.01 亿公顷。若按照这样的年均土地减少量进行计算，2010 年以 前，我国耕地面积将减少到 1.2 亿公顷以下。 严峻的形势表明， “十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策没有 得到切实贯彻，从根本上防止耕地进一步流失的目标也没能实现。在这样的背景之 下，为了实现耕地保护、合理利用土地的目标，在建立最严格耕地保护制度，进一 步改革我国土地管理制度，完善土地监督体系，促成地方政府的合法、合理用地的 要求下，国家土地督查制度应运而生。 2.3.2 土地督察制度的法律属性土地督察制度的法律属性 土地督察制度是一种行政监督制度，是国家土地总督察在国务院的授权与委托 17 下，代表国务院对地方政府的土地利用和管理行为进行监督检查的制度。它是落实 科学发展观，加强和改善土地宏观调控的重大举措，是建立世界上最严格的耕地保 护制度的要求和重要内容。土地督察是中央政府对省级及计划单列市地方政府土地 管理、利用行为的监督，是中央政府对地方政府的土地管理及利用行为的合法性审 查，属于专门性的特殊行政监督7。 根据土地督察的制度要求，国务院直接授权于国土资源部，由土地总督察代表 国务院负责督察体系构建和行使监督检查权，而派驻地方的土地督察局代表总督察 负责在督察范围内落实对地方政府的土地利用和管理情况进行监督检查，这既落实 了层级负责制，又体现出直接授权，层层代表的特点，更有利于土地督察机构脱离 地方政府的制约，顺利开展土地监督检查工作。 2.3.3 督察制度的基本内容督察制度的基本内容 2006 年 7 月 13 日，国务院办公厅发布了关于建立国家土地督察制度有关问题的 通知（国发办200650 号） ，通知主要内容如下：设立国家土地总督察及其办公室、 向地方派驻国家土地督察局、人员编制及其他事项。根据通知规定，国家土地督察 制度的基本内容如下： 国家土地督察制度， 是国务院授权国土资源部代表国务院， 通过设立国家土地总 督察及其办公室、向地方派驻国家土地督察局，对省、自治区、直辖市以及计划单 列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查的制度。 国家土地督察机构的法定职责一是监督检查市级以上计划单列市人民政府耕地 保护责任目标的落实情况。二是监督省级以上计划单列市人民政府土地执法情况。 三是监督检查省级以及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调 控要求情况。四是开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议。 国家土地督察机构的法定职权包括：调查权，通过巡回检查、接受举报、调查研 究、相关部门提供材料、运用遥感检测技术等方式掌握土地违法违规情况；审核权， 对农用地转用和土地征收两项审批事项是否符合法律法规规定的权限、标准、程序 等进行合法性审查；纠正权，对监督检查中发现的问题，向监督范围内的有关省级 和计划单列市人民政府提出整改意见。整改不力的，由国家土地总督察依照有关规 18 定责令限期整改。整改期间，暂停被责令限期整改地区农用地转用和土地征收的受 理和审批。整改结束后，须经派驻地方国家土地督察局审核后，报国家土地总督察 批准；建议权，对地方政府改进土地管理工作提出建议。 国家土地督察机构的责任制度包括： 实效制度， 对省级和计划单列市人民政府农 用地转用和土地征收批准文件的审核，必须在 30 个工作日内完成；问责制度，国家 土地督察机构要严格管理，建立健全各项规章制度，防止失职、渎职和其他违纪行 为，工作人员实行异地任职，定期交流，不认真履行职责、监督检查不力的，应承 担相应责任。 国家土地督察工作的基本思路总体来说是“围绕一条主线，抓住三个重点，建 立三个机制” 。围绕一条主线即监督检查省级及计划单列市人民政府土地利用和管理 情况。抓住三个重点，一是监督检查省级及计划单列市人民政府耕地保护责任目标 的落实情况；二是监督检查省级及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策 参与宏观调控要求情况；三是推进土地政策的完